| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Стійкість основ конституційного ладу |
||
|
Стабільність Конституції при колишньому підході декларативно обумовлювали "непорушністю соціалізму як суспільно-економічної формації, стійкістю соціалістичних суспільних відносин" {154}. Сучасний погляд вимагає інших, більш складних аргументів. Необхідні правові механізми захисту конституційного ладу від змін кон'юнктури. Непорушність основоположних принципів покликана підносити їх над поточною політикою. Вони потребують особливого захисту, бо мають більш високу юридичну чинність. Якщо в будь-якій правовій нормі закріплюються стійкі варіанти поведінки, то до конституційній нормі, яка встановлює і регулює принципи суспільних відносин, це відноситься подвійно. Стійкість юридичних приписів - то невід'ємна якість, без якого законодавство не може існувати як постійна система регулювання. Стабільність означає не нерухомість, але сталість основних принципів правового регулювання. Боротьба традиції і реформи, статики і динаміки завжди визначала шляхи розвитку законодавства. У літературі зазначається, що "мова повинна йти про стабільність реально діючої, а не фіктивною конституції", бо стабільність фіктивної конституції цінності не представляє. Звідси виводиться безсумнівна взаємозв'язок стійкості і розумної змінності, виправданого "конституційного динамізму" {155}. (Зауважимо, що на практиці знайти міру їх співвідношення вельми непросто. Один із процитованих вчених, незважаючи на розумні писання про "виправданому конституційному динамізмі", став-таки співавтором конструкції, що робить Конституцію РФ 1993 року практично незмінної і нединамічною жорсткою.) Остання Конституція (Основний Закон) РРФСР простояла в недоторканності одинадцять з половиною років: з квітня 1978 по жовтень 1989 року. У період перебудови депутати поправили її, внісши в 1989 році відразу 25 поправок. Депутатський корпус 1990-1993 років пішов далі: з травня 1990 по грудень 1992 З'їзд народних депутатів РРФСР прийняв 8 законів про зміни і доповнення Основного Закону (31 травня, 16 червня, 15 грудня 1990; 24 травня, 1 листопада 1991 року; 21 Квітень 9 грудня 10 грудня 1992 року), внісши більше трьохсот поправок: у 1990 році - 53, в 1991 році - 29, у квітні 1992 року - 177, на сьомому З'їзді в грудні 1992 року - близько 90. Звичайно, це занадто багато. У виступі на шостому з'їзді народних депутатів РФ при обговоренні чергового списку численних конституційних поправок автор зважився привести старий анекдот, почутий від А. Блаустайна ("У Франції, менявшей колись конституцію за конституцією, студент запитав у книжковій крамниці текст Французької Конституції, на що почув від книготорговця: "Шкодую, наша лавка не тримає періодики!") Ситуація донезмоги нагадувала нашу, коли свежеізмененний текст Конституції було непросто дістати навіть в Верховній Раді РФ - друкарні не завжди встигали підготувати тираж справжнього на поточний момент тексту. І на цьому перекроювання Основного Закону (здається, лише тільки за назвою залишався "основним") не завершувала: 12 серпня 1993 Верховному Раді РФ був представлений проект Закону про зміни і доповнення Конституції, яким намічалося внести ще 30 поправок, деякі з них носили принципове значення. Міраж цих поправок , на жаль, став одним з жупелів, використаних для обгрунтування державного перевороту 21 вересня 1993. У XX столітті Росія пізнала вже 7 Конституцій. Звід основних державних законів 1905-1907 роках склав фактично перший сучасну російську Конституцію. За роки радянської влади РРФСР пізнала ще 4 Конституції (1918, 1925, 1936, 1978). Череда поправок 1989-1993 років фактично створила шосту. Конституція 1993 року стала сьомою. Сім Конституцій за 90'лет - це менше, ніж у Домініканської Республіки, що мала в період з 1844 по 1966 роки тридцять одну Конституцію, чи Франції, яка за двісті років пізнала сімнадцять Конституцій; але явно більше США, національна Конституція яких з 1787 року залишається єдиною. Ряд непривабливих обставин прийняття і огріхи змісту останньої Конституції РФ змушує припустити, що Росію неминуче чекає черговий перегляд Основного Закону і поява восьмий Конституції - сподіваюся, вже останньої в XX столітті ... Високий ступінь нестійкості конституційних положень, їх незахищеність перед законодавцем не сприяють зміцненню конституціоналізму. Ступінь легкості внесення поправок безпосередньо пов'язана із забезпеченням порядку в державних справах-. Символічно, що відомий запеклу суперечку з рукоприкладством на. сьомому З'їзді народних депутатів РФ у грудні 1992 року був викликаний якраз конституційними поправками, які, на думку частини депутатів, занадто легко змінювали основи ладу в Росії. лунали крики і рідкісні глухі удари за чиїмось "депутатському корпусу" стали найкращим доказом: Конституція повинна бути захищена від довільного бажання законодавця поміняти будь-яка не вподобане йому положення, особливо - основоположне. Творці Конституції не бажають легкої переробки свого дітища, але вони зобов'язані допускати, що текст може бути змінений з метою його поліпшення. Виникає питання: чи слід робити процес внесення поправок в Основний Закон простим, "демократичним" чи обрати ускладнений порядок для збереження наступності виправдали себе підвалин? Конституційне законодавство має бути стійким, але ніяк не статичним. До основних способів забезпечення його стабільності відносяться: утруднена процедура внесення поправок до Конституції; судове чи законодавче тлумачення її норм, що дозволяє обходитися без внесення поправки; особливий порядок зміни основних принципів; особлива процедура повного перегляду чинної і прийняття нової Конституції. "Гнучкі" (мінливі) конституції змінюються через голосування парламенту. "Жорсткі" захищені від законодавця, насамперед, чотирма способами: наявністю переліку положень, що не підлягають перегляду чи важко змінюваних; ускладненою процедурою прийняття поправок кваліфікованою більшістю членів парламенту ; вимогою згоди на поправку органів чи інституцій поза парламентом; тривалим процесом ратифікації поправки (А. Рапашіньскі вважає, що останнє дозволяє охолодити настрої, якщо "небажані поправки викликані масової істерією") {156}. В конституціях низки країн дається чіткий перелік основ, які взагалі не можуть бути об'єктом перегляду. Так, згідно з Конституцією Італії 1947 не може бути змінена республіканська форма правління. За Конституцією Франції 1958 не може бути предметом конституційного перегляду також і територіальна цілісність держави. За Конституцією ФРН 1949 не допускаються зміни, що зачіпають принципи федералізму, народовладдя, поділу влади, захисту людської гідності та інші. Повновісний перелік обмежень встановлений Конституцією Греції 1975 року народження, що не допускає перегляду основ і форми правління держави, захисту прав особистості, рівності перед законом, свободи совісті , поділу влади і деяких інших принципів. Звичайний механізм утруднення поправок полягає в необхідності їх схвалення кваліфікованою більшістю депутатів. Але нерідко встановлюються додаткові обмеження {157}. Разом з тим, по вірному зауваженню А. В. Дайсі, "жорсткість Конституції за несприятливих обставин може спричинити або навіть спровокувати революцію" {158}. Який же спосіб забезпечення стійкості основ конституційного ладу бачиться нам оптимальним для Росії? Порядок, встановлений у главі 9 Конституції РФ 1993 року "Конституційні поправки та перегляд Конституції", викликає серйозні сумніви. Закріплюється практична незмінюваність положень самої цієї глави, що всіляко ускладнює в майбутньому цілком обгрунтовану заміну окремих положень Конституції. Федеральне Збори змінити дану главу не може (ст. 135). Якщо буде така пропозиція, то спочатку потрібно набрати три п'ятих голосів за перегляд її положень; потім - ні багато ні мало - скликати Конституційні збори (як - Конституція замовчує, але ж це найголовніше; варто тільки згадати пародію на показність, виборність і наявність мандата на прийняття рішень, яку являло президентське Конституційне нараду 1993 року, скликане указом посадової особи); прийняти на ньому рішення - готувати нову Конституцію; і лише потім приймати її двома третинами голосів чи виносити на референдум. Та й інші глави змінити важко: потрібно для початку прийняти федеральний конституційний закон - двома третинами голосів Державної Думи і трьома чвертями (!) в Раді Федерації, а потім ще отримати схвалення 2/3 суб'єктів Федерації (ст. 136). Модель цю можна визначити як вкрай невдалу. Неможливість змінити глави 2 і 9 Федеральними Зборами робить Конституції 1993 року документом вкрай слабким і вразливим. Слід підкреслити, що подібних рішень конституційна практика зарубіжних країн не знає. Автор відстоює інший порядок, який гарантував би стабільність конституційного ладу, інтереси Росії і права її суб'єктів. За нашою концепції, Конституція Росії складається з норм двох типів. Наявність основ ладу ("конституції в конституції") не веде до суперечливості документа. Навпаки, вони виступають гарантом стійкості і несуперечності всього Основного Закону. Основоположним цінностям, на яких базується Конституція, не повинен бути завдано непоправної шкоди по наступними змінами. Для цього запропоновані адекватні юридичні засоби: Положення решти розділів не можуть суперечити основам конституційного ладу. Основи конституційного ладу приймаються і змінюються за допомогою референдуму, який призначається російським парламентом кваліфікованою більшістю не менше двох третин складу кожної з його палат. Зміна положень решти розділів - другого типу норм Конституції - здійснюється парламентом більшістю у дві третини чисельного складу кожної з його палат. У чому особливості такого підходу? Комплекс вищих принципів, на яких стоїть Конституція Росії, має бути прийнятий більшістю громадян як база загальноприйнятного вищого закону. Тоді й механізми його зміни будуть відповідними. Слід утруднити зміна не взагалі Конституції , а лише основоположних її принципів, виключивши голосування по них в парламенті. Тільки народ може приймати рішення про їх зміну. Стабільність суспільства не допускає зниження статусу Конституції в системі правових актів, її ролі "стримування й противаги" для законодавчої влади. Пропонована нами модель дозволяє говорити про вельми "жорсткою" Конституції лише щодо основ ладу. Норми меншою важливості можуть бути змінені в міру розвитку суспільних відносин, якщо є достатня згоду в парламенті. Внесення поправок до Конституції можна уникнути шляхом офіційного та загальнообов'язкового тлумачення тієї чи іншої норми. Це один з гнучких способів її адаптації до мінливих суспільним потребам. Тлумачення дає суддя, який зіставляє закон, конституційність якого оспорюється, з Конституцією (як єдиним критерієм тлумачення права) і вирішує, наскільки вони сумісні. У країнах загального права, де роль судів традиційно зводилася до інтерпретації мови законодавства, суддя виходить з сенсу слів Конституції, її контексту, східних прецедентів, розібраних раніше судами інших держав, що мають близькі правові системи, а також з власного правосвідомості {159}. Представники різних правових шкіл вважають виправданим розширення правотворчих повноважень судді, свободи суддівського розсуду. У разі точного змісту тієї чи іншої норми судді бувають поставлені в жорсткі рамки, і тоді вони самі вимагають більш ліберальних конструкцій в Конституції. У США, де значні зміни конституційної практики виражалися у зміцненні нових звичаїв і інститутів, обогащавших життя без формальних поправок, останнім часом все частіше говорять не про полегшення процедури зміни Конституції, а про посилення ролі судового, законодавчого тлумачення її статей. При аналізі рішень Верховного суду США А. Е. Дік Ховард відзначає "наявність органічних збільшень" - тобто нових норм, що мають конституційне звучання {160}. Наводячи слова Верховного судді Джона Маршалла ("конституція зроблена на століття і призначена наблизитися до безсмертя настільки, наскільки близько це може зробити людське творіння "), вчений іронічно зауважує, що, мабуть, судді зовсім не розглядають свою функцію як щось сильно обмежене в можливостях. І це незважаючи на рішення Верховного Суду США 1934 року народження, яка говорить, що розбір конституційних норм не може обмежуватися лише їх тлумаченням, але вимагає визначення конституційних конструкцій, фактично нормотворчості ("процес конструювання покликаний допомогти заповнити дані нормою широкі рамки конкретними деталями" {161}). Це не завжди виконується {162}. Протилежністю збереження Конституції через тлумачення є повний її перегляд або прийняття нової Конституції. (Хоча американці пишаються несменяемостью своєї Конституції, один з батьків-засновників, Томас Джефферсон, писав, що доцільно періодично переписувати Конституцію з кожним новим поколінням, і окремі штати США, особливо південні, пішли його порадою.) Способами прийняття нової Конституції можуть бути: - Дарування зверху (актом самовладдя); -, Рішення законодавчих зборів країни; - Рішення спеціального органу, що скликається або обирається для вироблення і прийняття нової Конституції; - Загальнонаціональний референдум щодо Конституції або її основним принципам; - Місцеві референдуми суб'єктів Федерації; - Змішані способи: прийняття парламентом з подальшою ратифікацією на референдумі; прийняття на референдумі основних принципів з подальшим прийняттям парламентом Конституції, виробленої на їх базі. Розглянемо ці способи стосовно російської обстановці. 1) Прийняття Конституції парламентом відноситься до найбільш поширеного способу, але для нинішньої Росії він не годиться. З'їзд народних депутатів РФ був досить стриманий і не пішов на повний перегляд Конституції, основ ладу, своєї ролі і функцій в 1990-1993 роках. Не виключалася можливість прийняття нової Конституції РФ на призначеному вже на листопад 1993 спеціальному З'їзді (у першому читанні) - але лише після узгодження заходів в області конституційної реформи з Президентом РФ відповідно до Постанови Верховної Ради РФ від 10 вересня 1993 року. Однак явною антиправова крайністю стало усунення вищого органу державної влади від остаточного ухвалення нової Конституції країни з обгрунтуванням, що "з'їзд як представницький орган вже не існуючого державного утворення Конституцію нової держави приймати не вправі" (С. Алексєєв). Новому, явно перехідному парламенту-Федеральним Зборам - Конституція РФ 1993 року не залишає права перегляду або прийняття Конституції Росії. 2) Прийняття Конституції на референдумі нерідко ставиться під сумнів, хоча ця процедура не раз застосовувалася в різних країнах (в основному це були авторитарні конституції, включаючи останню російську, хоча є й приклади здійснення демократичних перетворень шляхом референдуму) {163}. Референдум щодо Конституції таїть у собі ряд небезпек. Наша правова наука традиційно вважала, що процедура народного голосування "створює оптимальні умови для нав'язування народу волі реакційних кіл". Тут є певна частка істини: в історії, в тому числі нещодавньої, були випадки, коли певне угруповання спочатку захоплює владу силою, а потім організовує легалізацію державного перевороту нею ж підготовленим подобою виборів або референдуму, на якому громадяни не в змозі оцінити пропрацьованість обширного проекту. Т. Є. Кронін, крім того, вказує на такі традиційні проблеми безпосередньої демократії, як доступ до голосування, підробка підписів, плутанина у формулюваннях, проблема явки і кворуму, проблема обізнаності голосуючих, ослаблення за рахунок референдуму законодавчої влади, проблема обліку голосів і захисту думки незгодного меншини, а також новоявлені проблеми останнього часу, якось: непідконтрольність фінансових витрат; оплата за підпис при зборі підписів; обман при підрахунках голосів; вводять в оману рекламні кампанії; втручання відео-та теледемократії {164}. У нормальних умовах референдум по Конституції Росії можливий як частина легітимного процесу її перегляду. Висловлюючись однозначно "за" або "проти", громадянин визначає своє загальне ставлення до політико-правового і морального вектору даного документа. Референдум за його основним принципам робить Конституцію вищим законом, відмінним за способом прийняття від звичайного закону; конституційне законодавство піднімається над поточним і не може бути переглянуте за бажанням законодавця. Але це вже змішаний спосіб. 3) Змішаний спосіб прийняття Конституції Росії на певному етапі представлявся автору оптимальним. На першому етапі могло б статися прийняття основ конституційного ладу в парламенті - простою більшістю обраних депутатів; на другому етапі - проведення референдуму з ним; на третьому - остаточне ухвалення Конституції парламентом. Ключовим елементом у цій конструкції міг стати референдум з основ конституційного ладу, запропонований двічі - першого (червень 1990 року) і сьомим (грудень 1992 року) З'їздом народних депутатів РФ. Пропозиція ратифікувати Конституцію на місцевих референдумах протягом певного часу (від 1 до 5 років) уявлялося невдалим: це затягнуло б її прийняття на невизначений період часу, поки окремі суб'єкти Федерації зважували б переваги (або недоліки) свого суверенного існування. Кожен регіон виходячи зі своїх місцевих інтересів міг би в ультимативній формі вимагати внесення поправок входять в серйозне протиріччя з загальфедеральним інтересом. Конституція РФ 1993 року передбачає складний змішаний спосіб: а) прийняття пропозиції про перегляд глав 1, 2 і 9 Конституції РФ 3/5-мі голосів від загального числа депутатів, б) скликання Конституційних зборів; в) розробка ним проекту нової Конституції; г) прийняття проекту Зборами або його винесення на референдум; д) проведення всенародного голосування за новою Конституцією. 4) Конституційне (Установчі) збори, на нашу думку, є способом, заслуговуючим в умовах, пильної уваги. Його не випадково вважають "логічною і оптимальною формою правового забезпечення вироблення установчого акта самостійного Російської держави та її належної конституційної легітимації" {165}. До позитивних сторін цього інституту можна віднести: - Наявність установчої сили, конституирующей новий образ правління і справедливий лад держави; - Спеціальна передпризначеність вирішити одну, чітко окреслену задачу: здійснити перегляд Конституції; - Легітимність і показність, що забезпечується через всенародне вільне обрання або загальнонаціональну домовленість про методи формування складу; - Можливість публічного узгодження основних конституційних положень у формі працюючого по ясному Регламенту загальнонаціонального "круглого столу" з достатніми повноваженнями - НЕ дорадчими, а вирішальними; - Спадкоємність з історико-культурної та правовою традицією російської державності, де з XVI в. по XX в. скликалося кілька подоб всенародних установчих зборів або земських соборів, що встановлювали в, важкі часи корінні державні порядки. Безперечно, Установчі збори - історичний символ парламентського, правового шляху перетворень, зневаженого насильницьким розгоном такого зібрання в січні 1918 року, що розірвав історичну тканину Росії на зорі її республіканської життя. На користь цієї ідеї говорить не тільки відродження інтересу народу до минулого. У сучасних умовах, коли політико-правова легітимність була перервана ще двічі - в 1991 році (неконституційне скасування союзної держави і його інститутів) і в 1993 році (державний переворот 21 вересня - 4 жовтня, референдум 12 грудня і його підсумки - див 7) , слід уважно поставитися до інституту Конституційного (Установчих) зборів, здатному відновити спадкоємність законною верховної влади в Росії, вирішити питання про зміну форми правління, уточненні конституційного устрою держави, складу і статусу його територій. Це не тактична, а стратегічна задача, що вимагає ретельної підготовки. Варто також мати на увазі гіпотезу, що в умовах міцніючої союзної ідеї роль такого Збори можуть зіграти або спеціально сформований в результаті політичних домовленостей З'їзд народів, або - обраний безпосередньо населенням республік новий союзний Парламент. Раніше здавалося, що завдання, пов'язані з підготовкою нової Конституції Росії, зможе виконати Конституційна комісія, яка спочатку замислювалася як вельми представницький орган - свого роду "малий З'їзд". Не випадково вона була найчисленнішою комісією З'їзду народних депутатів РФ, що включала 102 людини. Серед них були Президент РФ і Голова Верховної Ради РФ, представники всіх без винятку регіонів Росії, в т. ч. керівники ряду суб'єктів РФ, Генеральний прокурор РФ, голови ключових парламентських комітетів, видатні московські громадські діячі, авторитетні правознавці і фахівці. На засіданнях комісії сперечалися про шляхи реформи демократи і патріоти, центристи і комуністи, співробітники Адміністрації Президента РФ і впливові члени Верховної Ради РФ. Ця Комісія з честю пропрацювала весь час в період з червня 1990 по вересень 1993 року, внісши безумовно помітний внесок у просування Росії до конституційного ладу. Ідея Установчих зборів в устах Г. Попова, А. Собчака, М. Сальє в 1991-1993 роках була лише тактичним зброєю в боротьбі за дострокове припинення діяльності російського депутатського корпусу. Цю ж роль виконало Конституційне нараду. Але воно не зуміло виконати функцію Конституційних зборів. Ми висловлювали побоювання, що вибори тимчасового або перехідного органу, дорадчого, зайнятого тривалими дебатами на тлі глибокої кризи і різкого падіння довіри до федеральної влади, можуть серйозно підірвати основи російської державності. Перешкодою також була відсутність в Конституції вказівки на подібний орган. Але нині ця норма з'явилася (ст. 135) і прийняття федерального конституційного Закону про Конституційний (Установчому) зборах може стати правовою передумовою завершення важкого кризи сучасної російської державності. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Стійкість основ конституційного ладу" |
||
|
||