| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5. ФЕДЕРАТИВНИЙ УСТРІЙ (ФЕДЕРАЛИЗМ) |
||
|
Федеративної держави іноді називаються союзними *, що відбивається навіть у їхніх офіційних найменуваннях, наприклад Союзна Республіка Югославія. Федеративна Республіка Німеччина - Bundesrepublik Deutschland - в буквальному перекладі теж означає Союзна Республіка Німеччина, і назви її федеральних органів точніше слід було б перекладати як союзні - Союзний президент (Bundesprasident), Союзний канцлер (Bundeskanzler) і т.д. Лише сформована традиція, відображена в офіційних документах, утримує нас від цього. * Втім, термін «союзний» вживається і як синонім терміну «федеральний», що позначає приналежність до федерації. Так, Радянський Союз складався з союзних республік - суб'єктів федерації. Федералізм - за визначенням більш демократична форма організації держави, ніж унітаризм, і природно, що в переважній більшості випадків федерації мають республіканську форму правління. Однак є й винятки. Так, Об'єднані Арабські Емірати, як видно з їх назви, являють собою федерацію монархій, і один з монархів-емірів обирається своєрідним президентом цієї держави. Частково подібна ситуація в Малайзії, де частина суб'єктів федерації форму правління мають республіканську, проте Верховним правителем обирається один з монархів-султанів, які очолюють інші суб'єкти федерації. монархія є такі федерації, як Бельгія, Канада, Австралія, але суб'єкти цих федерацій організовані по республіканському типу . Демократичність федеративного територіального устрою полягає в тому, що воно передбачає децентралізацію влади, її поліцентризм, який убезпечить від диктатури. Правда, це вірно при тому неодмінної умови, що федерація є дійсною, а не уявної, який була, наприклад, радянська «федерація», і що суб'єкти федерації організовані демократично. Інакше виникає децентралізована бюрократична диктатура, яка на становищі людини позначається ще більш негативно, ніж централізована. Існує ряд теоретичних обгрунтувань федералізму як кращою системи організації управління. Так, концепція дуалістичного федералізму, що розвинулася на ранньому його етапі і знайшла відоме відображення в Конституції Сполучених Штатів Америки 1787 року, полягала в ідеї рівноваги між федерацією та її суб'єктами, які мають кожен свою компетенцію і не втручаються в справи один одного. Це, зрозуміло, було ідеалістичне уявлення, від якого реальне життя спочатку відрізнялася досить сильно. Пізніше була розроблена концепція кооперативного федералізму, яка заснована на ідеї взаємного доповнення центру і суб'єктів федерації, їх взаємовигідного співробітництва. На цій ідеї базується ряд сучасних федеративних конституцій, зокрема німецький Основний закон. Водночас федерація - це цілісне суверенне * держава із загальною конституцією, системою федеральних державних органів і установ, спільною територією, спільним громадянством. Конституції багатьох федеративних держав приділяють гарантіям цілісності підвищену увагу. * Ми абстрагуємося тут від таких рідкісних випадків, в яких суб'єкти федерацій самі представляють собою федерації, який формально була РРФСР у складі Союзу РСР або який є хорватсько-мусульманська федерація в складі Республіки Боснія і Герцеговина. Так, практично жодна з діючих нині федеральних конституцій не визнає за суб'єктами федерацій права сецесії, тобто права на вихід з федерації. У минулому столітті в Швейцарії, яка в той час (в 1847 р.) формально ще була за своїм устроєм навіть конфедерацією, збройної рукою були придушені спроби сецесії так званого Зондербунд (Особливої союзу), який об'єднав ряд кантонів. Такий же виявилася доля конфедерації південних штатів у США в ході Громадянської війни 1861-1865 років. Порівняно недавно , в кінці 60-х років, також збройною силою була пригнічена спроба сецесії так званої Біафри в Нігерії. Придушуються подібні спроби в деяких штатах Індії. Відомі, однак, і успішні сецесії, здійснені як мирним, так і збройним шляхом. Цілком мирно, до задоволення обох сторін, відокремився в 1965 році Сінгапур від Малайзії. В результаті повстання, підтриманого Індією, в 1971 році від Пакистану відокремився Східний Пакистан, що утворив держава Бангладеш. Збройними конфліктами супроводжувався розпад колишньої Соціалістичної Федеративної Республіки Югославії. Мирно розпалася колишня Чехословацька Соціалістична Республіка, що іменувалася в останній період свого існування Чеської і Словацької Федеративної Республікою. Ми, російські громадяни, звичайно, не можемо не згадати в цьому зв'язку, що в 1991 році більш-менш мирно розпався Радянський Союз, однак при цьому нам як юристам не можна забувати, що протягом усього часу існування СРСР суб'єкти цієї «федерації» конституційно визнавалися «суверенними державами», що володіли правом на вихід з Союзу (конституції СРСР були в цьому відношенні унікальні). Два з 15 суб'єктів цієї федерації - Україна і Білорусія поряд з усім Союзом, до складу якого вони входили, складалися в Організації Об'єднаних Націй і навіть були в числі її засновників, так само як були членами ряду інших міжнародних організацій. Цікаві гарантії цілісності, передбачені Конституцією США. Згідно розд. 10 її ст. I жоден штат не може, зокрема, вступати в договори, союзи або конфедерації, карбувати монету і випускати кредитні квитки, приймати біллі про опалі (тобто акти, що допускають оголошення осіб поза законом і легалізували тим самим позасудовому розправу над ними) і закони, що мають зворотну силу чи порушують зобов'язання за договорами, підвищувати дворянські титули, без згоди Конгресу обкладати податками і зборами експорт та імпорт, утримувати в мирний час війська і військові кораблі, вступати в угоди або договори з іншим штатом або з іноземною державою, вступати в війну, якщо не зазнав нападу або безпосередньою його загрозу. У кожному штаті згідно з розд. 1 ст. IV повинні користуватися повною довірою офіційні документи, включаючи судові, будь-якого іншого штату, а згідно з розд. 2 громадяни кожного штату мають право на всі привілеї та імунітети громадян в інших штатах. Особа, яка вчинила тяжкий злочин в одному штаті і переховується в іншому, підлягає видачі. Кожному штату згідно з розд. 4 США гарантують республіканську форму правління і охорону від нападу ззовні, а на прохання законодавчих зборів чи виконавчої влади, якщо законодавчі збори не може зібратися, - захист від внутрішнього насильства. Відповідно до частини другої ст. VI «справжня Конституція і закони Сполучених Штатів, які повинні бути видані відповідно до неї, всі договори, які укладені або мають бути укладені в межах компетенції Сполучених Штатів, повинні бути верховним правом країни, і судді в кожному Штаті повинні бути ними пов'язані, що б противне не був ще у Конституції або законах будь-якого Штату ». Розділ 1 поправки XIV встановив, що всі особи, народжені чи натуралізовані в США і підлеглі їх юрисдикції, є громадянами США і штату, в якому проживають; штат не має права обмежувати привілеї або імунітети громадян США і позбавляти особа життя, свободи або власності без належної юридичної процедури, так само як і відмовляти особі однаковою захисту закону. Як бачимо, навіть настільки невеликий документ, яким є Конституція США, проблемі забезпечення цілісності федерації приділив значне місце. Мабуть, під враженням спроби сецесії, розпочатої Зондербундом, у Федеральну конституцію Швейцарської Конфедерації 1874 була включена ч. 1 ст. 7, забороняла кантонам укладати між собою будь-які сепаратні союзи і договори політичного характеру. У новітній же Федеральної конституції Швейцарської Конфедерації 1995 дане питання врегульоване більш ліберально: згідно її ст. 48 кантони можуть укладати між собою договори і створювати спільні організації та установи, і, зокрема, спільно вирішувати завдання, що представляють регіональний інтерес. Союз може в цьому брати участь в межах своєї компетенції. Однак договори між кантонами не повинні суперечити праву і інтересам Союзу, а також правам інших кантонів, і про ці договори Союз слід ставити до відома. Федеральний устрій в більшості випадків засноване на чисто територіальному принципі (США, Бразилія, Мексика, Австралія, Німеччина, Австрія та ін.) Проте в деяких країнах всі суб'єкти федерації або частину їх організовані з урахуванням національного (етнічного, релігійного, мовного) складу населення. Так, в Канаді 9 провінцій - англомовні, а одна (Квебек) - франкомовна; в Бельгії, яка згідно ст. 1 Конституції в діючій редакції складається з громад та областей, маються французьке, фламандське і німецькомовне співтовариства (ст. 2) і області (ст. 3): Валлонський (переважно франкомовна), Фламандська (переважно нідерландськомовне) і Брюссельська (столична, змішана), а поряд з цим ст. 4 передбачає існування чотирьох лінгвістичних областей - французької, фламандської, двомовної столичної та німецькомовної; в Індії в 1956 році система штатів була переформована з урахуванням так званого лінгвістичного принципу, хоча це й не повсюдно призвело до положення «одна мова - один штат»; в Швейцарії, де населення говорить на чотирьох мовах, суб'єктами федерації є 23 кантону, проте, як правило, населення кожного кантону в національно-мовному відношенні однорідно. У нинішній Югославії, де населення обох республік-членів - Сербії і Чорногорії не відрізняється між собою ні за мовою, ні з релігії, чорногорці здавна розглядають себе як особливу етнічну спільність, відмінну від сербів, та й державність давно мають особливу. Водночас при формуванні федерації в Нігерії кордону штатів навмисно проводилися таким чином, щоб вони не збігалися з ареалами розселення племен. Це зроблено з метою перешкодити розвитку трайбалізму і сприяти якнайшвидшому складанню нігерійської нації *. * Див: Конституційне право країн. Основи організації держави. М.: Наука, 1992. С. 32. Свого часу у нас панувала «марксистсько- ленінська »концепція федерації, що виходила з того, що федерація повинна бути лише засобом дозволу національного питання, тобто суб'єктами її мають бути національно-державні одиниці, які, як і вся федерація в цілому, суть результат самовизначення нації, що розуміються як насамперед етнічні спільності . На цій ідеологічній основі (зрозуміло, з великою кількістю збочень на практиці) були створені «соціалістичні федерації» - Радянський Союз, що включав також Російську Федерацію, Югославія, Чехословаччина. Всі вони, як зазначалося, з падінням соціалізму розпалися, за винятком Російської Федерації, яка на ділі федерацією раніше не була і поступово стає нею лише з 1992 року. Досвід інших країн також свідчить, що так звана національна державність - дуже ненадійний фактор федерірованія: панування етнократії (етнічної кланової верхівки) в суб'єктах федерації сприяє швидше підриву, ніж зміцненню державної єдності у федеративному союзі. Не можна не погодитися з акад. А.Н. Яковлєвим, коли, кажучи про права людини, в тому числі про право і можливості для людей будь-якої національності зберігати і розвивати свою мову, культуру, звичаї, віру, традиції, він констатує , що «для цього зовсім не обов'язково мати самостійну державу. Навпаки, як показує життя, подібні вимоги ускладнюють, а часом роблять неможливим забезпечення дійсних прав особистості ... Національні ж держави, новоутворені на просторі, де історично склалася багатонаціональність, - це швидше дестабилизирующая привілей »*. * Яковлєв А. Любов до ближнього не можна проміняти на ненависть до інородців / / Вісті. 1994. 6 серпня. Число суб'єктів федерацій буває досить різним: у нинішній Югославії та на Коморських островах - по 2, в Австралії - 6 (зараз вирішується питання про перетворення Північної території в сьомий штат), в Об'єднаних Арабських Еміратах - 7, в Австрії - 9, у Канаді - 10, у Німеччині - 16, у Швейцарії - 23, в Індії - 25, в США - 50. Як бачимо, число суб'єктів федерацій не залежить від розмірів держави, та й у рамках однієї і тієї ж федерації параметри її суб'єктів, насамперед величина території та чисельність населення, різняться часом дуже різко. Так, в США територія штату Аляска (570833 кв. Милі) в кілька сот разів перевершує територію штату Род-Айленд (1055 кв. Миль), а населення штату Каліфорнія (23668 тис. чол.) Майже в 60 разів більше населення тієї ж Аляски (402 тис. чол.) *. Незважаючи на ці відмінності, статус їх однаковий, тобто стосовно тільки до штатам США - федерація симетрична. * Див: Лафитский В.І. США: конституційний лад і роль штатів в структурі американського федералізму. М.: Известия, 1993. С. 139-140. У деяких же країнах асиметричність територіального устрою поширюється навіть на суб'єкти федерації. Так, в Індії лише один штат - Джамму і Кашмір має свою Конституцію і своє громадянство, статус ще кількох штатів (Сиккима, Мегхалаі, Нагаленда та ін.) також має особливості, не властиві більшості штатів. Як вже зазначалося, видові назви суб'єктів різних федерацій різноманітні: штати в США, Мексиці, Венесуелі, Бразилії, Австралії, Індії, Нігерії; кантони у Швейцарії; провінції в Канаді, Аргентині та Пакистані; землі в Німеччині та Австрії; спільноти та області у Бельгії ; республіки-члени в Югославії і т.д., однак повсюдно в зарубіжних федераціях їх суб'єкти в рамках однієї країни іменуються однаково. Росія і в цьому відношенні унікальна. Ряд конституцій регулює питання про можливість зміни складу федерації шляхом прийняття нових її суб'єктів або перетворення існуючих. Так, відповідно до частини першої розд. 3 ст. IV Конституції США нові штати можуть бути прийняті до Союзу Конгресом, однак жоден новий штат не може бути утворений або виникнути в межах юрисдикції будь-якого іншого штату і ніякої штат не може бути утворений злиттям двох або більше штатів або частин штатів без згоди законодавчих зборів торкається штатів, так само як і Конгресу. Згідно § 2 ст. 18 Конституції Федеративної Республіки Бразилії 1988 порядок перетворення федеральної території в штат або повернення її в штат, з якого вона раніше виділилася, регулюється додатковим законом, а згідно з § 3 штати можуть об'єднуватися, розділятися, припинятися для включення в інший штат або утворювати нові штати (і федеральні території), проте для всього цього потрібне схвалення як безпосередньо зацікавленого населення шляхом плебісциту, так і Національного конгресу шляхом прийняття додаткового закону. Німецький Основний закон передбачив у ст. 29 можливість переформування федеральної території з тим, щоб забезпечити такі розміри і продуктивні можливості земель, які дозволяли б їм ефективно виконувати свої завдання. При цьому повинні враховуватися земляцька спільність, історичні та культурні взаємозв'язки, господарська доцільність, а також вимоги регіонального просторового пристрою (Raumordnung) і територіального планування (Landesplanung). Рішення оформляється за Заслушаніе яких торкається їм земель федеральним законом, який потребує затвердження референдумом. Останній проводиться в уражених землях, і формула його повинна містити питання: чи повинні землі залишатися такими, як були, або слід утворити нову землю або землю в нових межах? Друга відповідь вважається даними, якщо за нього проголосувала більшість мешканців територій, земельна приналежність яких підлягає зміні. Якщо ж більшість виборців однієї з порушених земель проголосували проти, рішення не приймається, не рахуючи випадку, коли це більшість менш 2/3, а на територіях, приналежність яких змінюється, за зміну проголосували 2/3 виборців. Даною статтею Основного закону передбачений і порядок об'єднання в рамках однієї землі території, що відрізняється певним єдністю, але розсіченою кордонами земель. При цьому використовуються такі інститути, як народна ініціатива, народне опитування і народне голосування (референдум). З 1994 року Основний закон дозволив землям змінювати приналежність їх територій шляхом державних договорів з урахуванням думки відповідних повітів та громад; договори підлягають затвердженню референдумом на уражених територіях і потребують злагоді Бундестагу. Для всіх держав, приклади з конституційного регулювання яких наведені, характерно, що для зміни складу федерації і меж її суб'єктів потрібно як воля останніх, так і воля федерації. Конституція Союзної Республіки Югославії 1992 року, встановивши в ст. 2, що федерація складається з двох республік-членів, вказала, що в неї відповідно до Конституції можуть вступити інші республіки-члени. Відповідно до частини третьої ст. 3 межа між республіками-членами може змінюватися лише за угодою між ними. Ніякі інші територіальні перетворення, що стосуються кордону республік-членів, стало бути, неможливі. Федерального згоди на це не потрібно, але така специфіка продиктована, мабуть, тим фактом, що федерація ця - двочленна. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "5. Федеративний устрій (ФЕДЕРАЛИЗМ)" |
||
|
||