| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1. Німецький федералізм |
||
|
Торгово-політичний союз северогерманских міст в XIV - XVII ст. Федеральний устрій Німеччині можна вважати спадщиною епохи феодальної роздробленості: Пруссія, приєднуючи ті чи інші землі, які представляли собою королівства, герцогства і т. п., нерідко зберігала за ними певну державно-політичну відособленість. Федеративний устрій по Імперської конституції 1871 р., що оформила об'єднання Німеччині, і Веймарської конституції 1919 спиралося на ці історичні одиниці. Пруссія ж по території і чисельності населення далеко перевершувала всі інші суб'єкти федерації подібно до того, як це мало місце з Росією в Радянському Союзі. У п. 1 § 1 зазначалося, що союзні держави-переможниці скасували Пруссію як державне утворення. Інші землі частиною з'єднали з колишніми прусськими провінціями (наприклад, Саксонія-Ангальт), частиною злиті (наприклад, тодішній Вюртемберг-Баден), а частиною залишилися в межах колишніх прусських провінцій (Бранденбург) і колишніх земель (Баварія). Це було зроблено до утворення ФРН. Можна констатувати, що в порівнянні з Веймарської республікою структура новоствореної Федерації була оптимізована, хоча певна нерівномірність між землями існує і тепер. Так, за площею найбільша земля Баварія (70,5 тис. кв. км) перевершує саму малу - Бремен (0,4 тис. кв. км) в 176 раз, а за чисельністю населення найбільша земля Північний Рейн - Вестфалія (17,68 млн. жителів) більше самої малої землі - того ж Бремена (0,68 млн. жителів) в 26 разів. Основний закон передбачив можливість подальшої оптимізації структури Федерації. Зокрема, його ст. 29, наведена в Загальній частині підручника (див. п. 5 § 1 гл. XI), передбачає процедуру переформування федеральної території. Якщо не вважати збільшення її в результаті входження Саара в 1957 р. і п'яти земель колишньої НДР в 1990 р. (при тому, що Західний Берлін об'єднався з Східним), то переформування мало місце один раз: в 1952 р. три землі - Баден, Вюртемберг-Баден і Вюртемберг-Гогенцоллерн - об'єдналися, утворивши нинішню землю Баден-Вюртемберг. Передбачена ст. 29 Основного закону процедура демократична, хоч і громіздка, але це остання обставина навряд чи можна вважати недоліком, бо поспішність тут може бути тільки шкідлива. Втім, згідно зі ст. 118, вказане переформування трьох земель в одну відбулося за спрощеною процедурою - за допомогою угоди колишніх земель. У 1994 р. в перехідні та прикінцеві положення Основного закону була включена ст. 118-а, згідно з якою переформування на території земель Берлін і Бранденбург також може мати місце у спрощеному порядку - шляхом угоди обох земель при участі їх виборців. Розподіл компетенції між Федерацією і землями досить ретельно опрацьовано в Основному законі, причому компетенція розмежована стосовно законодавству, виконавчої діяльності та фінансів. У німецькій літературі Німеччина характеризується як «кооперативна федерація» *, оскільки має місце інституційно (перш за все конституційно) оформлене співпраця Федерації і земель, а також земель між собою **. * Правильніше було б сказати - «коопераційна», бо ніякі кооперативи в даному випадку не маються на увазі. Але, на жаль, термін «кооперативний федералізм» у нас вже вкорінився (див. , наприклад, п. 5 § 1 гл. XI Загальної частини Підручника). ** Див: Державне право Німеччини, с. 82 - 83. Здійснення державних повноважень і виконання державних завдань покладаються ст. 30 Основного закону на землі, оскільки Основний закон не містить або не допускає іншого регулювання. Це своєрідна форма презумпції компетенції земель, яка свідчить про принципову децентрализованности німецької федерації. Згідно ст. 31, федеральне право має перевагу над правом земель *. Тлумачиться це положення, проте, обмежено: воно діє тільки у випадку, коли федеральне правотворчість здійснюється в рамках федеральної компетенції. * Буквально положення ст . 31 звучить вельми оригінально: «федеральне право ламає право земель» (Bundesrecht bricht Landesrecht). Землям належить право законодавства (ст. 70), оскільки Основним законом законодавчі повноваження не передаються Федерації, а розмежування компетенції між Федерацією і землями визначається положеннями Основного закону про виняткове і конкуруючому законодавстві. Тут, таким чином, сформульована презумпція законодавчої компетенції земель. У сфері виняткового законодавства Федерації землі можуть законодательствовать лише тоді і остільки, коли і оскільки вони прямо уповноважені на це федеральним законом (ст. 71). До цієї сфери ст. 73 віднесла 12 позицій (іноземні справи, оборону, федеральне громадянство, свободу пересування, поштову і телезв'язок та ін.) . У сфері конкуруючого законодавства, згідно ст. 72, землі можуть законодавствувати тоді і остільки, коли і оскільки з відповідних питань відсутні федеральні закони. Федерація ж повинна законодательствовать в цій сфері тоді і остільки, коли і оскільки це в загальнодержавних інтересах необхідно для встановлення рівноцінних умов життя на федеральній території або збереження правового або економічної єдності. Федеральним законом можна визначити, що федеральне законодавче регулювання, необхідність в якому відпала, може бути заміщено правом земель. Стаття 74 визначає сферу конкуруючого законодавства, перераховуючи 28 позицій (цивільне, кримінальне, кримінально-виконавче право, судоустрій і судовий процес, адвокатура, нотаріат, юридичне консультування, акти цивільного стану, право союзів і зборів, перебування і поселення іноземців, виробництво і використання ядерної енергії в мирних цілях та ін.) При цьому встановлено, що закони про відповідальність держави, яка включена до зазначеного переліку, потребують злагоді Бундесрату. Всі інші, стало бути, цього не вимагають. В ст. 74-а додатково встановлено, що оплата і постачання осіб, які перебувають на публічній службі в публічно-правовому відношенні служби і вірності, включаючи федеральних і земельних суддів, входять в сферу конкуруючого законодавства, якщо не знаходяться в сфері законодавства виключно федерального, і що закони з цих питань приймаються за згодою Бундесрату . У ст. 75 встановлено право Федерації видавати рамкові розпорядження для законодавства земель за наявності тих же умов, що і в сфері конкуруючого законодавства. Сфера рамкової компетенції містить шість позицій (загальні принципи вищої освіти, загальні правовідносини друку, розподіл земельних ділянок, водне господарство, захист природи і ін.) Рамкові розпорядження можуть вдаватися в. подробиці регульованих відносин або соАержать норми прямої дії лише у виняткових випадках. У разі видання Федерацією рамкових розпоряджень землі повинні привести свої закони у відповідність з ними протягом встановленого законом відповідного терміну. І тут Федерація може констатувати відпадання необхідності у федеральному регулюванні. У тих випадках, коли в силу зміни відповідних статей Основного закону відповідні питання пішли з федеральної компетенції, продовжує діяти федеральне право , але може замінюватися правом земель (ст. 125-а). Сумніви з цього питання вирішуються Федеральним конституційним судом (ст. 126). Згідно ст. 83, виконання федеральних законів покладено на землі, оскільки Основний закон не визначає або не допускає іншого, тобто знову ж презюміруется компетенція земель. У цьому зв'язку, за ст. 84, вони регулюють установа влади й адміністративне виробництво, якщо інше не встановлено федеральними законами, прийнятими з дозволу Бундесрату. Федеральний уряд може за згодою Бундесрату видавати загальні адміністративні розпорядження. Федеральний уряд здійснює нагляд за тим, щоб землі виконували федеральні закони згідно з чинним праву. З цією метою вона може направляти уповноважених у верховні органи влади земель і з їх згоди , а якщо згода не дається, то за згодою Бундесрат - також в їх нижчестоящі органи. Якщо недоліки у виконанні федеральних законів в землях, виявлені Федеральним урядом, не усуваються, то Бундесрат за ініціативою Федерального уряду або землі постановляє про те, чи мало місце порушення землею права. Ця постанова може оскаржуватися в Федеральний конституційний суд. Прийнятий за згодою Бундесрат федеральний закон може покласти на Федеральний уряд повноваження давати в особливих випадках окремі вказівки по виконання федеральних законів. Крім випадків, які Федеральний уряд визнає невідкладними, вказівки повинні прямувати верховним органам влади земель. Якщо землі виконують федеральні закони за дорученням Федерації, то, згідно зі ст. 85, установа органів для цього залишається справою земель, оскільки інше не наказане федеральним законом , прийнятим за згодою Бундесрат. Федеральний уряд може за згодою Бундесрату видавати загальні адміністративні розпорядження і регулювати одноманітну підготовку чиновників і службовців. Керівники властей середнього рівня повинні призначатися з його згоди. Влада земель підпорядковуються вказівкам компетентних верховних федеральних властей. Вказівки, окрім невідкладних, на думку Федерального уряду, випадків, повинні прямувати верховним органам влади земель, які забезпечують виконання вказівок. Федеральний нагляд поширюється на законність і доцільність виконання. З цією метою Федеральний уряд може вимагати звіт і документи і направляти уповноважених у всі органи. Частина федеральних законів виконується Федерацією через її власну адміністрацію або через безпосередньо федеральні корпорації або установи публічного права, і для цього Федеральний уряд, якщо федеральним законом не встановлено іншого, видає загальні адміністративні розпорядження, регулюючи і установу органів (ст. 86). Федерація шляхом ухвалення з відома Бундесрату відповідного закону може доручати землям виконання федеральних законів, яке спочатку повинна здійснювати сама. Це, в зокрема, відноситься до сфери ядерної енергії (ст. 87-в), транспортним артеріям (ст. 87-г, 87-е, 89, 90), причому управління автострадами може доручатися навіть органам місцевого самоврядування. Відносини з іноземними державами віднесені ст. 32 до ведення Федерації, однак якщо укладений міжнародний договір зачіпає особливі відносини будь-якої землі, ця земля повинна бути своєчасно вислухана. Втім, в межах своєї законодавчої компетенції і за згодою Федерального уряду землі і самі можуть укладати договори з іноземними державами. Все влади федерації та земель надають взаємну правову і службову допомога (ст. 35). Для підтримки або відновлення суспільної безпеки або порядку земля в особливих випадках може закликати в допомогу своїй поліції сили і установи Федеральної прикордонної охорони. У разі ж природної катастрофи або при особливо важкої аварії земля може призвати на допомогу поліцейські сили інших земель, сили і установи інших адміністрацій, а також Федеральну прикордонну охорону і Озброєні сили. Якщо природна катастрофа або аварія загрожує території більш ніж однієї землі, то Федеральний уряд у разі потреби може дати урядам земель вказівка надати поліцейські сили в розпорядження іншої землі, а також використовувати для підтримки поліцейських сил підрозділи Федеральної прикордонної охорони та Збройних сил. Однак у будь-який час на вимогу Бундесрату і в усякому разі негайно по усуненні небезпеки Федеральний уряд повинен відмінити ці заходи. Подібне регулювання передбачене в ст. 91 на випадок небезпеки, що загрожує існуванню або вільному демократичному ладу Федерації або землі. Стаття 36 наказує вищим федеральним властям в розмірному числі використовувати чиновників зі всіх земель. Для інших федеральних органів чиновників слід, як правило, залучати з тієї землі, в якій вони діють. Закони про оборону повинні враховувати розподіл Федерації на землі і їх особливі земляцькі стосунки. Якщо земля не виконує своїх федеральних обов'язків, покладених Основним законом або іншим федеральним законом, Федеральний уряд з дозволу Бундесрату може вжити необхідних заходів, щоб шляхом федерального примусу спонукати землю до виконання її обов'язків. Для цього Федеральний уряд або його уповноважений наділяється правом давати вказівки всім землям і їх властям. Цікаве регулювання міститься у включеному в Основний закон в 1969 р. розд. VIII-a. Тут передбачені форми співпраці Федерації і земель у соціально-економічній сфері. Згідно ст. 91-а, Федерація сприяє землям у виконанні їх завдань, якщо ці завдання важливі для всього суспільства і участь Федерації необхідно для поліпшення умов життя. Це відноситься до розвитку і будівництву вищих шкіл, включаючи їх клініки, до поліпшення регіональної структури господарства, аграрної структури і захисту побережжя. Дані завдання конкретизуються прийнятою з дозволу Бундесрату федеральним законом, який повинен містити загальні принципи для виконання спільних завдань Федерації і земель. Закон передбачає процедуру і установи для спільного рамкового планування , здійснюваного за згодою соотт ветствующих земель. Федерація при цьому бере на себе половину або менше половини всіх витрат. На основі угод Федерація і землі, за ст. 91 -6, можуть співпрацювати в плануванні освіти і в сприянні науковим дослідженням, значення яких виходить за регіональні рамки. У 1993 р. прийнято Закон про співпрацю Федерації і земель в справах Європейського союзу. Ф і н а н с о в и е о т н о ш е н і я. Згідно ст. 104-а Основного закону, Федерація і землі несуть свої витрати, як правило, роздільно. Якщо землі діють за дорученням Федерації, відповідні витрати лягають на неї. Федеральні закони, що гарантують грошові виплати і підлягають виконанню землями, можуть повністю або частково покладати ці виплати на Федерацію. Якщо законом передбачено, що Федерація несе половину витрат або більше, він виконується за дорученням Федерації. Якщо ж чверть або більше витрат лягає на землі, прийняття закону вимагає згоди Бундесрату. Федерація може надавати землям фінансову допомогу для особливо важливих земельних і общинних інвестицій, необхідних для подолання порушень загальноекономічної рівноваги, для компенсації різниці економічної сили на федеральної території або для сприяння економічному зростанню. Федерація і землі несуть адміністративні витрати своїх органів і відповідають один перед одним за належне управління. У ст. 105 розподілена фінансова компетенція між Федерацією і землями. Федерації належить виключне право законодательствованія про митні збори і фінансових монополії. У сферу конкуруючого законодавства входять інші податки, що стягуються повністю або частково на користь Федерації, а також ті, які необхідні Федерації для здійснення її права на законодавство у цій сфері. Землі ж можутьзаконодательствовать про місцеві податки на споживання і на предмети розкоші, якщо ці податки не збігаються з податками, встановленими Федерацією. Федеральні закони про податки, надходження від яких повністю або частково йдуть землям чи громадам (общинним спілкам), потребують злагоді Бундесрату. Основний закон у ст. 106 розподілив конкретні податки між Федерацією, землями і громадами (общинними спілками) і встановив умови їх справляння та адресатів вступників сум. Таке докладний регулювання основ податкового права зустрічається в конституціях нечасто, проте, як видається, має сенс. Статтею 107 передбачені заходи з вирівнювання фінансових можливостей земель, встановлювані в законодавчому порядку. У ст. 108 розмежовано компетенція між фінансовими органами Федерації і земель, а також визначено принципи їх співпраці. Зокрема, митні збори, фінансові монополії, встановлені федеральними законами податки на споживання і відрахування в рамках Європейських співтовариств підлягають ведення федеральних фінансових властей, керівники середньої ланки яких призначаються за погодженням з урядами земель. Інші податки підлягають ведення фінансових органів земель, структура яких і підготовка чиновників можуть регулюватися федеральним законом, що приймається за згодою Бундесрату. Бюджети Федерації і земель незалежні один від одного, проте Федерація і землі повинні в своєму бюджетному господарстві враховувати потреби загальноекономічної рівноваги (ч. 1 і 2 ст. 109). У разі ж стану оборони до Федерації переходить право конкуруючого законодавства і у сфері компетенції земель; видаються в цьому порядку закони вимагають згоди Бундесрату. Федеральний закон, що видається з дозволу Бундесрату, може регулювати адміністрацію і фінанси Федерації і земель іншим чином, ніж це встановлено в Основному законі, але життєздатність, особливо фінансова, земель, громад і громадських спілок повинна зберігатися. Підготовка до виконання законів, вторгаються в компетенцію земель і обмежують право власності та особисту свободу, може початися і до настання стану оборони (ч. 1, 3, 4 ст. 115-в). Якщо в цей період федеральні органи не в змозі приймати необхідні заходи до відбиття небезпеки, а ситуація настійно вимагає негайних самостійних дій у різних частинах федеральної території, то, згідно зі ст. 115-та, уряду земель або призначені ними влади або уповноважені вправі вживати заходів у сфері компетенції земель, які віднесені до відання Федерального уряду (використання Федеральної прикордонної охорони, дача вказівок органам земель і нижчестоящим). Ці заходи можуть скасовуватися по відношенню до влади земель і нижчестоящим федеральним владі Федеральним урядом і міністрами-президентами земель. У літературі часто відзначається, що в умовах стану оборони Німеччина перетворюється на централізовану унітарну державу. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1. Німецький федералізм" |
||
|
||