| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
3.1. Поняття і зміст бюджетної діяльності органів публічної влади |
||
|
Бюджетна діяльність органів публічної влади, поза сумнівом, є похідною від публічної фінансової діяльності та належить до предмету фінансово-правового регулювання. Однак на сьогодні сутність і зміст цієї важливої фінансово-правової категорії не отримали належного наукового обґрунтування, а названий вид (напрям) діяльності ще не став об'єктом окремого комплексного дослідження. Бюджетна діяльність багато в чому дублює публічну фінансову діяльність, має основні характерні особливості останньої, тому переписувати одну й ту ж інформацію, лише змінюючи термін «фінансова» на «бюджетна» й зазначаючи деякі особливості бюджетної діяльності, на перший погляд, не є необхідним. Проте розглядаючи питання бюджетних правовідносин, приходимо до висновку, що без аналізу бюджетної діяльності обійтися неможливо. У цьому підрозділі ми не зупинятимемося на детальному дослідженні самого поняття публічної фінансової діяльності, натомість аналізуватимемо її у контексті бюджету. Дослідження бюджетної діяльності передбачає звернення до таких понять, як правова, юридична, публічна діяльність. Теоретичне осмислення цього питання досить ґрунтовно досліджено у працях В.Н. Карташова , С.Д. Гусарєва , Б.В. Шагієва , тому лише в загальних рисах розглянемо ці поняття й детальніше зупинимося на понятті публічної фінансової діяльності. У цьому підрозділі при викладенні основного матеріалу ми спиратимемося на відповідний доробок П.С. Пацурківського, В.Д. Чернадчука, О.О. Семчик, Ю.О. Крохіної, М.В. Карасьової, Н.О. Повєткіної, Ю.Л. Смірнікової, Е.Д. Соколової, М.Р. Мурзабекова, Т.Г. Лук'янової та інших учених, які розглядають особливості фінансової та бюджетної діяльності органів публічної влади. Гусарєв С.Д. вважає, що правова діяльність (як різновид соціальної діяльності) здійснюється суб'єктами права з використанням правових засобів для отримання правового результату, внаслідок чого у процесі функціонування суспільних відносин відбувається створення права, його розвиток і модернізація . Учений В.Н. Карташов під юридичною діяльністю розуміє об'єктовану в офіційних актах, опосередковану правом інтелектуально-вольову, управлінську, виробничо-трудову діяльність компетентних установ та організацій, що здійснюється у певних процедурно-процесуальних формах за допомогою спеціальних юридичних дій та операцій, способів і засобів, спрямованих на вирішення суспільних завдань і функцій (створення законів, здійснення правосуддя тощо) і задоволення тим самим публічних і правових потреб та інтересів . Приблизно так само розуміє юридичну діяльність і В.Д. Чернадчук . Власов Ю.Л. під юридичною діяльністю розуміє різновид соціальної діяльності, форму інтелектуально-вольової активності людини в межах і на виконання норм права. Автор пише, що юридична діяльність є формою активності людини, а далі зазначає, що суб'єктами цієї діяльності є, зокрема, органи місцевого самоврядування та державної влади. Отже, юридичну діяльність здійснюють як окремі індивіди, так і юридичні особи. Сам термін «фінансова діяльність» у фінансовому праві активно почав досліджуватися та застосовуватися після виходу в 1952 р. праці вченого М.А. Гурвича . Як пише С.В. Запольський, фінансова діяльність держави, вимагаючи, звичайно ж, певних витрат, не є майновою діяльністю і її здійснення не дає майнових результатів. Фінансова діяльність викликає створення правових можливостей функціонування фінансової системи та виникнення множинності організаційних, інформаційних, матеріальних і процесуальних правовідносин, що забезпечують формування, розподіл, перерозподіл грошових фондів . Твердження, що публічна фінансова діяльність не є майновою, на нашу думку, є дещо помилковим. Усі фінансові правовідносини так чи інакше опосередковуються публічною фінансовою діяльністю, оскільки мають матеріальне забарвлення, яке не виникає раптово, а випливає з майнового публічного інтересу тих органів, які здійснюють таку діяльність. Як слушно зазначає Л.Н. Древаль, важлива проблема фінансово-правової науки - це співвідношення фінансової діяльності і фінансів, публічного і приватного інтересів при її здійсненні. Саме це питання нині є найбільш актуальним для фінансово-правової доктрини . Категорія фінансової діяльності держави, як слушно зазначає С.В. Запольський, ще чекає на свого дослідника. Майбутнє покаже, якою буде доля цього поняття. Далі вчений передбачає, що досліджуючи цю категорію, вдасться розмежувати дві сфери правового регулювання: ту, яка пов'язана з публічно-правовим моделюванням фінансових відносин, і галузь безпосереднього регулювання майнових відносин за допомогою фінансово-правових засобів . На думку Е.Д. Соколової, «фінансова діяльність держави - це особливий вид державної діяльності, що виражається у здійсненні органами держави всіх трьох гілок влади організаційних, юридичних і фактичних дій, спрямованих на створення, розподіл (перерозподіл) і використання фондів грошових коштів як централізованих, так і децентралізованих, необхідних в умовах ринку для фінансового забезпечення життєдіяльності суспільства і держави... Фінансова діяльність держави - це практичні дії його органів, спрямовані на реалізацію фінансової політики держави у процесі розподілу ВВП і частини національного доходу шляхом створення, розподілу (перерозподілу) та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, необхідних для фінансового забезпечення її завдань і функцій, що здійснюються, як правило, у правовій формі» . Фінансовою діяльністю має визнаватися виключно публічний бік державного та майнового управління, пов'язаний зі створенням нових, скасуванням застарілих, реконструкцією та вдосконаленням застосовуваних фінансових інститутів . Фінансова діяльність держави як методологічний прийом і як алгоритм участі держави у фінансових відносинах має вкрай важливе значення. Без цього поняття будь-яка гіпотеза про предмет, метод і систему фінансового права буде неповною. До цього поняття слід підходити як до такого, що не має юридичного наповнення і яке пов'язане із безпосереднім вирішенням майнових та інших сутнісних завдань держави . Крохіна Ю.О. підкреслює, що фінансова діяльність - це заснована на правових нормах публічна діяльність суб'єктів фінансового права щодо створення оптимального механізму фінансово-правового регулювання для планомірного акумулювання, розподілу та використання централізованих та децентралізованих грошових фондів загального значення . Публічність відносин у галузі фінансової діяльності, як слушно зазначає Л.Н. Древаль, накладає відбиток на правовий статус осіб, ієрархічність їх становища і в різному обсязі правомочностей . На думку О.П. Орлюк, публічна фінансова діяльність становить планову та систематичну діяльність держави й органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання публічних фондів коштів для виконання покладених на неї завдань і функцій та задоволення публічного інтересу . Найбільш вдалим визначенням публічної фінансової діяльності, на наше переконання, є визначення, запропоноване академіком Л.К. Вороновою. На її думку, публічна фінансова діяльність - це планомірний процес управління публічними централізованими та децентралізованими фондами коштів, необхідними для виконання завдань і функцій, поставлених Конституцією України перед державою, органами місцевого самоврядування та іншими публічними утвореннями, дозволеними державою . У контексті викладеного вище фінансову діяльність держави можна розуміти у двох значеннях: 1) діяльність держави в особі її органів (органів державної влади) у галузі бюджету; 2) діяльність усіх органів публічної влади (державної та місцевої) на території держави, які беруть участь у процесі формування, розподілу та використання централізованих публічних фондів коштів (бюджетів) і контролю за цим. Якщо фінансову діяльність розглядати лише як діяльність щодо мобілізації, розподілу та витрачання фінансових ресурсів, це значно звужуватиме межі цієї діяльності. Є ще декілька етапів, зокрема таких, що передують цьому (йдеться про те, коли ще не затверджений і не вступив у силу акт про бюджет на плановий рік; а після закінчення планового бюджетного року ще довго триває звітний період). Не слід забувати про весь бюджетний цикл. Від самого розуміння фінансової діяльності прямо залежить розуміння бюджетної діяльності та її функцій. За допомогою бюджетної діяльності органів публічної влади створюється фінансова основа, необхідна для функціонування держави в цілому, окремих її територій, державно-владних органів, органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, оскільки саме до бюджету надходять і через нього розподіляються кошти, які потім спрямовуються на фінансування різноманітних видатків. Бюджетна діяльність обумовлена, перш за все, грошовими відносинами, різноманітними розрахунками і пов'язана як із формуванням (наповненням) централізованого фонду коштів, так і з його витрачанням. Саме цей вид діяльності є сферою виникнення, розвитку та припинення бюджетних правовідносин. Здійснення бюджетної діяльності органами публічної влади передбачає досягнення певних результатів, вирішення цілого кола питань, задоволення публічних потреб та інтересів. По-перше, це забезпечення належного (достатнього) фінансового стану всієї держави та окремих її територій, за можливості - забезпечення бездефіцитності (рівності доходів і видатків), стабільності надходження коштів до бюджету та своєчасне фінансування видатків. По-друге, участь у міжбюджетних відносинах з державою та органами місцевого самоврядування. Зв'язок бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування з бюджетною діяльністю інших органів та суб'єктів публічної влади особливо яскраво проявляється у міжбюджетних відносинах. На думку Н.О. Повєткіної, у бюджетній діяльності держави виконання бюджету з профіцитом є метою, досягнення якої приводить до підвищення добробуту та якості життя всього суспільства . Таке твердження є досить спірним, оскільки метою виконання бюджету, який складається з дефіцитом, є не досягнення профіциту бюджету, а його бездефіцитність. Профіцит бюджету означає, що спочатку дефіцитний бюджет було складено без урахування якихось показників (і це, в свою чергу, призводить до розбалансованості економіки та фінансової системи в цілому). Слушним є твердження В.Д. Чернадчука про те, що «на суб'єктів бюджетної діяльності покладається функціональний обов'язок щодо виконання керівної функції, здійснення бюджетного контролю за розвитком бюджетного процесу, здійснення окремих дій, які перебувають у сфері правового впливу та в межах їх компетенції» . У бюджетній діяльності виявляється роль органів державної влади та органів місцевого самоврядування не лише як носіїв влади (точніше - реалізаторів влади - О. М.-С.), але і як власників, господарюючих суб'єктів . На думку В.Д. Чернадчука, бюджетна діяльність «є врегульованим нормами права видом публічної фінансової діяльності, яка здійснюється за допомогою спеціальних юридичних дій, операцій і процедур, способів і засобів, спрямована на бюджетне фінансування завдань і функцій суспільно-територіальних утворень, а в більш широкому плані - визнаних публічних потреб» . Бюджетна діяльність у цьому випадку трактується крізь її зміст і призначення. Крохіна Ю.О. запропонувала трактування бюджетної діяльності у її процесуальному контексті і визначила її як «засновану на правових нормах сукупність систематично здійснюваних суб'єктами бюджетного права функцій із планомірної акумуляції, розподілу та використання централізованого грошового фонду загального призначення в публічних інтересах» . Муніципальну бюджетну діяльність (в аспекті об'єкта правового регулювання федеральних і регіональних органів державної влади) вона визначила «як засновану на правових нормах сукупність систематично здійснюваних органами місцевого самоврядування планомірних функцій щодо мобілізації, розподілу та використання централізованого грошового фонду муніципального утворення задля фінансового забезпечення предметів відання місцевого самоврядування та делегованих повноважень держави» . Мурзабеков М.Р. інколи, розглядаючи бюджетну діяльність, оперує поняттям «муніципально-бюджетна діяльність» . Пащенко К.А. також досліджує муніципальну фінансову діяльність . Якщо звернутися до питань ефективності бюджетної діяльності, то основним критерієм ефективності такої діяльності В.А. Паригіна та А.А. Тедеєв вважають достатність бюджетів, відсутність бюджетного дефіциту. Досягненню цих цілей у всьому світі покликана сприяти система міжбюджетних відносин, у тому числі через надання фінансового сприяння одного рівня бюджетної системи іншому. Форми такого впливу є різними - бюджетні позики, позички, дотації . Для України такі форми є не зовсім прийнятними, оскільки, наприклад, забороняється надавати позички з одного бюджету іншому (ч. 2 ст. 73 БК України). Характерною особливістю бюджетної діяльності, яка вирізняє її з-поміж інших видів фінансової діяльності, на думку Ю.О. Крохіної та Н.О. Повєткіної, слід вважати її дію у часі . З цим твердженням важко не погодитись. Дійсно, бюджетна діяльність здійснюється постійно. Ця діяльність регламентується нормами акта про бюджет, який має обмежений термін дії (в Україні - один календарний рік). Проте закінчення дії цього акта зовсім не означає припинення чи навіть призупинення бюджетної діяльності, оскільки протягом року відбувається фактичне виконання бюджету, а сама бюджетна діяльність здійснюється як до початку нового року та бюджетного періоду (це стадії складання бюджетів, розгляд і прийняття актів про бюджети), так і після їх закінчення (стадія підготовки та розгляду звітів про виконання бюджетів і прийняття рішень щодо них). Стадії бюджетного процесу визначені в ст. 19 БК України. Взагалі, бюджетний процес - це регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України (п. 10 ст. 2 БК України). Стадіями бюджетного процесу відповідно до ст. 19 БК України визнаються: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети; 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету та прийняття рішення щодо нього. Стадія виконання бюджету поділяється на виконання бюджету за доходами та виконання бюджету за видатками. У свою чергу, стадіями бюджету за видатками визнаються: 1) установлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету; 2) затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), а також порядків використання бюджетних коштів; 3) узяття бюджетних зобов'язань; 4) отримання товарів, робіт і послуг; 5) здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов'язань; 6) використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм; 7) повернення кредитів до бюджету (щодо кредитування бюджету). Бюджетний процес - це явище унікальне, оскільки це, мабуть, єдиний юридичний процес, який обслуговує формування та використання єдиного закону - закону про бюджет на наступний фінансовий рік. До того ж, цей закон не є стабільним, оскільки діє протягом лише одного календарного року . Бюджетна діяльність здійснюється паралельно щодо бюджету на поточний, наступний та попередній бюджетний період. У зв'язку з цим ми підтримаємо тих учених, які не розглядають категорії «діяльність» і «процес» як тотожні. На думку А.М. Колодія, юридичний процес - це система взаємопов'язаних правових форм діяльності уповноважених суб'єктів, що дістає вияв у здійсненні операцій для вирішення юридичних справ, урегульована процесуальними нормами, закріплена у процесуально-правових документах і забезпечена засобами юридичної техніки . Певні зауваження викликає те, що «правові форми діяльності» урегульовані «процесуальними нормами». На нашу думку, правильніше вести мову про форми, види діяльності, що регулюються відповідними процесуальними правовими нормами. Підпадаючи під дію правових норм, ці форми стають правотворчістю, правозастосуванням, правосуддям і/чи контролем. Одні вчені вважають, що юридичний процес є різновидом юридичної процедури, інші схильні підтримувати підхід, за якого юридичний процес включає в себе правові процедури. Розглядаючи питання співвідношення бюджетної діяльності та бюджетного процесу, Н.О. Повєткіна доходить висновку про недоцільність їх ототожнення, оскільки бюджетний процес є юридичною формою діяльності держави щодо реалізації матеріальних бюджетно-правових норм. Проте далі вона пише, що характерною особливістю бюджетної діяльності є її циклічність та дія в межах одного фінансового року. На нашу думку, календарних меж бюджетної діяльності немає. Можна, з огляду на це, стверджувати, що бюджетний процес є юридичною формою бюджетної діяльності органів публічної влади. Це підтверджується також і самим визначенням бюджетного процесу в БК України. Бюджетна діяльність органів публічної влади - це передовсім правомірні дії цих органів, спрямовані на акумулювання, розподіл, перерозподіл, використання та контроль за використанням бюджетних коштів, що необхідні для здійснення їхніх завдань і функцій. На такій важливій ознаці, як правомірний характер публічної фінансової діяльності (а її складовою чи видом є бюджетна діяльність) наголошують, наприклад, Ю.А. Ровінський та П.С. Пацурківський . Особливості бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає Ю.О. Крохіна, виявляються у правовідносинах з державними органами та органами місцевого самоврядування іншого рівня (хоча Ю.О. Крохіна пише не про всі органи місцевого самоврядування, а лише про органи вищого рівня. - О. М.-С.) з приводу утворення, розподілу та використання централізованого грошового фонду муніципального утворення . Аналогічно до змісту публічної фінансової діяльності зміст бюджетної діяльності є сукупністю властивих їй дій, процесів, операцій. Пацурківський П.С. вважає, що до числа операцій, які дозволяють розкрити зміст фінансової діяльності держави, можна віднести такі: 1) встановлення державою обов'язкових фінансових платежів - податків, зборів, мита, а також державні запозичення; 2) розробку та прийняття державного бюджету (у тому числі бюджетів державних позабюджетних фондів); 3) документальне виконання бюджету; 4) касове виконання бюджету; 5) оперативне управління державними грошовими коштами; 6) контроль за використанням державних грошових коштів; 7) формування та використання фінансових фондів державних підприємств і відомств тощо . Не будемо заглиблюватися в аналіз наведеного змісту фінансової діяльності держави, а лише візьмемо його за основу для того, щоб визначити зміст бюджетної діяльності органів публічної влади, який складається з дій (операцій), що здійснюються в межах стадій бюджетного процесу. Таку дію (операцію), як встановлення державою обов'язкових фінансових платежів, а саме податків, зборів, мита, а також державних позик, не слід відносити до операцій виключно бюджетної діяльності. Отже, зміст безпосередньо бюджетної діяльності складають такі дії (операції): - попередні (наприклад, розмежування податків і зборів між бюджетами), які не є такими, що належать виключно до бюджетної діяльності, оскільки питання податків взагалі - це переважно сфера податково-правового регулювання. Розмежування надходжень від різних обов'язкових платежів - це сфера дії норм бюджетного права. Підтвердженням цього є норми БК України; - поточні (розроблення бюджетів та затвердження актів про бюджет, їх виконання, управління бюджетними коштами, поточний контроль за використанням бюджетних коштів, оперативна, місячна та квартальна звітність про виконання бюджетів); - наступні (річна звітність про виконання бюджетів). Заходи примусу за порушення бюджетного законодавства становлять окрему групу операцій, які мають комплексний характер, оскільки регулюються нормами не лише бюджетного, а й цивільного, трудового, адміністративного та кримінального права, але при цьому вони також можуть вживатися на всіх етапах бюджетної діяльності. Всі відносини, які складають об'єкт бюджетної діяльності, тісно (нерозривно) пов'язані між собою і включені до її змісту. Крохіна Ю.О. також наголошує на тому, що бюджетній діяльності, як і всім сферам діяльності людини, притаманне управління. Управління бюджетними коштами держави науковець розуміє як процес планування, організації, мотивації та контролю, який є необхідним для її життєдіяльності . Постає запитання: чи зводиться бюджетна діяльність до управління бюджетними коштами? Очевидно, що ні, оскільки управління є лише складовою бюджетної діяльності. Відмінність простежується й у об'єктах. Так, управління у бюджетній сфері спрямоване на розподіл грошових коштів (тобто управління здійснюється стосовно наявних ресурсів), а вся бюджетна діяльність спрямована взагалі на бюджети, тобто на їх формування, управління бюджетними коштами, розподіл і перерозподіл цих коштів, їх використання. Щодо способів здійснення бюджетної діяльності органів публічної влади, то вона здійснюється у два способи: регулятивний та охоронний. Перший полягає у тому, що, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, зазначені органи мають на меті забезпечити учасників бюджетних відносин правовим регулюванням, тобто бюджетні відносини набувають ознак правовідносин, а суб'єкти бюджетного права стають суб'єктами відповідних правовідносин. І це все завдяки регулюючому способу. Окрім цього, органи публічної влади намагаються всіляко забезпечити дотримання (охорону) правопорядку у процесі бюджетної діяльності та бюджетних правовідносин. Враховуючи способи здійснення бюджетної діяльності органів публічної влади, останню можна поділити на: - бюджетно-організаційну діяльність, яка полягає в тому, що органи публічної влади створюють правове підґрунтя для здійснення будь-якої діяльності, що не може існувати поза межами правового поля. Окрім цього, зазначені органи забезпечують організацію бюджетного процесу. - бюджетно-контрольну діяльність (інколи можна зустріти бюджетно-наглядову діяльність) - напрям бюджетної діяльності держави, пов'язаний із забезпеченням бюджетного відомчого контролю і систематичного нагляду (спостереження) за обґрунтованістю та співрозмірністю бюджетних видатків виробничим результатам шляхом обміну та надання відомостей у сфері бюджетних видатків, шляхом порівняння бюджетних показників різними органами публічної влади для формування щорічного бюджету, захисту інтересів бюджетів різного рівня та бюджетної системи в цілому . Отже, бюджетна діяльність органів публічної влади - це регламентована нормами права діяльність, спрямована на створення, розподіл та використання коштів бюджетів і пов'язаних із ними публічних фондів коштів для задоволення публічних потреб та інтересів; цілеспрямований вплив органів державної влади та органів місцевого самоврядування на бюджетні відносини, тобто на відносини у галузі формування, розподілу та використання бюджетів і пов'язаних із ними централізованих фондів коштів для реалізації їх функцій і публічних завдань. Зазначена діяльність у сучасних умовах також може мати назву бюджетно-правової, при цьому слід брати до уваги той факт, що правовою вона є за своєю формою, а за змістом - політичною, оскільки політичний аспект обов'язково є притаманним цій діяльності. Закріплений у ст. 7 БК України принцип єдності бюджетної системи зумовлює необхідність наявності загальних вимог до організації та здійснення бюджетної діяльності органами публічної влади. Також повинні висуватися спеціальні вимоги - вони, як правило, стосуються діяльності окремих органів на різних стадіях бюджетного процесу. Ці вимоги можуть мати не завжди стійкий характер, можуть щороку встановлюватися тими актами, що приймаються на виконання закону про держбюджет і рішень про місцеві бюджети. У будь-якому випадку загальні та спеціальні вимоги є обов'язковими для виконання, не повинні порушуватися у процесі бюджетної діяльності, оскільки це впливає на стан фінансової та бюджетної дисципліни в країні. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "3.1. Поняття і зміст бюджетної діяльності органів публічної влади" |
||
|
||