| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.2. ПРАВОСУБ'ЄКТНІСТЬ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ |
||
|
Древаль Л.Н. влучно пише, що правосуб'єктність юридичної особи має певні особливості (цим самим прямо вказується на те, що правосуб'єктність притаманна й юридичним особам. - О. М.-С.), оскільки на відміну від громадян юридичні особи є колективними суб'єктами правовідносин . Для того щоб бути суб'єктом фінансового права, необхідно мати фінансову правосуб'єктність . На сьогодні питання правосуб'єктності у фінансовому праві стоїть досить гостро, що пов'язано зі стрімким розвитком фінансового права та окремих його інститутів . У фінансовому праві час від часу вчені звертаються до категорії «правосуб'єктність», інколи навіть просто вживають її помилково або безпідставно. Наприклад, у монографії А.Т. Ковальчука є окремий параграф «Проблеми фінансової правосуб'єктності органів місцевого самоврядування» , проте сам зміст цього параграфа взагалі не відповідає назві, оскільки він повністю присвячений аналізу питань місцевих запозичень, податків і зборів, місцевих бюджетів, натомість про правосуб'єктність взагалі не йдеться. В іншій монографії А.Т. Ковальчука, написаній спільно із А.В. Матіосом , також є параграф «Проблеми фінансової правосуб'єктності органів місцевого самоврядування» (с. 123-138), який розпочинається так: «Питання фінансової правосуб'єктності органів місцевого самоврядування вже не є білою плямою в теорії фінансового права, хоча динаміка публікацій з цього приводу має тенденцію до подальшого зростання...» і далі викладаються фінансово-правові проблеми місцевого самоврядування, проблеми фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, програмно-цільового методу у бюджетному процесі, проблеми фінансової бази місцевого самоврядування тощо. Розглядаючи загальні положення про суб'єктів фінансового права, Л.Н. Древаль пише, що фінансова правосуб'єктність як особлива юридична якість дає можливість суб'єктам брати участь у різноманітних фінансових правовідносинах і характеризується тим, що здійснення прав і обов'язків суб'єктів фінансового права пов'язане з певною обмеженою сферою -акумуляцією, розподілом, перерозподілом і використанням централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів держави та муніципальних утворень, тому вона - це міжгалузева правосуб'єктність, яка має специфіку, визначену предметом і методом фінансового права . Суб'єкт бюджетного права - це особа, наділена правосуб'єктністю, тобто потенційно здатна бути учасником бюджетних правовідносин . При наділенні особи правосуб'єктністю за нею визнається здатність мати будь-які за своєю природою суб'єктивні права та обов'язки. Це можуть бути права та обов'язки, пов'язані зі здійсненням публічної влади, підприємницької діяльності тощо . Хоча слід враховувати, що «штучна» (похідна) природа юридичної особи (органи публічної влади саме до таких і належать. - О. М.-С.) не дозволяє їй мати суб'єктивні права та обов'язки, які безпосередньо пов'язані з біологічними (фізичними) якостями людини. Мета діяльності юридичної особи вимагає звернення до конституційних (основних) прав і свобод, користування якими воно покликано забезпечувати . Питання правосуб'єктності є завжди актуальними, розглядаються здебільшого у працях з теорії права, конституційного (державного) права і цивільного права (особливо дореволюційного і радянського періоду). Правосуб'єктність не перетворюється й не трансформується; вона завжди перебуває в безпосередньому зв'язку з правами та обов'язками, існує паралельно з ними як їх необхідна передумова . Підхід, згідно з яким в основу визначення суб'єкта правовідносини покладене поняття правосуб'єктності, на думку О.С. Єрьоменка, є найбільш вдалим. Правосуб'єктність як юридична детермінанта прав і обов'язків суб'єкта права є понятійно більш оформленою й контекстуально ширшою, ніж юридичні категорії «суб'єктивне право» і «юридична обов'язок», оскільки включає їх у своє смисловий логіко-правовий зміст . Правосуб'єктність як стан (якість) суб'єкта права і як його правовий зв'язок з правопорядком, роль і значення правосуб'єктності у формуванні суб'єкта права (і, відповідно, суб'єкта правовідносин) доволі ґрунтовно дослідив вчений С.В. Архипов у своїй докторській дисертації, присвяченій суб'єкту права . Ми не будемо заглиблюватися у питання правосуб'єктності як філософсько-правової категорії, а лише заторкнемо окремі її аспекти для того, щоб краще розуміти, чим є правосуб'єктність органів публічної влади - суб'єктів бюджетного права (бюджетна правосуб'єктність). Цікавим, на нашу думку, видається питання теорії стосовно правосуб'єктності. Так, відомий вчений теоретик С.С. Алексєєв вважає, що категорії «суб'єкт права» та «правосуб'єктність» збігаються за основним своїм змістом. Правосуб'єктність є невід'ємним від особи суспільно-юридичним станом, який надається особам норми права відповідно до вимог і потреб суспільного розвитку. Відмова від правосуб'єктності не допускається . Чернадчук В.Д. вважає, що збігаються поняття «суб'єкт права» та «особа, яка наділена правоздатністю», оскільки суб'єктами правовідносин можуть бути лише особи, наділені правосуб'єктністю . Інколи правосуб'єктність називається праводієздатністю. Проте в певних галузях права не можна застосовувати останню категорію, і тому правосуб'єктність розбивається на складові: правоздатність і дієздатність, інколи ще виділяють такий прояв (декотрі його вважають окремим елементом) правосуб'єктності, як деліктоздатність (здатність особи нести юридичну відповідальність за вчинення нею правопорушення (делікту). Натомість інші вчені вказують на те, що деліктоздатність є складником дієздатності . Праводієздатність юридичної особи залежить від багатьох юридичних якостей і застосовується як до організацій, так і до держави в цілому, виражаючись у їхній компетенції . Тобто бюджетна правосуб'єктність органів публічної влади знаходить свій вираження в компетенції цих органів. Бобкова Л.Л. пише, що спеціальна праводієздатність держави в цілому, посадової особи та державного органу, яка підлягає реалізації у конкретному виді правовідносин, - це їх компетенція . Правосуб'єктність юридичних осіб публічного права виражається в двох основних формах: публічно-правовій і приватноправовій. Вона визначається в своїй основі нормами публічного права... У межах публічно-правового регулювання статусу юридичної особи публічного права виділяються три основні групи законодавчих актів: а) спеціальні закони, що визначають його поняття, види, порядок створення, режим функціонування тощо; б) закони, що визначають статус публічних юридичних осіб в рамках правового регулювання комплексу питань загального характеру; в) закони, що прямо визначають статус конкретних видів цих осіб. Як слушно далі пише О.О. Ястребов, у випадках, встановлених законом, юридичні особи публічного права наділяються цивільною правосуб'єктністю, яка має похідний, спеціальний характер, і її реалізація регулюється нормами приватного права... Важко погодитись із твердженням цитованого автора про те, що в структурному плані правосуб'єктність юридичних осіб публічного права включає правоздатність і дієздатність, важливим елементом якої є деліктоздатність, що у свою чергу поділяється на публічно-правову (адміністративну і кримінальну) і приватно-правову (цивільну) . Принаймні за українським законодавством юридичні особи не можуть притягатися до адміністративної та кримінальної відповідальності, проте до фінансово-правової - можуть (про це детальніше йдеться в іншому підрозділі нашої роботи). «Суб'єкт права» (правосуб'єктність) - поняття широке, певною мірою воно відрізняється від поняття «суб'єкт (учасник) правовідносин» . Правосуб'єктність виступає як засіб фіксування (закріплення) кола суб'єктів - осіб, наділених здатністю бути носіями суб'єктивних юридичних прав та обов'язків. Наділення осіб правосуб'єктністю є першим щаблем у процесі втілення юридичних норм у соціальне життя. Вже тут норми права певною мірою реалізуються: реально визначається коло осіб, які можуть бути суб'єктами прав та обов'язків. Ще більшою мірою конкретизуюча роль правосуб'єктності проявляється в галузях права. Галузева правосуб'єктність визначає галузь законодавства, яка є чинною відносно осіб і, відповідно, конкретизує коло правовідносин, в яких особа може брати участь . Органи публічної влади зобов'язані всіляко забезпечувати безперешкодне й повне здійснення своєї правосуб'єктності, а також правосуб'єктності інших суб'єктів права. Та чи інша сукупність прав і обов'язків не дає та й не може дати поняття правосуб'єктності, не може його перетворювати. Здатність (можливість) мати право не є самим правом. Це явища, що знаходяться в неоднакових площинах . Правосуб'єктність як реальне правове явище має галузевий характер і є умовою реалізації правового статусу особи . «Правосуб'єктність надається людям та організаціям законом відповідно до потреб розвитку суспільних відносин. Тому вона, як і будь-яка правова категорія, має розглядатися у зв'язку із суспільними відносинами, що складаються на основі економічного та політичного ладу певного суспільства» . Кожен суб'єкт права в силу самої дії закону, незалежно від участі в тих чи інших правовідносинах, володіє певним комплексом прав та обов'язків, які складають зміст правосуб'єктності чи правовий статус конкретної особи чи організації . Свого часу Н.В. Вітрук зазначив, що право суб'єкта і правоздатність є можливостями, але можливостями різного порядку . Ця «різниця» порядку полягає не в тому, що правосуб'єктність не можна розглядати як суб'єктивне право, а в тому, що вона є суб'єктивним правом у площині державно-правового регулювання . Правосуб'єктність означає визнання законодавцем здатності особи мати юридичні права, свободи, обов'язки та законні інтереси і здійснювати їх самостійно (особисто) або через законних представників, а також відповідати за їх неправомірну реалізацію . Як пише С.С. Алексєєв, правосуб'єктність наділена певним конкретним змістом. Лише за своїми вихідними елементами вона може бути охарактеризована як можливість особи бути суб'єктом права взагалі. У законодавстві поруч із нормами про правосуб'єктність як таку існує численна кількість норм, які регламентують зміст правосуб'єктності, конкретизують загальне правове становище суб'єктів... Таким чином, між правосуб'єктністю та іншими загальними правами й обов'язками, що характеризують правове становище суб'єктів, існує глибока діалектична єдність, двостороння залежність. Загальні права та обов'язки, що складаються і здійснюються на основі правосуб'єктності, залишаючись самостійними явищами, у свою чергу, характеризують і розкривають зміст правосуб'єктності. Правосуб'єктність у поєднанні з іншими загальними правами та обов'язками охоплюється поняттям правового статусу. До нього включаються, відповідно, не всі, а лише конституційні (загальні) права та обов'язки, що визначають зміст правосуб'єктності і невід'ємні від особи . Суб'єкт фінансового права та суб'єкт бюджетних правовідносин співвідноситься як загальне та частина. Суб'єкти фінансового права стають суб'єктами фінансових і бюджетних правовідносин, коли реалізують свою правосуб'єктність. Не завжди суб'єкти фінансового та бюджетного права стають суб'єктами бюджетних правовідносин. До уваги необхідно брати правосуб'єктність у фінансовому праві - встановлену правовими нормами можливість (здатність) фізичної та юридичної особи бути суб'єктом фінансового права, тобто носієм суб'єктивних прав і юридичних обов'язків. У фінансовому праві (як і в інших публічних галузях права, що регулюють владні відносини) розрізняють правосуб'єктність активну (нею наділені носії владних повноважень) і пасивну (надана підпорядкованим суб'єктам) . У бюджетних правовідносинах інколи досить складно виділити пасивну правосуб'єктність. Основними структурними елементами правосуб'єктності є: правоздатність (здатність володіти правами й мати обов'язки); дієздатність (здатність самостійно здійснювати/реалізовувати права та обов'язки). Для правосуб'єктності окремих суб'єктів елементом також є деліктоздатність (здатність нести відповідальність за свої вчинки). Основна особливість правосуб'єктності суб'єктів публічного права, як вважає А.В. Лавренюк, полягає в тому, що здатність особи володіти суб'єктивними публічними правами та обов'язками, своїми діями набувати і здійснювати їх, стаючи учасником публічно-правових відносин; визнається за особою нормами публічного права, які тією чи іншою мірою присутні в різних галузях права . Загальна правосуб'єктність органів держави (органів публічної влади - О. М.-С.), на думку В.С. Основіна, полягає у наступному : 1) усі органи мають свою компетенцію, причому для кожного з них вона встановлена спеціальним актом уповноваженого на те органом держави; 2) усім органам надане право приймати юридично значущі акти; 3) кожен із цих органів має право на державний захист від будь-яких посягань на їх права й інтереси; 4) вказані органи зобов'язані здійснювати свою діяльність на основі закону в межах своєї компетенції і підпорядковуються органам вищого рівня. Галузева правосуб'єктність виступає як визнана законом здатність особи мати та реалізовувати конкретні (відповідно до галузей права) права, свободи, обов'язки і законні інтереси . Також інколи виділяють ще й спеціальну правосуб'єктність - здатність особи бути учасником лише певного кола правовідносин у межах певної галузі права. Спеціальною правосуб'єктністю наділені, зокрема, органи державного управління та посадові особи - в межах адміністративних правовідносин. Як пише І.В. Біт-Шабо, яка узагальнила різні наукові погляди на аналізовані ними теоретичні категорії, наукова література під спеціальною правосуб'єктністю розуміє здатність суб'єкта брати участь у певному колі відносин у межах галузі права; під спеціальною правоздатністю - обмежений характер можливості здійснювати права й виконувати обов'язки і конкретний, а не абстрактний перелік можливих видів діяльності у межах знову ж таки певної галузі права. На її думку, поняття «спеціальна правосуб'єктність» і «спеціальна правоздатність» з різних боків характеризують одне й те саме правове явище, оскільки обмежують здатність участі у різних відносинах, передбачають обмеження можливості здійснювати деякі права та обов'язки . Нас, у першу чергу, цікавить галузева та спеціальна правосуб'єктність. Питання галузевої спеціальної правосуб'єктності не викликають особливої, передовсім наукової зацікавленості серед учених-фінансистів. У підручниках з фінансового права при розгляді питань про суб'єктів фінансових правовідносин лише поверхнево, в загальних рисах зазначається про їхню право- і дієздатність. Досить часто трапляються випадки, коли згадують галузеву правосуб'єктність, а розкривають загальнотеоретичні питання правосуб'єктності. Наприклад, Л.Л. Бобкова пише: «Фінансова правосуб'єктність держави є складною правовою категорією, що має свою структуру і певну характеристику. При цьому фінансова правосуб'єктність держави є сукупністю таких елементів, як правоздатність та дієздатність (деліктоздатність)» . Древаль Л.Н. вважає, що фінансова правосуб'єктність є здатністю виробляти, виражати та здійснювати персоніфіковану волю, отже, її слід розглядати як передумову фінансово-правового статусу. Адже неможливо уявити суб'єкта, який реалізує свої фінансові права та обов'язки, попередньо не маючи можливостей для такої реалізації . Смірнікова Ю.Л. зазначає, що фінансова правосуб'єктність знаходиться у безпосередньому зв'язку і взаємообумовленості з конституційною правосуб'єктністю . Автор пише про фінансову правосуб'єктність державно-територіальних утворень. Дійсно, стосовно держави, державно-територіальних утворень чи адміністративно-територіальних одиниць можна стверджувати про взаємозв'язок щонайменше двох видів правосуб'єктності, якими вони наділені. Якщо ж вести мову про суб'єкти публічної влади, за допомогою яких згадані вище утворення реалізують свої владні повноваження, то слід зазначити певні особливості. Так, не всі суб'єкти публічної влади мають прямо визначену конституційну правосуб'єктність, оскільки вони не передбачені конституцією (але їхнє створення не заборонено). Наприклад, Державна казначейська служба України і Державна фінансова інспекція України. Можна стверджувати, що бюджетна правосуб'єктність лише певним чином характеризує того чи іншого суб'єкта бюджетного права, дає можливість визначити, коли (з якого моменту) особа офіційно (на законодавчому рівні) визнається носієм та «реалізатором» комплексу прав та обов'язків. Галузева правосуб'єктність - це здатність особи бути учасником правовідносин тієї чи іншої галузі права. У сфері бюджету суб'єкти фінансового та бюджетного права наділені фінансовою та її різновидом - бюджетною правосуб'єктністю. Усі суб'єкти фінансового права мають галузеву (фінансову) правосуб'єктність, але не всі - бюджетну. Це пов'язано з дещо обмеженим колом суб'єктів бюджетного права та правовідносин. Отже, бюджетну правосуб'єктність можна назвати спеціальною й водночас галузевою. Бюджетна правосуб'єктність органів публічної влади обмежена їх бюджетною діяльністю. По-перше, є територіальні межі діяльності, наприклад конкретного органу місцевого самоврядування - адміністративно-територіальна одиниця, яку він представляє. По-друге, це коло питань, вирішення яких належить до їх відання (зазначені питання визначаються у спеціальному законі про місцеве самоврядування) . Беручи до уваги окремі твердження Ю.О. Крохіної , можна стверджувати, що фінансова правосуб'єктність є своєрідним правовим засобом включення суб'єктів права до сфери бюджетно-правового регулювання. Оскільки фінансове, а отже, і бюджетне право дуже тісно пов'язане з адміністративним, тому при розгляді питань про бюджетну правосуб'єктність ми звертаємо особливу увагу саме на адміністративну правосуб'єктність. Більше того, деякі вчені вважають, що «передумовою фінансової правосуб'єктності виступає адміністративна правосуб'єктність, конституційна правосуб'єктність тощо ». Хоча інші вчені заперечують це . Ми, у свою чергу, схильні вважати, що будь-яка правосуб'єктність все ж таки є похідною, зокрема, від конституційної правосуб'єктності; бюджетна і фінансова правосуб'єктність інколи може бути похідною як від адміністративної, так і від цивільної правосуб'єктності. Аналогічно до змісту поняття адміністративної правосуб'єктності складниками змісту поняття бюджетної правосуб'єктності є: 1) потенційна здатність мати права та обов'язки у галузі бюджетної діяльності (бюджетна правоздатність), яка виникає з моменту створення органу публічної влади та припиняється з моменту його офіційної ліквідації; 2) реалізація наданих прав і обов'язків у сфері бюджетної діяльності (бюджетна дієздатність), тобто здатність суб'єкта самостійно, за допомогою вчинення певних дій реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки. Якщо для особи, яка не наділена владними повноваженнями, допускається як вчинення конкретних дій, так і утримання від їх учинення, то для органів публічної влади-суб'єктів бюджетних правовідносин друге є неприпустимим (окрім випадків, коли діяння носить неправомірний характер). Про існування бюджетної правосуб'єктності згадує І.І. Кучеров: «Окремі суб'єкти бюджетного права, хоча і наділені бюджетною правосуб'єктністю, свою дієздатність у цій сфері ніби переносять на інших осіб. До таких, зокрема, належать Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні утворення. У конкретних бюджетних правовідносинах вони виступають в особі державних і муніципальних органів» . Повєткіна Н.О. також зазначає, що для того, аби бути суб'єктом бюджетного права, необхідно мати бюджетну правосуб'єктність. На її думку, бюджетну правосуб'єктність можна визначати як здатність і можливість держави на підставі своєї єдності й суверенності мати й здійснювати права та обов'язки, нести відповідальність у межах своєї компетенції у сфері бюджетних відносин. Правосуб'єктність держави реалізується з огляду на єдність фінансової політики й бюджетної діяльності на всіх рівнях держави із урахуванням особливостей і традицій кожного рівня . Суб'єкт бюджетного права, наділений правовою можливістю вступати в бюджетні правовідносини, реалізуючи бюджетну правосуб'єктність, запроваджує таку можливість у правову дійсність і набуває нової якості - стає суб'єктом бюджетних правовідносин. Правова можливість (бюджетна правосуб'єктність) органічно та нерозривно поєднана з правовою реальністю (бюджетними правовідносинами), будучи її продуктом і наслідком розвитку . Далі В.Д. Чернадчук вказує на те, що бюджетна правосуб'єктність є абстрактною правовою можливістю, має певну ймовірність реалізації та за наявності умов перетворюється на реальну правову можливість унаслідок реалізації бюджетної правосуб'єктності. За відсутності умов абстрактна правова можливість може зникнути . Для органів публічної влади характерним є те, що абстрактна правова можливість може зникнути лише зі зникненням самого органу (його розпуском, припиненням повноважень, ліквідацією тощо). Правосуб'єктність органів публічної влади у відносинах щодо отримання бюджетних асигнувань і виконання кошторисів визначається статусом бюджетної установи. Такої думки дотримуються, наприклад, М.В. Карасьова та А.В. Міцкевич . Особливий характер бюджетної правосуб'єктності полягає в тому, що нею наділяється обмежене коло учасників (суб'єктів) фінансових правовідносин, це - певні колективні утворення, які створюються для досягнення інтересів публічного характеру. У цивільному праві колективні суб'єкти також наділяються правосуб'єктністю, але іншого плану, оскільки створюються для досягнення інтересів приватного характеру. Фінансова правосуб'єктність юридичних осіб (підприємств та організацій) у ряді фінансових відносин визначається не лише якістю юридичної особи, але й фінансово-правовим статусом. Так, як зазначає М.В. Карасьова, учасниками відносин зі складання проекту бюджету (кошторисного процесу) і отримання бюджетних асигнувань є переважно організації, що виступають як бюджетні установи . Межі правосуб'єктності організацій визначені їх фінансовими правами та обов'язками, а державних органів - компетенцією в галузі фінансової діяльності, встановленої в законодавстві . Отже, бюджетна компетенція є своєрідним видом спеціальної правосуб'єктності. Бюджетна правосуб'єктність і бюджетна компетенція органів публічної влади співвідносяться, на нашу думку, як загальне та часткове (особливе) . Органи місцевого самоврядування, як і інші органи публічної влади - суб'єкти бюджетного права, можуть одночасно мати активну та пасивну бюджетну правосуб'єктність. З одного боку, органи місцевого самоврядування є самостійними учасниками бюджетних та інших фінансових правовідносин, які мають владні повноваження, з іншого боку, - на них поширюються і владні повноваження органів державної влади. Органи державної влади вищого рівня мають лише активну правосуб'єктність (оскільки гілки влади є незалежними одна від одної). Якщо ж взяти вертикальне підпорядкування, то органи державної влади середнього та нижчого рівнів мають як активну, так і пасивну бюджетну правосуб'єктність. Розглянемо детальніше елементи (складники) бюджетної правосуб'єктності. Правоздатність Правоздатність відбиває засновану на законі здатність особи мати права та обов'язки на різних стадіях їх проявлення; це елемент більш загальної категорії - правосуб'єктності . Правоздатність традиційно розглядають як здатність фізичних та юридичних осіб бути носіями відповідних прав і обов'язків. На офіційному рівні положення про правоздатність вперше були закріплені у Цивільному кодексі Франції (Кодексі Наполеона від 21 березня 1804 р.), а потім - у німецькому Цивільному уложенні 1896 р. Згодом відповідні положення включено до цивільного та іншого законодавства багатьох країн світу. Як зазначає А.В. Міцкевич, «категорія правоздатності зобов'язана своїм походженням цивільному праву» . У словнику Ф. Брокгауза та І. Ефрона зазначається, що правоздатність - це здатність особи бути суб'єктом права, носієм прав та обов'язків. Розрізняють цивільну та політичну правоздатність . Правоздатність - не природна, а суспільно-правова якість суб'єктів, що має абсолютний, універсальний характер. При цьому обов'язком кожної держави є гарантування належного захисту цієї якості. У правоздатності, як вважає І.В. Біт-Шабо, головними є не права, а принципова можливість чи здатність їх мати . Вчений А.В. Міцкевич розуміє правоздатність як загальні права та обов'язки . Ми погоджуємося з А.В. Пасічником у тому, що наведене твердження не можна визнати правильним, оскільки за такого трактування правоздатності «фактично поєднують її із іншими категоріями права, а отже, позбавляють правоздатність власного змісту, що є неприпустимим» . «Юридичним змістом правоздатності є необхідність і здатність особи бути суб'єктом права. І вже похідними (однак не другорядними) від вказаних можна визнати необхідність і здатність мати суб'єктивні права, охоронювані законом інтереси, юридичні обов'язки й інші складники правового статусу суб'єкта права, які фактично забезпечують можливість його функціонування у правовому полі» . Як пише А. Пасічник, дискусія щодо суті правоздатності звелася до протистояння прихильників розуміння її як певної властивості чи якості особи та прибічників трактування правоздатності як суб'єктивного права . «Спроби надати правоздатності ознак суб'єктивного права в основному зумовлюються фактами легального закріплення досліджуваної категорії та нормативного встановлення гарантій її непорушності. Однак юридичними гарантіями можуть забезпечуватися не лише суб'єктивні права, а й інші бажані для права явища. Таким чином, правоздатність є властивістю суб'єкта права» . Навряд чи правоздатність можна вважати правом, зокрема бюджетними правами. Самі по собі будь-які права органів публічної влади є складником/елементом бюджетних правовідносин, а наявність у них бюджетної правоздатності є передумовою виникнення відповідних правовідносин. Таким чином правоздатність є первинною щодо правовідносин. Постає запитання: чи можна орган публічної влади позбавити правоздатності? Можна, але за умови його розпуску. Не буде правоздатності - не буде і бюджетних прав. У цьому полягає, зокрема, відмінність правоздатності у бюджетному праві від правоздатності у цивільному праві. У зв'язку з цим викликає певні заперечення теза А. Пасічника, який пише, що законодавство передбачає принципову можливість у встановленому порядку позбавляти особу належного їй права, тоді як жоден суб'єкт права не може бути позбавлений своєї правоздатності. До того ж особи можуть добровільно розпоряджатися своїми правами, зокрема і відмовлятися від них, проте від правоздатності відмовитися неможливо . Цитований автор не розглядає конкретної галузевої правоздатності, а досліджує загальнотеоретичні підходи до її розуміння. Проте очевидно, що правоздатність у різних галузях права є різною. Так, у цивільному та бюджетному праві, як слушно зазначив автор, «від правоздатності відмовитись неможливо». У бюджетному та фінансовому праві, як уже йшлося, може мати місце позбавлення правоздатності. Розглядаючи термін «правоздатність», вчені Я.М. Шевченко та Н.М. Оніщенко переходять майже одразу до цивільної правоздатності й детально характеризують її . Стосовно інших видів правоздатності вони лише зазначають, що у різних галузях права правоздатність може мати різні вияви. Вони розрізняють загальну, галузеву та спеціальну (специфічну) правоздатність. Так, загальна правоздатність - це принципова можливість особи мати будь-які права та обов'язки з тих, що передбачені законодавством. Галузева правоздатність дає можливість набувати прав і обов'язків в окремих галузях права. Спеціальна (або ж посадова, професійна), на їхню думку, - це правоздатність, для якої необхідними є спеціальні знання, талант (наприклад, для судді, лікаря, артиста). Древаль Л.Н. відносить фінансову правосуб'єктність до галузевої правосуб'єктності і вважає, що вона має специфіку, визначену предметом і методом фінансового права; впливає на правовий статус суб'єктів фінансового права й охоплює як потенційні можливості, так і їх реалізацію . Як зазначає С.С. Алексєєв, специфічні різновиди має спеціальна правосуб'єктність у галузях права, які регулюють владні відносини. Тут слід розрізняти: а) активну правосуб'єктність, тобто правосуб'єктність, якою наділені суб'єкти влади, - органи державної влади та державного управління , б) пасивну правосуб'єктність, якою наділені підпорядковані суб'єкти. Якщо пасивна правосуб'єктність у цьому колі відносин є однаковою для всіх підпорядкованих суб'єктів, то активна правосуб'єктність, яка називається компетенцією, неоднакова для різних органів влади та управління, а головне, завжди концентрована за змістом. Архипов С.В. визначає правоздатність і дієздатність як два етапи, дві стадії розвитку правосуб'єктності. Більш адекватним є розгляд їх за допомогою «зв'язків розвитку», коли один стан приймається за «нижчий», а інший - за «вищий», а потім оцінюється перехід між цими станами. З огляду на це дієздатність слід визначати як більш високий рівень відносно правоздатності; дієздатність включає в себе правоздатність як свою передумову. Правосуб'єктність включає в себе вихідне й найбільш формальне (абстрактне) визначення суб'єкта права, вона передує всім іншим аспектам, моментам, які характеризують суб'єкта права. Оскільки правосуб'єктність є формальною, вона не розкриває змісту окремих моментів існування правового суб'єкта, вона лише його позначає. Вчений вважає, що некоректними є спроби визначити зміст правосуб'єктності через розкриття тих прав, якими можуть володіти суб'єкти права. Елементами, складниками правоздатності виступають не права чи обов'язки, а здатність (можливість) бути особою в праві, носієм прав та обов'язків, суб'єктом правовідносин, суб'єктом праворозуміння тощо . Дієздатність Дієздатність особи, на відміну від правоздатності, С.І. Архипов вбачає не як формальну, стабільну якість суб'єкта права, яка, виникнувши одного разу, увесь час залишається незмінною, незалежно від волі особи, її прагнень, інших умов. Вона є складним правовим станом особи, який відображає рівень її готовності до виконання різних функцій суб'єкта права, і цей рівень постійно змінюється . Отже, дієздатність суб'єкта бюджетного права, з одного боку, обумовлюється чинним законодавством (перш за все Конституцією України та БК України), з іншого - волею, іншими внутрішніми факторами. Проте тут слід враховувати те, що для суб'єктів бюджетного права і правовідносин (як виду публічно-правових відносин) зазначені внутрішні фактори і внутрішнє переконання є досить умовними. Це стосується відносин, які підпадають під регулювання уповноважувальними нормами бюджетного права (а таких зовсім небагато. Обсяг дієздатності юридичної особи - органу публічної влади залежить від мети і завдань, для реалізації яких цей орган створено. На думку А.В. Міцкевича, дієздатність слід розглядати не як складник правового статусу, а як особливу якість правосуб'єктності, що слугує умовою реалізації прав і обов'язків . Оскільки дієздатність виражає правовий стан особи, вона є індивідуальною. Під дієздатністю С.І. Архипов пропонує розуміти визначену правопорядком здатність особи за волею, створенням, організаційними майновими, іншими умовами до здійснення функцій суб'єкта права. Підставами для виникнення фінансової дієздатності є певні юридичні факти. Наслідки, які можуть викликати юридичні факти, можуть бути такими, що встановлюють, змінюють чи припиняють правовідносини. Така динаміка може стосуватися, як слушно зазначає Л.Н. Древаль, як самих суб'єктів, так і змісту їх суб'єктивних прав і обов'язків, а у зв'язку з різними причинами може відбуватися у різний час; її можливість для всіх суб'єктів фінансового права є однаковою, але коло прав та обов'язків таким може і не бути . Бюджетна дієздатність органів публічної влади полягає у тому, що вони здатні: 1) набувати бюджетних (фінансових) прав (але таке набуття є дещо умовним, оскільки права їм надаються відповідним нормативно-правовим актом); 2) виконувати бюджетні зобов'язання, 3) нести відповідальність. Стосовно бюджетних зобов'язань простежується декілька проблемних моментів. За усталеною традицією, зобов'язальні відносини регулюються нормами цивільного законодавства, вивчаються навчальною дисципліною «Цивільне право». У ст. 1 Цивільного кодексу УРСР містилася вказівка на те, що цей кодекс регулює майнові й пов'язані з ними особисті немайнові відносини. З 1 січня 2004 р. набрав чинності Цивільний кодекс України, прийнятий 16 січня 2003 р. Відповідно до ч. 1 ст. 1 цивільним законодавством (а не лише Цивільним кодексом) регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому підпорядкуванні однієї сторони другій, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується. Акти цивільного законодавства України перелічені в ст. 4 Цивільного кодексу України. На практиці досить часто виникають відносини, що регулюються нормами суміжних галузей права, а інколи й узагалі важко чітко визначити, до предмета правового регулювання якої галузі права вони належать, нормами якого законодавства регулюються. На нашу думку, певної уваги потребує аналіз цивільно-правової категорії «зобов'язання», що вживається в БК України. З прийняттям єдиного кодифікованого акта, яким є БК України, виникають запитання щодо того, які конкретні відносини регулюються нормами фінансового, бюджетного та податкового права, а які - нормами цивільного права. Ці запитання виникли у зв'язку з уведенням у бюджетне законодавство принципово нових термінів, а саме - «бюджетне зобов'язання», «повноваження на майбутні бюджетні зобов'язання», «платіж-погашення зобов'язання». Таким чином, через бюджетне законодавство у бюджетне право імплементуються суто цивільно-правові категорії та поняття, а це, в свою чергу, тягне за собою і поширення дії норм цивільного права на фінансові відносини взагалі і бюджетні зокрема. Спробуємо проаналізувати зазначені терміни й з'ясувати природу цивільно-правових норм у бюджетному праві. За визначенням, що міститься у п. 8 ч. 1 ст. 2 БК України, бюджетне зобов'язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладання договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з яким необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або в майбутньому. Таке визначення видається, м'яко кажучи, не зовсім зрозумілим як фінансово- чи цивільно-правова категорія. Згідно зі ст. 509 Цивільного кодексу України зобов'язанням є правовідносини, в яких одна сторона (боржник) зобов'язана вчинити на користь другої особи (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматися від певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання цього обов'язку. З теорії цивільного права відомо, що зобов'язання - це цивільні правовідносини, коло учасників яких є досить широким. Так, зобов'язання можуть виникати: а) між юридичними особами; б) між фізичними особами; в) між юридичними та фізичними особами. Тобто учасники зобов'язальних правовідносин можуть самостійно обирати собі контрагента серед фізичних та юридичних осіб. Щодо бюджетних правовідносин, то в них обов'язковим суб'єктом виступає державновладний орган (чи то орган державної влади, чи місцевого самоврядування). Тобто у зазначених відносинах відсутня можливість обирати на власний розсуд контрагентів; ці відносини виникають лише у зв'язку зі створенням, розподілом і використанням централізованого державного чи місцевого фонду коштів, а повноваження суб'єктів цих правовідносин обумовлені формуванням та використанням бюджету (сфера дії зобов'язальних відносин у сучасних умовах є значно ширшою, ніж бюджетних). До того ж фізична особа не виступає суб'єктом бюджетних правовідносин. Хотілося б все ж таки зрозуміти, що вкладав законодавець у поняття «бюджетне зобов'язання» і за яких підстав воно виникає. Як випливає з ч. 2 ст. 509 і ст. 11 Цивільного кодексу України, до підстав виникнення зобов'язань належать договори (категорія, яка віднедавна запроваджується у фінансовому праві, але не у фінансовому законодавстві) та інші підстави, передбачені ст. 11 Цивільного кодексу України, а саме: 1) інші правочини; 2) створення літературних, художніх творів, винаходів та інших результатів інтелектуальної, творчої діяльності; 3) завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди іншій особі; 4) інші юридичні факти. У БК Російської Федерації для характеристики обов'язків органів влади в галузі витрачання бюджетних коштів було введено нове для російського законодавства поняття - бюджетне зобов'язання - визнаний органом, який виконує бюджет, обов'язок здійснити витрачання коштів відповідного бюджету протягом певного строку. Термін «зобов'язання», притаманний цивільному праву, у цьому випадку, на думку професора Н.І. Хімічевої, російського фахівця в галузі фінансового права, підсилює орієнтованість на дотримання взаємних прав і обов'язків у бюджетних відносинах . Проте, відходячи від самого визначення й аналізуючи лише його поняття, важко погодитись з тлумаченням бюджетного зобов'язання лише через обов'язок, адже зобов'язання - це закріплені цивільним законом суспільні відносини з переміщення майнових та інших результатів праці, внаслідок яких одна особа (кредитор) має право вимагати від іншої особи (боржника) вчинення певних дій та обумовленого цим утримання від вчинення інших дій . Тобто визначення зобов'язання лише через обов'язок є некоректним; український законодавець, підхопивши ідею існування бюджетного зобов'язання, своїм тлумаченням ще більше ускладнив розуміння бюджетних зобов'язань. На нашу думку, термін «зобов'язання» не зовсім вписується в бюджетне право. Оскільки під ним розуміють все ж таки певний обов'язок, то варто, мабуть, обмежитись лише обов'язком, а не оперувати «зобов'язанням». Деліктоздатність Як зазначають деякі вчені , у конкретних фінансових правовідносинах дієздатність суспільно-територіальних утворень припадає на долю державних органів, які їх представляють (до суспільно-територіальних органів у цьому випадку віднесені суб'єкти РФ). Але ці органи не є одночасно і деліктоздатними, оскільки деліктоздатністю у фінансових відносинах наділені лише РФ у цілому чи суб'єкт РФ. Отже, у федеративних країнах фінансовою деліктоздатністю наділені держава (федерація) та її суб'єкти, а в унітарних - лише держава. У контексті викладеного виникає запитання: чому в законодавстві пишуть: держава не несе відповідальності за зобов'язаннями органів місцевого самоврядування, а останні - за зобов'язаннями держави (наприклад, коли йдеться про боргові зобов'язання)? Держава - це утворення, а органи місцевого самоврядування - це, відповідно, органи. Держава та органи - це різнопланові категорії. У такому випадку слід співвідносити або поняття органів публічної влади, або адміністративно-територіальних утворень. У науці адміністративного права панує думка, що складником дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести юридичну відповідальність за порушення адміністративно-правових норм. На думку С.С. Алексеєва, щодо більшості суб'єктів права немає потреби спеціально виділяти деліктоздатність, оскільки вона є, по суті, однію зі сторін правосуб'єктності, а саме - дієздатності, яка виражає можливість самостійного виконання юридичних обов'язків . Відповідно до вітчизняного законодавства в адміністративному праві з-поміж його суб'єктів деліктоздатними є лише фізичні особи (див., Кодекс України про адміністративні правопорушення). У бюджетному праві це питання є спірним. Наприклад, В.Д. Чернадчук дійшов висновку про те, що орган, який реалізує бюджетну дієздатність держави, не є деліктоздатним. Деліктоздітність у бюджетних правовідносинах за участю держави має лише держава . Таке твердження викликає певні заперечення, зважаючи хоча б на норми бюджетного законодавства, оскільки відповідно до положень БК України юридичні особи (а органи публічної влади є такими) вважаються деліктоздатними. Наприклад, органи Казначейства України несуть відповідальність за невиконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів (ч. 1 ст. 123). Проте, якщо звернемося до ст. 121 БК України, побачимо, що особи, винні в порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законами України. Звичайно, у деяких випадках відповідальність за дії своїх органів бере на себе держава (наприклад, коли йдеться про запозичення). Бюджетне правопорушення, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності його керівника чи інших відповідальних осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь. Посадові особи органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, а також підприємств установ, організацій, які вчинили бюджетне правопорушення, несуть передбачену законом цивільно-правову відповідальність згідно з законом незалежно від накладення передбачених БК України заходів стягнення на розпорядника чи одержувача бюджетних коштів. Тобто у цій статті йдеться про відповідальність лише фізичних осіб за бюджетні правопорушення. Отже, не завжди орган несе відповідальність, частіше відповідальною є посадова особа. Підсумовуючи викладене вище, зазначимо, що бюджетною правосуб'єктністю органи публічної влади наділяються від моменту їх створення, точніше - моменту формального початку роботи. Наприклад, для того, щоб почала працювати Верховна Рада України, необхідно: 1) стати правоздатною (тобто, необхідно обрати народних депутатів, офіційно оприлюднити результати виборів, провести перше засідання, скласти присягу. Після цього депутати вже отримують визнану законом здатність мати юридичні права та законні публічні інтереси, а також відповідні обов'язки); 2) стати дієздатною (дієздатність є похідною від правоздатності і нерозривно з нею пов'язана, оскільки отримавши правоздатність, народні депутати не стільки набувають своїми діями певних прав, скільки їх здійснюють, реалізовують, дотримуються, виконують в публічних інтересах); 3) бути деліктоздатною (звичайно, бюджетним законодавством передбачається відповідальність за бюджетні правопорушення, які мають місце, зокрема, у бюджетному процесі. Проте деліктоздатність Верховної Ради України (так само, як й інших колективних органів публічної влади) є декларативною. Про це детальніше йдеться в іншому підрозділі нашої роботи). Можна вести мову про існування певних меж правосуб'єктності органів публічної влади - суб'єктів бюджетного права та правовідносин. По-перше, є часові межі, пов'язані із обмеженим терміном дії актів про бюджет, що обумовлено періодичним і тимчасовим характером актів про бюджет. По-друге, є просторові межі, які полягають у тому, що місцеві органи влади реалізовують свою правосуб'єктність у межах певної території, а органи державної влади - як у межах держави, так і поза її межами. Отже, бюджетна правосуб'єктність є спеціальним правовим засобом, за допомогою якого визначається коло суб'єктів бюджетних прав та зміст їх діяльності. Бюджетна правосуб'єктність органів публічної влади свідчить про їх здатність бути суб'єктом бюджетних правовідносин. На відміну від цивільних правовідносин, де держава бере участь на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин, у бюджетних правовідносинах ситуація зовсім інша. Держава та її органи завжди домінують у відносинах (які за характером є відносинами влади й підпорядкування) із іншими суб'єктами - фізичними та юридичними особами, органами місцевого самоврядування. У зв'язку із цим варто підтримати тих, хто стверджує, що бюджетна правосуб'єктність держави носить владний характер. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "4.2. ПРАВОСУБ'ЄКТНІСТЬ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ" |
||
|
||