| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.3. ФОРМИ, МЕТОДИ, ФУНКЦІЇ ТА ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ |
||
|
Форми бюджетної діяльності Застосування тих чи інших форм бюджетної діяльності не є довільним, а повністю визначається стадіями бюджетного процесу, а також змістом і характером відповідних бюджетних відносин. Практика свідчить, що у бюджетній діяльності, так само, як і в публічній фінансовій діяльності в цілому, застосовується велика кількість форм, що поділяються на дві групи: правові та неправові. Деякі вчені схильні виділяти лише правові форми . Із найбільш поширених неправових форм фінансової діяльності слід назвати такі: роз'яснення фінансового законодавства населенню, проведення засідань комітетів або комісій представницьких органів влади з бюджетно-фінансових питань, різноманітних нарад в апараті фінансових органів тощо. Спільною рисою для всіх цих форм є те, що вони не мають юридичного значення, а лише створюють передумови для здійснення правових форм фінансової діяльності, в яких виявляється державно владний характер дій органів влади в галузі фінансів . Правові форми виявляються в установленні, зміні, припиненні чи застосуванні норм права. У теорії права правові форми розуміють як однорідне за своїми зовнішніми ознаками (характером та юридичними наслідками) функціонування органів держави з управління суспільством шляхом видання правових актів . «Тільки правова форма є дійсною формою діяльності держави, оскільки в ній реалізується необхідний зміст цієї діяльності, на відміну від таких дій держави, в яких панує випадковість, непередбачуваність, одним словом, беззаконня та свавілля її бюрократичного апарату... Правова форма організує, упорядковує увесь різноманітний зміст діяльності апарату, виступає як закон, що визначає спосіб функціонування держави, як принцип здійснення державним апаратом публічної влади, який в юридичній науці називають законністю» . Найбільш повну класифікацію правових форм бюджетної діяльності, на наш погляд, наводить А.І. Худяков, який виділяє такі форми: видання юридичних актів, що мають нормативний характер; видання індивідуальних фінансово-правових актів; здійснення двосторонніх фінансово-правових актів, у тому числі укладання фінансових договорів; реалізація державою в особі її уповноваженого органу своїх прав та обов'язків як суб'єкта фінансових правовідносин . Будь-яка із перелічених форм пов'язана із правовими актами. Спираючись на класифікацію фінансово-правових актів, запропоновану П.С. Пацурківським , ми виділяємо такі їх групи: 1) загальнонормативні фінансово-правові акти, які містять загальні правила поведінки учасників бюджетної діяльності, встановлюють порядок формування бюджетів, порядок використання коштів бюджетів, контроль за цими процесами (ці норми містяться, наприклад, у БК України); 2) індивідуальні фінансово-правові акти, як правило, є похідними від нормативних фінансово-правових актів; саме в них знаходять певну конкретизацію останні. Ці акти адресовані обмеженому (чітко визначеному) колу осіб - учасникам бюджетної діяльності (наприклад, бюджетні інструкції). Так, відповідно до ст. 34 БК України для підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів; 3) реалізаційні фінансово-правові акти, які є похідними від двох попередніх груп актів; вони спрямовані на реалізацію, перш за все, матеріальних бюджетно-правових норм. Як приклад, можна навести щорічні закони про державний бюджет і рішення про місцеві бюджети; 4) планові фінансові акти (фінансово-планові акти), тобто акти, що приймаються у процесі бюджетної діяльності органів публічної влади й містять конкретні завдання в галузі бюджету та пов'язаних із ним фінансів на певний період. Це плани щодо акумулювання, розподілу, перерозподілу та використання бюджетних коштів. Йдеться про бюджетне планування, яке є своєрідним комплексом різноманітних заходів, переважно організаційно-технічного характеру, з питання визначення доходів і видатків бюджетів на стадіях бюджетного процесу, передбачених у ст. 19 БК України . Поза межами даного переліку актів органів публічної влади опинилися правові акти міжнародного характеру. Звичайно, внутрішні бюджетні відносини регулюються нормами національного законодавства. Проте це не означає, що міжнародні акти не входять до системи бюджетного законодавства. Особливо яскраво значення таких актів проявляється на прикладі фінансової основи місцевого самоврядування, у правовому забезпеченні якої важливе значення належить актам міжнародного характеру (хартії, декларації, пакти, договори тощо). Вітчизняні та міжнародні форми бюджетної діяльності органів публічної влади стосуються здебільшого діяльності органів місцевого самоврядування. Відмінність цих форм полягає у тому, то застосування других не завжди має обов'язків характер - інколи вони мають лише рекомендаційне призначення. Вітчизняні ж форми є обов'язковими для застосування на території України. Форми бюджетної діяльності пов'язані з нормотворчістю органів публічної влади. Важко погодитися із твердженням Ю.О. Крохіної, яка вважає, що нормотворчість органів місцевого самоврядування в сфері бюджету належить до правової форми бюджетної діяльності цих органів і здійснюється шляхом створення, зміни, призупинення чи скасування бюджетно-правових норм у межах компетенції вказаних суб'єктів . Адже правові форми створюються в результаті нормотворчості. Відповідно до ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності від дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. В унітарних державах, на відміну від федеративних, бюджетно-правові норми, які походять з актів органів місцевого самоврядування, не можуть повністю регламентувати внутрішню структуру бюджетної діяльності цих органів, їх бюджетну компетенцію, оскільки ці питання значною мірою регулюються на рівні закону. Для федеративних країн (особливо для великих держав, як-то Російська Федерація і США) таке переважно децентралізоване регулювання в цій галузі є виправданим. Акти, які приймаються органами місцевого самоврядування, утворюють первинний рівень нормативно-правового регулювання бюджетних відносин місцевого рівня . На наш погляд, ці акти в унітарних державах становлять третій рівень (перший - конституція, другий - спеціальний закон), у федеративних - четвертий рівень (перший - конституція, другий - спеціальний закон, третій - законодавство суб'єктів федерації). Ці акти становлять найбільш простий і найбільш наближений до місцевого самоврядування рівень правового регулювання відповідних відносин. Акти органів місцевого самоврядування в галузі бюджету (бюджетно-правові акти) мають особливості, притаманні й іншим актам цих органів. Так, зазначені акти (як і будь-які інші нормативно-правові акти) мають підзаконний характер, їх положення не можуть суперечити нормам Конституції та законів України, а також міжнародно-правовим актам, договорам, ратифікованим належним чином Верховною Радою України. Дія бюджетно-правових актів місцевого значення у просторі, звичайно ж, має межі, тобто їх дія поширюється лише на певній території. Дія бюджетно-правових актів місцевого значення за колом осіб обмежується: фізичними особами, які проживають чи перебувають (постійно або тимчасово) на території діяльності відповідного органу місцевого самоврядування; юридичними особами, які розташовані, зареєстровані, здійснюють свою діяльність у межах зазначеної території. Такі акти не потребують затвердження з боку органів державної влади і при цьому зберігається оскарження цих актів, зокрема, у порядку адміністративного судочинства. Зазначимо, що подібні до наших ознаки бюджетно-правових актів сформулювала свого часу Ю.О. Крохіна . Ми, у свою чергу, лише внесли деякі корективи відповідно до положень вітчизняного законодавства. На жаль, далеко не всі документи, що стосуються бюджетної діяльності й не мають грифу «для службового користування», публікуються в місцевій пресі. Проте це не слід вважати прямим порушенням принципу гласності в бюджетному праві, як стверджує, наприклад, Ю.О. Крохіна . По-перше, є бази нормативно-правових документів, де можна знайти відповідні документи. По-друге, багато місцевих рад і місцевих державних адміністрацій мають в Інтернеті власні офіційні сайти, де також міститься їх власна нормативно-правова база. Друкувати в засобах масової інформації всі документи є абсолютно фінансово недоцільним та економічно необґрунтованим. Громадськість має вільний доступ до них в електронній формі. Як пише Ю.О. Крохіна, правова форма бюджетної діяльності є результатом упровадження в життя функціональної взаємодії держави і права. Бюджетна діяльність має чітко визначене функціональне спрямування й опосередковує лише спеціальні функціональні завдання правового характеру, вирішення яких супроводжується правовими чи організаційно-правовими наслідками . Формою реалізації бюджетної діяльності є спеціальна правотворчість (тобто діяльність спеціально уповноважених на те органів публічної влади щодо розроблення, прийняття (затвердження, зміни та скасування нормативно-правових актів, які регулюють відносини у галузі бюджету). У фінансовій правотворчості суб'єктів федеративних країн, наприклад Російської Федерації, зберігається тенденція до прийняття надмірної кількості фінансово-правових норм, які дублюють федеральні норми . Для України таке дублювання не є характерним, оскільки для органів місцевого самоврядування немає практичної потреби дублювати положення законів, прийнятих Верховною Радою України. У РФ ж суб'єкти Федерації приймають закони, які діють на території відповідного суб'єкта. Звичайно, ці акти ґрунтуються на положеннях федерального законодавства, які часто просто переписуються. Бюджетна діяльність є процесуальною діяльністю. Як зазначає Ю.Л. Смірнікова, найбільш яскраво процесуальний бік фінансової діяльності проявляється у бюджетних відносинах . Пояснює вона це особливостями бюджетних процесуальних норм на прикладі федеративної держави. Так, на її думку, бюджетні процесуальні норми виокремлені в правових актах як федерального, так і регіонального рівня. Аналогічно не можна зробити висновку про виокремлення процесуальних бюджетних норм у бюджетному законодавстві унітарної країни, наприклад України. У нашій державі діє БК України - кодифікований акт бюджетного законодавства, яким регламентуються питання, зокрема, бюджетного процесу. І ці норми є єдиними, тобто органи місцевого самоврядування не можуть створювати якісь особливості чи то стосовно затвердження власного бюджету, чи то, наприклад, стосовно його виконання. У федеративних державах, зокрема в РФ, на регіональному рівні суб'єкти Федерації приймають окремі закони, присвячені регулюванню бюджетного процесу, чим, відповідно, створюються й певні особливості бюджетного процесу на місцевому рівні. Недостатнє урегулювання питань хоча б однієї зі стадій бюджетного процесу на рівні законодавства, а також їхня недеталізованість на рівні підзаконних нормативно-правових актів «може нейтралізувати проходження бюджету на інших його стадіях». Звідси випливає необхідність упорядкування, підвищення результативності правових норм, що регулюють бюджетний процес в цілому . Трапляються на практиці випадки прийняття незаконних актів - правових форм. Рахунковою палатою, наприклад, у 2009 р. встановлено факти такого бюджетного правопорушення, як втрати Державного бюджету України від прийняття незаконних управлінських рішень. Зазначені рішення приймалися як на вищому рівні центральної виконавчої влади, так і на рівні керівництва головних розпорядників бюджетних коштів і об'єктів перевірок. Порівняно з 2008 р. сума виявлених втрат зросла в 4,6 раза і становила 1 млрд. 704,3 млн. грн. (18,6% від загальної суми незаконного використання бюджетних коштів) . Методи бюджетної діяльності органів публічної влади З-поміж важливих елементів бюджетної діяльності органів публічної влади можна назвати методи правового регулювання та здійснення цієї діяльності. Ми не будемо зупиняти увагу на методі правового регулювання, оскільки тут застосовується метод фінансово-правового регулювання, тобто метод владних (чи державно-владних) приписів і це питання знайшло своє ґрунтовне висвітлення, зокрема, у працях І.В. Рукавішнікової. Щодо методів здійснення бюджетної діяльності органів публічної діяльності, то вони багато в чому повторюють методи публічної фінансової діяльності (і це невипадково, оскільки бюджетна діяльність є частиною фінансової діяльності). Традиційно серед методів публічної фінансової діяльності виділяють методи мобілізації, розподілу, використання коштів централізованих і децентралізованих фондів, а також метод контролю. При такому баченні методів публічної фінансової діяльності вони є тотожними з методами бюджетної діяльності. Тобто всі методи публічної фінансової діяльності так чи інакше пов'язані з бюджетом. Методи публічної фінансової діяльності - способи її здійснення. Методи поділяються на три групи : методи акумулювання (мобілізації, формування) грошових фондів; методи розподілу грошових фондів; методи використання грошових фондів. Метод фінансового контролю використовується на всіх стадіях фінансової діяльності. Крохіна Ю.О. додає, що бюджетна діяльність здійснюється також за допомогою стимулів, обмежень і санкцій . Зазначимо, що наведені вище методи бюджетної діяльності органів публічної влади повною мірою викладаються вченими при розгляді методів публічної фінансової діяльності. Постає проблема ототожнення методів родової та видової діяльності (так само, як і проблема ототожнення принципів фінансової та бюджетної діяльності). Ми не ставимо за мету дослідити методи фінансової діяльності - це предмет іншого дослідження, але, очевидно, є потреба в переосмисленні методів публічної фінансової діяльності, оскільки ця діяльність є значно ширшою за своїм змістом, ніж бюджетна діяльність. До того ж, на нашу думку, не можуть ці види діяльності мати майже однаковий набір методів. Форми та методи бюджетної діяльності, як пише П.С. Пацурківський, залежно від історичних традицій, економічної та політичної кон'юнктури, багатьох інших об'єктивних причин і суб'єктивних факторів можуть змінюватися. Проте за будь-яких умов бюджет завжди залишається об'єктивною необхідністю . Нині проблематично стверджувати про зміни в методах бюджетної діяльності, що якраз і вирізняються певною стабільністю існування. Чернадчук В.Д. прямо виокремлює способи бюджетної діяльності. На його думку, «це закріплена бюджетно-правовими нормами сукупність прийомів упорядкування дій, операцій, процедур та стадій бюджетної діяльності, встановлений порядок застосування засобів бюджетної діяльності, а також напрями реалізації функцій, які забезпечують досягнення мети бюджетно-правового регулювання». Учений також поділяє ці способи на загальні (це рекомендації, застосування яких зумовлене бюджетною децентралізацією та реалізацією принципу самостійності бюджетів; узгодження, які полягають у вирішенні питань, у яких зацікавлені уповноважені державні органи чи органи місцевого самоврядування) спеціальні (спосіб встановлення обов'язкових і добровільних платежів (на нашу думку, це спосіб не бюджетної, а податкової діяльності органів публічної влади. - О. М.-С.); квотування (розподіл); перерозподіл (вирівнювання, трансферти); спосіб бюджетних вилучень . Функції бюджетної діяльності органів публічної влади Функції розуміють як напрями певної діяльності (наприклад, держава реалізує свої функції за допомогою відповідних органів державної влади, які здійснюють публічну фінансову діяльність); зовнішній прояв якості будь-якого об'єкта у певній системі відносин ; діяльність, роль об'єкта в межах певної системи, до якої він належить . Функція характеризує об'єкт із позиції його активного начала, тому функціонального відокремлення, як і об'єднання вимагають всі складні динамічні системи . Бюджетна діяльність, у свою чергу, має досить складний функціональний зміст, що визначається власними завданнями та єдністю цілей публічної фінансової діяльності взагалі й бюджетної діяльності зокрема. Функції сучасної демократичної держави - це соціальне призначення забезпечувати впорядкований вплив на суспільні відносини та процеси в різних сферах життя суспільства задля його процвітання та розвитку на основі загальнолюдських цінностей і в гармонії з природою... Мета і завдання держави входять до змісту її функцій . Як пише Н.О. Повєткіна, бажана результативність бюджетної діяльності, її досягнення забезпечується функціями акумулювання, використання та розподілу бюджетного фонду відповідного рівня . З фінансово-правового та теоретично-правового погляду викликає певні зауваження висловлювання автора про функції акумулювання, використання та розподілу бюджетного фонду. У теорії фінансового права досить усталеним є визначення методів фінансової діяльності, до яких належать такі: методи формування грошових фондів, методи розподілу коштів цих фондів, методи використання коштів цих фондів. Не зовсім зрозумілим є віднесення методів до функцій. На думку Ю.О. Крохіної, слід виділяти акумулюючу функцію та функцію вирівнювання доходів у бюджетній системі держави . Таке формулювання є більш коректним, оскільки в ньому йдеться не про функцію акумулювання (як пише Н.О. Повєткіна), а про акумулюючу функцію, яку Ю.О. Крохіна розуміє таким чином: «у ході бюджетної діяльності держава забезпечує доходну частину бюджету, для чого використовуються методи добровільних та обов'язкових платежів». Друга ж функція полягає у здійсненні перерозподілу національного доходу й частини національного багатства за допомогою системи оподаткування і трансфертних механізмів . У зазначеній вище роботі Н.О. Повєткіної автором певним чином не дотримано послідовності думок і висновків, оскільки нижче, аналізуючи законодавство та практику його застосування, Н.О. Повєткіна вже виділяє лише дві такі функції бюджетної діяльності держави: 1) акумулююча; 2) функція вирівнювання доходів у бюджетній системі держави . При цьому чомусь відсутнє посилання на Ю.О. Крохіну. Варто підтримати Ю.Л. Смірнікову, яка зазначає, що вибір спеціального методу залежить від функції, яку він покликаний «обслуговувати» . За М.В. Карасьовою методи бюджетної діяльності можна поділити на дві групи: загальні та спеціальні . Загальні методи зумовлені самою природою бюджетної діяльності, її публічним характером; найбільш поширеним методом в цій групі є метод владних приписів, характерний публічним галузям права, а також методи рекомендацій та узгоджень. До спеціальних методів М.В. Карасьова відносить метод дотацій, фінансування державно-замовних програм тощо. Можна стверджувати, що бюджетна діяльність органів публічної влади реалізується за допомогою виконання певних функцій - тих, які виконують органи публічної влади, особливо на стадії виконання бюджетів і контролю за їх виконанням. Проте є ще функції на стадіях, що передують виконанню бюджету, а також на стадіях складання, розгляду й затвердження бюджетів, звітності про їх виконання. Принципи бюджетної діяльності органів публічної влади Принцип є однією з фундаментальних філософських категорій, що використовується для характеристики суспільних відносин у будь-якій сфері діяльності . Принцип (від лат. principum - основа, начало, першопричина) - це: 1) центральне пояснення, особливість, покладена в основу створення або здійснення чого-небудь; 2) внутрішнє переконання, погляд на речі, які зумовлюють норми поведінки? 3) основа якого-небудь пристрою, приладу ; підґрунтя певної сукупності фактів чи знань, вихідний пункт пояснення чи спонукання до дій . У юридичній літературі зустрічаються різні тлумачення принципів, зокрема принципів права як вихідних чи основоположних ідей, начал, засад, вимог, правил, об'єктивних закономірностей організації, функціонування та розвитку чогось. Колодій А.М. вважає, що принципи права - це відправні ідеї існування права, які виражають найважливіші закономірності і підвалини певного типу держави і права, є однопорядковими із сутністю права і становлять його головні риси, вирізняються універсальністю, вищою імперативністю і загальною значущістю, відповідають об'єктивній необхідності побудови і зміцнення певного суспільного ладу... Принципи права є критерієм законності й правомірності дій громадян і посадових осіб, адміністративного апарату і органів юстиції і за певних умов мають велике значення для зростання правосвідомості населення, його культури і освіти . В юридичній науці під принципами прийнято розуміти закріплені в законодавстві основоположні керівні засади та ідеї, що виражають сутність норм галузі права й головні напрями державної політики в правовому регулюванні суспільних відносин . Нині у спеціальній фінансово-правовій літературі превалює позиція, згідно з якою основними (головними) принципами бюджетного права є законність, гласність, бюджетний федералізм і плановість . Не слід ототожнювати принципи бюджетної діяльності та принципи бюджетного права. Перша група принципів є похідною від принципів бюджетного права, ґрунтується на них та розвиває їх (так само, як принципи бюджетного процесу, бюджетної системи). Всі ці принципи тісно та нерозривно взаємопов'язані. Принципи права не є тотожними правовим принципам, які виникають, зазвичай, задовго до появи системи права та законодавства. Закріпившись у системі права й законодавства, правові принципи трансформуються у принципи права. Зважаючи на те, що бюджетна діяльність є видовою діяльністю, не зовсім правильно для неї виділяти галузеві принципи і принципи окремих інститутів. На нашу думку, цей вид діяльності ґрунтується на загальноправових і галузевих фінансово-правових засадах. Бюджетна діяльність органів публічної влади, як і їхня фінансова діяльність взагалі, ґрунтується на певних принципах, закріплених у Конституції України та інших правових нормах, що регулюють цю діяльність. Загальноправові принципи бюджетної діяльності: законність, принцип верховенства права, суверенітет держави, рівність усіх форм власності тощо, є визначальними для формування галузевих наук і здійснення всіх видів діяльності органів публічної влади. Не будемо зупинятися на ґрунтовному аналізі цієї групи принципів, оскільки вони досліджені у багатьох роботах, присвячених правовій чи юридичній діяльності. Похідними від загально правових принципів є спеціальні чи галузеві фінансово-правові принципи бюджетної діяльності, до яких належать такі: - публічний характер бюджетної діяльності. Наприклад, щорічні закони про державний бюджет приймаються в ході відкритого парламентського обговорення, потім публікуються; банки зобов'язані оприлюднювати в ЗМІ звіти про свою діяльність, капітал тощо. Цей принцип обумовлений існуванням публічних фінансів взагалі; - гласність бюджетної діяльності. Зазначений принцип тісно пов'язаний із попереднім принципом, а також із тим, що бюджет і все, що з ним пов'язане (окрім таємних видатків), є доступни для широкої громадськості. Є бюджетні слухання, обговорення проектів бюджетів на сесіях представницьких органів і в засобах масової інформації. Як пише М. Перепелиця, такий принцип фінансової діяльності держави, як принцип гласності фактично також розуміють як публічність (відкритість для публіки). «Він виражається у процедурі доведення до відома суб'єктів за допомогою різних засобів масової інформації, електронних систем тощо змісту фінансово-правових актів з усіх питань, що стосуються фінансової діяльності держави, починаючи від проектів і закінчуючи звітами щодо виконання цих актів» ; - самостійність бюджетної діяльності. Цей принцип полягає у тому, що органи різних рівнів публічної влади є самостійними в її здійсненні (звичайно, у встановлених законодавством межах). Існування цього принципу також пояснюється тим, що відповідно до п. 3 ст. 7 БК України бюджетна система України ґрунтується на принципі самостійності (тобто Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади АРК та органів місцевого самоврядування. Органи влади АРК та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради АРК і відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати й затверджувати відповідні бюджети). Проте не слід ототожнювати принцип самостійності бюджетної діяльності із подібним принципом побудови бюджетної системи; - розподіл функцій між представницькими органами й органами виконавчої влади у сфері бюджетної діяльності (наприклад, Державний бюджет України приймається Верховною Радою України як закон, а Кабінет Міністрів України організовує підготовку проекту закону, виконання затвердженого фінансового плану, готує звітність про його виконання); - пріоритет законодавчої влади над виконавчою. Хоча в Україні конституційно закріплений принцип «стримування і противаг» (прямо він так не називається, але аналіз норм Основного Закону переконливо це доводить) у бюджетній діяльності яскраво виявляється саме пріоритет актів законодавчої влади перед актами виконавчої влади. Від законодавця та представницьких органів на місцях залежить затвердження (прийняття) розроблених і поданих до них органами виконавчої влади проектів бюджетів. На наш погляд, термін «пріоритет», що активно використовується у фінансовому праві, у цьому випадку може не завжди вірно використовуватися. Так, пишуть про «пріоритет законодавчої влади над виконавчою», розуміючи пріоритет однієї влади на іншою, що прямо суперечить принципу «стримування і противаг»; - пріоритет публічних видатків над доходами (для держави видатки є основними, а доходи - другорядними). Як пише П.С. Пацурківський, цей принцип в широкому розумінні виступає одним із основних критеріїв розмежування публічних і приватних фінансів. У вузькому розумінні цей принцип означає те, що до бюджету під час його формування слід включати лише ті видатки, які необхідні для виконання власне функцій держави, і не більше . У свою чергу, виявити, чи є ті або інші публічні витрати необхідними, неможливо без використання політичного аналізу та ціннісного підходу... У контексті цього небажаним є будь-яке відхилення від вимоги єдності і повноти бюджету, а також цільової прив'язки конкретних доходів до певних видів видатків, оскільки в останньому випадку окремі видатки не піддаються перевірці на їх необхідність . Тобто здійснення державою покладених на неї завдань і функцій не має ставитися в залежність від того, як саме і наскільки вони можуть бути профінансовані з бюджету. Є певне завдання, яке потребує фінансового забезпечення, і від цього слід відштовхуватися при плануванні доходів, пошуку джерел бюджетних доходів. З огляду саме на пріоритетність публічних, зокрема бюджетних видатків, центральні та місцеві органи виконавчої влади щороку роблять відповідні розрахунки на основі результатів виконання бюджету поточного року; визначають, що й якою мірою має бути профінансовано. Лише після цього вони починають здійснювати розрахунки того, як і чим можна забезпечити, й надалі, відповідно до стадій бюджетного процесу, подають проекти відповідних бюджетів до представницьких органів (до Верховної Ради України та до місцевих рад) для отримання відповідної правової форми. Звичайно, викладене вище не означає безмежності видатків, хоча, ясна річ, самі потреби держави також важко вмістити у фінансові межі. Однак завжди слід шукати «золоту середину» між потребами і можливостями; - контроль. Усебічний контроль у сфері бюджетної діяльності органів публічної влади, що здійснюється на всіх стадіях публічної фінансової діяльності взагалі, має широке коло учасників, наділених компетенцією у сфері фінансового контролю, є чітко організованим і контрольованим невипадково, адже все пов'язане із публічними коштами, має перебувати під посиленим контролем як з боку органів, що безпосередньо ними управляють, так і спеціальних контролюючих і правоохоронних органів; - принцип «здорових фінансів». Цей принцип фінансової та бюджетної діяльності полягає в тому, що регулювання економіки має здійснюватися через запровадження виваженої грошової політики. Уряд повинен контролювати приріст грошей в обігу, рівень державного внутрішнього й зовнішнього боргу; - плановість. Очевидно, для бюджетної діяльності найбільше з-поміж інших видів фінансової діяльності характерною є плановість. Бюджет вже є планом, акт про бюджет є плановим актом відповідного органу, процес виконання бюджету планується завчасно; процес розроблення проектів бюджетів також планується, здійснюється відповідно до стадій бюджетного процесу; - єдність фінансової, бюджетної та грошової системи держави. Як правило, принципом публічної фінансової діяльності вважається принцип єдності фінансової та грошової системи, проте ми вважаємо за доцільне визначити принцип бюджетної діяльності саме через три системи, оскільки вони тісно і нерозривно взаємодіють між собою (без фінансів і фінансових відносин не буде грошей і навпаки; без грошей не буде бюджету, а без бюджету не буде потреби у фінансових відносинах як таких); - фінансова безпека держави. Взагалі, безпека є різногалузевою категорією, пов'язаною з фінансами, економікою, правом, державою, нацією тощо. Зустрічаються різні визначення цього поняття. На наш погляд, безпека - це не діяльність, а певний стан. У зв'язку з цим ми не підтримуємо тих, хто розглядає її як діяльність людей, суспільства, держави, світового співтовариства народів з виявлення (вивчення), застереження, послаблення, усунення (ліквідації) і відбиття небезпек і загроз, які можуть знищити їх, позбавити фундаментальних матеріальних і духовних цінностей, завдати непоправної шкоди, закрити шлях для виживання та розвитку . Загалом, фінансова безпека - це такий стан бюджетної, грошово-кредитної, банківської, валютної системи та фінансових ринків, який характеризується збалансованістю, стійкістю до внутрішніх і зовнішніх негативних загроз, здатністю забезпечити ефективне функціонування національної економічної системи та економічне зростання. Дмитренко Е.С. зазначає, що відсутність єдиного розуміння фінансової безпеки пояснюється тим, що: не створено нормативно-правової основи формування її системи; не вироблено офіційно прийнятної системи поглядів на розуміння фінансової безпеки, на фінансові інтереси України, засоби і методи їх захисту від внутрішніх і зовнішніх загроз в умовах ринкових відносин, затвердження нашої держави як повноправного суб'єкта світового товариства; не визначено системоутворюючих компонентів фінансової безпеки. Науковець пропонує визначення фінансової безпеки як стану захищеності життєво важливих фінансових інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз у фінансовій сфері, що забезпечується організаційно-правовими, науково-технічними та іншими засобами . Фінансову безпеку будь-якої держави, на думку П.С. Пацурківського, визначає її фінансова незалежність. При цьому важливе значення має розмір зовнішньої допомоги з боку міжнародних фінансових інституцій, економічних угруповань, урядів окремих країн, обсяг іноземних інвестицій в національну економіку . Тобто йдеться про запозичення: чим більше запозичених коштів перебуває в обігу держави, чим більше держава звертається за фінансовою допомогою до інших держав і міжнародних організацій, тим меншою є її фінансова незалежність. Як пише І.Ю. Семухін, починаючи з 90-х рр. ХХ ст., однією з головних негативних тенденцій у нашій країні стало зростання загроз економічній і фінансовій безпеці держави. Сучасний ефективний розвиток економіки, відновлення політичної і соціальної стабільності в країні значною мірою залежить від успішної політики держави, зокрема, у фінансовій сфері. У зв'язку з цим однією з актуальних проблем є забезпечення фінансової безпеки держави як визначальної умови досягнення стабільного економічного зростання в Україні. Управління суспільними фінансами на всіх рівнях має бути заснованим на поєднанні принципів економічної ефективності, бюджетної відповідальності, соціальної справедливості і політичної консолідації . Рівень фінансової безпеки держави зумовлений декількома факторами: 1) ступінем розвитку ринку капіталів, на якому в обігу знаходяться значна кількість акцій суб'єктів господарювання, діють різноманітні фінансові інститути; 2) мірою відкритості внутрішнього ринку; 3) набором фінансових інструментів; 4) схильністю населення до операцій із фондовими цінностями; 5) концентрацією інтелектуальних ресурсів, задіяних у розвитку фінансового ринку; 6) фінансовим кліматом країни; 7) рівнем ефективності боротьби зі злочинами у фінансовій сфері . Як бачимо, всі ці чинними мають переважно економічний зміст, тобто фінансова безпека держави знаходиться у прямій залежності від економіки країни, від розвитку її фінансової системи, грошово-кредитної системи, від рівня співвідношення грошей, що знаходяться в обігу, і тих, які знаходяться «в тіні» (звичайно, точної цифри цих грошей нема, але приблизні розрахунки можна робити з огляду на суму випущених в обіг грошей і тих, що там обертаються). «Основу фінансової безпеки держави в цілому складає її бюджетна безпека - тобто стан забезпечення платоспроможності держави з урахуванням доходів і видатків державного і місцевих бюджетів» . Отже, бюджетна безпека - особливий принцип бюджетної діяльності. Відповідно до розділу 2 Методики розрахунку рівня економічної безпеки України, затвердженої наказом Міністерства економіки України від 2 березня 2007 р. № 60, бюджетна безпека - це стан забезпечення платоспроможності держави з урахуванням балансу доходів і видатків державного й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів. Разом із валютною , грошово-кредитною , борговою , безпекою страхового та фондового ринку . Бюджетна безпека названа складником фінансової безпеки. У Законі «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 1 липня 2010 р. зазначається, що основними засадами внутрішньої політики в економічній сфері є, зокрема, такі: проведення стабільної, раціональної та справедливої податкової політики, що передбачає зниження податкового навантаження на економіку з розширенням бази оподаткування; проведення прозорої та виваженої бюджетної політики як дієвого інструменту соціально-економічного розвитку, захисту вразливих верств населення та інвестування в реальний сектор економіки для підтримки національного товаровиробника і збереження робочих місць; проведення ефективної політики управління державним боргом; підвищення результативності державних видатків, реалізація прозорої політики закупівель за державні кошти, яка гарантуватиме раціональне використання ресурсів (ч. 1 ст. 7 Закону). Для досягнення справжньої бюджетної безпеки України П.С. Пацурківський пропонує деякі шляхи . Розглянемо їх детальніше: 1) вдосконалення бюджетної систематизації процесу розробки і процедури розгляду та затвердження бюджету (не зовсім зрозуміло, що під цим розуміють і як можна систематизувати бюджетний процес, адже у бюджетному законодавстві, як правило, чітко визначаються та розписуються стадії бюджетного процесу); 2) оптимізація масштабів бюджетного фінансування (досягнення оптимальних масштабів фінансування взагалі, видається дуже проблематичним. Це лише «ідеал», до якого мають прагнути органи публічної влади при здійсненні бюджетної діяльності); 3) визначення характеру бюджетної класифікації та обрання його найоптимальнішої моделі (знову ж таки, на нашу думку, не зовсім вдало вжито зворот «визначення характеру бюджетної класифікації», оскільки в Україні є бюджетна класифікація і вона єдина, тому вже не можна обирати якийсь інший її характер); 4) формування достатніх бюджетних резервів (з цим ми погоджуємося, хоча досить складно визначитись із категорією «достатність», адже щороку все змінюється, немає стабільності ні в економіці, ні в політиці, ні у фінансах взагалі); 5) якісного поліпшення бюджетної дисципліни, обліку та контролю (названий шлях, звичайно, є позитивним для бюджетної безпеки, але він залежить він попередніх шляхів). Абсолютно виправданим є твердження про те, що одне із центральних питань, яке нині визначає стан бюджетної безпеки держави, «полягає у паритетності розподілу грошових ресурсів у межах бюджетної системи України і, як результат, ефективності організації міжбюджетних відносин» . Підтримуємо Е.С. Дмитренко у тому, що доречно на державному рівні визначити стратегію фінансової безпеки, яка має включати систему певних заходів, методів і механізмів, за допомогою яких: визначаються критерії та параметри стану фінансової системи держави, які відповідають вимогам фінансової безпеки та забезпечують захист життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави; виробляється механізм забезпечення фінансової безпеки і захисту фінансових інтересів особи, суспільства, держави шляхом застосування всіма органами публічної влади правових, економічних, адміністративних засобів впливу; виявляються внутрішні і зовнішні загрози фінансової безпеки, проводиться їх аналіз та здійснюються заходи для попередження чи виключення їх шкідливого впливу в майбутньому . Така стратегія особливо важлива в умовах фінансової та політичної кризи, які тривають в Україні вже не один рік. У тому стані, в якому Україна перебуває ще з 2008 р. (за даними, що свідчили про початок світової фінансової кризи), очевидними є зовнішні та внутрішні загрозливі чинники. При цьому потерпає як уся фінансова система, так і бюджетна система зокрема. Отже, внутрішні загрози фінансовій та бюджетній безпеці - це ті фактори, що мають місце всередині держави. Ці фактори, як правило, або залишаються лише внутрішніми, або набувають розвитку й тягнуть за собою зовнішні загрози. Наприклад, бюджетним законодавством забороняється емісія коштів Національного банку України для покриття бюджетного дефіциту, оскільки наслідком цього обов'язково буде зростання інфляції, здешевлення національної валюти. Проте в Україні спостерігаються переконливі факти того, що зазначена емісія все ж відбувається, що інколи Національний банк України «включає друкарський станок» за вказівкою Уряду. Зазначимо, що це трапляється нерегулярно і нині все ще залишається фактором внутрішньої загрози фінансовій та бюджетній безпеці держави. Також певну загрозу становлять факти нецільового та неефективного використання бюджетних коштів; недоліки, що містить контроль у сфері бюджетного законодавства; порушення строків бюджетного процесу. Якщо взяти за приклад факти неповернення кредитів у США, які спочатку мали поодинокі випадки, а потім набули широкого поширення і не лише в США, то це явище вважають однією із причин світової фінансової кризи (банки видавали кредити, які потім не отримували назад, відповідно, втрачали не лише майбутні прибутки, а й свої реальні ресурси; як наслідок - банкрутство банків, їхня неспроможність виплачувати дивіденди вкладникам, зростання недовіри вкладників, зменшення вкладів). Таким чином у фінансовій системі відбувається «ланцюгова реакція», яка виходить за межі національної фінансової системи. Ці негативні події, звичайно, позначаються на бюджетній системі, коли до бюджету не надходять заплановані доходи (оскільки зменшуються доходи фізичних осіб і прибутки юридичних осіб, які, відповідно, сплачують менше податків). До зовнішніх загроз фінансовій безпеці Е.С. Дмитренко відносить такі: високий рівень зовнішнього боргу та боргова залежність держави; недостатньо ефективний експортний та валютний контроль з боку держави; неповернення валютних коштів в Україну, які незаконно зберігаються за її межами; незаконне переміщення грошових коштів за кордон; відмивання «брудних» коштів через офшорні зони та їхня легалізація в Україні тощо . Основними принципами забезпечення фінансової безпеки є: законність, дотримання балансу приватних і публічних інтересів у бюджетно-фінансовій сфері; поєднання матеріальної та політичної відповідальності всіх суб'єктів бюджетних правовідносин за вчинені ними правопорушення у цій сфері; співпраця з міжнародними організаціями, які надають допомогу при вирішенні фінансово-правових проблем всередині держави. Вважаємо, що в основі правового змісту поняття фінансової безпеки лежить поняття «публічні інтереси», які розглядаються нами детальніше в іншому підрозділі. Щодо принципу публічної економічної доцільності оподаткування та його зв'язку із бюджетною діяльністю можна сказати наступне. По-перше, він не належить до виключних принципів бюджетної діяльності, його опосередковано можна віднести до них, зважаючи на зв'язок бюджету і податків, які є одновним доходним джерелом. Просто під час бюджетної діяльності органи публічної влади, звичайно, звертаються до податкового законодавства, особливо тоді, коли формується доходна частина бюджетів (як на рівні проектів, так і на стадії безпосереднього виконання бюджетів). Зазначені органи мають зважати на принцип економічної доцільності оподаткування, оскільки в іншому разі складений проект бюджету буде нереальним для виконання. По-друге, встановлення, зміну та скасування податків аж ніяк не можна віднести до бюджетної діяльності, хоча і те, і інше здійснюється одними й тими ж органами. У своїй бюджетній діяльності органи публічної влади, зокрема законодавець, мають зважати на цей принцип. Інколи як принципи діяльності виділяють цільове використання бюджетних ресурсів, принцип повноти, єдності, достовірності, самостійності бюджету тощо, які, на наш погляд, все ж таки є не принципами бюджетної діяльності в чистому вигляді, а принципами побудови бюджетної системи, що, власне, і випливає зі ст. 7 БК України. Не слід плутати й ототожнювати принципи побудови певної системи із принципами діяльності, а також із принципами права, зокрема бюджетного. Гетманець О.П. пропонує виділяти принципи одного з напрямів бюджетної діяльності органів публічної влади - бюджетного процесу. До цих принципів пропонується віднести такі: законність (про це йшлося вже вище); достовірність (має важливе значення для отримання достовірної та об'єктивної інформації про стан підконтрольного об'єкта у бюджетному процесі; сприяє встановленню бюджетної дисципліни і надає право органам фінансового контролю, правоохоронним органам, лише у разі достовірних фактів, неупереджено, при виявленні порушень застосовувати відповідні правові санкції); професійність (передбачає наявність високої фахової підготовки у суб'єктів контрольних відносин); незалежність (контролери у здійсненні повноважень керуються законом, і ніхто не має право втручатися в їх діяльність або впливати на неї; підпорядкованість органів контролю має забезпечувати організованість, узгодженість процедури контролю, плідне управління системою контролю та контролюючим об'єктом, але кожен окремий суб'єкт контролю відповідно до закону має право на власне, об'єктивне, професійне та незалежне рішення щодо результатів контролю); принцип взаємодії (визначає те, що контролюючі суб'єкти діють погоджено, не дублюють повноважень, а раціонально розподіляють їх між органами та посадовими особами, а також взаємодіють з правоохоронними органами, судовими, громадськістю); принцип допомоги (полягає у тому, що основним завданням контролюючого суб'єкта є не пошук порушень та покарання винних, а допомога підконтрольному учасникові бюджетного процесу в подоланні недоліків у його роботі; саме допомога, а не репресії слід вважати найбільш цінними для держави та суспільства в цілому); результативність (у контролі бюджетного процесу має підсумкове значення, але як принцип має дотримуватися постійно) . Очевидно, що за умови дотримання цих принципів бюджетний процес в Україні відбуватиметься без порушень, але це є утопією, оскільки для нашої держави, для відповідних владних органів і різних політичних сил бюджет є наріжним каменем; довкола нього точаться чи не найгостріші обговорення і вчинюються масові порушення. Можливо, розв'язанню цих проблем хоч якось сприятиме прийняття Закону «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення». Отже, принципи бюджетної діяльності органів публічної влади - це відбиті у фінансовому праві нормативно-керівні засади, що характеризують її зміст, відносини у галузі бюджету, відображають її найсуттєвіші особливості і цілеспрямованість, закріплюють закономірності суспільного життя. Це визначення майже повністю відповідає загальному розумінню принципів публічної фінансової діяльності. Наразі відсутня необхідність формулювати особливе (специфічне) визначення цього поняття, оскільки воно за своєю суттю повністю повторюватиме існуюче розуміння принципів публічної фінансової діяльності. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "3.3. ФОРМИ, МЕТОДИ, ФУНКЦІЇ ТА ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ" |
||
|
||