| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.1.3. Конституція РФ і конституції, статути суб'єктів РФ: питання співвідношення та реалізації. Договірна практика і проблема дії Конституції РФ |
||
|
- принцип пріоритету в регулюванні суспільних відносин в федеральної Конституції. Суть цього принципу полягає в тому, що РФ у своїй Конституції або регулює суспільні відносини, або відмовляється це робити і прямо (або ж фактом відмови) передає їх регулювання суб'єктам; - загальний принцип верховенства федеральних актів - в ч. 2 ст. 4 Конституції РФ говориться, що Конституція РФ і федеральні закони "мають верховенство на всій території Російської Федерації"; - розмежування компетенції між РФ і суб'єктами встановлюється в федеральної Конституції допомогою виділення трьох груп питань - федерального ведення, спільного ведення і ведення суб'єктів РФ; - введення конституційного принципу субординації актів: по першій групі питань діють тільки федеральні акти; по другій групі питань діють і акти РФ, і акти суб'єктів; по третій групі питань діють лише акти суб'єктів РФ. Відповідно акти суб'єктів не можуть стосуватися першої групи питань. У другій групі акти суб'єктів повинні відповідати федеральним законам в сферах спільного ведення. Відповідно РФ не повинна вторгатися в ті питання, які віддані суб'єктам у сфері спільного ведення і належать їм у сферах свого ведення. Виходячи з такого поділу, у застосуванні Конституції РФ треба спиратися на такі постулати: а) Конституції і статути суб'єктів повинні відповідати Конституції РФ, не можуть їй суперечити * (238), б) якщо суб'єкт вторгся в компетенцію РФ, це є неналежне застосування Конституції РФ, акт покладено скасувати самим або це буде зроблено в результаті розгляду справи в Конституційному Суді РФ, в) якщо РФ вторглася до компетенції суб'єкта, це також суперечить Конституції РФ, і треба скасувати федеральний акт. На жаль, незважаючи на те, що модель відносин РФ і її суб'єктів не складна, на практиці належної поваги до Конституції РФ не проявляється. На певному етапі розвитку - почалося це ще за існування СРСР - в гонитві за суверенізацією не тільки союзні республіки, а й багато республік у складі РРФСР, офіційно тоді називалися автономними, прийняли свої декларації про (державному) суверенітет. При підписанні Федеративного договору 31 березня 1992 республіки наполягли на тому, щоб вони були названі з своєму договорі суверенними республіками. І хоча ні при подальших змінах Конституції РФ 1978 р., ні при прийнятті Конституції РФ 1993 р. їх суверенітет не позначався на федеральному рівні, лідери ряду республік і зараз виходять з того, що республіки - суверенні держави. Думається, багато що тут пов'язано з тим, як розуміти суверенітет. Якщо мова йде про самостійність у здійсненні компетенції, що належить суб'єктам РФ відповідно з її поділом між РФ і суб'єктами, - звичайно, таку самостійність вони повинні мати. Чи називати це суверенітетом - вже справа смаку і термінологічних тонкощів. У рівній мірі для таких ситуацій в інших країнах використовується поняття автономії. Якщо мати на увазі право на самостійність у плані зовнішньополітичних та зовнішніх економічних відносин - вона є в межах тих домовленостей, які існують всередині Федерації. Нарешті, якщо розуміти під суверенітетом право суб'єкта на власні збройні сили, валюту - звичайно, у федеративній державі суб'єкт подібного права не має. Отже, в узагальненому вигляді, якщо вести мову про суверенітет суб'єктів як про право на самостійне ведення справ, - він існує. Якщо ж вважати, що суверенітет дає можливість рахуватися з Федерацією на розсуд суб'єкта і право останнього будь-які питання вирішувати за своїм розумінням і поза всяких обмежень, - звичайно, такого суверенітету суб'єкт будь-якої федерації, в тому числі і Російської Федерації, не має. Зрозуміло, звідси випливає й те, про що йшлося трохи раніше: у федерації, в тому числі і у РФ, існує право пріоритету у регулюванні суспільних відносин, і у кожного суб'єкта, в РФ також, є обов'язок слідувати Конституції і законам федерації. Природно, право пріоритету існує не як абсолютне право, а як продукт угоди між Федерацією та всіма суб'єктами. Головним виразом такої угоди є саме Конституція, тому слідувати їй суб'єкти зобов'язані. Мова йде як про основоположні актах суб'єктів (конституціях, статутах), так і звичайних законах, актах президентів, губернаторів, урядів тощо Пильної уваги, з точки зору забезпечення дії Конституції РФ, заслуговує практика двосторонніх договорів РФ і суб'єктів, що набула поширення останнім часом. Її основою є сама Конституція РФ: ст. 11 говорить про те, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і суб'єктів РФ здійснюється самою Конституцією, Федеративним договором та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Аналізуючи співвідношення Конституції і договорів, А.В.Маслов робить висновок, який не можна не підтримати: про пріоритет конституційного методу в розмежування предметів ведення і повноважень, що перш за все обумовлено більш високою юридичною силою Конституції (ст . 15 Конституції) * (239). Однак таким висновком сама проблема не знімається. Насамперед, неясний питання: чи стосуються ці договори неврегульованих в Конституції РФ предметів ведення і повноважень? Або ж вони можуть бути звернені до того, що вже відображено в ст. 71-72 та інших статтях Конституції і тоді означають перерозподіл предметів ведення і повноважень, вже "розписаних" в Основному Законі? У книзі "Російська державність: стан та перспективи розвитку" * (240) Л.Ф.Болтенкова пише про це дуже докладно. На стор 71 є таке положення в авторському тексті: зміст ст. 71 і 72 Конституції Російської Федерації може бути змінено окремими договорами. Кілька нижче можна прочитати: інші договори можуть змінювати положення не тільки Федеративного договору, а й Конституції в частині розмежування предметів ведення і повноважень (стор. 71). На стор 80 читаємо: хоча договори з республіками змінюють 71 і 72 статті Конституції, але відбувається це у відповідності з Конституцією. Оскільки Конституція дозволила змінювати саме себе через укладення договорів, то чи можна зробити наступний висновок: якщо норми 71 і 72 статей не збігаються з нормами договорів, то діють норми договорів? З одного боку, відповідно до 1 і 15 статтями Конституція має вищу юридичну силу, прямодействующім і (що найважливіше) застосовується на всій території РФ! Але змінені 71 і 72 статті Конституції, з іншого боку, для республік, які підписали договір, діють не в повному обсязі, а лише в межах, що не суперечать договорами! Тобто положення договорів як би стали "другий" Конституцією. Наскільки суб'єкти Федерації вправі поширити на себе ці положення договорів? І ще можна прочитати на стор 104 названої книги: уже говорилося про розподіл предметів відання між Федерацією та її суб'єктами. Воно визначено ст. 71 і 72 Конституції. Після того як активізувався процес підписання двосторонніх договорів, можна сказати, що ці статті стали умовні. Сьогодні вони діють по відношенню до якихось суб'єктам, а завтра, після підписання Договору, перестануть діяти в якихось своїх аспектах. Виклад матерії таке, що все сказане можна прийняти за позицію самої Л.Ф.Болтенковой. Але в бесіді з автором цих рядків Л.Ф.Болтенкова пояснила, що вона викладала таке бачення суті договорів та їх співвідношення з Конституцією, які сама вона не сприймає. І дійсно, сказане важко прийняти. Якщо двостороннім договором відбувається перерозподіл повноважень врозріз з Конституцією РФ, яка ціна цієї Конституції? Не забудемо також і про те, що договори підписують з російського боку Президент або Голова Уряду РФ, з боку суб'єкта - президент, губернатор або голова адміністрації суб'єкта. Федеральним посадовим особам не дозволено змінювати Конституцію РФ, тому вони попросту не має права укладати договори такого змісту. І вже взагалі неприродно вважати, що волею другої сторони, що підписала договір, - керівника виконавчої влади суб'єкта РФ, - вводяться правила, що скасовують дію Конституції Федерації! Тим часом окремі з регіональних керівників саме так розцінюють свою роль. Наприклад, оцінюючи Договір РФ і Татарстану, який, як відомо, по ряду позицій розходиться з Конституцією РФ, Президент Татарстану М. Шаймієв висловився так: так, Конституція і Договір по багатьом статтям різняться. Але ми принципово домовилися з Б. М. Єльциним - і це відображено в Договорі - що він, Договір, домінує над обома Конституціями - і Республіки Татарстан, і Російської Федерації; там, де вони не збігаються, обидві сторони керуються положеннями Договору * (241). Пізніше він заявив ще категоричніше: Договір підписано на основі визнання двох Конституцій, а значить Татарстан також буде повноважний поставити питання про приведення окремих статей російської Конституції у відповідність зі своєю * (242). Виходить, за такою логікою, що суб'єкт РФ спочатку приймає свою конституцію і включає в неї норми, що суперечать федеральної Конституції. А потім домагається прийняття двостороннього договору, який "умиротворяє" сторони. Отже, Федерація як би "проковтує" це очевидне порушення основ федеративного ладу. Цей висновок з очевидністю випливає з висловлювання С.М.Шахрая: Конституція Республіки Татарстан, конституції багатьох республік знаходяться у формальному протиріччі з текстом Конституції Російської Федерації. Тому договір про розмежування предметів ведення і повноважень є зараз єдиною конституційною можливістю зняття формальних протиріч між Конституцією Федерації та конституціями республік у її складі, тому що норма договору в даному випадку має пріоритетом над нормою закону * (243). Якщо такий пасаж належав би представнику республіки, це було б прикро, але (принаймні) зрозуміло. Коли ж такий вислів належить людині, що був тоді віце-прем'єром Уряду РФ, довгий час очолював Комісію при Президентові з підготовки двосторонніх договорів, доводиться констатувати як ущербність цього моменту в політиці Президента, так і хибність тези С.М.Шахрая. Звідки випливає, що договір, підписаний двома особами, має пріоритет перед федеральним законом, а тим більше Конституцією РФ? Як відомо, Конституція РФ прийнята всенародним голосуванням, значить, і змінити або скасувати її норми можна також референдумом. Звідси постановка питання про реформує ролі для Конституції РФ двосторонніх договорів неможлива. До речі, подивимося частина 4 пункту 1 "Прикінцевих та перехідних положень" Конституції 1993 р. Тут сказано: у разі невідповідності положенням Конституції РФ положень Федеративного договору, "а також інших договорів між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, договорів між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації - діють положення Конституції Російської Федерації "(виділено мною - С.А.). Виходить, у Конституції оголосили про нечинність суперечать їй положень колишніх договорів, щоб почати змінювати її зміст новими договорами?! Здається, ця обставина не бере до уваги Б.А.Страшун, зробивши висновок про те, що "відступ в договорах від норм ст. 71-72 Конституції не можна розглядати як її порушення" * (244). Автор не захотів взяти до уваги переконливе міркування, висловлене А.В.Масловим * (245): по позиціях, позначеним ст. 71-72, передбачається прийняття федеральних законів, які і уточнять положення Конституції в плані компетенції РФ і суб'єктів РФ. Для якої ж ситуації призначається правило ч. 3 ст. 11? Думається, мова йде про дві групи питань: по-перше, про перерозподіл повноважень всередині спільних предметів ведення за ст. 72, по-друге, про розмежування предметів ведення і повноважень поза ст. 72, якщо такі виявилися. Мова, таким чином, не може йти про передачу двостороннім договором від РФ суб'єкту навіть частково предметів ведення, позначених ст. 71, і в повне розпорядження спільних предметів ведення за ст. 72. Така передача може мати місце лише в результаті зміни Конституції РФ. У свою чергу суб'єкт РФ не має права відмовитися від предметів ведення за ст. 72, оскільки його участь у їх здійсненні позначено в Конституції РФ. Інше може бути записано лише в самій Конституції (так випливає зі ст. 11), а значить, вимагає її зміни. Крім того, суб'єкт не може відмовитися від власних предметів ведення, що залишаються за вирахуванням виняткових повноважень РФ за ст. 71 та сфери спільного ведення за ст. 72, - адже вони відображені в його конституції, статуті, і не тільки двостороннім договором, але і зміною конституції, статуту треба "благословити" цей переділ. Автор може відчувати задоволення від того, що ці ідеї, висловлені ним у 1997 р. в першому виданні даної книги, вже знаходять часткове втілення в законодавстві РФ. Так, у Федеральному законі від 4 червня 1999 р. "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації" * (246) говориться, що з питань спільного ведення РФ і суб'єктів РФ видаються федеральні закони, що визначають основи (загальні принципи) правового регулювання, включаючи принципи розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ, а також федеральні закони, спрямовані на реалізацію повноважень федеральних органів державної влади. Підпорядкована роль договорів по відношенню до законів позначена в ряді норм Закону. Так, згідно зі ст. 14, договір може бути укладений при прямому вказуванні у федеральному законі по предмету спільного ведення на допустимість укладення договору з даного предмету спільного ведення; за відсутності федерального закону за предметом спільного ведення - з умовою приведення зазначеного договору у відповідність з федеральним законом з цього предмета відання після прийняття такого закону. Стаття 17 говорить, що предметом договору може бути, зокрема, конкретизація предметів ведення і повноважень, встановлених Конституцією РФ і федеральними законами. Навряд чи після всього цього можна говорити про самостійну роль договорів і тим більше їх більшому значенні в зіставленні з федеральними законами. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.1.3. Конституція РФ і конституції, статути суб'єктів РФ: питання співвідношення та реалізації. Договірна практика і проблема дії Конституції РФ" |
||
|
||