| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.4. ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН |
||
|
У галузі регулювання бюджетних відносин органи місцевого самоврядування залучені дещо опосередковано. Так, ці органи, ґрунтуючись на актах органів державної влади, на місцевому рівні регулюють питання надходження доходів до місцевих бюджетів і здійснення видатків, визначення умов та сум надання міжбюджетних трансфертів, порядку здійснення місцевих запозичень, порядку управління місцевим боргом тощо. Самоврядування є свідченням впровадження демократичних інститутів у локальному, місцевому управлінні, при цьому воно має реально наділятися владою . Рискільдіна С.М. пише, що місцеве самоврядування і державна влада є різними формами єдиної публічної влади . На формування системи місцевого самоврядування та його інститутів впливають різні особливості, що характеризують його як важливу форму організації публічної влади та управління на конкретній території чи в певному населеному пункті . Колективне за своєю природою конституційне право на місцеве самоврядування вимагає запровадження в правовий обіг (на рівні нормативного опосередкування) поняття, яке дозволить продемонструвати колективну природу реалізованої громадянами свободи (і у своїй ідеї, і в прикладному (функціональному) плані). Таким є поняття «муніципальне утворення». Саме муніципальне утворення є формою конституційного користування громадянами правом на місцеве самоврядування . Важливим у зазначеному контексті є питання участі органів місцевого самоврядування та відповідних муніципальних утворень у правовідносинах . Наприклад, на думку О.І. Баженової, муніципальне утворення, відображаючи загальноправову ідею суб'єкта права, виступає суб'єктом права як загальноправової (загальногалузевої) категорії. При чому участь муніципального утворення в різноманітних галузевих правовідносинах не свідчить про його визнання суб'єктом різних галузей права . У зв'язку із цим виникає запитання: чи визнаються тоді органи місцевого самоврядування суб'єктами різних галузей права, зокрема фінансового? На наш погляд, участь будь-якої особи в галузевих правовідносинах автоматично робить її учасником чи суб'єктом цих правовідносин. У Російській Федерації суб'єктом бюджетних прав і, відповідно, повноважень та правовідносин є названі муніципальні утворення. Вважається, що муніципальне утворення як суб'єкт бюджетного права - це закріплена федеральним законодавством територія міського чи сільського поселення, муніципального району, міського округу, на якій виборні органи влади і населення вирішують питання місцевого значення за допомогою коштів місцевих бюджетів, що є в муніципальній власності, майна і майнових прав, а також органи місцевого самоврядування вступають у відносини з приводу утворення, розподілу та використання коштів місцевого бюджету . Норми Конституції України становлять основу правового регулювання бюджетних відносин, зокрема за участі органів місцевого самоврядування. Так, у ч. 1, 2 ст. 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Також обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Наведені положення Основного Закону України знайшли своє продовження у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема у розділі ІІІ). Закон також регулює фінансові відносини, які прямо чи опосередковано пов'язані з бюджетними. Так, згідно зі ст. 70 Закону рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, встановлених БК України. Органи місцевого самоврядування можуть створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи (тут наявні банківські правовідносини, але, створюючи, наприклад, комунальні банки, органи місцевого самоврядування мають сформувати їх статутні фонди за рахунок коштів власного бюджету), виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснювати розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитах з дотриманням вимог, встановлених БК України та іншими законами України. Важливе значення нині має об'єднання органів місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку. У контексті цього заслуговує на увагу Закон «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 16 квітня 2009 р. , відповідно до пп. 3, 4 ч. 2 ст. 14 якого всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування готує та подає до Міністерства фінансів України пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України в частині, що стосується показників місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів; бере участь у розробленні проектів загальнодержавних програм щодо розвитку регіонів, проектів та програм місцевого і регіонального розвитку. У російській фінансово-правовій науці останнім часом особливої ваги набувають питання муніципальних фінансових правовідносин, муніципальної фінансової діяльності . Ці правовідносини так чи інакше зачіпають сферу бюджетних правовідносин. Фінансові правовідносини, в яких беруть участь органи місцевого самоврядування, значно вужчі порівняно із тими, в яких беруть участь інші органи публічної влади. Усі ці відносини зводяться саме до бюджетних або є передумовою їх виникнення. Отже, коли йдеться про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування, про фінансові правовідносини за їх участі, то слід звертати увагу, перш за все, на бюджетну діяльність. Найважливішою запорукою успішного функціонування територіальних громад є здійснення ефективної фінансової політики органами місцевого самоврядування. При цьому лише кваліфіковане управління фінансовою діяльністю та забезпечення належної фінансової дисципліни учасниками відносин у галузі місцевих фінансів приведе до розвитку інфраструктури адміністративно-територіального утворення . Аналізуючи законодавство про місцеве самоврядування, А.Й. Іванський приходить до висновку, що органи місцевого самоврядування позбавлені можливості створювати компетентні органи щодо фінансового контролю за діяльністю фізичних та юридичних осіб - платників місцевих податків і зборів. Міський голова фактично позбавлений будь-яких повноважень у сфері захисту фінансових прав та інтересів громади на стадії виконання бюджету, за винятком подання відповідних позовних заяв до підконтрольних суб'єктів - комунальних установ та інших утворень, засновниками яких є органи місцевого самоврядування. При цьому застосування до них фінансових санкцій за правопорушення в галузі фінансової діяльності законодавчо не передбачено, тобто не є можливим . Поняття правового регулювання взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в бюджетно-фінансової сфері виходить з принципу єдності бюджетної системи, а також з конституційного принципу єдності економічного простору, принципу єдності бюджетної та податкової політики . Нормальне функціонування та розвиток мiсцевого самоврядування у більшості країн світу можливе завдяки дотриманню таких умов: - законодавчого забезпечення бюджетної компетенцiї органiв мiсцевого самоврядування (як правило, ці положення закріплюються в конституції та спеціальному законі); - належної кiлькостi фiнансових та бюджетних ресурсiв, необхiдних для виконання своїх функцiй органами мiсцевого самоврядуванням (ці фінансові ресурси акумулюються в місцевих бюджетах й інших місцевих фондах коштів); - державної полiтики пiдтримки мiсцевого самоврядування через перерозподiл фiнансових ресурсiв (йдеться про бюджетне регулювання та міжбюджетні відносини). Зауважимо, що перша і третя умови не є обов'язковими для успішного функціонування місцевого самоврядування. Наприклад, країни англосаксонської системи права не завжди закріплюють ці норми в законодавстві, мало того, зазвичай це питання правового звичаю і прецеденту. Третя умова також відносна. Нині майже всі країни світу визначають та гарантують на державному рівні місцеве самоврядування. Передбачається, що держава бере на себе певні зобов'язання щодо створення необхідних фінансових, економічних та інших умов для нормального розвитку та функціонування місцевого самоврядування. Реальна ефективність місцевого самоврядування визначається перш за все ресурсами (матеріальними та фінансовими), що є в розпорядженні органів місцевого самоврядування та у своїй сукупності становлять фінансово-економічну основу місцевого самоврядування. Оскільки без власних фінансових і бюджетних ресурсiв органи місцевого самоврядування не можуть виконувати своїх функцiй, питанням фiнансування мiсцевих програм, формування та виконання місцевих бюджетiв придiляється значна увага в законодавствах зарубіжних держав. Окрім цього, важливе значення мають акти міжнародного характеру (хартії, декларації, пакти, договори тощо). Так, згідно зі ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування 1985 р., прийнятої Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування спільно з Інтернаціональним союзом місцевої влади, органи місцевої влади повинні мати право на відповідні фінансові ресурси, які мають бути відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень. Розподіл коштів між цими органами влади має в розумних пропорціях відповідати тим завданням, які виконуються ними. Належна частина фінансових коштів повинна надходити від місцевих податків, платежів і внесків, рівень яких зазначені органи встановлюють самостійно. Відповідно до ст. 9 «Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування» Європейської Хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р., органи місцевого самоврядування мають право в межах національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси , якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, які передбачені конституцією або законом. Певна частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони уповноважені встановлювати в межах закону. Фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість узгоджувати наявні ресурси, наскільки це практично можливо, з реальним зростанням вартості виконуваних ними завдань. Зазначається також, що для захисту більш слабких у фінансовому розумінні органів місцевого самоврядування передбачається запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового навантаження, яке вони повинні нести. Хартією також передбачається, що такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їх власної компетенції. Органи місцевого самоврядування інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів. У міру можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не скасовує основоположної свободи органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах їх власної компетенції. Для здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону. Наведені положення Хартії можна розглядати як загальні принципи, що мають визначати фінансову, бюджетну, податкову, економічну політику сучасної демократичної країни щодо місцевих органів влади. Чимале значення в нормативно-правовому регулюванні фінансово-економічної основи місцевого самоврядування мають Європейська Хартія міст і Європейська декларація прав міст 1992 р., які розвивають та доповнюють положення наведених вище актів. У цих документах зазначається, зокрема, що місцеві органи влади зобов'язані забезпечувати економічний розвиток своїх регіонів; економічний і соціальний розвиток взаємопов'язані; в економічному та соціальному плані місто є частиною свого регіону; економічне зростання та розвиток залежать від інфраструктури, достатньої для організації, підтримки і розвитку такого зростання. Декларація про принципи місцевого самоврядування в країнах СНД 1993 р. визначає, що органи місцевого самоврядування мають право на матеріально-фінансові ресурси, що відповідають їх повноваженням, а також достатні, щоб забезпечувати державні соціальні стандарти для населення. Окрім цього, встановено право представницького органу місцевого самоврядування самостійно приймати місцевий бюджет і передбачено існування необхідності фінансового вирівнювання. З-поміж актів європейського права щодо місцевого самоврядування також варто назвати такі: Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21 травня 1980 р.; додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами від 9 листопада 1995 р.; Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 р.; Європейська Хартія участі молоді в муніципальному та регіональному житті від 14 березня 1992 р.; Хартія «Міста Європи на шляху сталого розвитку» (Ольборзька хартія) від 27 травня 1994 р., схвалена учасниками Європейської Конференції зі сталого розвитку великих і малих міст Європи, що проходила в Ольборзі (Данія). Окрім конституції, яка виступає основним законом відповідної держави, є ще й спеціальне бюджетно-фінансове законодавство, яке регулює питання фінансової основи місцевого самоврядування. Переважна більшість цих актів прийнята на розвиток відповідних конституційних норм . У деяких англосаксонських країнах правове регулювання означених питань і місцевого самоврядування в цілому здійснюється на рівні муніципальних хартій (наприклад, у США), які обмежують втручання штатів у місцеві справи. Звичайно, положення хартій мають відповідати нормам конституції та законів. Право на таку хартію, як вважає Г.В. Барабашев, забезпечує муніципалітетам більшу самостійність у відносинах із органами влади штатів, більшу свободу у вирішенні справ місцевого значення, включаючи питання устрою влади, фінансів, власності, кадрової політики, відносин із населенням . У сфері фінансових правовідносин органи місцевого самоврядування є рівноправними. Це, у свою чергу, означає: - рівність усіх органів місцевого самоврядування у відносинах з органами державної влади в галузі бюджетних відносин. Звичайно, що при цьому можуть враховуватися певні особливості адміністративно-територіальної одиниці, яку представляє орган місцевого самоврядування; - рівність фінансової компетенції цих органів місцевого самоврядування. Так, це стосується права на бюджет, запроваджувати місцеві податки і збори тощо. А ось право на здійснення місцевих запозичень є обмеженим (обмеження стосуються, зокрема, кількості населення) . Коло відносин, у яких беруть участь органи місцевого самоврядування, досить широке. Для зручності розгляду цього питання в контексті предмета нашого дослідження нами запропоновано використовувати категорію «фінансово-бюджетні відносини», такі відносини об'єднують бюджетні правовідносини та інші фінансово-правові відносини, що тісно з ними пов'язані. Практичне і теоретичне значення названої категорії проявляється при дослідженні питання фінансової основи місцевого самоврядування. Отже, фінансова основа місцевого самоврядування формується та використовується в процесі здійснення відповідними органами фінансової та бюджетної діяльності. Звичайно, найбільша участь у цьому процесі припадає саме на органи місцевого самоврядування, але без діяльності державних органів їх діяльність не мала б практичного результату. По-перше, держава (органи державної влади) створює правове поле для будь-якої діяльності. По-друге, діяльність органів місцевого самоврядування також перебуває під «пильним оком» контролюючих державних органів. По-третє, держава гарантує та здійснює захист прав та інтересів органів місцевого самоврядування. А все, що з цим пов'язане, відбивається на територіальній громаді. У цьому процесі все взаємопов'язане та знаходиться у тісній взаємодії. Розглядаючи бюджетні відносини за участю органів місцевого самоврядування, звертаємося до питання їх матеріально-фінансової основи, яка може розглядатися, зокрема, як: конституційна гарантія місцевого самоврядування, інститут конституційного права, інститут муніципального права. Відносини у сфері матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування також регулюється нормами бюджетного права. Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад . При цьому територіальні громади сіл, селищ і міст мають право об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Зазначимо, що це конституційне положення враховано у ч. 1 ст. 62 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Як правовий інститут матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування - це сукупність правових норм, що регулюють певне коло суспільних відносин, пов'язаних із формуванням і використанням об'єктів комунальної (муніципальної) власності, місцевих бюджетів й інших місцевих фінансів в інтересах населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування становлять: 1) муніципальна власність (Великобританія, США, Російська Федерація) чи комунальна власність (Франція, Німеччина, Україна); 2) доходи місцевих бюджетів; 3) інші фінансові ресурси органів місцевого самоврядування (інші місцеві фінанси); 4) майно, яке перебуває в державній власності та передане в управління органам місцевого самоврядування, а також, відповідно до законодавства, інша власність, яка слугує задоволенню місцевих потреб населення. Під матеріальною (економічною) основою органів місцевого самоврядування можна розуміти різноманітні майнові та немайнові права, зокрема на землю, природні ресурси, будівлі, виробничі об'єкти, транспортні засоби та інші самохідні механізми, оргтехніку, які призначені для задоволення місцевого публічного інтересу. Фінансову основу органів місцевого самоврядування становлять кошти бюджетів, у тому числі кошти цільових бюджетних фондів, спеціальні кошти (фонди) бюджетних установ, фінанси підприємств, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади тощо . Тобто фінансовою основою місцевого самоврядування є частина публічних фінансів , призначена для місцевих потреб. Розглянувши економічну та фінансову основу місцевого самоврядування, визначимо фінансово-правову основу місцевого самоврядування. Отже, фінансово-правова основа місцевого самоврядування - це сукупність відносин у галузі бюджету і податків, яка врегульовується нормами конституційного та фінансового права з метою створення механізму формування та витрачання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення виконання завдань і функцій органів місцевого самоврядування, а також вирішення питань місцевого значення. Слід зазначити, що доволі часто фінансову (або ж фінансово-правову) основу місцевого самоврядування розуміють виключно як інститут муніципального права. Також вважається, що відносини у сфері місцевих фінансів регулюються нормами такої комплексної галузі права, як муніципальне право. Проте існує певна полеміка щодо виділення в окрему галузь публічного права так званого комунального (муніципального) права, яке регулює суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини, тобто такі, що виникають у процесі організації та діяльності органів місцевого самоврядування (зокрема бюджетні відносини). Фінансова основа місцевого самоврядування формується в процесі бюджетної діяльності, зокрема органів місцевого самоврядування, що, без сумніву, є прямим вираженням саме публічного інтересу, а звідси грошові фонди органів місцевого самоврядування (місцеві фінанси) і відносини з приводу цих фондів є також публічними. Отже, правове регулювання фінансової (зокрема бюджетної) діяльності органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає А.А. Нечай, становить предмет галузі публічного, а не приватного права . Автор цитованої статті порушує питання про появу нового «муніципального фінансового права» і наводить аргументи не на користь нової галузі права. Так, суттю і метою фінансової та бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування є формування його публічних фондів і проведення необхідних витрат для виконання функцій місцевого самоврядування, а саме - задоволення територіального (публічного) інтересу. Предмет і метод регулювання цих відносин має всі ті характерні риси, що й у фінансовому праві, таким чином, місцеві фінанси, поряд з державними, мають становлять предмет правового регулювання саме фінансового права. Значна кількість норм комунального (муніципального) права, що регулюють на місцевому рівні майнові, фінансові, земельні та інші відносини, як зазначає В.І. Фадєєв, є одночасно нормами цивільного, фінансового, земельного та інших галузей права . Звідси, ця нова «галузь» права є публічно-приватною і для свого існування просто запозичує норми інших галузей права, не маючи власних. Це означає, що норми комунального (муніципального) права не в змозі навіть частково самостійно врегульовувати певні відносини, які становили б предмет зазначеної галузі. Тобто за ознакою правового регулювання місцеві фінанси та фінансову основу місцевого самоврядування не можна, на нашу думку, віднести до комунального (муніципального) права. Отже, маємо достатньо підстав стверджувати про нерозривний зв'язок державних і місцевих публічних фінансів у площині предмета саме фінансового права, а не муніципального права. Задля того, аби місцеві органи влади мали належну фінансову основу, необхідно, перш за все, надати цим органам відповідні повноваження, збільшити коло прав у бюджетно-фінансовій сфері. Ці повноваження слугують створенню фінансово-економічної основи місцевого самоврядування, яка, забезпечуючи господарську самостійність органів місцевого самоврядування, слугує задоволенню потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Водночас, зміцнення та розвиток цієї основи впливає на економічний і фінансовий стан в державі . Ознаки, що характеризують органи місцевого самоврядування як органи публічної влади - суб'єкти фінансових (зокрема бюджетних) правовідносин, такі: 1. Організація такої публічної влади, як місцеве самоврядування, здійснюється виключно за рішенням населення відповідної території. Органи місцевого самоврядування є незалежними від органів державної влади (але не від державних фінансів) і самостійно приймають рішення у межах своєї компетенції. Ця характеристика місцевого самоврядування постає із конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування. Отже, нині вже є підстави стверджувати про існування не просто гілок державної влади, а гілок органів публічної влади, до яких належать й органи місцевого самоврядування. Як юридичні особи публічного права органи місцевого самоврядування є розпорядниками бюджетних коштів і можуть бути одержувачами бюджетних коштів. 2. Організаційна основа місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування організовується за допомогою різних форм прямого волевиявлення громадян (приміром, шляхом виборів, на яких обираються і після чого формуються відповідні органи, що забезпечують функціонування місцевого самоврядування). 3. Фінансова незалежність і самостійність органів місцевого самоврядування. Самостійність нині - це основний принцип публічної фінансової діяльності. Самостійність означає, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, формуються окремо від них. Але при цьому вони не відокремлені від органів державної влади і все ж таки наділені державно-владними повноваженнями. Владні повноваження в галузі публічних фінансів - це забезпечена законом і нормативно-правовими актами вимога уповноваженого суб'єкта - органа законодавчої чи виконавчої влади - дотримання певної поведінки і дій у галузі фінансів, яка звернена до юридичних та фізичних осіб - суб'єктів фінансових правовідносин . Саме фінансова незалежність надає можливість органам місцевого самоврядування управляти ризиками та відповідати за своїми зобов'язаннями. За умови наявності солідної фінансової та економічної основи місцеве самоврядування буде ефективним. В іншому ж разі органи місцевого самоврядування стають «заручниками» зовнішніх умов, що формуються через систему міжбдюжетних відносин . На нашу думку, навіть за наявності «солідної» фінансово-економічної та матеріальної основи міжбюджетні відносини існуватимуть все одно, оскільки не можуть усі органи місцевого самоврядування мати достатньо фінансових й інших матеріальних ресурсів, окремі території завжди будуть «донорами», а інші - завжди потребуватимуть фінансової допомоги. Тому твердження про «заручників зовнішніх умов» видається не зовсім коректним. Якщо звернутися до відповідного наукового підґрунтя, то економічні та правові питання фінансової незалежності, самостійності та автономії органів місцевого самоврядування можна знайти у роботах таких учених, як: Л.К. Воронова, О.П. Гетманець, О.П. Кириленко, А.А. Коваленко, В.І. Кравченко, О.О. Кузьменко, О.П. Орлюк, С.Е. Острович, А.А. Нечай, Л.О. Нікітіна, А.С. Нестеренко, В.В. Руденко, О.О. Сунцова та інших. Проте й нині фінансові, податкові, бюджетні проблеми місцевого самоврядування залишаються у полі зору науковців і практиків. Відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування фінансова незалежність органів місцевого самоврядування ґрунтується на таких важливих положеннях, як: 1) достатні власні фінансові ресурси; 2) право вільно розпоряджатися цими ресурсами в рамках власних повноважень; 3) певна частина цих доходів має надходити за рахунок місцевих податків та зборів. Фінансова незалежність і самостійність нині є об'єктивною необхідністю при вирішенні питань, що знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування. Проте слід, звичайно, розуміти, що закріплена законодавчо фінансова незалежність та самостійність не означає стовідсотково повноціної фінансової спроможності органів місцевого самоврядування. Ця теза, на жаль, підтверджується практикою діяльності органів місцевого самоврядування більшості країн світу. Досить часто закріплена незалежність залишається лише повністю або частково декларативним конституційним положенням. І, зрештою, такий стан справ навряд чи колись зміниться, оскільки завжди існуватимуть дотаційні регіони, завжди найменші одиниці місцевого самоврядування, маленькі міста, а також депресивні регіони потребуватимуть додаткового фінансування своїх видатків ззовні. У зв'язку із тим, що фінансова самостійність не породжує фінансової спроможності, держава має сприяти розвитку фінансової, матеріальної, економічної основи регіону (і не лише декларативно на конституційному рівні). Також держава гарантує захист прав органів місцевого самоврядування, зокрема бюджетних прав, а також гарантує їм підтримку за допомогою відповідних програм розвитку. Нині фінансова спроможність досягається певною мірою шляхом передачі об'єктів державної власності у комунальну власність (хоча сам процес є досить тривалим і складним, але все одно має свої позитиви). Також держава гарантує компенсацію додаткових видатків органів місцевого самоврядування, пов'язаних із вирішенням на державному рівні питань, що вимагають додаткового фінансування на місцях. Величко О.В. пише, що «фінансову незалежність місцевого самоврядування треба розглядати насамперед як економічний простір для його діяльності в межах певної території на принципах економічної ефективності та економічної доцільності. Пріоритетною умовою в такому разі повинна бути сукупність територіальних інтересів, що відображають особливості економічних і соціальних умов регіону. Отже, під фінансовою незалежністю місцевого самоврядування розуміється можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного й соціального розвитку цієї території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління» . Також цитований автор вважає, що передумовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є «розумна з погляду економічної доцільності децентралізація влади й адекватний розподіл повноважень, відповідальності, а, отже, і фінансово-економічної бази між центром і регіонами, місцевими органами управління. Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування зажди повинні визначатись у законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко окреслювати функції місцевого самоврядування і відповідно до них джерела ресурсів, які становитимуть фінансове забезпечення цих функцій» . Зміст принципу самостійності органів місцевого самоврядування в розподілі, використанні та правовому регулюванні окремих джерел доходів, що надходять до місцевих бюджетів, полягає у: 1) праві та обов'язках органів місцевого самоврядування забезпечувати збалансованість бюджетів; 2) встановленні органами місцевого самоврядування податків і зборів відповідно до законодавства про податки і збори, доходи від яких надходять до місцевих бюджетів; 3) забороні виконувати видаткові зобов'язання за рахунок доходів інших бюджетів бюджетної системи; 4) наданні коштів з місцевих бюджетів виключно у формі міжбюджетних трансфертів; 5) забороні вводити в дію протягом фінансового року зміни до бюджетного законодавства держави, законодавства про податки, збори, інші обов'язкові платежі, що призводять до зниження доходів місцевих бюджетів; 6) праві на компенсацію доходів місцевих бюджетів, зниження яких відбулося в результаті прийнятих законів (рішень) вищими органами; 7) неприпустимості вилучення додаткових доходів, отриманих в результаті ефективного виконання місцевих бюджетів . Інколи для позначення аналізованого поняття вживається термін «фінансова автономія», під яким розуміється база самоврядування територіальних колективів, самостійністі всіх рівнів місцевої влади; це самоврядування у сфері фінансів . Як вказує В.І. Кравченко, фінансова автономія місцевих органів влади є об'єктивно необхідним явищем, що супроводжує організовану на принципах розподілу функцій державну владу. Фінансова автономія місцевих органів влади - це фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності із організаційною та адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань . Фінансова автономія, на думку Л.Є. Клець, - це, по-перше, наявність в органів місцевого самоврядування прав самостійного прийняття рішень щодо формування своїх бюджетів та фінансування завдань і повноважень з метою забезпечення гідних умов для життєдіяльності громадян територіальних одиниць; по-друге - це реальна можливість місцевих органів за рахунок наявних в їх розпорядженні матеріально-фінансових ресурсів забезпечувати населення суспільними товарами та послугами якісно і в повному обсязі. Відповідно до цього доцільно зазначити, що фінансова незалежність певною мірою визначається обсягом наявних фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів управління як надійної бази для вирішення власних завдань . Вважається також, що фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування. Як зазначають Ю.В. Петленко та О.Д. Рожко, головним критерієм, який засвідчує фінансову автономію місцевих органів влади, є наявність у них прав прийняття рішень у сфері власних фінансів. Якщо це право законодавчо не закріплене, то місцева влада фінансової автономії не має. Тобто право прийняття рішень є загальною передумовою фінансової автономії. До рішень у сфері місцевих фінансів можна віднести рішення стосовно бюджету (державного бюджету, власного бюджету, іншого місцевого бюджету), податків і зборів (загальнодержавних і місцевих), місцевих запозичень. В економічній, фінансовій та фінансово-правовій науці розглядається питання кількісних показників визначення рівня фінансової автономії місцевих органів влади. Нині виділяють такі показники фінансової автономії: 1. Показник автономії місцевих органів влади від державної влади (характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю. Цей показник визначає частину видатків, що спрямовуються на виконання власних повноважень, у загальному обсязі видатків місцевого бюджету. Нині можна констатувати поступове зростання видаткових повноважень, що передаються на місцевий рівень органами центральної влади). 2. Показник втручання державної влади у сферу діяльності місцевих органів влади (характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею державних стандартів. Показник визначає частку обов'язкових видатків у загальному обсязі видатків місцевого бюджету. При цьому, у разі незабезпечення фінансування таких видатків на рівні держаних стандартів держава надає необхідну фінансову допомогу). 3. Показник фінансування делегованих повноважень (визначає частку видатків, делегованих місцевим органам влади центральною владою, у загальному обсязі видатків місцевого бюджету; відображає те, якою мірою місцеві органи влади є «агентами» центральних органів влади. За законодавством, видатки місцевих органів на реалізацію делегованих повноважень компенсуються державою за рахунок коштів державного бюджету в повному обсязі (як правило, за рахунок міжбюджетних трансфертів або шляхом передачі (повністю або частково) окремих загальнодержавних податків на місцевий рівень). 4. Показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів від доходної бази центральних органів влади (визначає частку власних доходів у загальному обсязі доходної бази. Цей показник є найбільш універсальним показником рівня самостійності місцевого бюджету, тому що він вказує на ступінь залежності доходних джерел місцевих органів влади від їх власної діяльності та власних рішень. Саме власні доходи є визначальними для місцевих бюджетів). 5. Показник рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданих доходів (визначає частку власних і закріплених доходів у дохідних джерелах місцевого бюджету). 6. Показник рівня податкової ініціативи місцевих органів влади (характеризує частину доходів місцевого бюджету, що формується за рахунок місцевих податків і зборів, встановлених місцевими органами влади відповідно до чинного законодавства). 7. Показник фінансової залежності від центральної влади (відображає обсяги фінансової допомоги з боку держави, які не мають конкретної мети і використовуються як засіб для зміцнення власної дохідної бази місцевих органів влади (йдеться про обсяг дотацій вирівнювання, що перераховується до місцевих бюджетів для покриття витрат, які не мають конкретного призначення), а також допомоги, що має цільове призначення - субвенції). 8. Показник реальної фінансової автономії місцевих органів влади (характеризує залежність доходів місцевих бюджетів від окремих дохідних джерел, показує реальну фінансову автономію місцевих органів влади. При цьому місцеві органи влади не повинні залежати при формуванні своїх доходів від певних суспільних груп, від яких ці доходи надходять до бюджету). Звичайно, припускається існування й додаткових показників фінансової автономії місцевих органів влади , а саме: податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці, рівня податкової автономії, фінансової самостійності, фінансової залежності, фінансової самодостатності місцевого самоврядування, стійкості доходної бази, якості доходів, стабільності дохідної частини бюджету, незалежності від фінансової допомоги. Хоча, на нашу думку, додаткові показники майже повністю поглинаються тими чи іншими основними показниками, що були наведені вище. Система кількісних показників фінансової автономії дає змогу здійснювати аналіз та оцінку рівня фінансової незалежності місцевих органів влади. Нині вчені констатують недостатній рівень фінансової автономії місцевого самоврядування для виконання своїх повноважень. Підвищення рівня автономії краще забезпечити за допомогою активізації діяльності місцевих органів влади з формування власної доходної бази і пожвавлення розвитку території . Необхідно розрізняти фінансову автономію держави, органів державної влади та органі місцевого самоврядування. У першому випадку йдеться про те, що держава має у своїй власності кошти, золотовалютні резерви, може від власного імені вступати в усякі фінансові відносини, а також виступати як рівна сторона у відносинах із міжнародними фінансовими організаціями. Фінансова автономія органів державної влади означає те, що названі органи мають право самостійно розпоряджатися наданими їм із державного бюджету коштами, але, звичайно, у межах, визначених законом. Найбільше ця автономія проявляється під час складання проекту державного бюджету, на стадії бюджетних запитів, а також при отриманні та використанні власних коштів бюджетних установ. Отже, для цієї групи суб'єктів фінансова автономія є досить умовною та значно обмеженою. Про принцип фінансової автономії йдеться і в Європейській декларації прав міст, прийнятій конференцією місцевих та регіональних органів влади Європи (CLRAE), Декларації про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності, прийнятій Міжпарламентською асамблеєю СНД. Про самостійне прийняття органами місцевого самоврядування рішень як вияв фінансової автономії йдеться також у роботі Г.І. Тіктіна . Учений писав, що принцип територіальної фінансово-установчої або законодавчої децентралізації полягає в тому, що питання про способи та організацію утворення в межах відомої частини території локалізованих публічно-фінансових фондів, збереження недоторканності і використання (витрачання) за призначенням таких коштів підлягає рішенню місцевого органу, тобто органу не лише з територіальною обмеженістю, але й незалежного від центру у вирішенні цих питань (має виключне право вирішувати ці питання на власний розсуд без вказівок центру) . Подібні думки (здебільшого від власного імені) висловлюють і сучасні вчені, зокрема, В.І. Кравченко, О.Д. Рожко, Ю.В. Петренко. Враховуючи різноманітні підходи до визначення фінансової самостійності, незалежності й автономії органів місцевого самоврядування, маємо ще й свої міркування. Найчастіше ці терміни не розмежовують, вживають як синоніми через різнобіжності у перекладі відповідних термінів із зарубіжних джерел та міжнародного законодавства. На наш погляд, фінансова незалежність органів місцевого самоврядування полягає в закріпленні за місцевими бюджетами відповідних ресурсів, при цьому місцеві бюджети мають бути відокремлені від державного; фінансова самостійність полягає в можливості самостійно (без втручання в цей процес органів державної влади, без будь-якого політичного впливу чи тиску) вирішувати всіляку фінансові питання (наприклад, приймати акти про бюджет, своїми рішеннями запроваджувати відповідні місцеві податки та збори). Фінансова ж автономія - це узагальвальне поняття, яким охоплюється фінансова самостійність і незалежність. Нині фінансова незалежність органів місцевого самоврядування означає таке: 1) органи місцевого самоврядування повинні мати право збирати власні доходи і це право має бути закріплене на найвищому -конституційному рівні. Окрім цього, у спеціальному бюджетному законодавстві має передбачатися перелік доходів місцевих бюджетів; 2) органи місцевого самоврядування повинні наділятися певним рівнем свободи в прийнятті рішень щодо розміру власних доходів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; 3) розмір власних доходів має відповідати обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, а також потребам, планам розвитку територіальної громади, розвитку відповідного регіону; 4) органи державної, зокрема виконавчої, влади не повинні втручатися в процес управління місцевими фінансами, якщо тільки цей процес не виходить за межі правового регулювання або якщо інше не визначене законом. Протягом останніх десятиліть обговорення різноманітних питань щодо місцевого самоврядування помітно пожвавилось. З'являються публікації, присвячені фінансово-правовим проблемам, з якими нині зіштовхуються органи місцевого самоврядування. Чимало проблем фінансового характеру виникає у зв'язку зі світовою фінансовою кризою. Проте навряд чи доцільно вести мову про вплив фінансової кризи на нормативно-правову базу, яка безпосередньо стосується місцевих фінансів та органів місцевого самоврядування як суб'єктів фінансових правовідносин. Світова криза, що набула активних обертів у 2008 р., вплинула на самі публічні фінанси, але суттєво не зачепила їх правового регулювання (на відміну від приватних фінансів). Бюджетна практика зарубіжних країн, органи місцевого самоврядування яких мають у своїй власності майно, свої власні джерела доходів, свідчить, що навіть за недостатності цих джерел для фінансування місцевих потреб вже сама наявність власної матеріальної та фінансової бази гарантує зазначеним органам збереження їх бюджетної самостійності. Без належної фінансово-економічної основи місцеве самоврядування залишатиметься лише фікцією, так само, як його участь у бюджетних правовідносинах. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "2.4. ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН" |
||
|
||