| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.1. ФІНАНСОВО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ - СУБ'ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН |
||
|
На практиці фінансово-правовий статус реалізується у процесі, коли суб'єкти публічної влади вступають у фінансові (зокрема, бюджетні) правовідносини і переходять із категорії «суб'єкт фінансового права» у категорію «суб'єкт фінансовий правовідносин». Взагалі, термінологічне сполучення «правовий статус» широко використовується в юридичній науці, особливо в теорії права. Проте проблемою є те, що відсутня одностайність щодо розуміння такої важливої категорії, як правовий статус. У галузевих науках ця категорія досить ґрунтовно досліджена у конституційному, адміністративному, цивільному та трудовому праві. У науці фінансового права це питання і досі залишається малодослідженим. Хоча варто зазначити, що окремі вчені, наприклад О.Ю. Бакаєва, Л.Н. Древаль, В.Є. Кириліна, М.А. Перепелиця, М.В. Карасьова, Р. Посікіра, О.О. Семчик, Ю.Л. Смірнікова, певною мірою висвітлюють у своїх працях це питання (вони не лише оперують цим поняттям, але й розглядають його загальнотеоретичне та фінансово-правове коріння). Розглядаючи питання фінансово-правового статусу суб'єктів РФ, Ю.Л. Смірнікова зупиняється на різних підходах до загального розуміння правового статусу . Так, можна зустріти такі позиції: - правовий статус ототожнюється з правовою природою; - правовий статус ототожнюється з правовим положенням (становищем); - правовий статус і правове положення розмежовуються. На нашу думку, підхід, за якого поняття «статус» і «становище» є взаємозамінними, особливо виправданий. Не завжди потрібно займатися створенням «нового зі старого», «винаходити новий велосипед». Так, юридична наука стрімко пішла вперед (особливо протягом останніх двох десятиліть), молоді вчені шукають щось малодосліджене або ж намагаються часто-густо виробити радикально нові погляди на вже відомі явища чи категорії задля привернення уваги до себе чи своїх думок. Проте на сьогодні є набагато важливіші царини для дослідження правознавців, ніж просто «гра у слова». Отже, вважаємо, що термінологічні словосполучення «правовий статус» і «правове становище» є синонімічними категоріями. І саме такими вони виступають у нашій роботі. Основною складовою і базовою характеристикою правового статусу будь-якого органу, на думку багатьох вчених, є його компетенція. При цьому поняття «правовий статус» і «компетенція» слід відрізняти від правоздатності і правосуб'єктності органу публічної влади; це різні правові явища, які не слід ототожнювати . Окрім цього, бюджетну компетенцію держави (так само як і органів місцевого самоврядування. - О. М.-С.) визначає її бюджетно-правовий статус, основою якого є право на бюджет . Бюджет є найважливішою категорією бюджетного права. У свою чергу, всі бюджетні правовідносини так чи інакше пов'язані з бюджетом. На думку Б.М. Лазарева, виявлення правового статусу будь-якого державного органу (в нашому випадку - органу публічної влади) передбачає відповіді на такі запитання: 1) до якого виду органів належить останній за основним змістом своєї діяльності; 2) як створюється цей орган, хто формує його персональний і керівний склад; 3) кому підзвітний і підконтрольний орган, перед ким відповідальний, а також, хто має право відміняти, зупиняти, призупиняти дію його актів; 4) яка компетенція органу; 5) хто підзвітний, підконтрольний органу, чиї акти він може сам відміняти, зупиняти, призупиняти, оскаржувати; 6) яка юридична сила та назва актів, які видає цей орган; 7) які джерела фінансування цього органу; 8) чи володіє орган правом юридичної особи . До правового статусу, на думку А.В. Міцкевича, можна включити «правоздатність, права та обов'язки, що виникають поза правовідносинами, а виникнення суб'єктивних прав та обов'язків у правовідносинах залежатиме від фактичного здійснення правоздатності, забезпеченого рядом гарантій» . Правосуб'єктність є категорією можливості, а правовий статус - категорією дійсності . Варто погодитися із твердженням М.В. Вітрука про те, що правосуб'єктність окремо від правового статусу не існує. Саме факт нерозривного зв'язку правосуб'єктності та правового статусу, його структурних елементів слугує гносеологічною основою ототожнення їх змісту... Правосуб'єктність в цілому показує здатність до усвідомленої поведінки в межах правового статусу. Правовий же статус - це самостійне явище, відмінне від правосуб'єктності, що окреслює межі можливої та необхідної поведінки особи (органу. - О. М.-С.), визначає міру користування конкретними благами через вказівку на права, свободи, обов'язки, законні інтереси у всіх галузях суспільних відносин. Таким чином, правосуб'єктність і правовий статус характеризують особу як суб'єкта права . Підтримуємо думку О.О. Семчик про те, що фінансова діяльність держави, яка реалізується через функції, компетенцію і відповідальність системи її органів, що є основою правового статусу держави, - одна з найважливіших сфер державної діяльності . Отже, фінансово-правовий статус суб'єктів бюджетних правовідносин розкривається через бюджетну діяльність. Фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування (публічна фінансова діяльність) є способом реалізації фінансово-правового статусу (або ж одним із способів реалізації їх правового статусу). Те саме можна сказати про бюджетну діяльність і бюджетно-правовий статус. Особливе місце у змісті фінансово-правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин посідають гарантії їх діяльності. Взагалі, «фінансово-правовий статус - це встановлена законом сукупність прав і обов'язків (предметів відання та повноважень), що безпосередньо закріплені за конкретними суб'єктами в галузі утворення, розподілу, перерозподілу та використання фондів грошових коштів» . У науці фінансового права зустрічається складений термін «бюджетно-правовий статус». На думку Ю.О. Крохіної, загальний бюджетно-правовий статус муніципальних утворень складається із сукупності певних прав, викладених нижче порівняно з вітчизняним законодавством: 1) самостійне формування, затвердження та виконання місцевих бюджетів, здійснення контролю за їх виконанням; 2) використання доходів, що передаються до бюджетів муніципальних утворень представницькими органами влади відповідного територіального утворення вищого рівня у порядку перерозподілу коштів свого бюджету; 3) самостійне розпорядження коштами місцевих бюджетів; 4) додаткові видатки органів місцевого самоврядування для здійснення фінансування окремих повноважень держави, які щорічно передбачаються у федеральному бюджеті та бюджетах суб'єктів Федерації; 5) збільшення видатків або зменшення доходів органів місцевого самоврядування, які виникають у результаті прийняття рішень органами державної влади Федерації чи суб'єктів РФ, і це компенсується відповідними органами, які прийняли рішення (це твердження потребує уточнення. На нашу думку, додаткові видатки компенсує не Верховна Рада України, яка прийняла закон про державний бюджет і зміни до нього, - процедурно це здійснює Міністерство фінансів України, а саме - Державна казначейська служба України, але, звичайно, за рахунок коштів державного бюджету); 6) прийняття добровільних внесків від членів місцевого співтовариства для фінансування питань місцевого значення (в Україні, як приклад цього, можна навести самооподаткування, яке відповідно до ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є формою залучення на добровільній основі за рішенням зборів громадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування разових цільових заходів соціально-побутового характеру. Звичайно, практика самооподаткування нині майже повністю відсутня); 7) забезпечення органами державної влади муніципальним утворенням мінімальної бюджетної забезпеченості шляхом закріплення доходних джерел для покриття мінімальних видатків місцевих бюджетів (наприклад, згідно зі ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» мінімальний бюджет місцевого самоврядування - розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується державою. Для цього у БК України визначаються закріплені і власні доходи місцевих бюджетів, тобто доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів і які не враховуються); 8) задоволення основних життєвих потреб населення у сферах, віднесених до відання муніципальних утворень не нижчих мінімальних державних соціальних стандартів, виконання яких гарантується державою шляхом закріплення за місцевими бюджетами відрахувань від федеральних податків і податків суб'єктів РФ (в Україні - відрахувань від загальнодержавних податків і зборів); 9) випуск муніципальних позик, лотерей, отримання і видання кредитів, створення муніципальних банків та інших фінансово-кредитних установ (для нашої держави це право є одним із найбільш проблемним, оскільки лотерейна діяльність на сьогодні практично монополізована державою, муніципальні (комунальні) банки не створюються, оскільки в органів місцевого самоврядування немає коштів для формування статутного фонду таких банків чи інших фінансово-кредитних установ); 10) судовий захист своїх бюджетних прав (це право реалізується лише у випадках, коли йдеться про неперерахування чи несвоєчасне перерахування коштів до бюджету. Якщо ж певні бюджеті права поручені органом влади, який має бюджет-донора (тобто з нього перераховуються міжбюджетні трансферти, зокрема дотації), то вступ у судову тяганину з ним буде мало ефективним. Навіть за умови позитивного на користь позивача рішення, позивач ризикує втратити майбутні можливі дотаційні кошти); 11) рівноправну діяльність на фінансовому ринку; 12) координацію фінансових коштів муніципальних підприємств, установ та організацій . На думку І.М. Мальцевої, виявити обсяг і специфіку повноважень різних органів влади у сфері організації бюджетного процесу на відповідній території можна лише шляхом визначення бюджетно-правового статусу відповідного територіального утворення та аналізу компетенції як місцевих, так і державних органів влади в цілому . Отже, фінансово-правовий статус органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин складається з таких елементів: права цих органів, їх обов'язки, публічні інтереси. Останні, безумовно, належать до законних інтересів та існують «лише у тих галузях суспільних відносин, які охоплюються сферою правового регулювання» . У 60-х роках ХХ ст. учений М.В. Вітрук висунув та обґрунтував концепцію стадій появи (динаміки) прав, свобод та обов'язків особи. Ґрунтуючись на цьому, можемо сформулювати наступне. По-перше, для органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин для отримання відповідних бюджетних прав на стадії володіння правом необхідним є спеціальні юридичні факти (на відміну від суб'єктивних прав особи, для отримання яких не вимагаються окремі юридичні факти). Як пише М.В. Вітрук, володіння правом - це ще не завжди є його реалізація, не саме користування, але вже реальна можливість користуватися точно визначеним, конкретним благом. Користування благом може мати місце значно пізніше моменту набуття відповідного права . Для органів публічної влади володіння бюджетними правами та обов'язками вже одразу передбачає їхню реалізацію, їхній захист. У зв'язку із цим, на стадії користування бюджетними правами органи публічної влади здійснюють їх вже безпосередньо, але виключно в тих межах, що визначені в законодавстві. До речі, М.В. Вітрук ще у радянський період обґрунтував ідею про існування суб'єктивних прав у вигляді загального стану і продовжив цю ідею далі . Всі ті права, які набуваються особами на підставі юридичних фактів, спочатку для них знаходяться в стадії загального стану. Нині цю ідею у дещо трансформованому вигляді культивує Р.А. Ромашов. Отже, можна стверджувати, що бюджетні права органів публічної влади спочатку завжди знаходяться в стадії загального стану. При цьому між правом у стадії загального стану і тим самим правом у стадії володіння та користування лежать такі конкретні умови та факти, як кількість і якість праці, величина доходів тощо, тобто стосовно яких люди не можуть бути рівними . Органи ж, наприклад, місцевого самоврядування одного рівня мають рівний комплекс бюджетних прав. На наш погляд, для органів публічної влади стадії загального стану та володіння бюджетними правами не збігаються у часі (загальний стан, тобто проста законодавча фіксація наявності бюджетних прав, обов'язково передує реальному (практичному) володінню правами), але для владних органів одного рівня є однаковими. Держава визначає основи фінансово-правового статусу органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин. Деталізація чого знаходить свій вияв у бюджетній діяльності та підзаконних нормативно-правових актах органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Правовий статус юридичних осіб визначається через їх компетенцію, тобто права та обов'язки суб'єктів бюджетних відносин зафіксовані в чинному законодавстві, а саме: в Конституції України, у законах, положеннях, статутах й інших нормативно-правових актах про ці органи та організації. Свій правовий статус має і держава в цілому. Цей статус характеризується двома аспектами - внутрішнім і зовнішнім (міжнародним). Перший визначається переважно нормами конституційного права, а міжнародно-правовий - нормами і принципами міжнародного права . У свою чергу, фінансово-правовий статус є публічно-правовим статусом, маючи який, органи публічної влади наділені можливістю користуватися суб'єктивними публічними правами. Так, у кожного депутата є повноваження і є права, що випливають зі статусу депутата; у державного службовця є посадові обов'язки з виконання повноважень, а також права, що належать до статусу державного службовця. Мальцев Г.В. також пише, що питання про суб'єктивні публічні права постає стосовно різних категорій осіб, зайнятих у сферах публічно-правової діяльності, такої, наприклад, як парламентська діяльність, судочинство, місцеве самоврядування, державна та муніципальна служба тощо. Виконуючи державні функції та завдання, ці особи здійснюють посадові повноваження, будучи на відповідних посадах. При цьому відмінними ознаками статусного права чи суб'єктивного публічного права є такі: 1) вони адресовані не особі як такій, а пов'язані з певним публічно-правовим статусом; 2) легітимаційною основою та критерієм ефективності статусного права є ступінь реалізації публічного інтересу; 3) користування статусним правом обмежене в часі, оскільки воно припиняється у зв'язку із втратою статусу, після чого особа може користуватися лише певними статусними правами (наприклад пенсійними), якщо це прямо передбачено законом . Необхідно відзначити також таку особливість бюджетно-правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин, як врахування історичних традицій та особливостей. Учені Ю.С. Шемшученко та Н.М. Пархоменко зазначають, що за характером правового регулювання виділяють загальний, галузевий і спеціальний правовий статус фізичних осіб. На нашу думку, таку класифікацію можна застосувати і до юридичних осіб. Так, загальний правовий статус визначається нормами всіх галузей права (йдеться про визнання юридичних осіб суб'єктами правовідносин взагалі і бюджетних зокрема) . Галузевий правовий статус визначається нормами окремої галузі права (наприклад, органи державної влади, держава та органи місцевого самоврядування правомочні вступати у відносини як приватно-правового, так і публічно-правового характеру. Вони є суб'єктами, наприклад, конституційного, адміністративного, фінансового, господарського, трудового, земельного, аграрного, екологічного права. Отже, очевидним є галузевий правовий статус юридичних осіб). Спеціальний правовий статус визначається нормами спеціального законодавства. Наприклад, суб'єкти фінансових правовідносин можуть бути суб'єктами бюджетних, податкових, банківських та інших фінансово-правових відносин. Зважаючи на це, правовий статус суб'єктів правовідносин може бути загальним та спеціальним. Саме останній визначається нормами бюджетного, податкового, банківського та іншого спеціального законодавства. При цьому види правового статусу тотожні видам бюджетної правосуб'єктності і це невипадково, адже правосуб'єктність та правовий статус є нерозривно пов'язаними. На думку С.С. Алексєєва, поняттям «правовий статус» охоплюється правосуб'єктність у поєднанні з іншими загальними правами, тобто до правового статусу включаються не всі, а лише конституційні (загальні) права та обов'язки, що визначають зміст правосуб'єктності . У цьому контексті варто зазначити, що первинним галузевим правовим статусом держави й органів публічної влади є конституційно-правовий статус. На погляд Н.В. Бутусової, конституційно-правовий статус держави - це її правове становище (чи правовий стан), що характеризується системою її прав, обов'язків, відповідальності стосовно суспільства, народу, людини та громадянина, конституційно закріпленою метою та завданнями держави, а також предметами її відання . До числа особливостей правового статусу суб'єктів публічного права відносять також те, що права та обов'язки цих суб'єктів, законодавчо закріплені державою і детерміновані умовами життя суспільства, вирізняються централізованим, імперативним правовим регулюванням; обов'язковою кореляцією юридичних прав та юридичних обов'язків; законодавчим закріпленням юридичної відповідальності суб'єктів публічного права за неналежне здійснення ними своїх повноважень . Заслуговує на увагу питання елементів фінансово-правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин. Деякі вчені вважають, що права та обов'язки є головними, а все інше лише додатковими елементами, передумовами правового статусу або ж вторинними елементами, які знаходяться у залежності від прав та обов'язків. Інші вважають за доцільне обмежити поняття правового статусу такими категоріями, як права та обов'язки. Подібний підхід зустрічається і в працях М.В. Вітрука та В.А. Кучинського, які свого часу запропонували виділяти передстатусні та післястатусні елементи . Атаманчук Г.В. пропонує виділяти 3 групи елементів правового статусу органу влади, які мають юридичне значення : І група - місцезнаходження та природа органу влади. Ця група елементів вважається основою для формування (визначення) правового статусу. Також приналежність органу влади до тієї чи іншої гілки влади або ж до органів місцевого самоврядування розкриває лінії вертикальної та горизонтальної взаємодії та її підпорядкування; ІІ група - елементи, що визначають компетенцію органу влади. Тобто правовий статус охоплює і компетенцію органу публічної влади; ІІІ група - охоплює форми, методи, процедури діяльності, юридичне закріплення організаційних структур органів публічної влади. Учений А.І. Лепьошкін висловив думку про те, що правовий статус особи, окрім прав та обов'язків, об'єднує також і їх гарантії, які він детально розглядає в одній зі своїх робіт . Воєводін Л.Д. до цього також додає ще й правоздатність . Вітрук М.В. вважає, що склад правового статусу - це не лише поняття, а модель, що відображає складну структурну будову правового становища особи. Відносини між правовим становищем і його складниками є відносинами між явищем та його ідеальною моделлю. Елементами правового становища особи, відповідно, слугують правові явища, за допомогою яких законодавець фіксує правовий стан особи у системі суспільних відносин . Як висновок, вчений зазначає, що основу правового статусу особи складає система юридичних прав, свобод, обов'язків і законних інтересів особи в їх єдності, тобто правовий статус особи . До складу правового статусу автор включає закріплені законом права та свободи, законні інтереси та обов'язки особи. При цьому законні інтереси - це додатковий, похідний елемент, а решта - це основні структурні елементи правового статусу . Для органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин такі елементи правового статусу також підходять, окрім свобод, які притаманні фізичним особам - суб'єктам інших, відмінних від бюджетних, фінансових правовідносин. Підтримуємо О.О. Семчик, яка вважає, що фінансово-правовий статус держави як суб'єкта фінансового права охоплює систему таких елементів: 1) завдання і функції держави у галузі бюджету; 2) правовий режим функціонування публічних фондів коштів, що знаходяться у власності держави; 3) здійснення нормотворчої діяльності задля забезпечення найбільш ефективної реалізації прав та обов'язків усіма суб'єктами фінансового права; 4) єдина фінансова політика органів державної влади; 5) компетенція, а відтак і визначення кола прав та обов'язків держави у сфері фінансової діяльності; 6) відповідальність держави перед людиною, громадянином, народом за невиконання покладених на неї функцій та обов'язків . На думку О.Ю. Бакаєвої, до складу фінансово-правового статусу, наприклад, митних органів (як органів публічної влади. - О. М.-С.) входять: 1) мета і завдання фінансової діяльності цих органів; 2) функції вказаних органів у процесі здійснення фінансової діяльності; 3) повноваження (права та обов'язки), що складають основний зміст фінансово-правового статусу вказаних органів; 4) форми і методи фінансової діяльності цих органів, за допомогою яких реалізуються функції, досягається мета діяльності відповідно до завдань такої діяльності; 5) гарантії як елемент фінансово-правового статусу цих органів . Найбільш важливими юридичними ознаками фінансово-правового статусу, наприклад, суб'єктів Федерації Ю.Л. Смірнікова називає такі : 1) нормативно-правове закріплення. На наш погляд, ця ознака притаманна фінансово-правовому статусу органів публічної влади, а для правового статусу суттєвим є не просто їхня правова легалізація, а перш за все конституційно-правове визнання; 2) участь у фінансових правовідносинах. Наведена ознака видається дещо некоректною, не зовсім логічною, оскільки ознакою статусу не може бути участь. Правильніше, на наше переконання, запропонувати таку ознаку: наявність фінансово-правового статусу є умовою участі у фінансово-правових відносинах; 3) змістом фінансово-правового статусу суб'єктів Федерації є сукупність прав та обов'язків. Ця ознака збігається з поняттям «повноваження»; 4) зміст фінансово-правового статусу суб'єктів Федерації деталізується у фінансово-правових предметах відання і повноваженнях (фінансовій компетенції). При цьому автор не дає чіткого визначення поняття фінансово-правові предмети відання. Отже, нині спостерігається різноманіття підходів до розуміння правового статусу, його елементів і структури. Звичайно, кожен підхід заслуговує на увагу, але лише той має наукове значення, якщо він реально співвідноситься із практикою та має значення при визначені кола прав й обов'язків органів публічної влади, гарантій їх дотримання та реалізації. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "4.1. ФІНАНСОВО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ - СУБ'ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН" |
||
|
||