Головна
ГоловнаАдміністративне, фінансове, інформаційне правоФінансове право → 
« Попередня Наступна »
О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин. Монографія, 2011 - перейти к содержанию учебника

2.3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Й УПРАВЛІННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Як зазначалося при розгляді загальних питань стосовно суб'єктів бюджетних правовідносин, найбільшу групу суб'єктів цих відносин становлять колективні суб'єкти - органи представницької та виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також інші органи. Розглянемо детальніше суб'єктів найвищого рівня влади - державної влади та управління.
Перед викладення основного матеріалу необхідно торкнутися такого особливого суб'єкта правовідносин взагалі, як Глава держави. Президент України не належить до жодної з гілок влади, отже він не є представником органу публічної влади. З іншого боку, глава держави, без сумніву, пов'язаний з усіма цими органами і в своїй діяльності представляє публічні інтереси, є носієм цих інтересів. Проте спірним є питання щодо того, чи можна його вважати суб'єктом бюджетних правовідносин, оскільки послання Президента до Верховної Ради України стосуються багатьох питань і не лише бюджетно-правового характеру. Загальним обов'язком Президента є підписання законів, зокрема про Державний бюджет України.
Верховна Рада України як єдиний представник законодавчої влади та суб'єкт бюджетних правовідносин розглядає на своїх засіданнях проект державного бюджету та приймає закон про Державний бюджет України на відповідний рік, вносить до нього зміни, розглядає звіти про виконання бюджету.
Верховна Рада України та її комітети (зокрема,Комітет з питань бюджету й Комітет з питань фінансів і банківської діяльності, котрі здійснюють постійний парламентський контроль за станом і рухом державних фінансів) є органами загальної компетенції в галузі фінансового контролю.
У ст. 85 Конституції України закріплено такі повноваження Верховної Ради України, пов'язані із бюджетними відносинами та здійсненням фінансового контролю:
1) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
2) контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
3) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України;
4) затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
5) призначення на посади та звільнення з посад Голови й інших членів Рахункової палати;
6) здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією України.
Згідно зі ст. 109 БК України Верховна Рада України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства у процесі: 1) визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період; 2) розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України; 3) внесення змін до закону про Державний бюджет України; 4) виконання закону про Державний бюджет України, у тому числі шляхом заслуховування звітів про виконання Державного бюджету України (разом зі звітами головних розпорядників коштів державного бюджету про використання ними бюджетних коштів та результати виконання відповідних бюджетних програм); 5) розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України; 6) використання кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Також Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Рахункової палати щодо виконання нею повноважень, встановлених законом.
Для порівняння: за попередньою редакцією БК України 2001 р. до повноважень Верховної Ради України щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства належали: 1) заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України, зокрема й звітів розпорядників бюджетних коштів про використання коштів Державного бюджету України; 2) контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.
Забезпечуючи проведення контролю за додержанням бюджетного законодавства, комітети Верховної Ради України розглядають чимало питань. Так, до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету належать: 1) підготовка питання щодо бюджетної політики на наступний бюджетний період та попередній розгляд проекту закону про Державний бюджет України; 2) надання до поданих на розгляд Верховної Ради України законопроектів висновків щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини; 3) попередній розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України та підготовка проекту рішення щодо цього звіту для розгляду Верховною Радою України; 4) попередній розгляд інформації Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, інших центральних органів виконавчої влади про стан виконання закону про Державний бюджет України протягом відповідного бюджетного періоду; 5) взаємодія з Рахунковою палатою (у тому числі попередній розгляд висновків і пропозицій Рахункової палати щодо результатів контролю за дотриманням бюджетного законодавства) (ч. 2 ст. 109 БК України).
Інші комітети Верховної Ради України також беруть участь у розгляді питання щодо бюджетної політики на наступний бюджетний період та проекту закону про Державний бюджет України, а також попередньо розглядають питання про виконання Державного бюджету України (включаючи висновки і пропозиції Рахункової палати щодо результатів контролю за дотриманням бюджетного законодавства) у частині, що віднесена до компетенції комітетів (ч. 3 ст. 109 БК України).
Отже, у бюджетних правовідносинах Парламент України виступає особливо активним суб'єктом на стадіях розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, внесення змін до нього, розгляду звіту про його виконання, а також під час контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Рахункова палата відповідно до ст. 98 Конституції України здійснює контроль від імені Верховної Ради України за використанням коштів Державного бюджету України. Як суб'єкт бюджетних правовідносин цей орган виконує переважно контрольну функцію. Закон «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 р. встановлює такі її завдання у сфері фінансового контролю:
1) організація та здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема й коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
2) здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього та зовнішнього боргу України, визначення ефективності й доцільності видатків державних коштів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів;
3) контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
4) контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;
5) контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України й коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України й уповноважених банках;
6) аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про вдосконалення бюджетного процесу загалом;
7) регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього й зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій.
Відповідно до ст. 110 БК України до повноважень Рахункової палати щодо здійснення контролю в бюджетному процесі належить здійснення контролю за: 1) надходженням та використанням коштів Державного бюджету України; 2) утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу; 3) ефективністю управління коштами Державного бюджету України; 4) використанням коштів місцевих бюджетів у частині трансфертів, які надаються з державного бюджету. Також Рахункова палата подає Верховній Раді України висновки та пропозиції щодо стану надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання за підсумками кожного кварталу.
Рахункова палата також уповноважена (у визначених законодавством межах) здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні й інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм.
Контролери Рахункової палати проводять фінансові перевірки, ревізії в органах державної влади й органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності, в об'єднаннях громадян, недержавних фондах та інших недержавних некомерційних громадських організаціях у тій частині їх діяльності, що стосується використання коштів Державного бюджету України. Ці ревізії та перевірки можуть бути плановими і позаплановими, а також проводяться не за ініціативою Рахункової палати.
За підсумками контрольної діяльності посадові особи Рахункової палати складають довідки чи акти (зокрема за підсумками ревізій). У разі виявлення під час ревізій (перевірок) та обстежень фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань контролери Рахункової палати передають матеріали ревізій (перевірок) та обстежень до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.
Посадові особи Рахункової палати України не наділені правом застосовувати до порушників фінансової дисципліни санкції. Вони можуть надавати матеріали ревізій (перевірок) і обстежень до відповідних органів, а також порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України.
Сучасні проблеми взаємодії Рахункової палати з Верховною Радою України зумовлені, в першу чергу, браком механізмів такої взаємодії, тобто - реагування Парламенту на відповідні акти Рахункової палати. Виділяють три рівні взаємодії цих двох органів: 1) взаємодія Рахункової палати з Верховною Радою України як з єдиним (цілісним) органом законодавчої влади, що об'єднує своїх членів - народних депутатів; 2) взаємодія Рахункової палати з парламентськими комітетами; 3) взаємодія Рахункової палати з окремими народними депутатами. Така взаємодія стосується: забезпечення підзвітності (відповідальності) органів державної влади; наявності сучасних механізмів такої взаємодії і виявлення необхідності їх вдосконалення; пропозицій щодо вдосконалення правового забезпечення ефективного реагування на подання органу парламентського контролю щодо відповідальності державних органів .
Для забезпечення дотримання Конституції України, законів та підзаконних нормативно-правових актів України при виконанні ст. 98 Конституції України у частині контролю за надходженнями коштів до Державного бюджету України, законності і повноти нарахування, своєчасності сплати податків і зборів до Державного бюджету України, посилення контролю у цій сфері та створення дієвого механізму реагування на виявлені порушення законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, а також розуміючи необхідність і важливість зміцнення взаємодії у виявленні та припиненні правопорушень, пов'язаних із надходженнями до державного бюджету, між Рахунковою палатою та Державною податковою адміністрацією України (нині - Державна податкова служба України) 28 липня 2009 р. укладено Угоду про взаємодію. Предметом цієї Угоди є визначення механізму взаємодії між цими органами в частині виявлення та припинення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, а також бюджетних правопорушень при виконанні Державного бюджету України. Взаємодія Сторін щодо виявлення та припинення бюджетних правопорушень при виконанні Державного бюджету України здійснюється у таких формах: 1) обмін інформацією, яка має взаємний публічний інтерес та пов'язана із виконанням Державного бюджету України; 2) дотримання режиму доступу до інформації, отриманої від Сторони Угоди, визначеного власником інформації; 3) обмін досвідом роботи з виявлення та припинення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, а також бюджетних правопорушень при виконанні Державного бюджету України, у тому числі проведення спільних нарад, конференцій, семінарів тощо; 4) обмін розпорядчими документами, методичними рекомендаціями з питань виявлення та припинення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи державної податкової служби, а також бюджетних правопорушень при виконанні Державного бюджету України.
Кабінет Міністрів України як суб'єкт бюджетних правовідносин найбільше виявляє себе за допомогою структурних одиниць та підрозділів. При цьому саме Уряд України як вищий орган виконавчої влади відповідає за бюджетну політику держави.
Відповідно до ст. 1 Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів АРК і місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Є відповідальним перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, три віце-прем'єр-міністри та міністри України (ч. 1 ст. 6 Закону).
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 2 цього ж Закону до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики. Для виконання цього завдання Уряд України має такі основні повноваження у сфері економіки та фінансів: 1) забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; 2) забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; 3) визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; 4) здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; 5) забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці України; 6) розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; 7) приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України; 8) обслуговує державний борг України, приймає рішення про випуск облігацій державних внутрішніх та зовнішніх позик; 9) виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, міжнародними фінансовими організаціями, а в інших випадках - відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону).
Закон регламентує повноваження Кабінету Міністрів України з розроблення і забезпечення виконання Державного бюджету України (ст. 29 Закону). Визначено, що Кабінет Міністрів України розробляє та подає не пізніше 15 вересня кожного року до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік та доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання відповідно до законодавства України.
Важливе значення має також питання співпраці Уряду України з іншими органами. Наприклад, ст. 31 Закону регулює питання відносин Кабінету Міністрів України з Рахунковою палатою. Так, Кабінет Міністрів України на запит Рахункової палати надає статистичну, фінансову, бухгалтерську та іншу інформацію, необхідну для виконання нею завдань, функцій та повноважень, установлених Конституцією та законами України. Окрім цього, Кабінет Міністрів України одержує від Рахункової палати відомості про результати перевірок, ревізій та обстежень, а також пропозиції щодо притягнення до передбаченої законом відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законодавства, нецільовому та неефективному використанні коштів, заподіянні матеріальної шкоди державі, розглядає такі відомості та пропозиції, вживає в межах своєї компетенції відповідних заходів та інформує про них Рахункову палату.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України взаємодіє з Національним банком України, іншими державними органами з питань, що належать до його компетенції (ст. 38 Закону).
Відносинам Кабінету Міністрів України з органами місцевого самоврядування присвячена ст. 39 Закону, яка передбачає, що Уряд України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Також Кабінет Міністрів України в порядку, визначеному законом, за рахунок коштів, передбачених у Державному бюджеті України, компенсує витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України може вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів про надання органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Одночасно Кабінет Міністрів України подає пропозиції про фінансування здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі в комунальну власність чи в користування органів місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності.
Міністерство фінансів України - центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України, головний орган у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, випуску та проведення лотерей, розроблення та виробництва голографічних захисних елементів. Саме назване Міністерство в бюджетних правовідносинах на практиці виступає представником та реалізатором інтересів держави-казни. Діє на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837 «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України» та Указу Президента України від 20 квітня 2005 р. № 676 «Питання Міністерства фінансів України» .
Основними завданнями Міністерства фінансів України є:
- забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її проведенням органами державної податкової служби, митної служби, контрольно-ревізійної служби України, казначейських органів;
- забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України;
- здійснення заходів з підвищення ефективності управління державними фінансами;
- проведення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу фінансово-економічного становища держави, перспектив її подальшого розвитку;
- підготовка проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;
- розроблення в установленому порядку проекту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, прогнозних показників зведеного бюджету України, організація роботи, пов'язаної із складенням і виконанням Державного бюджету України, координація діяльності учасників бюджетного процесу;
- удосконалення міжбюджетних відносин;
- здійснення в межах своїх повноважень контролю за дотриманням бюджетного законодавства;
- розроблення стратегії фінансування державного бюджету;
- забезпечення здійснення державних запозичень, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу;
- удосконалення методів фінансового і бюджетного планування;
- здійснення державного регулювання бухгалтерського обліку та фінансової звітності в Україні, розроблення стратегії розвитку національної системи бухгалтерського обліку, визначення єдиних методологічних засад бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності, обов'язкових для всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування (крім банків та бюджетних установ), а також фізичних осіб - підприємців;
- інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави.
Слід зазначити, що завдання Міністерства фінансів України, сформульовані в Положенні, затвердженому в постанові Кабінету Міністрів України, відрізняються від завдань Мінфіну, викладених у Положенні, затвердженому Президентом України.
Згідно зі ст. 111 БК України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачене законодавством України.
Цікавим і доречним у контексті цього є дослідження О.П. Гетманець. Так, автор пише, що контроль Мінфіну за дотриманням бюджетного законодавства, що визначається БК України на кожній стадії бюджетного процесу, є складовою більш широких бюджетних повноважень, визначених у Положенні про Міністерство фінансів України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837 . На нашу думку, названі два акта чітко не регламентують повноваження цього міністерства на кожній окремо взятій стадії бюджетного процесу. Ці повноваження можна лише виокремити.
Отже, на першій стадії бюджетного процесу, а саме під час складання проектів бюджетів, Міністерство фінансів України найбільш активно реалізує бюджетні повноваження організаційного та контрольного характеру, адже саме на нього покладається відповідальність за складання проекту закону про Державний бюджет України. Це пов'язане із тим, що відповідно до ст. 32 БК України Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу цього бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету за попередні та поточний бюджетні періоди визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету, дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Зазначимо, що за попередньою редакцією БК України 2001 р. у ст. 32 містилася пряма вказівка на те, що Міністр фінансів України відповідає за складання проекту закону про держбюджет, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту держбюджету. У новій редакції БК України 2010 р. таку персональну відповідальність із Міністра фінансів знято.
Друга стадія бюджетного процесу - розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України. Тривалий час саме на цій стадії найбільше порушуються строки, що призводить до постійного несвоєчасного прийняття закону про держбюджет. Ці строки чітко визначалися в БК України 2001 р., а в новій редакції БК України 2010 р. взагалі виключені статті, що регламентують розгляд проекту цього закону в читаннях. Проте це не означає, що тепер строки взагалі не встановлюються, оскільки у ч. 1 ст. 39 передбачається, що «розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України».
Глава 27 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом від 10 лютого 2010 р. , має назву «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням». Отже, на аналізованій стадії на Міністра фінансів України покладається обов'язок представляти проект закону про Державний бюджет України на пленарному засіданні Верховної Ради України (ч. 1 ст. 154 Регламенту Верховної Ради України). Гетманець О.П. вважає, що контроль на цій стадії здійснюється шляхом виявлення неточностей у розрахунках прогнозу податкових надходжень, а контрольна функція реалізуються в процесі плідного виконання Міністерством своїх обов'язків щодо вивчення, аналізу, розрахунків, оцінки показників бюджетів . Виникає запитання: кого контролює Міністерство фінансів України в питанні прогнозу податкових надходжень, якщо такий прогноз воно ж готує (звичайно, співпрацюючи з органами державної податкової служби України)?
На третій стадії бюджетного процесу - виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) на Міністерство фінансів України відповідно до ст. 42 БК України покладається загальна організація та управління виконанням Державного бюджету України, координація діяльності учасників бюджетного процесу щодо питань виконання бюджету. Як зазначає О.П. Гетманець, Міністерство фінансів України разом із місцевими фінансовими органами «контролюють як надходження коштів до бюджетів, так і їх витрачання» . З наведеним положенням повністю погодитися не можемо, оскільки цей контроль безпосередньо здійснює Рахункова палата України, органи державної податкової служби України та органи Казначейства України. Те, що два останні органи перебувають в системі Міністерства фінансів України, не наділяє останнє функціями прямого (безпосереднього) контролю. Слід розмежовувати регулювання, координацію діяльності та контроль.
На стадії підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього участь Міністерства фінансів України в бюджетних правовідносинах виявляється переважно в його контрольних та організаційних повноваженнях. Контроль Міністерства фінансів України та його органів за дотриманням бюджетного законодавства на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання бюджетів, на думку О.П. Гетманець, полягає в тому, що вони, отримуючи звіти про виконання відповідних бюджетів та інші фінансові звіти, за встановленими правилами та формами здійснюють перевірку цих звітів щодо відповідності їх бюджетному законодавству. Отже, подальший бюджетний контроль Міністерство фінансів здійснює шляхом перевірки звітності .
Волков В.Г. пропонує повноваження Міністерства фінансів поділити на такі групи: 1) повноваження у сфері законодавчої діяльності; 2) повноваження щодо нормативно-правового регулювання; 3) повноваження щодо безпосередньої реалізації державної політики у фінансовій сфері .
Однією із найбільш актуальних функцій держави є забезпечення керованості та підконтрольності державних фінансових ресурсів, створення умов для використання їх як важливого управлінського фактора розвитку держави. Основним «важелем» держави в галузі державного бюджету (та місцевих бюджетів. - О. М.-С.) є органи казначейства... Саме казначейства спроможні забезпечити та втілити в життя принцип фактичної рівноваги всіх елементів бюджетної системи в міжбюджетних відносинах за умови розроблення певних правил і процедур . Основне призначення казначейства - сприяння оптимальному управлінню державними фінансовими ресурсами. Це завдання охоплює достатньо широкий спектр функцій, виконання яких органами казначейства адекватно ролі казначейства у сфері бюджетно-податкової політики, що здійснюється в державі. Роль казначейства в такому разі може бути пасивною (коли воно лише доводить ресурси, виділені головним розпорядникам бюджетних асигнувань) або активною (коли казначейство жорстко регламентує процес виконання, контролює всі видатки бюджетних установ, повністю забезпечує та веде бухгалтерський облік, а також управляє всіма державними активами .
Отже, наступний суб'єкти бюджетних правовідносин - Державна казначейська служба України (Казначейство України - колишнє Державне казначейство України), утворена Указом Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. та діє на підставі Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 460/2011; здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (АРК) значення (у разі їх утворення).
Відповідно до Положення основними завданнями цього органу є внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів та реалізація цієї політики. Як бачимо, завдання Державної казначейської служби України виписані досить поверхнево, оскільки не з'ясовано, що в такому разі являє собою державна політика.
У межах цих завдань Державна казначейська служба України:
1) здійснює через систему електронних платежів Національного банку України розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних із міжнародними фінансовими організаціями проектів;
2) управляє ліквідністю субрахунків єдиного казначейського рахунка;
3) за погодженням із Міністерством фінансів України залучає на поворотній основі кошти єдиного казначейського рахунка для покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, Пенсійного фонду України та для надання середньострокових позик місцевим бюджетам;
4) здійснює відкриття та закриття рахунків поточного бюджетного періоду, а також відкриття рахунків наступного бюджетного періоду;
5) здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду;
6) здійснює безспірне вилучення коштів із місцевих бюджетів відповідно до БК України;
7) здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету;
8) нараховує штрафи за неповне або несвоєчасне повернення коштів надміру сплачених податків відповідно до законодавства;
9) здійснює розподіл коштів між державним бюджетом, бюджетами АРК, областей, міст Києва та Севастополя, а також між місцевими бюджетами відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і перерахування розподілених коштів за належністю;
10) проводить взаємні розрахунки між державним бюджетом та бюджетами АРК, областей, міст Києва та Севастополя, а також між місцевими бюджетами в порядку, встановленому законодавством;
11) веде базу даних про мережу розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, складає та веде єдиний реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;
12) веде облік бюджетних асигнувань, доводить до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів витяг із розпису державного бюджету та зміни до нього;
13) здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету;
14) забезпечує організацію та координацію діяльності головних бухгалтерів бюджетних установ та контроль за виконанням ними своїх повноважень шляхом оцінки їх діяльності;
15) погоджує призначення на посади та звільнення з посад головних бухгалтерів бюджетних установ;
16) веде бухгалтерський облік усіх операцій з виконання державного та місцевих бюджетів;
17) зводить та складає звітність про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів та подає звітність органам законодавчої і виконавчої влади в обсязі та строки, визначені бюджетним законодавством. Складає та подає відповідним місцевим фінансовим органам звітність про виконання місцевих бюджетів;
18) здійснює за дорученням Міністерства фінансів України погашення та обслуговування державного боргу в національній та іноземній валютах;
19) розміщує на офіційному сайті Казначейства України квартальну та річну звітність про виконання Державного бюджету України;
20) забезпечує функціонування багаторівневої інформаційно-обчислювальної системи, внутрішньої платіжної системи, вживає заходів до захисту інформації, яка обробляється органами Казначейства України;
21) здійснює попередження учасників бюджетного процесу про неналежне виконання бюджетного законодавства;
22) зупиняє операції з бюджетними коштами та ініціює зупинення бюджетних асигнувань у разі вчинення учасником бюджетного процесу порушення бюджетного законодавства;
23) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру;
24) надає консультаційну допомогу учасникам бюджетного процесу з питань, що належать до компетенції Казначейства України;
25) здійснює відповідно до законодавства України управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління;
26) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на Казначейство України Президентом України.
Відповідно до ст. 112 БК України до повноважень Казначейства України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за: веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат державного бюджету та місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності; бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету; відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету; відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю платежів узятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням. У Положенні, окрім названих напрямів, зазначається ще й контроль за: дотриманням правил валютного контролю за операціями з бюджетними коштами в іноземній валюті; дотриманням порядку проведення лотерей з використанням електронних систем прийняття сплати за участь у лотереї в режимі реального часу; закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти при здійсненні розрахунково-касового обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства.
Казначейство у бюджетних правовідносинах представляє державу-казну, є органом, наділеним владними повноваженнями у процесі виконання бюджету. Як вказує М.В. Карасьова, казначейство одночасно є органом, через який держава реалізує своє суверенне право на власний бюджет .
Цікавим, на наш погляд, є зарубіжний досвід участі казначейства в бюджетних правовідносинах. Так, виконання центрального бюджету Великобританії здійснює Міністерство фінансів в особі Генерального Скарбника (Казначея) . Казначейство контролює загальні надходження до консолідованого фонду, як єдиного рахунку Казначейства. Відомство Генерального Скарбника обробляє платіжні доручення і виплати з консолідованого фонду; розробляє фінансовий план на місячній основі для визначення потреб у короткостроковому фінансуванні; здійснює виплати за дорученням департаментів у межах відповідних бюджетних асигнувань після перевірки департаментом. У Франції передбачено касове виконання бюджету через систему казначейських кас, які мають поточні рахунки у Банку Франції. Через Казначейство проходять всі грошові кошти, передбачені видатковою та доходною частинами бюджету. Усі бюджетні державні організації, державні підприємства, органи місцевого самоврядування, кредитні установи повинні тримати частину своїх коштів на рахунках казначейства. Особливістю здійснення бюджетного фінансування у Франції є те, що темпи витрачання коштів контролюються через фінансових контролерів як на етапі прийняття зобов'язань, так і на етапі оплати. Служба державного обліку міністерства фінансів проводить оплату в регіональних касових управліннях через виписки чеків та переказів грошових коштів з єдиного казначейського рахунку .
Для України проблемним є питання участі органів Казначейства України у справах про відшкодування ПДВ. Так, на практиці виникає запитання: коли податковий орган зобов'язаний подавати висновок до органів Казначейства України? Із цього приводу Верховний Суд України в постанові від 13 серпня 2002 р. однозначно виклав свою думку про те, що органи державної податкової служби не можуть бути зобов'язані надавати висновок про відшкодування ПДВ органам Казначейства України за позовом платника податків, адже наявність чи відсутність такого висновку не порушує прав платників податків, а отже, і не потребує судового захисту. Якщо ж до господарського суду звертається безпосередньо податковий орган і просить зобов'язати конкретний орган Казначейства України надати такий висновок, то в такому разі позовні вимоги в цій частині відповідають матеріально-правовому способу захисту порушеного права.
Також проблемним є питання участі органів Казначейства України як відповідача у справі. В Україні впроваджено казначейську форму обслуговування Державного бюджету України. Враховуючи викладене, орган Казначейства України повинен залучатися як відповідач у справі за позовом про відшкодування з бюджету суми ПДВ поряд з відповідним органом державної податкової служби. Проте дещо нез'ясованим залишається питання, коли ж саме до справи про відшкодування процентів, нарахованих на суму бюджетної заборгованості з ПДВ, має залучатися орган Казначейства України, якщо позивач до нього не заявляє ніяких вимог. Трапляється таке, що орган Казначейства України залучається до справи вже на стадії апеляційного розгляду (цьому присвячено, наприклад, ухвалу Донецького апеляційного господарського суду від 24 вересня 2002 р.). Розглядаючи таку справу, Вищий господарський суд України своєю постановою від 15 травня 2003 р. № 4/309 скасував рішення господарського суду Луганської області від 3 вересня 2002 р. та постанову Донецького Апеляційного господарського суду від 20 січня 2003 р. у справі № 4/309. Справу скеровано для нового розгляду господарському суду Луганської області. Тобто у Вищого господарського суду України виникло питання, зокрема, щодо правомірності залучення органу Казначейства України відповідачем у справі на стадії апеляційного розгляду.
Як уже зазначалося, в Україні - казначейська система виконання бюджету, а ПДВ відшкодовується з державного бюджету. Казначейство України співпрацює з податковими органами та бере безпосередню участь у процесі відшкодування ПДВ, тому з метою спрощення судового розгляду доцільніше господарським судам одразу залучати до справи відповідні органи Казначейства України, а не затягувати це до апеляційного розгляду.
Точних даних про те, скільки держава втрачає бюджетних доходів через порушення в діяльності органів державної податкової служби та Казначейства України, через їх інколи не дуже компетентну роботу, інколи - корупційну діяльність у податковій та бюджетній сфері, немає. Зрозуміло чому. По-перше, реально неможливо викрити всі правопорушення; по-друге, якщо (теоретично уявімо) це станеться, то покарання мають нести тисячі чиновників, при тому всіх гілок влади, що є дуже малоймовірним. Звідси, податкова корупція прямо впливає на стан бюджетної дисципліни.
Важливим суб'єктом бюджетних правовідносин є також органи державної контрольно-ревізійної служби України, підпорядковані Міністерству фінансів України. Служба складається з Державної фінансової інспекції України (колишнього Головного контрольно-ревізійного управління України), контрольно-ревізійних управлінь в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах. У своїй діяльності органи державної контрольно-ревізійної служби України керуються Законом «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р. та підзаконними нормативно-правовими актами.
За ст. 2 Закону головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань; ефективним використанням коштів і майна; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно; виконанням місцевих бюджетів; розробленням пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає в перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.
Отже, цей суб'єкт бере участь у бюджетних правовідносинах контрольного та охоронного спрямування.
З метою створення інформаційних, організаційних та інших передумов для реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю та належної реалізації покладених на органи державної контрольно-ревізійної служби в Україні завдань, а також підвищення дієвості державного внутрішнього фінансового контролю, що сприятиме зміцненню фінансово-бюджетної дисципліни в державі, забезпеченню ефективності, доцільності та економності управління фінансовими та матеріальними ресурсами держави, наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 6 березня 2009 р. № 46 затверджена Стратегія розвитку державної контрольно-ревізійної служби на період до 2015 р.
Євроінтеграційне спрямування розвитку України та визначення у Концепції як пріоритетної європейської складової реформування системи державного внутрішнього контролю, що передбачає запровадження в діяльність органів державного сектору систем внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, вимагають невідкладних дій державної контрольно-ревізійної служби щодо розвитку її нового напряму діяльності - гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, а також перегляду підходів щодо інших основних напрямів діяльності.
Відповідно до ст. 113 БК України, до повноважень органів Державної контрольно-ревізійної служби з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за: 1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (враховуючи проведення державного фінансового аудита); 2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; 3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; 4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); 5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; 6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита в розпорядників бюджетних коштів. Також Державна фінансова інспекція України щомісячно надає Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України та Міністерству фінансів України звіти про узагальнені результати контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Наступним суб'єктом бюджетних правовідносин є органи державної податкової служби України, які посідають визначальне місце у сфері мобілізації фінансових ресурсів і формування доходної частини бюджетів України. Правовий статус названих органів визначається Законом «Про державну податкову службу в Україні» , Податковим кодексом України , Положенням про Державну податкову службу України, затвердженому Указом Президента України від 12 травня 2011 р. й іншими актами.
На наш погляд, органи державної податкової служби України первинно виступають суб'єктами податкових правовідносин, а похідними для них вже є бюджетні правовідносини та участь у них. Підтвердженням цьому є норми Положення про Державну податкову службу України (зокрема п. 1 і 2), відповідно до яких до системи органів Державної податкової служби України належать центральний апарат та територіальні органи, державні податкові служби в АРК, містах Києві та Севастополі, областях, округах (на два і більше регіони), державні податкові інспекції у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонні, об'єднані та спеціалізовані державні податкові інспекції. Державна податкова служба України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію єдиної державної податкової політики, а також державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, здійснює міжгалузеву координацію в цій сфері .
Безсумнівна законність в діяльності цих органів зумовлюється, зокрема, тим, що збір податків є втручанням у право на свободу та власність; таке втручання має бути обмежене законом, який у свою чергу визначається лише суспільними потребами .
Як зазначає І.І. Кучеров, у світовій практиці існують різні варіанти організації податкових органів та їх підпорядкування. Так, в одних країнах, вони наділені самостійним статусом (Австралія, Китай, Японія), в інших є структурними підрозділами фінансових органів (Італія, Франція, Швейцарія, США) або підлеглі уповноваженому органу, що відає державними доходами (Казахстан) . Податкові органи Австралії представлені Податковим департаментом та його територіальними підрозділами. До структури самого Податкового департаменту Австралії входить десять підрозділів, до числа яких належать: Служба з податкового законодавства, Фінансова служба, Служба у справах компаній та інші. Справляння податків і зборів в Канаді здійснює Агентство митниць і зборів, створене замість скасованого Міністерства доходів з метою надання оподаткуванню характеру послуг, що надаються платникам податків податковими органами. В Японії стягування податків (окрім мита і деяких зборів) віднесено до компетенції Національного податкового управління. Це відомство складається з головного управління, регіональних податкових управлінь та податкових інспекцій. У Болгарії Податкова адміністрація структурно входить до складу Міністерства фінансів, тому Міністр фінансів здійснює загальне керівництво і контроль за її діяльністю. Зокрема, Міністр фінансів визначає чисельний склад податкової адміністрації та розміри її фінансування, а також структуру. Начальник Головного управління є заступником Міністра фінансів, який призначає на посади службовців податкової адміністрації аж до начальників територіальних управлінь. Податкова адміністрація складається з Головного управління, територіальних управлінь та податкових служб, при яких можуть створюватися бюро. У Великобританії Податкове управління є органом, який безпосередньо підпорядкований Канцлеру Казначейства країни. Це відомство забезпечує збір, контроль і облік правильності сплати податків до бюджету. У Греції податкове адміністрування координує Міністерство фінансів. До його складу, крім Генерального секретаріату з фінансової політики, входить 7 генеральних управлінь, у тому числі Генеральне управління оподаткування, Генеральне управління податкового контролю та Генеральне управління митниць і спеціальних податків. У Німеччині податкове адміністрування не представлено якимось спеціальним відомством, а податкові інспекції є структурними підрозділами фінансових органів. На федеральному рівні система фінансових органів представлена Федеральним міністерством фінансів, на рівні земель - міністерствами фінансів земель. У Швейцарії питання оподаткування віднесені до відання Федерального департаменту фінансів. До складу цього органу виконавчої влади також входить Федеральна податкова адміністрація. Безпосередньо стягування податків здійснюється кантональними податковими органами. Повноваження Федеральної податкової адміністрації досить обмежені, особливо в частині збору інформації. Однак податковим органам надано право застосовувати окремі заходи примусу, наприклад, вилучення документів у разі загрози їх знищення та арешт рахунків у банках .
Органи державної митної служби України також є учасниками бюджетного процесу, оскільки забезпечують надходження державного бюджету від різноманітних митних зборів. Відповідно до п. 17 ст. 1 Митного кодексу України митні органи - це спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі митної справи, на які відповідно до цього Кодексу та інших законів України покладено безпосереднє здійснення митної справи . Названі органи виконують здебільшого фіскальні функції, тому їх правомірно вважати суб'єктами як бюджетних, так і податкових правовідносин. Очевидно, що виконання бюджету за доходами як складова окремої стадії бюджетного процесу дає підстави стверджувати: органи державної податкової служби та державної митної служби України є суб'єктами бюджетних правовідносин.
Органи судової влади є учасниками бюджетного процесу лише як розпорядники бюджетних коштів, оскільки вони фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.
Фінансово-кредитні установи, як вже зазначалося вище, виступають суб'єктами бюджетних правовідносин за умови функціонування банківської або змішаної системи виконання бюджетів. Відповідно до ст. 1 Закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» від 12 липня 2001 р. фінансова установа - це юридична особа, яка відповідно до закону надає одну чи декілька фінансових послуг, а також інші послуги (операції), пов'язані з наданням фінансових послуг, у випадках, прямо визначених законом, та внесена до відповідного реєстру в установленому законом порядку. До фінансових установ належать банки, кредитні спілки, ломбарди, лізингові компанії, довірчі товариства, страхові компанії, установи накопичувального пенсійного забезпечення, інвестиційні фонди і компанії та інші юридичні особи, виключним видом діяльності яких є надання фінансових послуг, а в разі, прямого визначення законом, - інших послуг (операцій), пов'язаних із наданням фінансових послуг.
Україні банківська та змішана система касового виконання бюджетів неприйнятна. По-перше, проблемою є комунальні банки. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування можуть створювати такі банки, тобто можуть (повинні) формувати їх статутний фонд. Згідно із ч. 1 ст. 31 Закону «Про банки і банківську діяльність» комунальні банки належать до комерційних банків, а їх мінімальний розмір статутного капіталу на день реєстрації банку не може бути менше 75 млн. грн. Очевидно, що таких коштів органи місцевого самоврядування не мають (тобто бюджети є і більших розмірів, але спрямовувати з них ці суми на формування статутного капіталу комунального банку дуже проблематично). По-друге, у світлі фінансової світової кризи 2008 р. надзвичайно гострою виявилася картина неспроможність багатьох банків надійно зберігати кошти. А публічні кошти потребують ще більшої захищеності, ніж приватні, за їх збереження відповідає як орган місцевого самоврядування, так й уповноважена установа-зберігач.
До названих установ, звичайно, належить Національний банк України, але його правовий статус є дещо проблемним. Річ у тім, що де-юре він не належить до виконавчої гілки влади, але, вочевидь, є юридичною особою публічного права (відповідно до положень Цивільного кодексу України). Згідно із ст. 2 Закону «Про Національний банк України» названа установа є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією та законами України. Перелік органів державного управління законодавчо не визначений, але відповідно до Класифікації інституційних секторів економіки України (п.S.1311), затверджених наказом Державного комітету статистики України від 18 квітня 2005 р. № 96, до підсектору «центральні органи державного управління» підпадають: 1) державні заклади, компетенція яких поширюється на всю територію країни (крім управління фондами соціального страхування); центральні органи законодавчої, виконавчої та судової влади, Президент України та його секретаріат; міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; органи державного управління на місцях, які здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та фінансуються за рахунок коштів державного бюджету. Як бачимо, Національний банк України, який створений установчим актом, є державним закладом і належить до першої групи органів. Проте до органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин - його віднести не можна.
Місцеві державні адміністрації також є суб'єктами бюджетних правовідносин, які утворюються і діють відповідно до Закону «Про місцеві державні адміністрації» . Ці органи здійснюють виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Як суб'єкти бюджетних правовідносин місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують підготовку та виконання відповідних бюджетів, звіт про виконання відповідних бюджетів та програм тощо. Згідно із пп. 2-4 ч. 1 ст. 13 названого Закону до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики.
Відповідно до ст. 18 Закону місцева державна адміністрація: 1) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання; 2) подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб; 3) отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету; 4) здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством; 5) у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів; 6) здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності; 7) визначає і встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних послуг, здійснює контроль за їх дотриманням.
Аналогічні функції на території АРК виконує Рада міністрів АРК. Повноваження Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства визначені у ст. 115 БК України. Встановлено, що контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі, здійснюється: 1) Радою міністрів АРК - щодо бюджетів міст республіканського АРК значення та районних бюджетів АРК; 2) обласними державними адміністраціями - щодо районних та міських (міст обласного значення) бюджетів; 3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі - щодо районних у цих містах бюджетів; 4) районними державними адміністраціями - щодо міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів та бюджетів їх об'єднань, що створюються згідно із законом; 5) виконавчими органами міських рад - щодо бюджетів районів у містах, сіл, селищ чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.
Що ж до бюджетних установ, які відповідно є учасниками бюджетного процесу, то далеко не всі ці установи одночасно є органами публічної влади. З одного боку, такі установи утворюються різними органами публічної влади (тобто практично їм делегується певна частина повноважень цих органів), а з іншого боку, не всі бюджеті установи утворюються такими органами. Очевидно, що всі органи, установи, міністерства, відомства, комітети, комісії, служби, що перебувають у структурі Кабінету Міністрів України, є органами виконавчої влади, фінансуються за рахунок Державного бюджету України, тобто є бюджетними установами. Проте є й такі установи, що лише надають публічні послуги (наприклад, державні заклади культури, освіти, охорони здоров'я), при цьому вони не наділені владними повноваженнями та відповідно не належать до органів публічної влади.
Відповідно до ст. 22 БК України для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: 1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників; 2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет АРК, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК, а також міністерства та інші органи влади АРК в особі їх керівників; 3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), головні управління, управління, відділи та інші самостійні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.
Головний розпорядник бюджетних коштів: 1) розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (у тому числі заходи щодо реалізації інвестиційних програм чи проектів); 2) організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу); 3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження в законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; 4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; 5) розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами; 6) розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); 7) здійснює управління бюджетними коштами в межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі; 8) здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (АРК чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії; 9) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів; 10) забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності в порядку, встановленому законодавством; 11) забезпечує доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства. Також розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів. Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів бюджетної програми та застосування договірних умов (ст. 22 БК України).
Розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня - розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику і/або діяльність якого координується через нього.
Усі бюджетні установи є розпорядниками бюджетних коштів, отже, й учасниками бюджетного процесу. Бюджетні установи утворюються, як правило, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування як на державному, так і на місцевому рівнях. Як пише І.В. Біт-Шабо, бюджетні установи органів виконавчої влади загальної компетенції виступають як колективні суб'єкти фінансового права (у нашому дослідженні - бюджетного права та правовідносин. - О. М.-С.) щодо права складання проектів бюджетів та їх виконання. Бюджетні установи органів виконавчої влади спеціальної компетенції є суб'єктами фінансового права в різних сферах фінансової діяльності держави .
Слід розмежовувати бюджетні установи, створені органами публічної влади з метою здійснення бюджетної діяльності держави, та бюджетні установи, створені для реалізації завдань і функцій держави у сфері охорони здоров'я, освіти та науки, культури, соціального захисту тощо. Останні, зрозуміло, не є носіями публічної влади - вони надають лише публічні послуги.
Окрім цього, владні органи можуть ініціювати створення різних організацій. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати державні господарські об'єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об'єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об'єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі, далеко не всі з перелічених суб'єктів вважаються бюджетними установами, вони також не виконують державно-владні функції, не належать до органів виконавчої публічної влади взагалі. Тому такі суб'єкти у цій роботі всебічно не досліджуються.
Бюджетні установи є самостійними суб'єктами бюджетного права і правовідносин, мають свої характерні риси, що складаються з сукупності ознак юридичної особи, колективного суб'єкта фінансового (бюджетного) права, некомерційної організації: 1) створюються органами публічної влади; 2) використовуються для здійснення управлінських, правоохоронних, соціально-культурних, науково-технічних чи інших функцій некомерційного характеру; 3) можуть від власного імені набувати та здійснювати майнові й особисті немайнові права; 4) мають в господарському чи оперативному віданні відокремлене майно, стягнення за боргами установи може бути звернено лише на її грошові кошти та набуте майно; 5) наділені обмеженим правом оперативного управління на передане їм власником майно; 6) відповідають цим майном за своїми зобов'язаннями субсидіарно з власником; 7) не є власниками цього майна; 8) є колективними суб'єктами фінансового права щодо прав на участь у процесі складання проекту бюджету (кошторисний процес), а також прав на отримання бюджетних асигнувань; 9) не ставлять отримання прибутку за основну мету своєї діяльності і не розподіляють її між своїми учасниками; 10) фінансуються для виконання своїх завдань із відповідного бюджету на основі кошторису доходів і видатків; 10) мають власний баланс чи кошторис доходів і видатків; 11) можуть мати обов'язки, бути позивачами та відповідачами в суді . Як слушно вважає І.В. Біт-Шабо, зміст ознак бюджетної установи є різнобічним і залежить від її організаційно-правової форми та конкретного виду установи.
Питання участі бюджетних установ і розпорядників бюджетних коштів у бюджетних правовідносинах ґрунтовно досліджено у праці Н.Я. Якимчук .
У відносинах щодо формування бюджету беруть участь усі учасники бюджетного процесі, тут залучені всі органи публічної влади, але найбільше - органи виконавчої влади. Під формуванням державного бюджету А.М. Чвалюк розуміє «діяльність уповноважених державних органів, що врегульована БК України та іншими нормативними актами, зі складання, розгляду проекту закону про Державний бюджет України, його прийняття та фінансування державного бюджету або виконання бюджету» і пропонує визначати дві складові формування державного бюджету: 1) формування державного бюджету як фінансового плану (закону, акта); 2) формування державного бюджету як фонду коштів. При цьому формування державного бюджету (як законодавчого акта) проходить чотири самостійні етапи: проектний (тут здійснюється бюджетне планування, яке є невід'ємною частиною формування державного бюджету), робочий (перевірка комітетом Верховної Ради України з питань бюджету проекту закону про державний бюджет на наступний рік щодо відповідності його бюджетному законодавству; розгляд Верховною Радою України проекту закону про державний бюджет та його прийняття), завершальний (розгляд Президентом України закону про державний бюджет (з можливим формулюванням пропозицій і поверненням на повторний розгляд до Верховної Ради України), його підписання та оприлюднення), регулятивний (у разі внесення до закону про Державний бюджет України змін уже після набуття ним юридичної сили починається регулятивний етап формування державного бюджету) . Аналогічні етапи характерні і формуванню місцевих бюджетів.
Формування ж безпосередньо доходної частини бюджету (її наповнення, виконання) - це вже якоюсь мірою податкові правовідносини, тут залучені не лише органи публічної влади, а й платники податків - фізичні та юридичні особи.
У відносинах розподілу, перерозподілу та використання коштів бюджетів органи публічної влади виступають, зокрема, як розпорядники бюджетних коштів.
Реалізація прав і дотримання обов'язків суб'єктами публічної влади у бюджетних правовідносинах безпосередньо впливає на стан бюджетної дисципліни, яка, на думку О.М. Козиріна, є необхідною умовою фінансової стабільності держави та її адміністративно-територіальних одиниць. Стан бюджетної дисципліни залежить і від ефективності бюджетного контролю, недотримання бюджетної дисципліни означає вчинення правопорушення .
Загалом, нині бюджетна дисципліна органів державної влади в Україні є на дуже низькому рівні.
Насамкінець варто зазначити, що органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин в Україні становлять певну систему, у межах якої тісно взаємодіють між собою. Більшість із цих органів одночасно є органами державного фінансового контролю. Налагоджена діяльність цих органів у галузі бюджету і фінансів забезпечує відповідний рівень (стан) бюджетної дисципліни в державі.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Информация, релевантная "2.3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Й УПРАВЛІННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН"
  1. О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин. Монографія, 2011

  2. Стаття 258. Взаємодія митних органів з іншими органами державної влади у сфері захисту права інтелектуальної власності
    органи взаємодіють з іншими органами державної влади, уповноваженими у сфері захисту права інтелектуальної власності, в порядку, що визначається законодавством
  3. Стаття 6.
    органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами адміністративно-господарського управління та контролю 1. Дискримінацією суб'єктів господарювання органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами адміністративно-господарського управління та контролю визнається: заборона створення нових підприємств чи інших організаційних форм підприємництва в будь-якій
  4. § 7. Захист цивільних прав та інтересів у адміністративному порядку
    органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також посадовими, службовими особами цих органів. Можливість такого захисту грунтується на ст. З Конституції, яка встановлює, що змістом та спрямованістю діяльності держави та її органів є необхідність утвердження та забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини й громадянина, та
  5. § 1. Загальні засади участі держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад у цивільних відносинах
    організаціями, що виконують різні функції (як у галузі публічного, так і у галузі приватного права), а держава є носієм політичної влади і суверенітету, у цивільному праві України вони традиційно не визнаються юридичними особами, а кваліфікуються як особливий вид суб'єктів цивільного права. У правових системах деяких країн держава, територіальні громади, інші соціально-публічні утворення
  6. Стаття 27. Взаємовідносини митних органів з іншими органами державної влади, що здійснюють контроль під час переміщення товарів через митний кордон України
    органи взаємодіють з органами державної влади, що здійснюють зазначені види контролю, в порядку, встановленому законодавством України. Митне оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України, завершується тільки після здійснення встановлених законодавством України необхідних для цього товару видів контролю, зазначених у частині першій цієї
  7. Стаття 97. Обмеження щодо переміщення окремих товарів через митний кордон України
    органів державної влади, що виконують відповідні контрольні функції. Переліки товарів, переміщення яких через митний кордон України здійснюється на підставі дозволів органів державної влади, а також порядок видачі таких дозволів затверджуються Кабінетом Міністрів України. Органи державної влади, уповноважені видавати такі дозволи, визначаються Кабінетом Міністрів України. Порядок
  8. Стаття 243. Поняття режиму знищення або руйнування
    органу, який надається за умови наявності дозволів інших органів державної влади, що здійснюють відповідно до їхньої компетенції контроль під час переміщення товарів через митний кордон України. Такий дозвіл митним органом не видається, якщо знищення товарів може завдати істотної шкоди навколишньому природному середовищу, а також в інших випадках, що визначаються спеціально уповноваженим
  9. Глава 3. Взаємовідносини митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами та громадянами
    органів, спеціалізованих митних установ та організацій з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами та
  10. Стаття 26. Взаємовідносини митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій та їх посадових осіб з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами та громадянами
    органи, спеціалізовані митні установи та організації та їх посадові особи при виконанні покладених на них завдань взаємодіють з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами та громадянами в порядку, встановленому законодавством. У відносинах з митними органами інтереси підприємств та громадян можуть представляти митні брокери та інші особи на
  11. 2.3 Дискримінація підприємців
    органами державної влади, місцевого самоврядування і адміністративно-господарського управління і контролю - включає ряд різновидів: - заборона створення нових підприємств чи інших організаційних форм підприємництва в якій-небудь сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво окремих видів товарів, що привели чи можуть привести до
  12. Стаття 305. Митна статистика зовнішньої торгівлі
    органом виконавчої влади в галузі митної справи на основі даних, які містяться у вантажних митних деклараціях. Дані митної статистики зовнішньої торгівлі в установленому законодавством порядку використовуються відповідними органами державної влади для здійснення контролю за надходженням податків, зборів та інших обов'язкових платежів до Державного бюджету України, валютного контролю, аналізу
  13. Стаття 107. Заходи щодо стягнення суми податкового боргу в міжнародних правовідносинах
    органу іноземної держави, за яким здійснюється стягнення суми податкового боргу в міжнародних правовідносинах. Граничний строк стягнення податкового боргу в міжнародних правовідносинах визначається відповідно до пункту 102.4 статті 102 цього Кодексу, якщо інше не передбачено міжнародним договором України. Відповідно до ст. 104 цієї Глави перерахування суми податкового боргу в міжнародних