| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Зростання бюрократичного апарату |
||
|
Адміністративним, що регулює відомствам, на відміну від інших державних установ, не тільки дано право приймати нормативні акти (приписи), що роз'яснюють, доповнюють чи інтерпретують відповідні закони, але і стежити за їх дотриманням. У світлі цього легко уявити колосальне число таких актів, стандартів, нормативів, що діють в країні. Так, Комісія з цінних паперів і бірж має широкі повноваження щодо видачі приписів, що стосуються діяльності фондових бірж, Міністерство праці визначає мінімум заробітної плати для робітників і службовців урядових установ, междуштатной торгова комісія встановлює ряд тарифів і пр. Апарат вищих органів виконавчої влади формується президентом спільно з конгресом. Президент проводить реорганізацію федеральних установ і відомств і здійснює загальне керівництво їх діяльністю. Право періодичної реорганізації федерального апарату виконавчої влади на основі так званих "реорганізаційних планів" представляється президенту спеціальними законами конгресу. Перший такий Закон Оувермена був прийнятий конгресом в 1918 р. і надав В. Вільсону право реорганізувати адміністративний апарат для виконання військових завдань. Надалі реорганізаційні плани здійснювалися і Гувером, і Рузвельтом, і Труменом, та іншими президентами у зв'язку із зміною завдань, що стоять перед країною. Склад, структура органів виконавчої влади, пов'язаних між собою складними відносинами залежності і напівзалежного, таким чином, непостійні. Відкривають список федеральних адміністративних установ Міністерства (департаменти в США). З цього списку виключаються як не адміністративні Міністерство закордонних справ (Держдепартамент), що здійснює зовнішньополітичні функції, і військові департаменти: армії, військово-морського флоту і військово-повітряних сил. Непостійний і Кабінет міністрів при президенті, його склад визначається законом або звичаєм. Так, створений ще в 1862 р. Департамент внутрішніх справ увійшов до Кабінету міністрів тільки в 1889 р. За даними 1993 р., загальна кількість зайнятих в американських федеральних органах влади (всіх трьох її гілок) становить 3115046 осіб, з них найбільше число - в органах виконавчої влади - 3048143 людини. Водночас кілька мільйонів людей не числяться у федеральних відомствах, але вони працюють на них, отримуючи заробітну плату за грантами і контрактами. Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміни національних пріоритетів чи проблем, що виникають перед країною, призводять, як правило, до виникнення нових міністерств та відомств. Так, слідом за створенням междуштатной комісії з торгівлі, в 1903 р. було створено Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика В. Вільсона призвела до створення в 1913 р. Міністерства праці. При Трумені відповідно до реорганізаційних планом 1953 було створено Міністерство здоров'я, освіти і добробуту, реформоване в 1979 р., в результаті чого з'явилося два міністерства: Міністерство охорони здоров'я і соціальних служб і Міністерство освіти. Міністерство житлового будівництва і міського розвитку, створене в 1965 р., а також Міністерство транспорту, створене в 1966 р., виникли у зв'язку з програмою "боротьби з бідністю" Л. Джонсона, складовою частиною якої було будівництво дешевих помешкань та ін Енергетична криза 70-х рр.. привів до створення в 1977 р. спеціального Міністерства енергетики, незважаючи на те, що в цей час вже існувала Федеральна комісія з енергетики. Одним з останніх міністерських утворень стало Міністерство у справах ветеранів, створене в 1988 р. Специфічним освітою адміністративної системи США, пов'язаним, з одного боку, із закономірним в будь-якому працюючому федеральному апараті напругою, що виникають між органами федерації і її суб'єктів, а також із зіткненням інтересів законодавчої і виконавчої влади, стала система численних незалежних відомств (агентств), які, володіючи правами адміністративних установ, наділених нормотворческими і квазісудовими повноваженнями, організаційно відокремлені від міністерств і користуються тією чи іншою мірою самостійністю навіть по відношенню до президента. Незалежне відомство очолюється, як правило, колегіальним органом, голову якого призначає президент, але термін повноважень керівництва незалежного відомства перевищує термін повноважень самого президента; воно також періодично, не повністю оновлюється, щоб зберігати певну спадкоємність і незалежність . Будучи формально підлеглим конгресу, незалежне відомство не виключається і з-під контролю президента, головним чином через Адміністративно-бюджетне управління Виконавчого управління президента, коли мова йде про їх бюджетно-фінансових запитах. Велике число таких відомств виникло в період "нового курсу", коли вони створювалися без достатнього узгодження і чіткої системи на основі потоку законодавчих актів, що визначають їх склад, компетенцію, сфери діяльності та ін Відповідно до родом своєї діяльності незалежні відомства (до теперішнього часу їх створено близько 100) діляться на політичні, економічні та соціальні. До перших відносяться такі важливі політичні утворення, як Комісія з цивільних прав і Федеральна комісія з виборів, до других - Федеральна резервна система, Комісія з цінних паперів і біржових операцій, Федеральна корпорація страхування вкладів, Експортно-імпортний банк та ін, до третіх - Національна рада з трудових відносин, Комісія з забезпечення рівних можливостей для працевлаштування та ін Подібними з незалежними агентствами за своїм правовим статусом адміністративними утвореннями є урядові корпорації, що діють в господарському обороті як приватні корпорації, але знаходяться під безпосереднім контролем уряду, так як власність цих корпорацій є державною. Урядові корпорації пов'язані з виконанням тих чи інших урядових завдань, як, наприклад, Корпорація з гарантування пенсійного забезпечення. Найважливішою ланкою системи органів виконавчої влади є Виконавче управління президента (ИУП). Чи не передбачене конституцією, ИУП створювалося виконавчим наказом Ф. Рузвельта спочатку з невеликою кількістю співробітників в якості інформаційно-координуючого органу президентської влади, з метою посилення взаємодії між окремими ланками розбухлого в 30-х рр.. адміністративного апарату. Воно складалося тоді з апарату Білого дому, Бюджетного бюро (входило раніше до структури Міністерства фінансів), Ради з планування національних ресурсів і двох управлінь - з кадрової політики і по урядових звітів. У разі виникнення надзвичайної обстановки передбачалося створення Управління з надзвичайних ситуацій (УЧС). Незмінною складовою частиною ИУП з моменту його створення залишається апарат Білого дому, що нараховує в даний час близько 90 чоловік, що знаходяться на штатних посадах, серед яких головні пости займають Головний радник, прес-секретар і секретар зі зв'язків з громадськістю. Цей апарат відповідає за зв'язок президента з конгресом, главами міністерств і відомств, із засобами масової інформації та ін Направлене вплив на засоби масової інформації з метою "належного висвітлення зовнішньої та внутрішньої політики США" є однією з завдань апарату Білого дому. На початку 1985 р. в рамках ИУП була створена спеціальна інформаційна служба новин Білого дому, що складається тільки з урядовців, яка є часто єдиним джерелом інформації про політику Вашингтона. Білий дім здійснює загальне керівництво і гігантською машиною зовнішньополітичної пропаганди, основною ланкою якої є інформаційне агентство США (Юсіна). Разом з розширенням президентських повноважень у зв'язку з ускладненням завдань, що стоять перед адміністрацією, збільшувалася роль і значення ИУП у справі не тільки координації діяльності адміністративного апарату, а й вироблення національної політики, у прийнятті найважливіших політичних рішень, що, в свою чергу, призвело до його структурній перебудові, до зростання чисельності апарату і розмірів асигнувань на його утримання. Важливі зміни у структурі та функціях ИУП відбулися в роки другої світової війни. Поряд із збільшенням чисельності апарату Білого дому, Ради з планування національних ресурсів та Бюджетного управління, замість двох старих управлінь: з кадрової політики і урядовим звітам, були створені на постійній основі Управління з надзвичайних ситуацій (УЧС) і Управління економічних стабілізації (УЕР). На ці два управління, покликаних не тільки виробляти, але і реалізовувати президентські, внутрішньополітичні і зовнішньополітичні програми, і перемістився в цей час центр ваги з бюджетно-адміністративних підрозділів ИУП. В рамках УЧС особливе місце став займати відділ військової допомоги союзникам США, перетворений в 1941 р. в Управління по ленд-лізу, а в 1943 р. - в Управління по зовнішній економіці, на чолі з помічником президента, що виконував роль головного координатора різних відомств з надання військової допомоги союзникам США, з відновлювальних робіт і пр. У УЕС, що зіграв вирішальну роль у справі організації військового виробництва, стікалася вся інформація про випускається військової продукції, про запаси сировинних ресурсів, про втрати збройних сил США і всіх воюючих країн, про закупівлі озброєння. Особливе стратегічне значення співпраці США з країнами Латинської Америки призвело до створення в рамках УЧС в 1941 р. спеціального відділу міжамериканські справ, зайнятого виробленням військово-економічної та ідеологічної політики, що проводиться в цьому регіоні. Після війни ИУП став не тільки грати визначальну роль у прийнятті найважливіших політичних рішень, але й виконувати роль своєрідного вищого арбітра у сфері виконавчої влади. Переміщення центру ваги в прийнятті політичних рішень і програм з міністерств в ИУП не було гладким і не могло бути таким при дії механізму "стримувань і противаг", що забезпечують певний баланс, рівновагу політичних сил. Як і у випадку з безуспішною спробою Ф. Рузвельта реформувати Верховний суд, йому не вдалося в роки війни за прикладом Великобританії створити якийсь президентський "військовий кабінет", до якого мали увійти військові міністри, представники Комітету начальників штатів та ін Безуспішною в цей час опинилася через опору військових і ФБР і спроба Ф. Рузвельта централізувати в рамках ИУП всю розвідувальну діяльність. Але відповідна підготовча робота в цьому напрямку була проведена. Так як Комітет начальників штабів, якому було передано в роки війни керівництво всіма операціями органів політичної і військової розвідки, не справлявся зі своїми завданнями, в рамках Бюджетного управління було створено Управління координації інформації (УКІ), а у складі УЧС сформовано управління військової інформації. Тільки в умовах розпочатої "холодної війни" в 1947 р. був прийнятий Закон про національну безпеку, на підставі якого було створено потужний підрозділ в рамках ИУП - Національна рада безпеки (НСБ) з підлеглим йому органом - Центральним розвідувальним управлінням (ЦРУ), очолюваним директором, який призначається президентом "за порадою і згодою Сенату" з числа діючих офіцерів збройних сил або цивільних осіб. ЦРУ, як вказується в Законі, не підлягало "військовій або якомусь іншому нагляду, контролю або яким-небудь іншим обмеженням" з боку військових департаментів. У його обов'язок входило "давати поради" НСБ з питань, що стосуються розвідувальної діяльності, "складати рекомендації" президенту з питань "координації розвідувальної діяльності департаментів і відомств уряду" і пр. При цьому прямо ухвалювалося, що на директора ЦРУ покладається відповідальність за "захист джерел інформації і методів її отримання від неправомірного (неуполномоченного) розсекречення (оприлюднення)", що робило його фактично безконтрольним. Поряд із створенням Національної ради безпеки іншим важливим доповненням ИУП після другої світової війни стало створення в 1946 р. вищезгаданого Ради економічних консультантів і в 1963 р. Управління представників США на торгових переговорах, що ознаменував значне розширення повноважень президента і у сфері зовнішньоекономічної діяльності. Певний крен в апараті ИУП, пов'язаний з виникненням НСБ і закріпленням за ним лише сфери зовнішньої політики, пряму заборону ЦРУ: "спостерігати за виконанням законів внутрішньої безпеки", огороджувальної компетенцію ФБР, був усунутий створенням у 1970 р. в рамках ИУП Ради з питань внутрішньої політики, що складається з відомих аналітиків, покликаних виробляти "поради президенту" з внутрішньополітичних проблем. Багато рекомендацій цієї Ради, так само як і рекомендації Ради економічних консультантів, втілювалися у щорічних посланнях президента конгресу "Про положення в країні". Це підрозділ ИУП особливо часто перебудовувалося. У результаті нової реорганізації ИУП при Д. Картера в 1971 р. був створений Штаб внутрішньої політики. Р. Рейган перетворив його в 1981 р. в Управління з розробки політики (УРП). Але при все зростаючому значенні цих підрозділів ИУП вирішальна роль у визначенні внутрішньої політики залишалася за його Адміністративно-бюджетним управлінням (АБУ), що замінив колись існувало Бюджетне бюро. У функції АБУ, що є "очима і вухами президента", входить збір та аналіз даних для складання та контролю за виконанням щорічного бюджету, вивчення діяльності органів виконавчої влади, розробка планів їх реорганізації, ревізія бюджетних пропозицій урядових відомств і пр. Будь-яка пропозиція відомств по зміні діючих державних програм у галузі економіки, соціальної політики, військового будівництва, охорони навколишнього середовища та ін, перш ніж потрапити в конгрес, вимагає схвалення АБУ, який грає роль законодавчого фільтра президента. При прийнятті найважливіших політичних рішень президент спирається передусім на свій особистий штаб радників - фахівців кабінету і АБУ. Визнанням особливої важливості АБУ стало нині призначення його директора президентом за згодою Сенату. Надмірне розростання бюрократичного апарату, який перетворився на самодостатню силу, викликає все посилюється невдоволення і критику американців, до якої не може не прислухатися політичне керівництво країни. Бюрократів засуджують за тяганину, дублювання функцій, марнотратство, конфліктність. У 1978 р. була проведена реорганізація державної служби з метою її більшого пристосування і сприйнятливості до урядового політичного курсу шляхом вдосконалення системи винагороди чиновників, підвищення їх кваліфікації, зміцнення дисципліни. На підставі Закону 1978 при деяких міністерствах і відомствах були засновані посади генеральних інспекторів, що розглядають скарги на зловживання чиновників і пр. Все голосніше почали лунати в урядових колах і вимоги дерегуляції суспільного життя. Кандидати в президенти як козир стали використовувати в передвиборних кампаніях обіцянки покінчити з колосальними витратами на держапарат, скоротити як його чисельність, так і кількість видаваних ним приписів. Особливо активно ці вимоги стали висуватися в другій половині 70-80-х рр.. Д. Форд (1974-1977 рр..) Сформував у Білому домі групу високопоставлених фахівців для складання огляду регулюючих приписів ряду федеральних відомств, за підсумками роботи якої був прийнятий ряд законів про дерегуляцію в повітряному, залізничному та автодорожньому повідомленні. Безперервне зростання витрат на утримання регулюючих відомств змусив Д. Картера виступити з програмою "планування подальших процесів регулювання", ослаблення вимог при регулюванні банків, малого бізнесу та ін Йому вдалося прийняти в 1977 р. Закон про дерегуляцію вантажних автоперевезень і звільнити в 1980 р. підприємства малого бізнесу від обов'язку реєстрації своїх цінних паперів. Але сміливе обіцянку скоротити 1900 федеральних відомств до 200 не було здійснено в чотирирічний термін його правління. Особливо активний був у вимогах дерегуляції Р. Рейган, який не переставав виступати проти "невиправданого втручання" держави в сферу ринкових і соціальних відносин. Не випадково він назвав свій прихід до влади в 1980 р. "кінцем ери Рузвельта в економіці". Проводячи неоконсервативну політику "спрощеного регулювання", Р. Рейган скоротив число регулюючих відомств (не торкнувшись при цьому найбільші), розширив права Адміністративно-бюджетного управління ИУП, вимагаючи його обов'язкового аналізу на предмет виявлення "вартості і вигод" всіх відомчих нормативних приписів. З метою звільнення від зайвого тягаря регулюючих нормативів банків і малого бізнесу в 1987 р. були прийняті Закони "Про рівних умов конкуренції в банківській сфері" і "Про реформу оздоровлення і зміцнення фінансових інститутів". Стимулюючи розвиток ринкових відносин, Р. Рейган провів безпрецедентну за своїми масштабами податкову реформу, скоротивши найвищу ставку податків на фізичних осіб з 70% в 1981 р. до 28-33% в 1988 р. При цьому 4,5 млн. сімей з найнижчими доходами взагалі були звільнені від податків. Реформа призвела до спаду інфляції, зростанню доходів малозабезпечених верств населення. Але разом з тим були урізані 20 соціальних програм, що сприяють, за твердженням Р. Рейгана, "паразитизму і утриманства громадян", що негайно позначилося на загостренні проблем житла, страхування по безробіттю на федеральному рівні, державного медичного страхування (за існуючої численної армії американців, взагалі не застрахованих на випадок хвороби). Наступні політичні зміни після тривав більше десяти років періоду дерегуляції були прямо пов'язані з дедалі в США рухом на підтримку соціальних програм, вимогами більш активної ролі держави у сфері економіки у зв'язку зі зниженням конкурентоспроможності країни у світовій торгівлі, необхідністю охорони навколишнього середовища та ін Пошуки балансу , заходи регулювання та дерегуляції економіки і соціальних відносин, з якими прямо пов'язана проблема загальної чисельності бюрократичного апарату, його здешевлення, залишаються актуальним завданням країни. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 5. Зростання бюрократичного апарату" |
||
|
||