| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.2. МЕТА БЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У КОНТЕКСТІ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ |
||
|
Свого часу ще О.І. Буковецький писав про те, що фінансове господарство має доходи та видатки. Але у фінансовому господарстві не доходи, а видатки мають вирішальне значення . У нашому дослідженні постає необхідність розглянути питання мети бюджетної діяльності саме в контексті мети у правовому полі, оскільки ця діяльність є правовим явищем. Є чимало робіт, присвячених проблемам мети у праві , які становлять здебільшого загальнотеоретичне підґрунтя нашого дослідження. Мета виникає тоді, коли людина немає того, чим їй хотілося б володіти (предметів, грошей, знань, влади тощо)... Людина починає діяти, її дії спрямовані на досягнення мети... Таким чином, мета - це у певному розумінні сконструйований та бажаний образ майбутнього, якщо враховувати вольовий, тобто суб'єктивний, момент; або ідеальний образ, якщо спробувати виключити елемент суб'єктивності . Мета права - це «нормативне регулювання суспільних відносин, в оточенні яких воно живе та розвивається, які породжують саме право і яким право, у свою чергу, дає стимул для розвитку... Мета в праві проявляється через доктрину і через законодавство, де знаходить своє вираження в нормах та інститутах різних галузей права» . Категорія «мета» тісно пов'язана з іншою, не менш важливою категорією - «засіб». Обидві ці категорії пов'язані з категорією «результат» . Досягнення мети відбувається у процесі людської діяльності. Коли людина втрачає мету, її діяльність позбавлена сенсу . У бюджетній діяльності, на наш погляд, мета ніколи не втрачається, для неї завжди є місце. Отже, мета бюджетної діяльності органів публічної влади, залежно від їх компетенції, полягає в наступному: - акумулювання збору запланованих коштів до бюджетів. Слід враховувати, що процес акумулювання коштів до бюджетів не пвинено закінчуватися, як тільки будуть досягнуті заплановані у бюджеті показники; - використання бюджетних доходів, тобто здійснення видатків на основі планового, цільового фінансування видатків у межах визначених лімітів; - задоволення публічних потреб та інтересів. Мета бюджетної діяльності може бути найближчою, перспективною та кінцевою. Зрештою, саме кінцева мета бюджетної діяльності збігається з кінцевою метою фінансової діяльності держави, яка, на думку П.С. Пацурківського, «є до певної міри недосяжним ідеалом, шлях до якого пролягає виключно через успішну реалізацію проміжних цілей» . Отже, метою бюджетної діяльності органів публічної влади є забезпечення життєдіяльності держави та суспільства, забезпечення бюджетними ресурсами фінансування різного роду бюджетних програм. Така мета досягається в результаті правильної постановки, вирішення та виконання завдань щодо їх реалізації. Зіставляючи мету та завдання фінансової діяльності, В.Т. Лук'янова робить висновок про те, що мета - первинна, а завдання - вторинні, функції ж щодо реалізації завдань завжди залежать від мети й завдання й модифікуються у процесі їх зміни. Функції зумовлені цілеспрямованістю, планомірністю, якістю організованості поставлених завдань, визначаються суб'єктом, об'єктом, політичним характером діяльності. Це дозволяє як функцю самої фінансової діяльності і для реалізації її кожного завдання виділити прогнозування, планування, координацію, регулювання, контроль . У контексті викладеного виникає запитання: чи є бюджетна діяльність основним способом, за допомогою якого органи публічної влади реалізують свої бюджетні повноваження, чи це сфера реалізації бюджетних повноважень? Якщо виходити з того, що сутністю діяльності є спосіб взаємодії із середовищем, то бюджетна діяльність є саме способом. Проте якщо свої бюджетні повноваження органи державної влади та органи місцевого самоврядування реалізують у галузі бюджету, то бюджетну діяльність можна вважати певною сферою реалізації значного кола прав та обов'язків зазначених органів. Бюджетна діяльність органів публічної влади (аналогічно до фінансової діяльності цих органів) здійснюється для вирішення статичної та динамічної мети. Статична мета передбачає своєрідну «консервацію» фінансового стану певної території (регіону), тобто збереження вже досягнутого рівня фінансової стабільності та рівноваги. Динамічна мета передбачає безперервний процес правового вдосконалення, реформування і розвиток фінансових і бюджетних відносин. Зазначені цілі формують «програму-мінімум» і «програму-максимум» фінансової політики держави . Фінансова політика здійснює істотний вплив на бюджетну діяльність та її мету, і навпаки, оскільки вона (фінансова політика), як зазначає Л.Н. Древаль, є складовою фінансово-правового регулювання і фактором, що впливає на її зміст, виявляється в численних і різноманітних функціях щодо створення, розподілу, перерозподілу та використання фондів коштів . Питанням співвідношення, взаємодії, взаємовпливу права і політики присвячені праці, зокрема Г.В. Мальцева, І.Ю. Козліхіна, В.О. Мушинського, І.М. Степанова. Питаннями політики та безпосередньо фінансового права переймаються Е.С. Дмитренко та М.В. Карасьова. Як слушно зазначає М.В. Карасьова, фінансове право, як і будь-яка інша галузь права, є явищем політичним. З погляду галузі політика є обов'язковою умовою формування будь-яких правових норм . Саттарова Н.А. пише, що важливим сегментом фінансової політики та водночас ключовою ланкою соціально-економічної та регіональної політики держави є бюджетно-фінансова політика, що становить органічну єдність бюджетної та податкової політики. Кожна із них виконує свою функціональну роль, але разом вони покликані забезпечувати високу якість і достатнє наповнення бюджетів усіх рівнів... Стрижень бюджетної політики складають основні напрями формування та використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів, а також механізм регулювання фінансових відносин між усіма учасниками бюджетної діяльності . Досить цікавою є теза згаданої вище М.В. Карасьової про те, що фінансове право є політично «напруженою» галуззю права . Найбільше така напруга виявляється, на наш погляд, саме у бюджетній діяльності органів публічної влади, під час бюджетного процесу. В Україні, на жаль, має місце політичне протистояння різних фракцій і груп - у законодавчому органі влади та місцевих представницьких органах влади; протистояння між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, коли можновладці не можуть порозумітися, зокрема, при формуванні державного бюджету . Вважається також, що бюджетна правотворчість є найбільш політизованою сферою правотворчості . Протягом останніх двох десятиліть в Україні гостро стоїть проблема «політизації» державного бюджету, бюджетного процесу, що, у свою чергу, не може не позначитися на місцевих бюджетах та бюджетному процесу на місцях. Як слушно зазначає І.М. Мальцева, бюджетна політика має бути зорієнтована на підтримку та стимулювання інвестиційної діяльності, створення максимально сприятливої обстановки для приватних капіталовкладень, на надійні гарантії прав власника, сувору економію видатків на всіх рівнях . Тобто бюджетна політика держави, яка здійснюється всіма органами публічної влади, позначається як на публічних, так і на приватних фінансах. Основними завданнями бюджетної політики держави є: 1) сприяння стійким темпам економічного зростання в країні; 2) досягнення максимально високого рівня ефективності публічних видатків; 3) забезпечення відповідальності всіх учасників бюджетного процесу за виконання прийнятих зобов'язань; 4) підтримка збалансованості бюджетів усіх рівнів; 5) чітке та неухильне дотримання норм бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу. Нині також дуже відчутним є зв'язок бюджетної діяльності органів публічної влади із фінансовою, бюджетною, податковою, грошово-кредитною політикою та політикою взагалі. Фінансова політика - це сукупність заходів держави у фінансовій сфері щодо організації та використання фінансів, що орієнтуються на досягнення певної мети, зокрема, для забезпечення економічного і соціального розвитку держави. Доволі часто фінансова політика також розглядається як органічна частина економічної політики держави, що складається з різноманітних заходів у галузі формування та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів держави та органів місцевого самоврядування; вона включає, зокрема, бюджетну, податкову, інвестиційну, страхову, пенсійну політики. Своє безпосереднє втілення фінансова політика знаходить у методах і формах публічної фінансової діяльності. Основною метою сучасної фінансової політики є оптимальний розподіл національного доходу між різними галузями народного господарства, окремими територіями та соціальними групами населення. Її ефективність залежить від ефективності економічної політики, стану (стабільності) фінансової системи країни, вибору пріоритетів у доходних джерелах і напрямах витрачання коштів держави та органів місцевого самоврядування (наприклад, в інвестуванні, соціальній та культурній сферах). Виконання державою передбачених законодавством функцій і завдань вимагає відповідних ресурсів. Мобілізація цих ресурсів і їх розподіл пов'язаний з виникненням фінансових стосунків між державою, платниками податків і отримувачами бюджетних коштів. Характер організації цих взаємовідносин визначається фінансово-бюджетною політикою, яка проводиться державою. На думку В.В. Дюбіна, фінансово-бюджетна політика - це сукупність правових норм, дій і заходів, що проводяться органами державної влади і місцевого самоврядування в галузі фінансових відносин для вирішення ними своїх завдань і функцій. Така політика припускає визначення мети і завдань у галузі фінансів, розробку механізмів мобілізації грошових коштів, визначення пріоритетів у використанні бюджетних коштів, управління фінансами за допомогою фінансово-бюджетних інструментів регулювання економічних і соціальних процесів . Спираючись на дослідження фінансової політики держави, яке провів П.С. Пацурківський , можемо вивести такі елементи бюджетної політики органів публічної влади: 1) вибір і постановка головної мети, конкретизація перспективних (як мінімум - на наступний бюджетний рік) завдань, що потребують вирішення шляхом бюджетного фінансування; 2) розроблення методів, засобів, конкретних форм організації відносин між органами публічної влади та розпорядниками й одержувачами бюджетних коштів, за допомогою чого визначені завдання і цілі можуть бути досягнуті у максимально зручні для обох сторін строки; 3) підбір і розстановка кадрів, які спроможні успішно вирішити поставлені завдання. Особливо з третім елементом тісно пов'язана сучасна політика держави, оскільки важливо вміло підібрати і правильно розставити кадри, і не лише на керівні посади. Новий керівник створює найближче оточення, як правило, із «вигідних» йому людей, при цьому питання професіоналізму часто нівелюється. Таким чином і виникають ситуації, коли практично не відповідаючи обійманій посаді, людина й надалі продовжує на ній працювати. Для бюджетної діяльності ця проблема є також актуальною, оскільки представники окремих органів публічної влади не мають достатніх знань у сфері бюджетного процесу, бюджетного законодавства. Стається так, що при складанні проекту відповідного бюджету до нього включають доходи, які за БК України підлягають зарахуванню до бюджету іншого рівня або виключно до Державного бюджету України, що свідчить про непрофесійність відповідних представників фінансових органів. Розглядаючи суб'єкти бюджетних правовідносин та бюджетну діяльність, варто також зупинитися на визначенні бюджетної політики, яка тлумачиться таким чином: 1) система заходів і дій органів влади у сфері управління бюджетним процесом на основі концепції розвитку бюджетних відносин у складі загальної економічної політики, спрямованої на реалізацію всіх функцій бюджету для досягнення на даному етапі певного економічного та соціального ефекту . Спірною видається можливість управління бюджетним процесом: ним не керують - його регулюють, і всі його стадії є чітко визначеними; 2) цілеспрямована діяльність учасників бюджетного процесу для створення оптимальних механізмів бюджетного регулювання ; 3) сукупність рішень, що приймаються органами законодавчої (представницької) та виконавчої влади, пов'язаних із визначенням основних напрямів розвитку бюджетних відносин і виробленням конкретних шляхів їх використання в інтересах громадян, суспільства та держави . 4) сукупність економічних і адміністративних заходів, які застосовує держава для стабілізації та підвищення ефективності національної економіки, використовуючи в основному бюджетні та податкові механізми ; 5) діяльність органів державної влади щодо формування бюджету держави, його збалансування, розподілу й перерозподілу бюджетних ресурсів та забезпечення всеохоплюючого контролю за їх використанням . Це визначення тотожне розумінню бюджетного процесу; окрім цього, бюджетна політика стосується не лише бюджету держави, а й місцевих бюджетів. Бюджетна політика є частиною фінансової, економічної політики держави. Вона включає в себе політику в галузі бюджетних доходів (фіскальна політика); видатків бюджетів; забезпечення збалансованості бюджетів; управління публічним боргом; міжбюджетних відносин . Тобто, на думку О.М. Козиріна, фіскальна політика є складовою бюджетної. Деякі вчені до фіскальної політики відносять діяльність держави щодо розпорядження бюджетними коштами. При цьому один бік цієї діяльності пов'язаний зі збиранням коштів через систему оподаткування, а інший - з витрачанням цих коштів... Фіскальна політика - важливий інструмент для досягнення макроекономічної стабілізації економіки. Маніпулюючи державними видатками і податками, можна стимулювати ділову активність, впливати на безробіття та інфляцію . У науці також зустрічаються різні типи бюджетної політики (які, у свою чергу, подібні до її складників, наведених вище): 1) залежно від пріоритетів цільового спрямування заходів у сфері управління бюджетним процесом: дохідна; видаткова; контрольно-регулююча; комбінована; 2) залежно від стратегічного спрямування: стримуюча (має на меті запобігання кризам перевиробництва окремих видів продукції, недопущення перенасичення інвестиціями окремих галузей економіки тощо); стимулююча . Основними напрямами бюджетної політики держави на сучасному етапі є: 1) створення соціально орієнтованої ринкової економіки; 2) стабілізація економічного середовища як передумови розвитку бізнесу; 3) досягнення довготривалого економічного зростання; 4) підвищення життєвого рівня населення . Вчена О.П. Орлюк напрямами бюджетної політики називає такі: 1) сприяння процесу збалансованої макроекономічної стабілізації, подоланню інфляційних процесів та структурній перебудові; 2) здійснення структурних реформ за критерієм економічного зростання і підвищення рівня економіки України; 3) провадження податкової політики в напрямі стимулювання підприємницької діяльності вітчизняних виробників товарів і послуг усіх форм власності та зменшення податкового тиску на них; 4) оптимізація рівня бюджетного дефіциту, державного боргу та пошук джерел їх реалістичного фінансування; 5) пошук додаткових джерел доходів бюджету; 6) формування взаємовідносин у бюджетній системі в напрямі забезпечення самостійності місцевих бюджетів . Одним із найбільш складних напрямів бюджетної політики держави нині є бюджетне регулювання та міжбюджетні відносини. Згідно зі ст. 33 БК України Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку і містить положення щодо: 1) основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, рівня безробіття); 2) основних завдань бюджетної політики, зокрема граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу державного боргу, встановлення розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення; 3) пріоритетних завдань податкової політики; 4) реалізації пріоритетних державних (цільових) програм; 5) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами, включаючи обґрунтування питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України; 6) інших питань, необхідних для складання проекту закону про Державний бюджет України. Те, що в БК України називається «основними напрямами бюджетної політики», є лише вказівкою на те, що має бути закладено у проекті держбюджету на наступний рік. У такому вигляді подібні орієнтири мають часові межі. Як пише О.В. Величко, «необхідними умовами стабільності бюджетної системи є проведення бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації, реформування цих відносин з удосконаленням порядку розподілу трансфертів з державного бюджету на основі прозорих та об'єктивних критеріїв, що ґрунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень та стабільній системі закріплення дохідних джерел за бюджетами» . Принциповою особливістю муніципальної бюджетної діяльності Ю.О. Крохіна вважає наявність двох цілей: забезпечення фінансовими коштами виконання цілей і завдань, передбачених місцевим співтовариством, і делегованих повноважень держави . Результативність бюджетної діяльності органів публічної влади залежить від: 1) чіткості мети і завдань, які передбачає сучасна бюджетна діяльність; 2) визначення напрямів реалізації, досягнення поставленої мети і завдань; 3) поєднання різних фінансових інструментів для якомога ефективнішого фінансування бюджетних видатків (для забезпечення фінансування публічних видатків). У процесі реалізації загальної фінансово-правової політики та бюджетної політики держави мають знаходити певну конкретизацію згадані вище цілі бюджетної діяльності органів публічної влади. Смірнікова Ю.Л. зазначає, що цілі фінансово-правової політики і фінансової діяльності збігаються . Результат бюджетної діяльності визначається за наслідками виконання актів про бюджет (закону, рішення про бюджет, підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих на виконання зазначених актів і строк дії яких, як правило, обмежується бюджетним роком). Між метою та результатом бюджетної діяльності в логічній послідовності В.Д. Чернадчук вбачає наявність такого елемента змісту, як засоби бюджетної діяльності, що опосередковують її якісну сторону, а теоретичне осмислення дає можливість пізнати те, за допомогою чого мета перетворюється на результат. Під правовими засобами бюджетної діяльності він розуміє забезпечені державою інституційні явища, які є способами забезпечення публічних інтересів, що відображають інформаційну якість і ресурси бюджетного права та його функціональну сторону, приводячи до правових наслідків, реальне функціонування й застосування яких забезпечує реалізацію суб'єктивних бюджетних прав та обов'язків для досягнення результату бюджетної діяльності . Результат бюджетної діяльності, досягнення якого дозволяє задовольнити публічні потреби, має відображати мету цієї діяльності. Мета є постійно присутнім фактором, обов'язковим та необхідним елементом будь-якої цілеспрямованої діяльності. Мета бюджетної діяльності, на думку В.Д. Чернадчука, є не лише вихідним, детермінуючим елементом її змісту, вона визначає форму бюджетної діяльності . Потребує уточнення те, яка саме мета визначає форму. Якщо бюджетна діяльність є видом публічної фінансової діяльності, то для останньої характерними є дві форми: правова і неправова . Детальніше про це йдеться в іншому параграфі нашої роботи. Підсумовуючи викладене вище, можемо стверджувати, що мета бюджетної діяльності та бюджетна політика органів публічної влади перебувають у нерозривній єдності та взаємозв'язку і спрямовані на реалізацію спільних функцій держави. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "3.2. МЕТА БЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У КОНТЕКСТІ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ" |
||
|
||