| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Етапи конституційного процесу |
||
|
Прагнучи уникнути колізій, ми йшли шляхом проб і помилок до органічною моделі конституційного процесу. Продуманість і усвідомленість змін - одна з умов відповідності державного ладу реально складаним соціальним відносинам. Підготовка та погодження проекту Конституції РФ здійснювалися паралельно з внесенням великих і менш значимих змін у чинний Основний Закон. Відпрацювання окремих державно-правових механізмів йшла шляхом їх впровадження і подальшого уточнення (приклад: експеримент із президентською формою правління). Те, що не обійшлося без внесення коректив, слід віднести до позитивних сторін обраної моделі. Вона народилася в результаті зіткнення і боротьби різних підходів, тому її з упевненістю можна назвати компромісною, серединної моделлю. Дотримання двох принципів - визнання необхідної поетапності у проведенні реформи і неодномоментно прийняття нової Конституції - мало забезпечити еволюційний, без правових катаклізмів перехід від колишнього законодавства до новітнього протягом 1990-1994 років. Система цінностей і цілей реформи спочатку була відображена в Декларації про державний суверенітет РРФСР, а дещо пізніше - в Преамбулі і розділі про основи конституційного ладу проекту Конституційної комісії. 12 червня 1990, приймаючи згадану Декларацію, перший З'їзд народних депутатів визначив, що її положення повинні скласти основу при розробці нової Конституції РРФСР. 16 червня З'їзд утворив Конституційну комісію, а 22 червня 1990 прийняла Постанову "Про деякі питання підготовки проекту Конституції РРФСР". Того ж дня створюється робоча група з депутатів та експертів, затверджується план: у вересні оголосити конкурс на проект нової Конституції, у вересні-жовтні розробити ескіз-концепцію проекту, в листопаді-грудні організувати обговорення принципів і концепції, в грудні 1990 року завершити підготовку проекту з подальшою публікацією у пресі. Восени 1990 послідували підготовка, прийняття за робочу основу, публікація та обговорення перших варіантів проекту Конституції Російської Федерації. Переконаний, що ми не поквапилися і не запізнилися зі своєю ініціативою. (Для порівняння: в 1918 р. від моменту, коли ЦК РКП (б) виступив з ініціативою створення конституційної комісії до прийняття першої Конституції РРФСР П'ятим Всеросійським з'їздом Рад пройшло всього 3 місяці і 20 днів; це був один з рекордів Радянської влади, зазіхати на який безглуздо.) Ми не мали ілюзій щодо швидкого прийняття нової Конституції, але досить швидка підготовка і публікація проекту (опоненти визнавали, що він "блиснув, як блискавка") пробудили величезний інтерес до конституційної реформе166. Зародження масового інтересу до ідей сучасного конституціоналізму не можна було домогтися без такого рішучого початку і напору. Проект неабиякою мірою сприяв початку заміщення правового спадщини минулого новим розумінням Конституції. "Інформаційна підготовка" включала регулярне, починаючи з осені 1990 року, публікування проекту Констітуціі167. Депутати Росії відгукнулися на наступне потім пропозицію: "... внутріпарламентських розгляд - всього лише півсправи. Належить найширша робота з суспільством - на зустрічах з виборцями, в поїздках по Республіці, в засобах масової інформації. Усім депутатам варто докласти сили і знання до, роз'ясненню структури, принципів і змісту нової Конституції, сенсу і ходу конституційного процесу, готуючи суспільну свідомість і саме російське суспільство до завершального етапу нашої відповідальної роботи - прийняття нової Конституції "{168}. Узгодження і вдосконалення проекту Конституції РФ включали опрацювання у парламентських комітетах і комісіях, збір і обробку пропозицій від органів державної влади, громадських об'єднань, громадян; узгодження з суб'єктами Федерації, обговорення в регіонах, вироблення механізму їх участі представників у конституційному процесі на федеральному рівні; узгодження альтернативних підходів і підготовку єдиного узгодженого проекту. Ми прагнули зробити конституційний процес осередком нової політичної практики, узгодження позицій з опонентами, виходячи з того, що Конституція - платформа загальногромадянського порядку і прогресу. Ми прагнули зацікавити в конституційній реформі різні політичні сили - і з багатьох питань це вдалося. Важкі дні, проведені в пошуках згоди, з очевидністю показали: практично немає таких проблем, при вирішенні яких не можна було б досягти за допомогою доброї волі шуканого балансу. Проект Конституції Росії став результатом тривалої і спільної роботи Конституційної комісії і Верховної Ради РФ, його комітетів і комісій. За багатьма положеннями він був близький до оптимальної моделі політико-юридичного устрою російського суспільства. Тричі - на V, VI і VII З'їздах і чотири рази - на Верховній Раді проходило обговорення основних положень проекту Конституції. Перелік основних нормативних актів про хід конституційної реформи {169} свідчить про напружені і досить плідних пошуках в цьому питанні. Паралельне внесення до Конституції (Основний Закон) РРФСР істотних змін і доповнень йшло в 1990-92 роках у контексті наших пошуків. Спочатку найбільші розбіжності в робочій групі Конституційної комісії викликало питання про форму правління. Ставилося він так: чи бути Президенту, яке обирається всім народом (з чим були згодні всі), главою виконавчої влади або поряд з Президентом як главою держави могла б існувати самостійна виконавча влада, очолювана Урядом, відповідальним перед Парламентом і на яке Президент може впливати? Спочатку взяв гору підхід, запропонований Л. Б. Волковим і В. Л. Шейніса - "напівпрезидентська республіка" або "відповідальне перед Парламентом Уряд". Зізнаюся, автор поділяв його. Проте потім віддали перевагу варіанту В. Д. Зорькін: "Президент - глава виконавчої влади", де вища посадова особа і законодавчий орган в рівній мірі відповідальні перед народом, мають можливість контролювати і врівноважувати дії один одного. Останній варіант під впливом Б. М. Єльцина і С. М. Шахрая і ліг в основу рішень III і IV З'їздів народних депутатів Росії в 1991 році, переломному році ... Це був перший крок у низці дій, спрямованих на закріплення в Конституції РФ непідконтрольною народному представництву вищої адміністративної посади та відповідних "структур комфорту". Референдуму 17 березня 1991 р. і подальше введення в Конституцію (Основний Закон) РРФСР нової глави про Президента створило найгостріше протиріччя між двома конституційно "вищими" органами державної влади: виникло джерело конфлікту між З'їздом і Президентом. Б. М. Єльцин за сприяння С. М. Шахрая і п'ятого З'їзду народних депутатів отримав у листопаді 1991 р. повноваження фактично самостійного законодавця через право видання указів, що мають силу законів. Так, змінена Конституція не давала процедур співіснування двох центрів влади через узгодження їх позицій, залагодження непорозумінь і можливих конфліктів. Вона вимагала дотримання одних законів РФ і постанов з'їзду, які демонстративно не виконувалися Президентом РФ, найчастіше, на підставі інших законів і постанов того ж депутатського зібрання. Побоюючись "парламентарної республіки, урядової чехарди", "стократно помноженої Італії", прихильники чистої президентської республіки проти своєї волі сприяли виникненню суперпрезидентських режиму, який за відсутності інститутів правової держави, навичок демократичного діалогу і терпимості, найгострішої зіткнення радикально-ліберальної і соціальної ліній в економіці неминуче придбав авторитарні риси. А адже спостерігачі попереджали про це. Наведемо пророче думку А. Рапашіньского, висловлене ним в 1990 році в листі до автора цієї книги: "Я не раджу створювати в Росії президентство в американському стилі. Американська система, що викликає захоплення в США, ніде в світі не була вдало трансплантирована, всі спроби скопіювати її закінчувалися тією або іншою формою диктатури "{170}. Росія не стала правовою президентською республікою тому, що, всупереч зваженим концепціям, на практиці "забули", що парламент у президентській республіці повинен мати достатньо повноважень для контролю над урядом, даючи згоду на призначення міністрів, приймаючи закони і бюджет, які Президент зобов'язаний не тільки дотримуватися, але і проводити в життя. Не останню роль зіграв суб'єктивний фактор - прагнення до самовладдя і деякі інші риси особистості Б. М. Єльцина, на які на ранніх етапах його висунення намагалися не звертати увагу, відповідно до принципу "революційної доцільності". Це - серйозний урок реформи 1990-х років, важливий для майбутнього конституційного ладу в Росії. Розвиток федеративних відносин призвело до підготовки багатостороннього федеративного договору. Саме тоді Росія стояла на межі припинення своєї федеративної державності і знадобилися величезні зусилля, щоб не допустити підміни Конституції суперечливим подобою "Союзного Договору". У листопаді 1991 року, випереджаючи прихильників "договірної федерації", Конституційна комісія схвалила проект "Узгоджених пропозицій щодо розмежування повноважень та предметів відання між федеральною владою і суб'єктами РФ" {171}. Наведемо обширну цитату з пояснювальної записки Президенту РФ та Голові Верховної Ради РФ (грудень 1991 року): "Ми надаємо надзвичайно важливе значення швидкому вирішенню питань про принципи федеративного устрою РФ, Серцевиною проблеми є розмежування повноважень (предметів ведення) між державними органами всієї РРФСР і суб'єктів Федерації. Чинна Конституція РРФСР, на жаль, не дає відповідей на виникаючі питання. Стаття 72 (предмети ведення РРФСР) і стаття 79 (предмети ведення республіки у складі РРФСР) часто-густо порушуються. Життя обігнала ці конституційні норми, до того ж - нечітко прописані. У той же час є відмінності в нових підходах до проблеми розмежування повноважень. Один підхід - у проекті Конституції Російської Федерації. Інший підхід - в проектах Федеративного договору і документах Ради Національностей. Для зближення різних підходів та на виконання Постанови ВР РРФСР від 16 травня 1991 р. "Про основні засади національно-державного устрою РРФСР" Президент РРФСР і Голова ВР РРФСР спільним Розпорядженням від 6 грудня ц.р. утворили Робочу групу. Членам Робочої групи, що становлять різні підходи, в цілому і головному вдалося домовитися щодо проекту Угоди, підготовленого на основі відповідної глави проекту нової Конституції. з урахуванням прийнятих документів російського парламенту і пропозицій суб'єктів Федерації. Реалізується 'Законне і неодноразово виражалося прагнення самих республік, країв, областей бути активними суб'єктами формування федеративних відносин у рамках РРФСР. Угода передбачається після його підписання представити на Верховна Рада РРФСР і далі - З'їзд народних депутатів РРФСР як спільної узгодженої законодавчої ініціативи. У цьому полягає, мабуть, найбільш виграшна риса підготовленого проекту: він передбачає єдино можливу форму додання виробленим самими регіонами пропозицій юридично значущого, загальнообов'язкового характеру. Такий характер Угода набуде після прийняття його в якості Закону РРФСР. Надалі на основі цього закону будуть прийняті відповідні зміни до чинної Конституції. Таким чином знімається довго турбувала нас протиріччя двох правових режимів: договірного та законодавчого. Узгоджені положення стануть загальнообов'язковим федеральним законом. Одночасно Угода говорить не про делегування, а про розмежування повноважень. Делегування повноважень і припускає, що передається частина повноважень , якими регіони вже володіють. Але навряд чи хто-небудь буде заперечувати: вони сьогодні не володіють федеральними повноваженнями, які визначені у статті I Договору. Мандат на здійснення всього обсягу повноважень, властивих вищим органам державної влади РРФСР, ці органи отримали в результаті волевиявлення всього багатонаціонального народу РРФСР як носія і джерела державного суверенітету РРФСР - при виборах народних депутатів, вибори Президента РРФСР, на референдумах і т.д. Державна влада РРФСР отримана від народу в цілому, а не від окремих суб'єктів РРФСР. Угода вичерпним чином визначає сферу повноважень федеральної влади та сферу, в якій повноважні спільно РРФСР і її суб'єкти. Поза цими межами кожен регіон здійснює владу самостійно, і федеральні органи втручатися в цю сферу не має права. У проекті Угоди відображено прагнення прирівняти фактично краю та області за своїм статусом до республік, за винятком прийняття конституцій, громадянства. Проект Угоди - назріле крок до вирішення проблем федеративного устрою в РРФСР. Пропонується розглянути проект повторно на найближчому Президії Верховної Ради РРФСР і протягом січня ц.р. отримати від республік, країв , областей відповідні рішення про його парафування. В-протягом січня ми завершимо узгодження та підписання цього найважливішого документа, з тим, щоб у лютому прийняти його в якості Закону РРФСР і внести відповідні пропозиції на черговий З'їзд народних депутатів РРФСР в березні - квітні 1992 року. Вважаємо за доцільне у двосторонніх переговорах з керівниками республік у складі РРФСР спиратися на пропозиції, що містяться в тексті цієї Угоди "{172}. Наведене розуміння шляхів розвитку федералізму в Росії було, в основному, реалізовано, незважаючи на те, що в березні 1992 року на заключному етапі підготовки до парафування і підписання документ був погіршений, закріпивши нерівноправність разносортних типів суб'єктів Федерації. Це протиріччя зберігається. Перший тип суб'єктів РФ - ті республіки, які вважали можливим йти на односторонні порушення російською Конституції, створення національної гвардії та перепідпорядкування собі правоохоронних органів, одноканальні бюджетні відносини з федеральною владою, націоналізацію об'єктів федеральної власності. У другій категорії виявилися інші республіки, "старі" автономії, які одержували зі статусом республіки особливі повноваження. У третій - національно-територіальні "нові" автономії, що отримали статус суб'єктів РФ в 1991-1992 роках, до того включалися до складу країв і областей. Четвертий тип - міста федерального значення Москва і Санкт-Петербург, що управляли в результаті зазначеному права Президента градоначальниками проти норм Конституції і законів Російської Федерації. П'ятий тип-краю й області, найбільш законослухняні і, на жаль, безправні. Керівництво Росії незбагненним чином підтримувало саме ті регіони, які виявляли схильність до неконституційних дій. Нам уявлялося в корені невірним пряме фінансування однієї категорії суб'єктів Федерації на шкоду фінансового благополуччя інших, що здійснювалося Президентом та Урядом з федеральної скарбниці за мовчазної згоди Верховної Ради РФ {173}. Особлива підтримка була б виправдана, якби вела до зміцнення державної єдності Росії. Однак всупереч всіх переваг тривали односторонні порушення закріпленого в російській Конституції розмежування повноважень та предметів відання, а також боротьба проти проекту нової російської Конституції, що протистояло тенденціям перетворення країни на договірну етнократичного конфедерацію. Було ясно, що проект нової Конституції ставав фокусом багатьох проблем - тим балансом, мірою справедливості, сукупністю стримувань і противаг, без яких втрачали сенс вищеназвані часткові зрушення в державно-правовій сфері. Професійна робота законодавців, їх трирічні зусилля принесли реальні плоди. Проект Конституційної комісії зовсім не був одним із законодавчих припущень - Не оцінена й тому не прийнятих. Намічена в ньому реформа реально здійснювалася. Значна частина запропонованого матеріалу була використана в таких найважливіших конституційних актах, як Закони РФ про Президента РФ, Конституційному Суді РФ, Уряді РФ, в Концепції судової реформи, ключових поправках до Основного Закону. Розділ II згаданого проекту склав основу прийнятої в 1991 році Верховною Радою Декларації прав і свобод людини і громадянина. Підписання федеративних договорів в 1992 році стало (незважаючи на витрати) закономірним завершенням процесу розробки і узгодження IV розділу проекту. Багато інші його положення були використані при розробці конституцій в сусідніх союзних республіках, а також у ряді колишніх соціалістичних держав. З норм згаданого проекту на дві третини складається і Конституція РФ 1993 року. Черговим логічним кроком нам бачилася реформа З'їзду народних депутатів РФ, як завершення шляху до справжнього парламентаризму та уточнення форми правління в Росії. Однак гостра криза 1993 року дозволив зробити цього. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Етапи конституційного процесу" |
||
|
||