| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Верховенство права Європейського союзу по відношенню до національного права держав-членів |
||
|
1. При розгляді характеру взаємозв'язку та взаємодії правової системи Євросоюзу і правових систем держав-членів у вітчизняній і зарубіжній літературі особлива увага приділяється верховенству наднаціонального європейського права стосовно національного * (1194). У соціально-правовому плані при цьому верховенство в одних випадках подається у вигляді нормативно-значущого положення, що поширюється на право Європейського союзу і держав-членів. В інших - у вигляді прецеденту, сформульованого Європейським судом справедливості. У третьому випадках верховенство бачиться у вигляді одного з провідних загальних принципів права Європейського співтовариства, виступаючого в системі інших його загальних принципів, таких як принцип охорони прав і свобод особистості, принцип субсидіарності, принцип пропорційності, недопущення дискримінації, принцип захисту від недобросовісної конкуренції та ін Нарешті, в четвертих випадках воно представляється у формі якоїсь сформувалася в процесі реалізації права Європейського союзу доктрини. Однак, незважаючи на різноголосицю в найменуванні і баченні верховенства як загального принципу права Євросоюзу, що сформувалася доктрини чи інших його форм і проявів, суть і зміст даного правового феномена зводиться зрештою до того, що він: а) закріплює пріоритет норм наднаціонального, загальноєвропейського права над національним, права Європейського союзу над правом держав-членів; б) встановлює, що юридична сила перших перевищує юридичну силу останніх * (1195), в) виходить з того, що норми національного права не можуть і не повинні перебувати в суперечності з нормами наднаціонального права, і навпаки. При цьому презюміруется, що реалізація принципу, або доктрини верховенства права Європейського союзу, "навіть якщо вона тягне за собою скасування або зміну національних законодавчих актів, що суперечать наднаціональному законодавству", грає проте важко переоценімую роль як у встановленні і підтримці "конституційної визначеності" в шуканих - національних і наднаціональної - правових системах, так і в їх розвитку * (1196). Будучи одним з основних і одним з найбільш значущих принципів права Євросоюзу, принцип його верховенства не отримав свого, як це слід було б очікувати, прямого проголошення і затвердження ні в установчих, ні в що послідували за ними договорах або виданих на їх основі і в розвиток закладених в них положень нормативних правових актів. Жоден з договорів, що стосуються питання про співвідношення права Європейського союзу і національного права, констатується у зв'язку з цим у західній юридичній літературі, "не вказує на те, що потрібно робити, коли виникає протиріччя між наднаціональним і національним правом ". Тут немає такої статті (supremacy сlause), як це має місце "за аналогією" в Конституції США, яка б вказувала на верховенство одних норм або актів по відношенню до інших * (1197). У той же час, як вірно помічають дослідники, дане питання є "абсолютно важливим (absolutely critical)" * (1198) для успішної реалізації правових норм Європейського союзу незалежно від того, чи містяться вони в установчих договірних актах, директивах, регламентах, рішеннях судів, в загальних принципах права Європейського союзу або ж у будь-яких інших формах і проявах. Дане "упущення", припускають автори, "ймовірно, було пов'язано з самого початку з тим, щоб забезпечити безперешкодне проходження" установчих договірних актів через національні парламенти, їх успішну ратифікацію, маючи при цьому на увазі те обставина, що закріплення в договорах положення про верховенство наднаціонального права над національним могло б викликати з боку держав-членів в особі їх парламентів цілком можливі і очікувані в той період різкі заперечення. Але оскільки проблема протиріч між правом Європейського союзу і правовими системами держав-членів "не зникла і не вирішилася сама собою", то владним структурам Євросоюзу нічого іншого не залишалося робити, як "передати її розгляд та вирішення до Європейського суду справедливості" * (1199) . 2. Останній же, визначаючи характер відносин Європейського співтовариства з державами-членами і як наслідок - характер відносин між їх правовими системами, ще на початку 1960-х років при розгляді справи VanGena en Loos (26/62) вказав на те, що держави-члени при передачу своїх повноважень Євросоюзу тим самим "обмежили свої суверенні права, хоча і в межах лише деяких вузьких сфер". Стосовно до розглянутої проблеми це, крім усього іншого, означало не що інше, як непряме визнання пріоритету актів Співтовариства, прийнятих в "вузьких (обмежених) сферах" на основі делегованих йому від держав-членів суверенних прав , по відношенню до відповідних національних актам. Наступним кроком Суду на шляху визнання верховенства права Європейського співтовариства було рішення по справі Costa v. ENEL (у вітчизняній літературі його іменують як "справа Коста" * (1200)), винесене Європейським судом за запитом одного з італійських судів в 1964 р. У цьому рішенні Судом вперше було висловлено пряме визнання верховенства права Європейського співтовариства по відношенню до права держав- членів. Відзначаючи, що Договір про заснування Європейського економічного співтовариства поклав початок формуванню Співтовариством "своєї власної правової системи", яка є "невід'ємною частиною національних правових систем" і яку судові органи держав-членів зобов'язані дотримуватись і застосовувати, Суд виніс вердикт, що встановлює пріоритет права Європейського співтовариства над національним правом, згідно з яким нормативні правові акти, видані на основі положень, що містяться в установчому договорі, не можуть бути скасовані або змінені будь-якими внутрішньодержавними актами, оскільки це може самим негативним чином позначитися на правовій основі і системі всього Співтовариства. Остаточне рішення Суду в плані розглянутого питання в підсумку зводилося до того, що передача державами-членами "зі своїх внутрішніх (domestic) правових систем у правову систему Співтовариства прав і обов'язків, що випливають з Договору, супроводжується постійним обмеженням їхніх суверенних прав, по відношенню до якого не може превалювати більш пізній односторонній акт, несумісний (incompatible) з концепцією Співтовариства "* (1201). До такого загального, принципово важливого для збереження і подальшого розвитку Європейського співтовариства і його правової системи висновку Європейського суду справедливості в даному випадку, так само як і в інших подібних випадках, прийшов на основі розгляду конкретної справи. Суть справи Costa v. ENEL, про який йде мова, коротко зводилася до наступного. Пан Коста - власник акцій італійської компанії Edison Volta, "що займалася виробленням і розподілом електроенергії в країні", звернувся до суду м. Мілана з позовом про відшкодування шкоди, заподіяної йому, з його слів, націоналізацією цієї компанії. Позов був звернений до новоствореної компанії - ENEL. Заперечуючи правомірність цієї націоналізації, заявник стверджував, що вона була проведена в порушення низки положень Римського договору 1957 Оскільки питання стосувалося наднаціонального права, то суд м. Мілана , діючи у відповідності з існуючими нормативами, звернувся до Європейського суду за роз'ясненням і тлумаченням відповідних положень Договору. Однак ще до отримання роз'яснення Конституційний суд Італії, взявши на себе ініціативу розгляду питання, пов'язаного з правомірністю створення компанії ENEL, прийшов до висновку про те, що оскільки Римський договір був ратифікований парламентом країни за допомогою прийняття національного акта, виданого пізніше договірного акта, то виходячи з цього положення пізнішого акту у разі виникнення колізій з наднаціональним правом повинні мати пріоритетом по відношенню до відповідних положень Договору. Не погоджуючись з рішенням Конституційного суду Італії, Європейський суд вказав на те, що Спільнота, володіючи "реальною владою, що виникає у нього в силу обмеження національного суверенітету і передачі йому частини владних повноважень від національних держав", приймає також правові акти, хоча і не у всіх сферах, які є обов'язковими для виконання як наднаціональними, так і національними органами та інститутами * (1202). Таким чином, даний висновок Європейського суду справедливості разом з його остаточним висновком у справі Costa v. ENEL поклало початок створенню прецеденту, відповідно до якого наднаціональне європейське право має верховенство стосовно національному праву. Створення такого прецеденту, що ставить фактично наднаціональне право в значній його частині над національним, а разом з тим за логікою речей і характером прийнятих рішень - наднаціональні суди над національними - примітно ще тим, крім самого факту появи цього стратегічно важливого для майбутнього Європейського співтовариства акта, що воно певною мірою йде врозріз із західноєвропейською офіційною доктриною, що виходить, нерідко всупереч очевидній реальності, з того, що у відносинах між цими судовими органами "немає ознак ієрархії, а тільки кооперація", що Європейський суд у своїх рішеннях "зовсім не претендує на старшинство (superiority)", а лише на співпрацю * (1203). Він постійно вказує на те, що як національні суди, так і суди Співтовариства грають свою власну роль в процесі застосування європейського права * (1204). Надаючи допомогу національним судам шляхом прийняття обов'язкових для них актів тлумачення європейського права, стверджують західні дослідники, Європейський суд справедливості незмінно керується принципами співпраці, а не суперництва або ієрархічного підпорядкування національних судових органів наднаціональним. І більшість національних судів "поділяють цю думку" * (1205). Однак, говорячи про принципи співробітництва у відносинах між різними судовими органами, а не суперництва або ієрархічності, західні автори, що займаються вивченням даних питань, особливо звертають увагу на те, "щоб уникнути непорозумінь (misunderstood)" , що "кооперація" національних судів з наднаціональними зовсім не означає необов'язковість для них актів тлумачення європейського права - так званих попередніх висновків (preliminary rulings), прийнятих Європейським судом справедливості, бо це не просто думка Суду, що має факультативний характер, а має значну силу юридичний акт, "який національні суди не можуть ігнорувати" * (1206). Отримавши пряме визнання і юридичне закріплення в прецеденті Європейського суду, створеного при розгляді ним в 1964 р. справи Costa v. ENEL, принцип верховенства права Європейського співтовариства знайшов свій подальший розвиток в інших стосуються характеру відносин між шуканими правовими системами його рішеннях і заявах. Так, в 1970 р. Суд у розвиток доктрини верховенства європейського права по відношенню до національного права сформулював положення, згідно з яким законність і достовірність (validity) прийнятих на рівні Європейського співтовариства заходів, так само як і їх ефективність на рівні національних правових систем держав-членів, не можуть бути піддані сумніву на тій підставі, що "вони спрямовані або суперечать принципам національних конституційних заходів та установ" * (1207). У 1977 р., закріплюючи принцип верховенства права Європейського співтовариства, Європейського суду справедливості (у справі Simmenthal 106/77) пішов, на думку аналітиків * (1208), ще далі, вказавши на те, що "будь-який національний суд" зобов'язаний застосовувати право Співтовариства "у всій його повноті" і що він "відповідно зобов'язаний залишати без уваги (відкидати - set aside) будь-які положення національного права", які "можуть суперечити раніше прийнятим або більш пізнім правовим нормам", складовим зміст актів Співтовариства. На закінчення цієї справи Суд вказав на те, що "відповідно до принципу пріоритету права Співтовариства співвідношення між приписами (установчого) Договору і підлягають безпосередньому застосуванню актами інститутів, з одного боку, і національним правом - з другий, є таким, що з моменту набрання чинності даних положень (права Співтовариства) вони не тільки автоматично роблять не підлягає застосуванню будь-яку чинну норму національного права, яка їм суперечить ... але також перешкоджають законному прийняття нових національних законодавчих актів, в тій мірі , На цій вони будуть несумісні з приписами Співтовариства "* (1209). Крім названих справ і рішень, питання становлення та розвитку принципу верховенства наднаціонального права по відношенню до національного права неодноразово порушувалися Європейським судом і в інших послідували за ними справах. При цьому Суд виділяв і розглядав даний принцип не тільки сам по собі, а й у системі інших, що стосуються взаємовідносин шуканих правових систем, принципів, таких, зокрема, як принципи прямого і непрямого впливу європейського права на національне, принцип державних зобов'язань і відповідальності держав -членів, пов'язаних із застосуванням наддержавного права у внутрішньодержавному, та ін * (1210) Особливу увагу у зв'язку з реалізацією принципу верховенства європейського права, а разом з тим і опосредуемих їм цільових установок Європейського співтовариства, Європейський суд приділяв поряд з роллю національних судів у цьому процесі також значущості та відповідальності в цілому самих держав-членів. Спираючись на положення ст. 10 Договору про заснування Європейського співтовариства, яка зобов'язує держави-члени вживати всі необхідні заходи для забезпечення зобов'язань, що випливають з даного Договору, і утримання від прийняття будь-яких, у тому числі правових, заходів, які поставили б під загрозу досягнення цілей, позначених в цьому Договорі, суд активно застосовував, зокрема, ст. 226 і 227 Договору, що передбачають право Єврокомісії та держав-членів звертатися до нього у всіх тих випадках, коли, на їхню думку, інші держави-члени ухиляються від виконання своїх передбачених Договором зобов'язань. Останні, маючи досить загальний і в той же час вельми обширний, що охоплює найрізноманітніші сфери життєдіяльності Європейського співтовариства і держав-членів характер, прямо чи опосередковано стосуються також і правової сфери з усіма складовими її елементами, включаючи принцип верховенства європейського наднаціонального права по відношенню до національного праву, так само як і інші пов'язані з ним правові принципи. Недотримання покладених на держави-члени договірних зобов'язань неминуче тягне за собою прийняття стосовно них певних заходів впливу з боку наддержавних органів і в першу чергу - з боку Європейського суду. Якщо Суд, говориться з цього приводу в ст. 228 Договору про заснування Європейського Співтовариства, "визнає порушення з боку будь-якої держави-члена зобов'язань, що випливають з цього Договору, то ця держава-член зобов'язана вжити необхідних заходів для виконання рішення Суду ЄС", а якщо Суд встановить, що "держава- член не виконала його рішення, він може зобов'язати дана держава-член сплатити одноразову суму або штраф "* (1211). Зрозуміло, дані санкції за порушення принципу верховенства європейського права безпосередньо не накладаються на державу або на його судові органи, оскільки в Договорі прямо не передбачено зобов'язання держав-членів дотримуватися даний принцип. Проте з цього зовсім не випливає, що дотримання цього принципу ніяк не забезпечується наддержавним примусом * (1212). У силу того що, як показує практика, принцип верховенства наддержавного права не порушується державами-членами в особі їх різних органів в "чистому вигляді", а за загальним правилом його порушення пов'язане з порушенням інших принципів європейського права і різних договірних зобов'язань держав-членів, то і санкції, пов'язані з його порушенням, слідують не в "чистому вигляді", а в контексті інших відповідних санкцій. 3. Розглядаючи процес становлення та розвитку принципу верховенства європейського права по відношенню до національного права, а разом з тим - його юридичний зміст і форми прояву, не можна не звернути при цьому увагу в плані його більш глибокого і різнобічного пізнання на особливості його різних сторін і форм вираження. Серед таких особливостей принципу верховенства наднаціонального права по відношенню до національного слід виділити і вказати насамперед на широко осяжний, свого роду універсальний характер даного принципу. Універсальність при цьому розуміється лише в тому сенсі, що цей принцип: а) діє на території не окремих, а всіх без винятку держав-членів; б) що пріоритетом по відношенню до норм і положенням національного права мають не тільки установчі договори - свого роду європейські конституційні акти, а й усі інші нормативно-правові акти, які виходять від Євросоюзу та Співтовариств; в) що європейське право володіє переважною дією не тільки по відношенню до норм національного звичайного (поточного), а й конституційного права. З приводу останнього в науковій літературі вірно зазначалося, що при тлумаченні терміну "переважну дію права Співтовариства" мова йде "не про сферу застосування, що веде до недійсності національного права, а про звичайну процедуру застосування, тобто при колізіях застосовується право Співтовариства, а не національна право "* (1213). Наслідком переважного дії права Співтовариства, зазначають дослідники, є те, що "національні суди повинні пропонувати ефективний правовий захист від національного права, що суперечить праву Співтовариства" * (1214). Говорячи про універсальність принципу верховенства європейського права як про одну з його особливостей, слід звернути увагу на те, що універсальний характер даного явища аж ніяк не тотожний її абсолютному характеру. Свідченням тому є, по-перше, та обставина, що хоча формально-юридично принцип верховенства права Євросоюзу і Співтовариств існує з моменту його ідентифікації в наднаціональної правовій системі постійно, завжди, але в практичному плані він виявляється тільки тоді, коли виникає колізія між правовими нормами Євросоюзу і Співтовариств, з одного боку, і нормами національного права, з іншого. Констатуючи той факт, що відповідно до доктрини верховенства Європейський суд справедливості "визнав незліченна кількість національних правових актів, що знаходилися в суперечності з відповідними наднаціональними актами, як що не мають юридичної сили", західні автори особливо вказують на те, що дані акти, безсумнівно, залишалися б як і раніше діючими, "якби вони не увійшли в суперечність з актами Європейського союзу" * (1215). І, по-друге, про відносно універсальному характері принципу верховенства європейського права по відношенню до національного права свідчить та обставина, що він не поширюється ні в якій формі і ні в якому вигляді на будь-які юридично значимі акти, що регламентують відносини Євросоюзу та держав-членів в сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки (так звана "друга опора" Європейського союзу). Мова при цьому йде про такі акти, закріплених у Договорі про Європейський союз (ст. 12), як рішення, що стосуються визначення "принципів загальної зовнішньої політики" держав-членів, "загальних орієнтирів" політики їх безпеки, "загальних стратегій" держав-членів в даній області, їх "спільних акцій" і "загальних позицій". Крім того, маються на увазі і деякі інші акти, практично використовувані державами-членами в даній сфері їх відносин з Євросоюзом, такі, наприклад, як декларації * (1216), прийняті ними з того чи іншого приводу, про яких нічого не говориться в Договорах і які "не мають певної юридичної природи" * (1217). У сфері відносин, що виникають у рамках "другої опори" Євросоюзу, і, відповідно, в питаннях, що стосуються характеру співвідношення ("кооперація", субординація і т.п.) актів Євросоюзу і держав-членів у цій сфері, Європейський суд справедливості не має ніякої юрисдикції. У теоретичному та практичному плані це означає, що у разі виникнення суперечностей між актами Євросоюзу і держав-членів у сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки вони вирішуються не на основі принципу верховенства європейського права стосовно національного, а на базі інших начал. Основна причина непоширення дії принципу верховенства на дану сферу відносин Євросоюзу та держав-членів, а разом з тим на прийняті ними в даній області акти полягає в тому, що останні за загальним правилом носять скоріше політичний, ніж юридичний характер. Аналогічна ситуація з реалізацією, а точніше, з нереалізацією принципу верховенства має місце не тільки у сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки, а й в області співпраці поліцій і судових органів держав-членів у кримінально-правовій сфері (так звана "третя опора" Європейського союзу), з тією лише різницею, що якщо в першій з них принцип верховенства права Євросоюзу і Співтовариств не реалізується взагалі ні за яких обставин, то в області співпраці поліцій і судових органів держав-членів у кримінально-правовій сфері він здійснюється лише частково * (1218) і за певних умов, визначених разом з частковою юрисдикцією Суду Евросоветом в окремих конвенціях. У такого роду конвенціях, йдеться в спеціальних виданнях, присвячених розгляду даних питань, "може бути передбачено надання Європейському суду повноважень на тлумачення які в них положень, а також на вироблення правил, що стосуються реалізації даних положень" * (1219). Узагальнюючи все сказане про універсальність принципу верховенства європейського права як про одну з його особливостей, слід зауважити, що, будучи таким формально-юридично, він досить усічений і обмежений фактично. 4. Поряд з "обмеженою універсальністю" принципу верховенства слід звернути увагу також на таку його особливість, яка пов'язана зі способом його встановлення і здійснення * (1220). Розглядаючи в плані порівняння з метою більш глибокого розуміння суті питання спосіб встановлення і здійснення принципу верховенства європейського права по відношенню до національного права зі способом встановлення принципу пріоритету міжнародного права по відношенню до внутрішньодержавному праву, не можна не помітити, що якщо у випадку з пріоритетом міжнародного права вирішальну роль грають самі національні держави в особі їх відповідних органів, то при розробці і "впровадженні" принципу верховенства цю роль замість держав виконує Європейський суд. Це перше. Друге: якщо для реалізації принципу пріоритету міжнародного права потрібна згода держав і закріплення його в їх відповідних, насамперед у конституційно-правових, актах, то для здійснення принципу верховенства наднаціонального права подібної згоди кожної окремої держави зовсім не потрібно. Безумовним верховенством на території держав-членів мають не тільки установчі договори, ратифіковані державами, але й інші нормативно-правові акти, які виходять від Європейського союзу і Співтовариств. І третє: якщо контроль за реалізацією пріоритету міжнародного права на території національної держави, який визнав даний принцип, здійснюють насамперед його судові органи, то контроль за дотриманням принципу верховенства європейського права по відношенню до національного права здійснює Європейський суд. Саме цей судовий орган виступає як вищої інстанції, яка, керуючись принципом верховенства, вирішує всі спірні питання, пов'язані як з тлумаченням наднаціонального права, так і з його застосуванням * (1221). Саме цей орган є тим наднаціональним механізмом, який здійснює повсякденний контроль за реалізацією принципу верховенства європейського права по відношенню до національного права і не допускає прийняття ніяких інших актів і принципів, які б перешкоджали його здійсненню. Крім названих, принцип верховенства наднаціонального права володіє також і іншими особливостями, які виділяють його серед інших, тісно пов'язаних з ним принципів, і які сприяють підвищенню його ролі і значення в процесі взаємозв'язку і взаємодії правової системи Євросоюзу з правовими системами держав-членів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Верховенство права Європейського союзу по відношенню до національного права держав-членів" |
||
|
||