| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Прийняття екологічних рішень і контроль за їх виконанням |
||
|
В даний час розробка, обговорення і прийняття екологічно значимих рішень визнається однією з найважливіших і ключових стадій в загальному механізмі забезпечення та оздоровлення навколишнього середовища, захисту екологічних прав. У цей період готується заява про вплив на навколишнє середовище, дається оцінка цього впливу, проводиться обговорення, в тому числі слухання проекту рішення, вносяться до нього поправки і доповнення, голосується і приймається рішення. Можливості громадськості на цих стадіях досить вагомі, хоча чітко не завжди визначені в законодавстві. Проте загальні права громадськості, передбачені законодавством, в чому можуть бути віднесені і до зазначених стадіях: наприклад, право викладати свою думку, звертатися з листами, скаргами, заявами з питань охорони навколишнього середовища, вимагати їх розгляду, входити з пропозиціями про проведення обговорення проектів (ст. 12 і 13 Закону про охорону навколишнього природного середовища). Згідно ст. 43 і 44 Закону про охорону навколишнього природного середовища, експлуатація об'єктів починається за актами приймальних комісій. Голова та члени приймальних комісій несуть персональну відповідальність за порушення порядку приймання об'єктів відповідно з адміністративним і кримінальним законодавством. До складу комісій вводяться представники місцевого самоврядування та громадськості. Забороняється будівництво, реконструкція об'єктів до проекту і відведення земельної ділянки, не допускається зміна затвердженого проекту або вартості проектних робіт на шкоду вимогам екологічної безпеки. Таким чином, у громадян є можливості брати участь у підготовці та прийнятті екологічно значимих рішень на різних стадіях. Заява про вплив на навколишнє середовище - Заява про вплив на навколишнє середовище (ЗВОС) є предметом громадського обговорення з метою виявлення і фіксації всіх можливих екологічних і пов'язаних з ними наслідків реалізації запланованій діяльності. Тому ЗВОС направляється професійним спільнотам, екологічно орієнтованої громадськості, населенню району передбачуваної реалізації проекту. Населення повинно мати доступ до розгляду проектів, ЗВОС в державних органах та органах місцевого самоврядування (не всі тут нині визначено нормативно-правовими актами, тому багато чого залежить від наполегливості та компетентності громадян, всієї громадськості). Крім розгляду в державних органах мають відбутися громадські слухання заяви про вплив на навколишнє середовище. Відповідає за них і фінансує їх ініціатор (замовник). Насамперед він повинен сповістити громадян про суть проекту (через ЗВОС), про місце і час громадських слухань. І те й інше ініціатор нерідко оголошує неохоче: він не завжди зацікавлений у результатах. Тим часом для самого замовника краще на цьому етапі зустрітися з громадянами, врахувати їх інтереси, спробувати знайти взаємоприйнятні рішення, ніж зіткнутися з громадським протидією потім, втратити можливість почути інваріантні рішення, врахувати різні думки. Реалізація екологічних прав здійснюється через багато інститутів, через морально-етичні звичаї і вимоги, не завжди передбачаються правом. Тут багато залежить від активності і наступальності громадян, їх об'єднань, незалежності засобів масової інформації. Громадськість повинна намагатися не втратити ні початку обговорення ЗВОС, в тому числі в державних органах, ні оголошення про громадські слухання: на жаль, трапляються випадки, коли замовник робить сповіщення формально, залучає його до матеріалів справи " для галочки ", не доводячи інформацію до відома всіх зацікавлених осіб. Тому тут важливо взаємодія між органами місцевого самоврядування, неодмінно беруть участь в обговоренні, та населенням, безпосередньо зацікавленим в оптимальних рішеннях. Найкращим варіантом є організація громадських слухань у звичних для населення місцях, здатних вмістити всіх бажаючих взяти участь в обговореннях. "Масштаб" сповіщення і охоплення "зацікавлених сторін" залежать від величини проекту. "Зацікавленими" можуть бути і мешканці сіл, селищ, районів, міст, а часом і республік, областей - все залежить від території, зачепленої вибором майданчика і впливом проекту. Важливою представляється підготовка учасників слухань шляхом подання показників стану навколишнього середовища "без проекту", пояснення їм альтернатив. Громадські слухання мають стати, таким чином, не тільки способом вирішення локального питання про проект, а й приводом для більш широкого розмови про екологічні проблеми. При поданні ЗВОС також необхідний аналіз можливих аварійних ситуацій, ступенем ризику їх виникнення, пропонованих заходів щодо їх запобігання та ліквідації наслідків. Принципове значення має спосіб фіксування всіх зауважень, висловлених в ході слухань, оцінка впливовості та масовості стоять за ними груп населення. Взагалі, відповідальність за формування "листа зауважень" лежить на ініціатора (замовника), але корисно паралельне ведення протоколу або стенограми, які повинні додаватися до матеріалів. Практика показує, що велике значення при громадських обговореннях має вибір голови зборів. Хоча слухання повинен організовувати замовник, його головування недоцільно, так само як і інших осіб, зацікавлених у прийнятті позитивного рішення по проекту. Краще, щоб це був незалежний авторитетний фахівець, добре знайомий з проектом. Відбір і класифікація значущих пропозицій, обговорення умов їх реалізації становлять чималу трудність: проведення голосувань присутніх не завжди є об'єктивним способом оцінки ситуації; необхідний час для кваліфікованого аналізу різних чинників компетентними фахівцями. У будь-якому випадку представники ініціатора і розробника повинні використовувати будь-які можливості для роз'яснення на громадських слуханнях своїх аргументів на користь пропонованої концепції проекту, для переконання громадської думки в позитивності пропонованих рішень. Якщо потрібно, в інтересах охорони навколишнього середовища та захисту, екологічних прав громадян можна призупинити громадські слухання з метою внесення розробником змін та доповнень до проектні пропозиції за результатами їх обговорення та аналізу зауважень, проведення додаткових досліджень і розвідок, пошуку взаємоприйнятних рішень, які потрібні як населенню , так і замовнику. В результаті обговорення ЗВОС і доопрацювання проектних матеріалів замовник, розробник і всі зацікавлені сторони формують для себе розуміння можливості та доцільності реалізації запланованій діяльності на даному майданчику з урахуванням думки проживаючого там населення, виходячи з екологічних та інших наслідків її здійснення, на представлених і зафіксованих умовах. Матеріали повинні містити опис громадських слухань, характеристику заходів щодо запобігання негативних наслідків запланованій діяльності на даному майданчику і заходи щодо організації моніторингу проекту будівництва майбутнього об'єкта, включаючи громадський контроль. Оскарження висновку експертизи Про екологічну експертизу докладніше буде розказано далі (тема V, § 4). Тут - конкретні приклади про участь у ній громадськості. Державна екологічна експертиза Кемеровського обласного комітету екології видала експертний висновок № 113 про погодження перекладки коксової батареї № 3 Кузнецького металургійного комбінату при виконанні деяких умов протоколу технічної наради № 16. Кемеровський обласний центр державного санітарно-епідеміологічного нагляду також погодив, цей проект при дотриманні аналогічних умов. Тим часом коксохімвиробництва на цьому комбінаті зачіпає інтереси багатьох жителів м. Новокузнецька, так як при виробництві коксу в навколишнє середовище надходить значна кількість хімічних сполук, шкідливих для здоров'я населення, що викликають онкологічні та інші захворювання. У даному випадку громадськість оформила свої вимоги правовими належними засобами, відкидаючи позитивний висновок державної екологічної експертизи з позицій закону: не виконана вимога ст. 35 Закону про охорону навколишнього природного середовища про необхідність наукової обгрунтованості та законності висновків, незалежності, поза ведомственности в організації та проведенні, широкої гласності та участі громадськості; порушено вимогу Тимчасової інструкції про порядок погодження перед проектної та проектної документації в органах екологічної експертизи РФ Росгосекоекспертізи від 12 Листопад 1991 про неприпустимість погодження проектної документації при виконанні яких-небудь умов. Законні вимоги населення підтримав прокурор Кемеровській області, який пред'явив в інтересах держави та громадян до суду позов, керуючись ст. 231 ЦПК РРФСР, про визнання незаконними висновків державної екологічної експертизи Кемеровського обласного комітету екології № 113 за проектом перекладки коксової батареї Кузнецького металургійного комбінату. Громадяни беруть участь у підготовці та перевірці реалізації екологічно значущих рішень різними способами. Зокрема, право громадськості задати при державній екологічній експертизі наступні питання, обумовлені практикою. Чи завжди за наявності достатніх підстав призначається і проводиться державна екологічна експертиза? Чи завжди об'єкти, що підлягають експертизі, нею охоплені? Чи є випадки здійснення або фінансування будівництва або реконструкції без експертизи проектів, господарських чи інших рішень? Чи завжди представники контролюючих органів та громадськості входять до складу комісій з приймання в експлуатацію об'єктів та інших споруд, що можуть зробити шкідливий вплив на природне середовище? Чи враховують вони вимоги екологічної експертизи? Чи залучаються до персональної відповідальності за порушення порядку приймання об'єктів голова та члени приймальних комісій? Як здійснюється реагування на випадки функціонування підприємств, споруд і пристроїв, що не задовольняють вимоги екологічної експертизи? Чи залучаються до відповідальності голови та члени експертних комісій за дачу завідомо неправильних і необгрунтованих висновків, відшкодовується чи заподіяну в результаті цього шкода? Чи залучаються до відповідальності керівники підприємств, установ, організацій, інші посадові особи за невиконання вимог державної екологічної експертизи? Припиняється чи фінансування або призупиняється чи експлуатація, реконструкція підприємств, цехів у разі невиконання вимог експертизи або проведення державної екологічної експертизи? Чи дотримуються терміни і якість споруди природоохоронних об'єктів? Чи відповідають вимогам екологічної експертизи та стандартів стан і реалізація проектної документації? Чи задоволені користувачі природоохоронних пристроїв їх станом? Яка думка навколишнього населення? Приймалися чи заходів до його ознайомленню з вимогами екологічної експертизи та ходом реалізації проекту? Контроль громадськості за ходом реалізації проекту Участь громадськості в обговоренні та прийнятті рішення про будівництво або реконструкцію об'єкта, що може впливати на навколишнє природне середовище, є необхідною і важливою складовою частиною впливу громадян на забезпечення свого права на належну середу жізнеобітанія, проте не єдиною і мало що значущою, якщо все це не супроводжується відповідним контролем за ходом реалізації проекту, постійним "відстеженням" процесу його здійснення. Насамперед, громадяни повинні отримувати повний текст остаточного рішення про затвердження проекту - саме повний і саме остаточний, інакше згодом можуть виникнути конфлікти. Усі наступні контрольні дії повинні бути спрямовані на виконання обговореного громадськістю та затвердженого компетентною установою проекту. Найкраще домогтися, щоб проект або його окремі найбільш значущі частини були опубліковані в широкій пресі, з відповідними підписами, з коментарями замовника, підрядників, представників органів самоврядування, адміністрації суб'єктів Російської Федерації. Для вирішення екологічних проблем особливо важливе дотримання черговості та термінів об'єктів будівництва, його окремих елементів: не раз траплялося, що природоохоронні споруди відкладалися на потім, завершувалися авралом, а то й після офіційної приймання будівельного комплексу. Тому треба спостерігати не тільки за веденням будівництва "взагалі", а й спорудженням окремих об'єктів зокрема. Власних правових важелів у громадськості на цій стадії не так вже й багато, тому треба використовувати можливості посадових осіб державного екологічного контролю, знати їх, підключатися до їх діяльності, маючи на увазі, що вони спеціально уповноважені державою і суспільством на забезпечення охорони навколишнього середовища. Конструктивно налаштовані і працюючі громадяни зустрічають, як правило, розуміння у державних контролерів і отримують нерідко можливість брати участь разом з ними в перевірках. Однак так виходить не завжди, і цінність відкритого громадянського суспільства в тому і полягає, що його члени можуть здійснювати свою діяльність, в тому числі контрольну, паралельно, незалежно від державних органів. Головне у громадському контролі - створення громадської думки, обстановки нетерпимості до порушників екологічного законодавства, екологічних прав. Громадяни та громадські об'єднання мають право вимагати в адміністративному або судовому порядку скасування рішень про розміщення, проектування, будівництво, реконструкції, експлуатації екологічно шкідливих об'єктів, обмеження, призупинення, припинення діяльності підприємств та інших об'єктів, що роблять негативний вплив на навколишнє природне середовище та здоров'я людини. Таким чином, громадськості належить вагома роль у виконанні екологічних рішень. Громадський контроль за державними екологічними фондами Новим і викликає інтерес явищем природоохоронної практики є державні екологічні фонди. Законодавча база екологічних фондів визначається ст. 7, 17 та 21 Закону РФ про охорону навколишнього природного середовища. Ними встановлюються: створення єдиної системи позабюджетних державних екологічних фондів, що об'єднує федеральний екологічний фонд, республіканські, крайові, обласні та місцеві фонди; кошти утворення фондів; зарахування коштів екологічних фондів на спеціальні рахунки установ банків і розподіл на реалізацію природоохоронних заходів місцевого (міського, районного) , республіканського, крайового, обласного, федерального значення; заборона витрачання коштів екологічних фондів на цілі, не пов'язані з природоохоронною діяльністю. Питання екологічних фондів регулюються постановою Уряду РФ "Про федеральний екологічному фонді Російської Федерації і екологічних фондах на території Російської Федерації" від 29 червня 1992 р. (якою затверджено Положення про Федеральному екологічному фонді РФ); наказом міністра охорони навколишнього середовища і природних ресурсів РФ від 13 липні 1992 про заходи щодо виконання зазначеної постанови Уряду; Порядком направлення підприємствами, установами, організаціями, громадянами, іноземними юридичними особами та громадянами коштів у державні позабюджетні екологічні фонди, затвердженим Мінприроди, Мінфіном, Мін'юстом РФ (грудень 1992 р.); Порядком перерахування 10 відсотків плати за забруднення навколишнього природного середовища в дохід федерального бюджету Російської Федерації, затвердженим Мінприроди, Мінфіном, Госналогслужбой РФ; постановою Держкомстату РФ "Про затвердження державної статистичної звітності про надходження та витрачання коштів екологічних фондів та інструкції щодо її складання" від 18 січня 1993 р . * ___ * Право і економіка. 1993. № 3 - 4. У Положенні про Федеральному екологічному фонді РФ передбачаються його основні завдання та функції, порядок утворення та використання коштів, організації діяльності, характер обліку та звітності. Керівництво діяльністю Фонду має здійснювати його правління, обирають зі свого складу голову правління, який утворює виконавчу дирекцію, призначає виконавчого директора, яка затверджує структури, штатний розпис та кошторис витрат на утримання виконавчої дирекції, бюджет, річні звіти та кошториси використання коштів Фонду, структуру інвестицій, що приймає рішення про фінансування програм, їх пріоритетності. Контроль за фінансовою діяльністю Фонду покликана здійснювати ревізійна комісія. Контролю населення, громадян, громадськості у прийнятих нормативних актах про Фонді не передбачається, хоча платники податків не тільки має право, але й зобов'язані знати, як витрачаються їхні кошти. Постановою Уряду РФ від 29 червня 1992 р. № 442 утворення відповідних позабюджетних екологічних фондів та затвердження положень про них покладені на виконавчі органи державної влади республік, країв, областей, автономних утворень, міст Москви і Санкт-Петербурга, місцевої адміністрації. Мінприроди та Мінфіну РФ запропоновано надати необхідну методологічну допомогу при формуванні системи територіальних позабюджетних екологічних фондів і, зокрема, при розробці положень про зазначені фондах. На виконавчі ж органи, місцеву адміністрацію, Госкомекологіей покладено забезпечення своєчасного і повного перерахування коштів у Федеральний екологічний фонд і територіальні позабюджетні екологічні фонди. Згідно з Положенням про Федеральному екологічному фонді РФ, затвердженим постановою Уряду РФ від 29 червня 1992 р. № 442, Федеральний екологічний фонд РФ перебуває у віданні Мінприроди. Це означає, зокрема, що на колегії Госкомекологіі затверджуються персональний склад правління і ревізійної комісії Федерального екологічного фонду, звітна доповідь про результати діяльності Федерального екологічного фонду за рік і розглядаються інші питання, охоплені поняттям "ведення". Сам Федеральний екологічний фонд взаємодіє з іншими екологічними фондами з метою реалізації федеральних та інших екологічних програм і проектів у порядку, що визначається угодами (договорами). Виконавчі органи екологічних фондів здійснюють контроль за переказом коштів до Федерального екологічний фонд РФ і після закінчення календарного півріччя представляють у Федеральний екологічний фонд інформацію про надходження на їх рахунки коштів. Практика розвитку місцевих екологічних фондів конкретизує і деталізує правові встановлення, свідчить про можливості громадськості контролювати хід реалізації рішень з цих питань. У Челябінській області, наприклад, Положенням про екологічний фонді розширено перелік джерел надходження і напрямів витрачання коштів фонду, передбачаються страхової аварійний та інші фонди. Головою правління фонду є керівник обласної Держкомприроди, співголовами - голова депутатської комісії з охорони природи і заступник голови обласної адміністрації. Виконавча дирекція щоквартально звітує перед правлінням. Апарат челябінського фонду становлять дев'ять осіб з фондом заробітної плати близько 0,1% коштів обласного фонду. Районні та міські (місцеві) екологічні фонди створені в 9 з 42 районів області: у більшості кошти акумулюються при місцевих представницьких органах і при адміністраціях. Апарат фонду бере на себе значні функції щодо стягнення коштів до фонду - за допомогою комп'ютерної техніки веде облік сум, які повинен отримати і фактично отримав від підприємств, установ, організацій, громадян; інвентаризують промислові та інші відходи, їх вивезення та складування, будівництво і стан експлуатації очисних споруд; преміює зі своїх коштів інспекторів Держкомприроди за законну діяльність, спрямовану на поповнення фонду. Постановою голови адміністрації Челябінської області передбачається безакцептне стягнення платежів з пред'явленням штрафних санкцій за прострочення, і це незважаючи на деякий опір ряду фінансистів. У Ленінградській області та місті Санкт-Петербурзі фонди не вважалися юридичними особами, а розглядалися в якості позабюджетних рахунків при Держкомприроди. Кошторис витрачання затверджувалася адміністрацією. Фактичне керування фондами здійснювалося комісією, яка займалася регулюванням і переглядом платежів, стимулюванням природоохоронних заходів. В області рішення комісії затверджувалися, як правило, адміністрацією; в місті рішення комісії не затверджується. З вищевикладеного випливає, що основним каналом здійснення контролю за державними екологічними фондами є діяльність представницьких, а також вищестоящих стосовно фондів виконавчих органів влади. Згідно ст. 32 Конституції РФ, громадяни, їх партії, молодіжні, інші громадські організації і масові рухи беруть участь в управлінні державними і громадськими справами через своїх представників і в інших формах. Це повністю відноситься і до екологічних фондам. За Законом РФ про основи бюджетних прав рішення про використання коштів позабюджетного фонду підлягають опублікуванню у засобах масової інформації або доводяться до відома населення в інший спосіб, виходячи з відповідних можливостей. Звіти публікуються у спеціальних статистичних збірниках протягом року з дня прийняття рішень про їх затвердження (ст. 30). Можна констатувати, що пропонована юридична база дозволяє здійснювати громадський контроль за екологічними фондами. Справа за ініціативними допитливими громадянами, які володіють часом, наполегливістю, правовими знаннями, що вирішили відстоювати свої екологічні права. І вони час від часу дають про себе знати. У ряді місць розкрите зарахування коштів, що надходять за забруднення навколишнього середовища, не на спеціальні рахунки в банківських установах, а на загальні рахунки позабюджетних фондів, що суперечить п. 3 ст. 21 Закону про охорону навколишнього природного середовища, не зараховуються часом в екологічні фонди кошти від реалізації конфіскованих знарядь полювання та рибальства, незаконно добутої з їх допомогою продукції, що суперечить п. 2 ст. 21 Закону про охорону навколишнього природного середовища; ростуть, на жаль, прояви місництва, коли перераховуються кошти екологічних фондів на реалізацію природоохоронних заходів республіканського, крайового, обласного, федерального значення, що суперечить п. 3 ст. 21 названого Закону; рідко використовується право примусового стягнення через арбітражний суд платежів і пені за нормативні і наднормативні викиди і скиди шкідливих речовин, надане природоохоронним органам постановою Ради Міністрів РФ "Про затвердження нормативів плати за викиди забруднюючих речовин в природне середовище та порядку їх застосування" від 9 січня 1991; поширені факти витрачання екологічних фондів не за затвердженими кошторисами, без врахування думок правлінь фондів, за одноосібним рішенням окремих посадових осіб, що грубо порушує демократичні норми, описані вище (див. також § 1 теми V). З надійшли в Топкінскій екологічний фонд коштів 90% витрачено на благоустрій вулиць, 5% - на оплату екологічних паспортів підприємств, хоча ці витрати повинні оплачуватися природокористувачів. У місті гостра проблема з очищенням стоків, що скидаються в природне середовище, будівництво очисних споруд затягнулося на кілька років, а для закінчення будівництва із фонду кошти не виділялися. У м. Осинники за вказівкою колишнього голови адміністрації виділено частину коштів тресту "Осіннікішахтстрой", комітету з управління муніципальним майном і кооперативу "Віта", витрачених на виплату заробітної плати, ремонт магазину та їдальні. За розпорядженням голови адміністрації м. Киселевска кошти екологічного фонду витрачалися на оздоблювальні роботи Киселевского будинку творчості, ремонт доріг і на змагання на честь Дня шахтаря. У м. Прокоп'євську кошти перераховані на утримання санітарного підрозділи муніципальної міліції. З Юргінскій екологічного фонду у вигляді безпроцентної позики передані кошти малому підприємству "Дорожник" на оплату робіт з будівництва та ремонту доріг, УКСу адміністрації міста для погашення боргів по будівельно-монтажних робіт. З Тужанський екологічного фонду виділено комерційному підприємству "Меркурій"; суспільству "Деметра", фірмі "Тандем", комерційному будівельному підприємству "МАКСП" з Анжеро-Судженськ міського екологічного фонду; асоціації "Гірська Шория-Тур" і малому підприємству "Співдружність" з Таштагольского екологічного фонду. Цим самим порушувалася ст. 24 Закону про охорону навколишнього природного середовища, що передбачає можливість передачі частини коштів екологічних фондів на договірних умовах під процентні позики підприємствам і громадянам для реалізації заходів для гарантованого зниження викидів і скидів забруднюючих речовин. За сигналами і вимогам громадськості прокурорами внесено протести та подання, в арбітражному суді розглядаються позови; до фондів повертаються кошти, відпущені на цілі, не пов'язані з охороною навколишнього середовища. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Прийняття екологічних рішень і контроль за їх виконанням" |
||
|
||