| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Лекція 1. Бюджет і бюджетне право |
||
|
Бюджет як предмет бюджетного права і як правова категорія. Зміст бюджетного права безпосередньо пов'язано з бюджетом, яким детерміновано саме існування бюджетного права. Бюджет є одночасно і предметом бюджетного права, і однією з найважливіших категорій фінансового права в цілому. Поняття "бюджет" активно використовується в цивільному, адміністративному, конституційному праві. Бюджет як джерело тих чи інших виплат або як місце зарахування платежів згадується у величезній кількості нормативних правових актів. У практичному додатку і в якості наукової категорії бюджет вивчається не тільки фінансовим правом, але також фінансової та економічної науками. Результати здійснення бюджетних витрат мають найважливіше значення для всіх без винятку сфер суспільного життя. Бюджет являє собою складну правову та економічну категорію, і щоб розкрити його зміст, необхідно поглянути на бюджет з кількох точок зору. Вперше бюджет як форма освіти і витрачання державних коштів з'явився в Англії (остання третина XVII ст.), Потім у Франції (кінець XVIII ст.). Ці країни є першими, що встановили практику складання бюджетів, яка в XIX ст. поширюється на більшість країн. Етимологія слова "бюджет" описана ще Р. Штурмом (1), який пов'язує його з англійським (за іншими версіями - нормандським) словом bougette (кишеньку, мішок). І.Х. Озеров відзначає, що в Англії словом budget іменувалася мова канцлера казначейства в Палаті громад, що містить цифровий звіт про минулому фінансовому годе і припущеннях на майбутнє (2). --- (1) Див: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 3. (2) Див: Озеров І.Х. Фінансове право. М., 1905. С. 4. В даний час актуальними є принаймні п'ять значень категорії "бюджет", які розкривають його економічне, матеріальне і юридичний зміст. Враховуючи, що "фінансове право в Росії зародилося в надрах політичних і економічних наук" (1), складно розділити юридичну та економічну розуміння бюджету. --- (1) Див: Козирін О.М. Біля витоків фінансового права: Вступна стаття / / Золоті сторінки фінансового права. Т. 1. М., 1998. С. 10. Перше розуміння бюджету випливає з його легального законодавчо затвердженого визначення, згідно з яким бюджет - це форма освіти і витрати коштів, призначених для фінансового визначення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування (1). --- (1) Стаття 6 БК РФ. Втратив чинність, Закону РРФСР від 10 жовтня 1991 р. N 1734-1 "Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу в УРСР" (1) бюджет також визначався як форма освіти і витрачання грошових коштів для забезпечення функцій органів державної влади. --- (1) Відомості СНР і ЗС РРФСР. 1991. N 46. Ст. 1543. Проте іншим втратив чинність законом - Законом СРСР від 30 жовтня 1959 "Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік" (1) - державний бюджет визначався як основний фінансовий план утворення і використання загальнодержавного фонду грошових коштів Радянської держави. --- (1) Відомості ВР СРСР. 1959. N 44. Ст. 221. У законодавстві Російської імперії згадується державна розпис, яка "є обчислення 1) усіх майбутніх по державі витрат і 2) джерел до їх задоволення" (1). Державна розпис складалася як звід фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь. Державна розпис доходів і витрат складалася на майбутній рік, утверджувалася в законодавчому порядку і служила уряду і виконавчої влади керівним зазначенням для ведення фінансового господарства країни (2). --- (1) Правила про складання, розгляду, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь, іменний Указ Уряду Сенату 22 травня 1862 Цит. по: Плехан І.С. Бюджетні закони. СПб., 1911. С. 35. (2) Див: Наша державна розпис. Історичний огляд законів і правил про державну розпису в Росії (1862 - 1918 рр..). М., 1919. С. 5. Тут ми стикаємося з іншим виразом суті бюджету - як плану фінансової діяльності держави (публічно-правової освіти). Будучи зверненим у майбутнє планом, бюджет носить прогнозний характер, тобто може бути охарактеризований як фінансовий план-прогноз публічно-правової освіти. Таке визначення бюджету є традиційним. Наприклад, Гастоном Жезом бюджет визначався як "фінансова програма, план діяльності" держави, "план ведення державного господарства" (1) на майбутній період. С.І. Іловайський визначав бюджет як "загальне гадане числення майбутніх витрат і очікуваних для покриття їх доходів держави (або іншого примусового союзу), з підведеною балансом, для певного періоду майбутнього часу, званого фінансовим чи бюджетною періодом або роком" (2). --- (1) Жез Г. Загальна теорія бюджету. М., 1930. С. 16. (2) Іловайський С.І. Підручник фінансового права. 5-е (посмертне) видання. Одеса, 1912. С. 141. Взагалі розуміння бюджету як фінансового плану ведення громадського господарства на майбутній період тісно пов'язане з поняттям державного розпису доходів і витрат (державного кошторису). У Росії довгий час бюджет і державний розпис вважалися поняттями тотожними, і змінилося дане положення речей тільки на початку XX в. через деякий час після того, як державна розпис стала проходити затвердження в Державній Думі. З найбільш загальної точки зору бюджет як план фінансової діяльності не може існувати у відриві від інших планів, займаючи своє місце в загальній системі планів розвитку і діяльності публічно-правової освіти. З одного боку, "державне планування безпосередньо пов'язане з можливість фінансування планів" (1), а з іншого боку, планування обсягу і напрямів видатків бюджету, його дефіциту фактично детерміновано загальними народно-господарськими планами або планами соціально-економічного розвитку. --- (1) Див: Кудряшова Є.В. Принцип фінансової забезпеченості публічного планування в Російській Федерації / / Фінансове право. 2010. N 7. С. 11 - 14. Згідно Конституції Союзу РСР, прийнятої Надзвичайним VIII з'їздом Рад СРСР 5 грудня 1936, Верховні Ради союзних республік одночасно мали затверджувати народно-господарський план і бюджет республік, а вищий виконавчий орган СРСР - Рада Народних Комісарів СРСР зобов'язаний був вживати заходів щодо здійснення народно-господарського плану, державного бюджету та зміцненню кредитно-грошової системи (1). Держплан СРСР давав висновок Уряду СРСР про відповідність проекту державного бюджету проекту соціально-економічного розвитку на аналізований рік (2). Сьогодні Бюджетний кодекс Російської Федерації (далі - БК РФ) також встановлює безпосередній зв'язок між прогнозами соціально-економічного розвитку та бюджетом, зокрема, принцип достовірності бюджету (ст. 37 БК РФ) означає надійність показників соціально-економічного розвитку відповідної території та реалістичності розрахунку доходів і видатків бюджету. Проект бюджету складається на основі прогнозу соціально-економічного розвитку (ст. ст. 169, 172 БК РФ), а в представницький орган бюджет представляється одночасно з очікуваними підсумками та прогнозами соціально-економічного розвитку відповідної території (ст. 184.2 БК РФ). Якщо народно-господарський план (план соціально-економічного розвитку) є первинним по відношенню до бюджету як фінансового плану, то є і похідні від бюджету плани, зокрема касовий план (прогноз касових надходжень і касових виплат з бюджету в поточному фінансовому році) <3 >. --- (1) Див: Бюджетна система Союзу РСР. Збірник законодавчих матеріалів / Упоряд. С.С. Глезін. М., 1947. С. 11. (2) Див: Радянське фінансове право: Підручник / За ред. В.В. Бесчеревних, С.Д. Ципкіна. М., 1982. С. 96; Кудряшова Є.В. Указ. соч. (3) Див: ст. 217.1 БК РФ. За своєю природою план-прогноз не може носити обов'язкового характеру, але з моменту затвердження законом або актом органу місцевого самоврядування прогноз-бюджет отримує обов'язкову силу. Тут ми вже маємо справу з бюджетом як з законом (обов'язковим до виконання актом). Тобто "господарський план держави, державна попередній кошторис" (1) підкріплюється силою держави і виступає вже в якості обов'язкового для виконання імперативу. І.Т. Тарасовим відмічено, що тільки ті доходи і витрати держави можуть бути визнані правомірними, які визначені в законодавчому порядку на певний період часу, причому акт, в якому зроблено таке визначення, називається державною розписом або бюджетом (2). М.І. Піскотіна була сформульована проблема співвідношення бюджету та закону про бюджет і зроблений безперечний висновок про те, що лише після затвердження бюджет - фінансовий план держави - стає офіційним бюджетом (3). Можна відзначити, що у світовій практиці існують ситуації, коли бюджет затверджується вищим органом представницької влади, але не має форми закону. Зокрема, в Японії, незважаючи на використання при розгляді проекту бюджету у парламенті процедури затвердження звичайного закону, після схвалення бюджету обома палатами парламенту він не промульгірует і не стає законом у формальному сенсі цього слова (4). Проте процедура затвердження бюджету парламентом і в цьому випадку залишається необхідною умовою, без якого бюджет не має юридичної сили. --- (1) Еллінек Г. Бюджетне право. Ростов н / Д, 1906. С. 1. (2) Див: Тарасов І.Т. Нарис науки фінансового права. М., 2004. (3) Див: Піскотін М.І. Радянське бюджетне право. М., 1971. С. 16. (4) Див: Козирін О.М. Бюджетне право сучасної Японії / / Публічні фінанси держав АТР: бюджетне і податкове регулювання. М., 1998. Однак закон або акт, за влучним зауваженням П.М. Годме (1), не може бути в дефіциті або в надлишку, у зв'язку з чим виникає розуміння бюджету (в матеріальному сенсі) як централізованого в масштабах публічно-правового утворення фонду грошових коштів, який знаходиться в розпорядженні органу, наділеного владними повноваженнями. Неоднозначність природи бюджету була підкреслена М.І. Піскотіна, який зауважив, що існують принаймні три значення, в яких практично вживається термін "бюджет" (2). Коли мова йде про складання, прийняття та виконання бюджету, він розуміється як фінансовий план держави. Одночасно найчастіше під бюджетом мається на увазі сам державний фонд грошових коштів, за рахунок яких покриваються державні витрати. І, нарешті, "з третім значенням терміну" бюджет "ми стикаємося у зв'язку з його офіційним оформленням. Фінансовий план держави, розроблений його виконавчо-розпорядчими органами, не є бюджетом як таким, поки він не затверджений вищим органом державної влади, він є тільки проектом бюджету. Він отримує високий титул бюджету тільки в результаті офіційного затвердження. В цьому випадку під бюджетом розуміється вже державний акт, що встановлює фінансовий план держави "(3). --- (1) Див: Годме П.М. Фінансове право. М., 1978. С. 18. (2) Див: Піскотін М.І. Радянське бюджетне право. М., 1971. С. 16. (3) Там же. С. 20. При розгляді бюджету як фонду грошових коштів, проте, виникає питання, пов'язане з тим, що зміст бюджету як фонду рухомо, оскільки завжди змінюється обсяг концентріруемих в ньому коштів в силу постійно відбуваються надходжень і витрат. Самі по собі кошти бюджету являють собою сукупність записів на банківських рахунках, що не цілком відповідає поняттю централізованого фонду. Щоб описати рухливий характер змісту бюджету, слід вдатися до порівняння його з якимсь потоком, який безперервно тече, залишаючись, однак, в одному руслі. Вмістом цього потоку є зобов'язання, пов'язані як з витратами (витратні зобов'язання), так і з доходами бюджету. Всі зобов'язання змінюють свій зміст у міру виконання, але бюджетний потік залишається в руслі затвердженого законом плану і в межах основних параметрів. Взагалі розуміння бюджету як сукупності мінливих зобов'язань є новим для російської науки фінансового права і може бути позначений як погляд на бюджет з точки зору обліку концентріруемих в ньому коштів. Отже, якщо підвести зовсім короткий підсумок, категорія "бюджет" має, принаймні, п'ять значень: як форма здійснення фінансової діяльності публічно-правової освіти, як його фінансовий план-прогноз на певний період, як обов'язковий для виконання правовий акт представницької влади за твердженням вищевказаного плану-прогнозу, як публічний фонд грошових коштів і як форма обліку безперервного потоку зобов'язань, пов'язаних з мобілізацією доходів і здійсненням витрат публічно-правової освіти. Показова еволюція визначення бюджету за законодавством Франції, яка розкривала різні сторони його змісту. Декрет про державний бухгалтерському обліку Франції від 31 травня 1862 визначив бюджет як акт, який передбачає і дозволяє щорічні доходи і витрати держави або інші повинності, підкорятися законам тим же правилам. На думку П.М. Годме (1), дане визначення виражало двоїстий характер бюджету, який, з одного боку, є актом, який передбачає доходи, а з іншого боку, актом, що дозволяє державі здійснювати витрати і отримувати доходи. Дійсно, поняття бюджету нерозривно пов'язане з цією подвійністю, тобто там, де ми згадуємо "бюджет", ми завжди маємо на увазі пов'язані в динамічну систему доходи і витрати, як дві самостійні частини єдиного цілого. --- (1) Див: Годме П.М. Фінансове право. М., 1978. С. 184. Уточнене визначення бюджету, дане французьким Декретом від 19 червня 1956 р., звучить наступним чином: "державний бюджет передбачає і стверджує в законодавчій формі потреби і ресурси держави. Він приймається парламентом у законі про фінанси, визначальним економічні та фінансові цілі уряду" (1) . --- (1) Годме П.М. Указ. соч. С. 185. Тут також фігурують потреби і ресурси держави, тобто опосередковано витрати і необхідні для їх задоволення кошти. Відповідно до французького ордонансом від 2 січня 1959 N 59-2 бюджет складається із сукупності розрахунків, що описують всі постійні кошти і витрати держави на один календарний рік. Органічний закон Французької Республіки від 1 серпня 2001 р. "Про фінансові законах" не містить визначення бюджету, але знову говорить про те, що "бюджетні доходи і витрати держави відображені в бюджеті у вигляді доходів і витрат, бюджет розписує всі доходи і бюджетні витрати держави строком на один рік "(1). --- (1) Переклад цього Закону на російську мову опубліковано: Публічно-правові дослідження. М., 2006. С. 573. Важливим для з'ясування сутності бюджету є той факт, що бюджет як форма освіти і витрачання фондів грошових коштів, а також як фінансовий план існує лише певний період часу. В якості закону бюджет зберігає своє життя і після закінчення даного періоду. Ще одна характерна риса поняття "бюджет" пов'язана з принциповою різницею між публічними і приватними фінансами, яка полягає в тому, що в першому випадку сукупність необхідних для забезпечення функцій держави витрат визначає обсяг доходів (1), отримання яких держава в змозі забезпечити встановленням обов'язкових для виконання приписів, підкріплених владним примусом. Приватні фінанси, навпаки, прагнуть до мінімізації своїх витрат, ні в якому разі не виходячи при здійсненні видатків за кордону одержуваного прибутку. Виходячи з цього, кошторис приватного підприємства не є бюджетом в справжньому сенсі. Відносини, що виникають при виконанні кошторису недержавної (Не муніципальної) організації, характеризуються як спрямовані на отримання прибутку, тобто комерційні. --- (1) Золоте правило бюджету, яким вважалося математичне рівність сум витрат і доходів, є елементарним принципом приватних фінансів, господствовавшим також і в сфері державних фінансів більшості країн Західної Європи аж до початку XX в. У догмі бюджетної рівноваги був пробитий пролом, коли помітили, що бюджети представлялися і затверджувалися збалансованими, але в результаті їх виконання найчастіше створювався дефіцит, оскільки витрати в ході виконання перевищували заздалегідь обчислені доходи. Як альтернатива "золотому правилу" з'явилася доктрина систематичного дефіциту, головним чином розвинулася під впливом ідей Кейнса. Її суть в тому, що дефіцит можна не рахувати злом, він, в масштабах держави, має позитивні результати, наприклад, стимулюючи розвиток виробництва. Небезпечним може бути дефіцит торгового балансу, так як він висловлює витік багатств за кордон, але в межах національної території бюджетний дефіцит не може зменшити багатства країни. В результаті розвитку економічної думки з'явилися більш тонкі концепції бюджетної рівноваги, що передбачають циклічний дефіцит або покриття наявного дефіциту засобами, одержуваними з неінфляційних джерел. На сьогодні бюджетний дефіцит з ретельно уникають і приховуваного зла став планованої складової бюджету. Однак неминучість бюджетного дефіциту коригується, наприклад, у Франції, традиційним "принципом передування витрат". Після прийняття ордонанса 1959 цей принцип був змінений з тим, що друга частина щорічного фінансового закону, в якій проводиться оцінка витрат, розглядається парламентом лише після прийняття першої частини, в якій повинні бути оцінені громадські кошти. Зроблено це тому, що витрати французького бюджету реінвестуються в національну економіку в такому обсязі, що мають пряме і безпосереднє на неї вплив. Бюджет уже в силу наведених вище визначень вивчається фінансовим правом в нерозривному зв'язку з публічно-правовою освітою. Будучи формою здійснення фінансової діяльності публічно-правової освіти, бюджет, в ідеальній ситуації, передбачає відсутність у публічно-правовій освіті інших централізованих в масштабах даного публічно-правової освіти публічних фондів грошових коштів. Насправді слід констатувати закономірність, яка виражається в безпосередній залежності ступеня централізації публічних коштів від стабільності централізованої влади. У будь-якому публічно-правовій освіті, незалежно від форми політичного устрою і державного управління, проголошених політичних пріоритетів, наявність порядку і стабільності у владі призводить до централізації публічних коштів в єдиному бюджеті. Ослаблення влади, нестабільність у суспільстві неминуче ведуть до децентралізації публічних фінансів, появі, наприклад, різних позабюджетних фондів з власними джерелами надходжень, дробленню бюджетної системи (1). --- (1) Наприклад, безпосередньо після 1991 р. в перехідний період від Союзу РСР до Російської Федерації виникло кілька десятків державних позабюджетних фондів. Крім соціальних позабюджетних фондів: Пенсійного, Фонду соціального страхування, Фонду обов'язкового медичного страхування, федерального і територіальних дорожніх фондів, Фонду зайнятості, (сьогодні скасований), власні позабюджетні фонди мали багато відомств. Можна назвати Централізований фонд соціального розвитку Державної податкової служби, який формувався за рахунок відрахувань від стягнутих податків. Така обставина свідчить про те, що бюджет є необхідною умовою існування суверенної держави і (або) публічно-правової освіти та заможності муніципального освіти. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Лекція 1. Бюджет і бюджетне право" |
||
|
||