ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
Б. А. Страшун. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Том 3 Особлива частина. Країни Європи, 1997 - перейти до змісту підручника

2. Місцеве самоврядування та управління

Місцеве самоврядування регулюється великим числом актів. Однак воно діє не у всіх територіальних одиницях. Так, Акт про місцеве управління 1985 скасував органи самоврядування Великого Лондона і метрополітенскіх графств Англії. Тим самим Лондон став єдиною в світі столицею, що не має ні мера, ні міської ради. Функції органів самоврядування Лондона і метрополітенскіх графств частково передані радам округів (районів Лондона), частково - спеціальним адміністративно-територіальним одиницям (транспортним, пожежним, поліцейським), а частково - утвореним на основі департаментів скасованих муніципалітетів урядовим агентствам, чисельний і персональний склад яких затверджується відповідним міністром. Останні вирішують питання планування, використання земель, водопостачання.
Крім того, не існує рад графств у Північній Ірландії. І все ж відсутність місцевого самоврядування в основних територіальних одиницях країни - виняток, а аж ніяк не правило. Самоврядування здійснюється в більшості випадків через обрані жителями поради. Лише в тих парафіях, населення яких налічує менше 150 виборців, самоврядувальні рішення приймаються на загальних зборах виборців, тобто поради не утворюються. Якщо число виборців в парафії становить від 150 до 200, вищестоящий рада має право прийняти рішення про створення на території декількох парафій одного парафіяльної ради. У більшості ж існуючих політико-адміністративних одиниць діє по одному порадою в кожній з них. В Англії це поради графств (неметрополітенскіх), адміністративних округів і парафій, в Уельсі - поради графств, міст-графств і громад, в Шотландії - поради територіальних одиниць місцевого управління та поради громад, в Північній Ірландії - поради округів і парафій.
Компетенція між місцевими радами різних рівнів розмежовано. Так, в Англії поради графств (неметрополітенскіх) займаються питаннями організації планування, освіти, бібліотечної справи, соціального обслуговування, поліції, пожежної безпеки, транспортного розвитку, дорожнього руху, охорони прав споживачів. Окружні ради в неметрополітенскіх графствах відповідають за місцеве планування, житлове будівництво, охорону здоров'я. Компетенція рад округів метрополітенскіх графств і адміністративних районів Лондона ширше. Вони відають не тільки тими ж питаннями, що й окружні ради неметрополітенскіх графств, але і багатьма з віднесених в неметрополітенскіх графствах до компетенції рад графства - за винятком організації пасажирського транспорту і поліції, що входить у ведення властей, призначуваних з центру. Компетенція парафій обмежується питаннями благодійності, утримання будівель громадського призначення, місцевих доріг і т. п.
Слід зазначити, що в деяких сферах розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а в метрополітенскіх графствах Англії - між урядовими органами на місцях і місцевою владою досить складно. Так, в неметрополітенскіх графствах питання планування, охорони здоров'я, музейної справи, змісту парків, плавальних басейнів, спортивних майданчиків віднесені до компетенції та світової графств, і порад округів. Спроба усунення дублювання функцій місцевих рад різних рівнів, як уже зазначалося, стала однією з причин проведення реформи політико-адміністративного поділу та місцевого самоврядування в останні роки.
Члени місцевих рад (радники) в Англії, Уельсі, Північній Ірландії обираються на чотири роки, а в Шотландії, відповідно до Акту про місцеве управління 1994 р., - на три роки. При цьому поради графств, а також районів Лондона оновлюються кожного разу повністю. В округах метрополітенскіх графств 1/3 радників переобирається щорічно, за винятком того року, в який проводяться вибори рад графств. Окружним радам неметрополітенскіх графств надано право самим визначати будь-яку з двох зазначених моделей організації виборів, про які йшлося вище.
Рада щорічно (у Шотландії на весь трирічний термін повноважень) обирає з числа радників свого голову. У столичних районах і округах метрополітенскіх графств він іменується мером. Дана особа виконує лише представницькі функції. Виняток становить лорд-мер Сіті, який очолює місцеву адміністрацію.
Відповідно до закону, всі місцеві ради повинні проводити не менше однієї сесії щорічно. Акт про місцеве управління 1985 зобов'язує ради проводити сесії відкритими для публіки (хоча передбачаються і виключення), а також публікувати звіти про них у місцевій пресі.
Поради утворюють комітети, причому до їх складу можуть входити поряд з радниками інші особи. Рада делегує їм більшість своїх повноважень, за винятком встановлення місцевих податків. Крім того, комітети виконують функції адміністрації: спеціальних виконавчих органів не утворюється. При цьому функції координації роботи всіх комітетів виконує комітет з питань політики і ресурсів, до складу якого входять голови всіх інших комітетів.
Структурними елементами місцевих рад можуть виступати і партійні фракції На відміну від Парламенту характеристика партійного складу місцевих рад в цілому по країні є досить строкатою. Є однопартійні, двопартійні, багатопартійні і безпартійні поради. При цьому поряд із загальнонаціональними партіями в радах представлені руху природоохранительной спрямованості, національних меншин, жіночі та інші *.
* Див: Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. N.Y. - L., 1991, p. 109.
Радники здійснюють депутатську діяльність на безоплатній основі, поєднуючи її зі своїми звичайними заняттями. Однак престиж і авторитетність місцевого депутатства достатньо високі.
Нерідко виконання функцій депутатів місцевої ради служить сходинкою на сходах політичної кар'єри (колишній Прем'єр-міністр Дж.Мейджор був, наприклад, свого часу радником в лондонському районі Лембінг). Оплачувану і постійний характер за рішенням ради може мати діяльність голів комітетів, їх членів, що виконують адміністративні функції. Акт про захист прав найманих 1978 зобов'язує роботодавців звільняти працівника, обраного радником, на різні відрізки часу для виконання депутатських повноважень. Відповідним особам виплачується середня заробітна плата з коштів місцевого бюджету.
Статус радника характеризується і несумісністю мандата з заняттям адміністративних посад, призначення на які вироблено або підтверджено даними радником (за винятком голови комітету чи його заступника) або будь-яким органом ради. Можливість суміщення депутатства в декількох представницьких органах допускається. Акти про місцеве управління для Англії та Уельсу 1972 р. і для Шотландії 1973 передбачають так зване «золоте правило», яке зобов'язує радника негайно оголошувати в письмовій або усній формі про фінансову зацікавленість у результатах розгляду будь-якого питання радою або його комітетом. У цьому випадку відповідний радник утримується від участі в обговоренні та голосуванні з питання, що становить для нього фінансовий інтерес. Кожним радою ведеться спеціальний журнал повідомлень про таку зацікавленість. Замовчування про неї розглядається як правопорушення.
Підставами позбавлення мандата радника є: винесення судового вироку про ув'язнення, порушення, допущені в ході проведення виборів, а також вимог, що пред'являються виборчими цензами (наприклад, банкрутство), накладення штрафу на суму понад 500 ф . ст.
Відсутність на місцях призначаються зверху чиновників не означає, що місцеве самоврядування вільно від урядового до о н т р о л я. Британські юристи обгрунтовують його правомірність принциповим положенням загального права про те, що монарх - єдине джерело всієї влади, а міністри, контролюючі місцеве самоврядування, суть слуги Корони. Тим самим сформульований типово британський підхід до ролі місцевого самоврядування як до інструменту національної політики *.
* Див: БаранчіковВ.А. Муніципальні органи Великобританії. М.: ВЮЗІ, 1990, с. 4.
Принцип же парламентського верховенства зумовив те, що однією з найважливіших форм контролю
центру за місцевим самоврядуванням є нормативне регулювання, яке здійснюється Парламентом або Урядом допомогою делегованого законодавства в позитивній формі . У цьому полягає доктрина inter vires, згідно з якою органи місцевого самоврядування можуть діяти тільки в межах повноважень, наданих їм центральними органами. Таким чином, всі повноваження органів місцевого самоврядування розглядаються як делеговані їм Парламентом *. Вихід за межі таких повноважень (ultra vires) розглядається як порушення закону.
* Див: Kingdom J. Op. cit., p. 11.
Центральні департаменти можуть контролювати органи місцевого самоврядування лише в межах закону. Але статути, як правило, містять лише норми-принципи. Тому статутне регулювання доповнюється міністерським, яке підпорядковує галузеві служби місцевого самоврядування жорсткому контролю відповідних урядових органів.
Інша форма контролю - затвердження центральними департаментами чиновників апарату місцевої влади, що обираються радами. Утвердженню підлягають і акти рад у сфері фінансів та планування.
Найбільш оперативної і широко поширеною формою контролю є інспектування. Такими повноваженнями володіє, наприклад, міністерство освіти і науки з питань своєї компетенції. Незадовільні результати, виявлені в результаті інспектування, можуть призвести до такої санкції, як тимчасова передача повноважень і служб місцевого самоврядування в підпорядкування призначеним з центру органам або чиновникам. Втім, такі випадки рідкісні.
Урядові органи можуть призначати розслідування щодо підконтрольних місцевих служб, якщо виявлений обман або шахрайські дії.
Особливу відповідальність за організацію місцевого самоврядування несе міністерство з питань охорони навколишнього середовища. Воно узагальнює інформацію про стан справ на місцях, координує контрольну діяльність інших центральних департаментів щодо місцевого самоврядування, розробляє закони про місцеве управління, готує його реформи і т. п.
У фінансовій сфері контроль здійснюється аудиторами - інститутом, заснованим Актом про місцеве управління 1972 Кандидатури аудиторів затверджуються державним секретарем з питань охорони навколишнього середовища за пропозицією місцевих рад. Аудитор діє в кожному окрузі і зобов'язаний контролювати законність витрачання грошових коштів, виділених на публічні потреби. Щорічно він складає висновок, який направляє раді та державному секретарю з питань охорони навколишнього середовища. Інформацію про незаконну діяльність місцевої влади він направляє до суду.
Основний зміст судового контролю за місцевим самоврядуванням становить забезпечення балансу між владою центру і місць. У більшості випадків судовий контроль спрямований на реалізацію доктрин inter і ultra vires: якщо місцевий орган не виконує належним чином приписів Парламенту, так само як якщо перевищує свої повноваження, його діяльність визнається незаконною. У якості першої інстанції справа залежно від підсудності може розглядати магістратський суд, суд графства, Високий суд або Суд Корони. Отже, справами, однією із сторін в яких виступає місцевий орган, займаються в більшості випадків суди загальної, а не адміністративної юрисдикції. Як санкцій можуть виступати штраф, наказ, що вимагає усунення недоліків в управлінні (мандамус), наказ-заборона (інджанкшн).
Контроль центру за місцевим самоврядуванням у сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина здійснюється також через інститут згадуваних уже омбудсманів: комісарів для Північної Ірландії, комісарів по місцевому управлінню для Англії, Уельсу і Шотландії, Комісара у справах служб охорони здоров'я.
Як видно, англосаксонська муніципальна система не означає слабкості контролю центру за місцевим самоврядуванням. Навпаки, за твердженням П.Бромхеда, «немає сумніву в тому, що суверенні повноваження Корони стосовно місцевому самоврядуванню безмежні» *. У цьому зв'язку варто ще раз відзначити, що гарантіями від суперцентралізації держави і диктату бюрократії центральної влади, небезпека яких начебто створює «буква закону», виступає панує в країні «дух права» у вигляді високої правової культури, давніх і міцних традицій демократії та сильної судової влади.
* Бромхеда П. Еволюція британської конституції. М.: ЮЛ, 1978, с.301.
Крім цього існує і ряд статутних гарантій місцевого самоврядування. Це наявність власного бюджету і муніципальної власності у рад усіх рівнів, право на судовий захист, а також закріплення в актах про місцеве управління за всіма місцевими радами статусу корпорацій, тобто колективних суб'єктів, наділених для здійснення своїх функцій-визначеними повноваженнями і діючих як єдине ціле як юридичної особи. Найважливішим символом юридичної особи є печатка. У парафіяльних радах, де печатка відсутня, її замінюють підписи двох радників.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "2. Місцеве самоврядування та управління"
  1.  Е.А. Уткін, А.Ф. Денисов. Державне та муніципальне управління, 2001
      місцевого самоврядування в Росії і за кордоном, дається характеристика органів місцевого самоврядування та муніципальних утворень, розглядаються питання формування і використання місцевих фінансів, бюджетів, вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування, оптимізації функціонування муніципального господарства та інші проблеми муніципального управління. Посібник підготовлено
  2.  Стаття Місцеве самоврядування
      місцеве самоврядування, забезпечують його самостійність. Органи місцевого самоврядування не входять в систему державної
  3.  Місцеве управління.
      місцевого управління посилився контроль центральних органів за діяльністю рад у містах і графствах. Поступово ці органи позбавлялися найбільш важливих повноважень у проведенні незалежної від бюрократичного нагляду місцевої політики. Основним важелем впливу на діяльність місцевих органів стала їх фінансова залежність від дотацій уряду. Таке становище місцевих органів управління
  4.  § 1. Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування
      місцевого самоврядування - це особливий суб'єкт права, тому органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення можуть володіти адміністративно-владними повноваженнями, а при здійсненні переданих окремих державних повноважень - державно-владними повноваженнями. І адміністративно-владні, і державно-владні повноваження органів місцевого самоврядування можна
  5.  § 5. Державний контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень.
      місцевого самоврядування окремих державних повноважень, а також за використанням наданих на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів. Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані надавати уповноваженим державним органам документи, пов'язані із здійсненням окремих державних повноважень. У разі виявлення
  6.  § 2. Система муніципального права
      місцевого самоврядування. 2. Поняття, основні принципи місцевого самоврядування, форми безпосередньої демократії, органи місцевого самоврядування. 3. Основи місцевого самоврядування, що включають правові, територіальні та фінансово-економічну основи. 4. Питання місцевого значення та повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх вирішення, що включають: поняття і форми реалізації повноважень
  7.  Стаття 11. Повноваження органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин
      місцевого самоврядування в галузі земельних відносин належать резервування земель, вилучення, у тому числі шляхом викупу, земельних ділянок для муніципальних потреб, встановлення з урахуванням вимог законодавства Російської Федерації правил землекористування і забудови територій міських і сільських поселень, територій інших муніципальних утворень, розробка та реалізація місцевих
  8.  Контрольні запитання до розділу 14
      місцевого самоврядування та його органів. Роль місцевого самоврядування в механізмі держави. 2. Основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн. 3. Система органів самоврядування на місцях (США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Японія). 4. Основні функції і повноваження муніципальних органів, фінансування їх діяльності. 5. Порядок формування та
  9.  VII. Місцеві органи державної влади і управління в УРСР. Місцеве самоврядування в РРФСР
      самоврядування в
  10.  Стаття 172. Продовження фінансового оздоровлення або зовнішнього управління щодо містоутворююче організації за клопотанням органу місцевого самоврядування
      місцевого самоврядування, або залученого до участі у справі про банкрутство відповідного федерального органу виконавчої влади, або органу виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації за умови надання поруки за зобов'язаннями
  11.  Глава 16. ЕКОНОМІЧНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      місцевого самоврядування становлять знаходиться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. У широкому сенсі таку основу становить місцева економіка в цілому, включаючи діяльність господарюючих суб'єктів, які не знаходяться в муніципальній власності. Місцеве самоврядування спирається також на економічну підтримку
  12.  Глава 10. ЕКОНОМІЧНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      місцеве самоврядування повинне володіти відповідною економічною основою. Економічну основу місцевого самоврядування становлять знаходиться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. Згідно ч. 2 ст. 8 Конституції Російської Федерації муніципальна власність визнається і захищається нарівні з приватною,
  13.  § 6. Політико-територіальний устрій. Місцеве самоврядування та управління
      самоврядування і
  14.  Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007
      місцевого самоврядування в даний час придбала першорядне значення. Як справедливо зазначив Президент Російської Федерації, однією з суттєвих причин нерозвиненості місцевого самоврядування в Російській Федерації є "нечіткість у розмежуванні повноважень з регіональними органами влади, а також невизначеність, за що саме мають відповідати державні органи, а за що -
  15.  § 6. Політико-територіальний устрій. Регіональне та місцеве самоврядування та управління
      місцеве самоврядування і
  16.  8.2. Поняття і види органів місцевого самоврядування
      місцевого самоврядування - обирається безпосередньо населенням і (або) утворені представницьким органом муніципального освіти орган, наділений власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Структура органу місцевого самоврядування: - представницький орган місцевого самоврядування; - голова муніципального освіти; - місцева адміністрація
  17.  Глава 8. Місцеве самоврядування
      місцевого самоврядування допускається тільки за згодою населення відповідних територіальних спільнот, що визначається шляхом референдуму. Для здійснення місцевого самоврядування з урахуванням національного та етнічного складу населення можуть створюватися національні райони та інші національно-територіальні утворення. Національно-територіальні одиниці утворюються на підставі федерального