Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
Б.А. Страшун. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Частина загальна. Тома 1-2, 2000 - перейти до змісту підручника

1. МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ І САМОВРЯДУВАННЯ

З викладеного вище, особливо в § 1 цієї глави, ясно, що в місцевих територіальних одиницях може здійснюватися як місцеве управління, так і місцеве самоврядування. Настав час уточнити ці поняття.
Перш за все слід підкреслити, що місцеві територіальні одиниці є підрозділами унітарних держав і суб'єктів федерацій, а також інших регіонів, що користуються державною автономією.
Місцеве управління - це управлінська діяльність в місцевій територіальній одиниці, здійснювана центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління. Здійснюється місцеве управління, як правило, через призначувані вищестоящою владою адміністративні органи. Так, у Франції в регіоні органом управління є префект Республіки (у 1982-1988 рр.. Іменувався комісаром Республіки), який призначається урядовим декретом і представляє Уряд та його членів у відносинах з населенням. У його компетенцію входять питання фінансів, безпеки, освіти, культури, туризму, соціальної допомоги, економічного розвитку та просторового планування, якими займаються підлеглі йому відомчі структури *. Такий же статус (з природними компетенційних відмінностями) префекта в департаменті - територіальній одиниці наступного зверху рівня. Наступний нижчий орган управління - супрефект (буквально - подпрефект), чинний в якості адміністратора на території округу - проміжної адміністративно-територіальної одиниці між департаментом і комуною.
* Див: Zawadzka В. Wojewodztwo i region. Wnioski z doswiadczen francuskich. Warszawa: Agencja Scholar, 1993, s. 86.
В Італії представники центру - урядові комісари і префекти призначаються відповідно на обласний і на більш низький, провінційний рівень. У Польщі, Греції, Швеції, Іспанії представники центру призначаються тільки на обласному рівні (відповідно воєводи, префекти і губернатори). У деяких країнах виконавча вертикаль своєрідно триває на нижчий рівень: обраним мерам у Франції, в Італії, мерам і губернаторам в Японії, бургомістрів і ландрат в деяких землях Німеччини доручається виконання певних державних функцій на місцях. Вони отримують як би подвійний статус - органу місцевого самоврядування та низової ланки виконавчої державної влади.
Місцеве самоврядування - це діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці - територіального колективу (спільноти) і його виборних органів з управління його справами. Це, отже, не взагалі їх управлінська діяльність. Справа в тому, що, як ми бачили, можливо покладання на органи місцевого самоврядування завдань державного управління. Здійснюючи ці завдання, відповідні органи діють уже не в якості місцевого самоврядування, і вони можуть бути зобов'язані виконувати вказівки вищестоящих державних органів. Коли ж вони здійснюють функції місцевого самоврядування, державні органи не вправі давати їм обов'язкові вказівки по реалізації цих функцій, за винятком випадків добровільного (або нерідко вимушено добровільного) участі у здійсненні фінансованих державою програм, насамперед соціальних (освіти, охорони здоров'я і т.п. ). Це, як ми зазначали, важливий засіб непрямого державного керівництва місцевим самоврядуванням.
Питання місцевого самоврядування, якщо і регулюються конституціями, то зазвичай достатньо лапідарно. Скажімо, французька Конституція містить з цього питання всього одну ст. 72 (решта статті розділу про територіальні колективах регулюють питання заморських департаментів і територій), яка говорить:
«Територіальними колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Будь-які інші територіальні колективи засновуються законом.
Ці колективи вільно управляються виборними радами при дотриманні умов, передбачених законом.
У департаментах і на територіях представники Уряду відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів ».
Федеративної конституції іноді взагалі організацію влади на місцях не регулюють (наприклад, в США), однак новітня тенденція полягає в тому, щоб регулювати ці відносини все більш докладно, як, наприклад, у Бразилії. Справа в тому, що децентралізація влади на користь суб'єктів федерацій часом призводить до ущемлення їх владою інтересів місцевих громад. Тому Конституції суб'єктів федерацій та статути і аналогічні їм акти регіонів, користуються державною автономією, нерідко також детально регулюють організацію влади на місцях. Головний же джерело правового регулювання відносин влади в політико-адміністративних одиницях - це прийняті ними самими хартії самоврядування, статути (статути) і навіть, як у Бразилії, органічні закони.
У деяких федеративних державах ми можемо зустріти випадки, коли суб'єкти федерацій здійснюють поряд зі своїми власними також функції місцевого самоврядування. Це відноситься, наприклад, до згаданих ландсгемайнде-кантонам в Швейцарії, до міст-землям в Німеччині та Австрії (Берлін, Гамбург, Бремен, Відень).
Можна виділити дві системи демократичної організації влади на місцях - англо-американську і європейську.
Англо-американська система (її дотримуються, втім, не тільки країни відповідної правової системи) характеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче держави, суб'єкта федерації або державно-автономного регіону. При цьому відсутні адміністративно-територіальні одиниці загального характеру.
Для європейської системи характерне поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлінням. Поєднання це може мати самі різні форми. При цьому на місцеві органи управління покладаються певні функції щодо місцевого самоврядування.
Історично перша така функція - це адміністративна опіка. Вона припускає, що рішення органів місцевого самоврядування не можуть набути чинності, поки не отримають схвалення місцевого адміністратора, призначеного або уповноваженого зверху (префекта, губернатора, бургомістра і т.п.). У схваленні могло бути відмовлено з мотивів як незаконність, так і недоцільності рішення. В даний час система адміністративної опіки зустрічається досить рідко, представляючи собою пережиток бюрократичної централізації.
Сьогодні переважає функція адміністративного нагляду, який обмежується перевіркою тільки законності рішень органів місцевого самоврядування. Зазвичай адміністратору для перевірки рішення дається невеликий термін, після закінчення якого, якщо не надійшло заперечень, рішення набуває чинності. Нова тенденція полягає в тому, що адміністратор може оскаржити рішення тільки в судовому порядку. Адміністративний нагляд застосовується іноді навіть в суб'єктах централізованих федерацій і в регіонах, що користуються державною автономією, причому в його здійсненні підчас бере участь глава держави (див. наведені вище приклади з конституційного права Індії, Фінляндії). У свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від запопадливих місцевих адміністраторів, а й навіть від парламентів, президентів і урядів.
У багатьох країнах поряд з регіональним співробітництвом органів місцевого самоврядування, які купують підчас стійкі організаційні форми (общинні союзи тощо) і що створює передумови для можливого подальшого об'єднання, відбувається об'єднання в національному масштабі представників як всіх органів місцевого самоврядування країни, так і окремих їх видів, наприклад спілки та конференції міст. Це дозволяє домагатися прийняття необхідного місцевому самоврядуванню загальнодержавного законодавства, прийняття загальнодержавних програм розвитку окремих сфер місцевого життя, обмінюватися досвідом і забезпечувати задоволення деяких інших загальних потреб.
Особливо слід згадати про так звану радянської моделі, яка збереглася в Китаї, на Кубі, в КНДР, у В'єтнамі. Формально вона могла б називатися самоврядної, так як всі органи формуються виборним шляхом, і призначувані урядом посадові особи відсутні. Фактично керівництво і контроль зверху більш жорстко, ніж при системі адміністративної опіки, здійснюються за допомогою принципу «демократичного централізму». Суть його полягає в виборності всіх представницьких органів, підзвітності та підконтрольності нижчестоящих органів вищестоящим, обов'язковості рішень вищестоящих органів для нижчестоящих і праві вищестоящих органів скасовувати рішення, прийняті нижчестоящими органами.
Зокрема, в ст. 6 Конституції Соціалістичної Республіки В'єтнам 1992 встановлено, що «народ здійснює державну владу через Національні Збори і Народні ради всіх ступенів, які обираються народом для представництва його волі і сподівань та відповідальні перед народом. Національні Збори і Народні ради всіх ступенів є політичною основою системи державних органів (тобто всі інші органи: адміністрація, суд, прокуратура формуються радами, підзвітні та підконтрольні радам. - Авт.). Національні Збори і Народні ради всіх ступенів та інші державні органи організуються і діють відповідно до принципу демократичного централізму ».
Слід у цьому зв'язку підкреслити, що в реальності, як ми вже неодноразово відзначали, керівництво та контроль щодо нижчестоящих державних органів здійснюються головним чином через апарат комуністичної партії: керівники органів державної влади полягають в цій партії і часто входять до складу пленумів вищестоящих партійних комітетів. Тому немає необхідності вдаватися до скасування рішень нижчестоящих органів вищестоящими, замість цього по партійній лінії дається негласна вказівка.
У діяльності місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного роду громадянські ініціативи: колективні виступи жителів з метою вирішення місцевих проблем, самодіяльне їх рішення і т.п. Громадянську ініціативу слід відрізняти від розглянутої вище народної ініціативи, на відміну від якої громадянська ініціатива не зобов'язує органи влади розглядати її вимоги, але робить на них швидше психологічний тиск.
Все більш широке поширення набуває нова концепція місцевого самоврядування, для якої характерні наступні способи дії:
? швидше впливати, ніж діяти безпосередньо;
? допомагати окремим людям або групам самим задовольняти свої потреби, а не просто надавати їм послуги;
? гарантувати забезпечення послуг через інші організації та установи, вступати з ними в партнерські відносини замість того, щоб самим надавати послуги;
? вишукувати джерела фінансування в інших організаціях і установах.
Це збагачує і урізноманітнює зв'язку органів місцевого самоврядування, вивільняє персонал, який раніше займався наданням послуг, що економить бюджетні кошти. До того ж і жителі дбайливіше ставляться до результатів власної праці, ніж до благ, наданим публічною владою.
Слід також зазначити, що компетенція міст, як правило, ширше, ніж сільських одиниць того ж рівня. Великі міста часто мають ступінчасту систему самоврядування, що дозволяє розподілити їх компетенцію з відповідним внутрішнім рівнями.
На відміну від розглянутих вище органів місцевого самоврядування загальної (універсальної) компетенції органи управління та самоврядування спеціальних округів (шкільних, санітарних, пожежних, поліцейських, з водопостачання та ін) здійснюють керівництво в конкретних вузьких сферах. У кожному спеціальному окрузі створюється спеціальний керівний рада (3-7 чоловік), що обирається населенням або призначається вищестоящими владою. Щоб забезпечити ефективну реалізацію поставлених завдань і виключити вплив місництва, кордони спеціальних округів не збігаються із загальним адміністративним або політико-адміністративним територіальним поділом, охоплюючи території декількох графств (департаментів, областей або громад).
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна " 1. МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ І САМОВРЯДУВАННЯ "
  1. Е.А. Уткін, А.Ф. Денисов. Державне та муніципальне управління, 2001
    місцевого самоврядування в Росії і за кордоном, дається характеристика органів місцевого самоврядування та муніципальних утворень, розглядаються питання формування і використання місцевих фінансів, бюджетів, вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування, оптимізації функціонування муніципального господарства та інші проблеми муніципального управління. Посібник підготовлено
  2. Стаття Місцеве самоврядування
    місцеве самоврядування, забезпечують його самостійність. Органи місцевого самоврядування не входять в систему державної
  3. Місцеве управління.
    Місцевого управління посилився контроль центральних органів за діяльністю рад у містах і графствах. Поступово ці органи позбавлялися найбільш важливих повноважень у проведенні незалежної від бюрократичного нагляду місцевої політики. Основним важелем впливу на діяльність місцевих органів стала їх фінансова залежність від дотацій уряду. Таке становище місцевих органів управління
  4.  § 1. Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування
      місцевого самоврядування - це особливий суб'єкт права, тому органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення можуть володіти адміністративно-владними повноваженнями, а при здійсненні переданих окремих державних повноважень - державно-владними повноваженнями. І адміністративно-владні, і державно-владні повноваження органів місцевого самоврядування можна
  5.  § 5. Державний контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень.
      місцевого самоврядування окремих державних повноважень, а також за використанням наданих на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів. Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані надавати уповноваженим державним органам документи, пов'язані із здійсненням окремих державних повноважень. У разі виявлення
  6.  § 2. Система муніципального права
      місцевого самоврядування. 2. Поняття, основні принципи місцевого самоврядування, форми безпосередньої демократії, органи місцевого самоврядування. 3. Основи місцевого самоврядування, що включають правові, територіальні та фінансово-економічну основи. 4. Питання місцевого значення та повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх вирішення, що включають: поняття і форми реалізації повноважень
  7.  Стаття 11. Повноваження органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин
      місцевого самоврядування в галузі земельних відносин належать резервування земель, вилучення, у тому числі шляхом викупу, земельних ділянок для муніципальних потреб, встановлення з урахуванням вимог законодавства Російської Федерації правил землекористування і забудови територій міських і сільських поселень, територій інших муніципальних утворень, розробка та реалізація місцевих
  8.  Контрольні запитання до розділу 14
      місцевого самоврядування та його органів. Роль місцевого самоврядування в механізмі держави. 2. Основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн. 3. Система органів самоврядування на місцях (США, Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Японія). 4. Основні функції і повноваження муніципальних органів, фінансування їх діяльності. 5. Порядок формування та
  9.  VII. Місцеві органи державної влади і управління в УРСР. Місцеве самоврядування в РРФСР
      управління в УРСР. Місцеве самоврядування в
  10.  Стаття 172. Продовження фінансового оздоровлення або зовнішнього управління щодо містоутворююче організації за клопотанням органу місцевого самоврядування
      місцевого самоврядування, або залученого до участі у справі про банкрутство відповідного федерального органу виконавчої влади, або органу виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації за умови надання поруки за зобов'язаннями