| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.6.3. Реформи 1989-1990 рр.. |
||
|
Питання про співвідношення позицій З'їзду і Верховної Ради продовжує бути актуальним. У Конституції з'являється уточнення, про який ми вже згадали: чергові засідання З'їзду проводяться не "один раз на рік", а "не рідше одного разу на рік" (ст. 110). Тим самим З'їзд резервує за собою можливість збиратися частіше і безпосередньо обговорювати проблеми нового державотворення. Але й позиції Верховної Ради не послабляти - зокрема, закріплюється його право висловити недовіру Уряду СРСР (ст. 130). На літо і осінь 1989 припали конституційні реформи в республіках. Як вже було сказано, мабуть, вперше вони показали "норовистість" і не захотіли повторити у себе ряд союзних норм за системою представницьких органів і виборчого права. Союзні депутати проявили розсудливість і в свою чергу уточнили положення Конституції СРСР. Зокрема, замість колишнього імперативної вказівки про з'їзди народних депутатів республік тепер їх установа було залишено на розсуд самих республік. У редакції ст. 137, затвердженої 20 грудня 1989, говорилося, що вищими органами державної влади союзних республік є Верховні Ради союзних республік, а в тих союзних республіках, де передбачається створення З'їздів, - З'їзди народних депутатів. Відповідно до ст. 143 створення З'їздів народних депутатів автономних республік теж було залишено на їх розсуд. Виключені з Конституції норми про обрання народних депутатів СРСР від громадських організацій (ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 98). На II З'їзді (23 грудня 1989 р.) отримала нову редакцію стаття 125 Конституції - про Комітет конституційного нагляду СРСР, - і був прийнятий Закон про конституційний нагляд в СРСР * (109). Як на нормі Конституції, так і на тексті Закону позначилася боротьба "за" і "проти" розширення ролі ККН відносно союзних органів і законодавства республік. Зокрема, раніше в ст. 125 передбачалося, що з прийняттям укладення ККН, констатуючого порушення Конституції або закону СРСР, призупиняється виконання відповідного акта або його окремих положень. Тепер сказано про "призупинення дії", однак з кола актів, яких це стосується, виключені закони СРСР, прийняті З'їздом, і конституції союзних республік. Можливості ККН щодо актів союзних республік взагалі можна вважати істотно ослабленими цією реформою. За колишньої редакції передбачалося, що ККН "здійснює спостереження" за відповідністю Конституції і законам СРСР конституцій і законів союзних республік, постанов і розпоряджень рад міністрів союзних республік, тобто він ніби робив це за своєю ініціативою. Тепер слова "про спостереження" виключені з Конституції, а в цьому пункті статті 125 йдеться про те, що ККН "за дорученням" З'їзду народних депутатів СРСР або "за пропозиціями" низки органів оцінює конституції і закони союзних республік (про акти уряду взагалі немає згадки). За новою редакцією статті ККН за своєю ініціативою міг давати висновки про конституційність лише союзних актів. Закон про конституційний нагляд в СРСР в ст. 11 ("Розгляд розбіжностей") передбачив, що ККН розглядає розбіжності з приводу конституційності актів між Союзом РСР і союзними республіками, між союзними республіками і національно-державними, національно-територіальними утвореннями. Однак постанова II З'їзду від 23 грудня 1989 про порядок введення в дію Закону * (110) передбачило, що його положення в частині нагляду за конституціями і законами союзних республік набирають чинності одночасно із змінами та доповненнями розділу Конституції про національно-державному устрої СРСР . Але таких змін так і не було внесено, оскільки почався затяжний і закінчився безрезультатно процес розробки нового Союзного договору. Конституція розширила силу дії висновків ККН. Встановлено, що "акт або його окремі положення, які за висновком Комітету порушують права і свободи громадян, втрачають силу з моменту прийняття такого висновку". У постанові про введення в дію Закону було спеціально сказано про те, що зроблене виключення - щодо актів республік - не поширюється на здійснення ККН нагляду за нормативними правовими актами, що стосуються основних прав і свобод громадян (тобто такими справами треба було йому займатися невідкладно). Отже, в цій частині діяли як сам Закон, так і нова редакція ст. 125 Конституції. Однак на практиці Комітету так нічого і не вдалося зробити в даному напрямку. Ми зупиняємося на цих особливостях в силу того, що, як і раніше, рішення, прийняті на союзному рівні, так чи інакше потім відбивалися на республіканських конституційних реформах. Вельми знаменною в даному плані є наступна союзна конституційна реформа - 14 березня 1990 * (111). Вона містила три блоки великих рішень. По-перше, після бурхливих дебатів з преамбули та ст. 6 Конституції СРСР виключалися положення про керівну і спрямовуючу роль КПРС. Прихильникам радикального реформування цих норм не вдалося домогтися повного виключення згадки про КПРС з Конституції. Ст. 6 свідчила: "Комуністична партія Радянського Союзу, інші політичні партії, а також профспілкові, молодіжні, інші громадські організації і масові рухи через своїх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах беруть участь у виробленні політики Радянської держави, в управлінні державними і громадськими справами ". Проте в цілому все ж однопартійності як конституційному принципу було покладено край, плюралізм і багатопартійність піднімалися на конституційний рівень. Тим більше, що ст. 51 Конституції, присвячена праву на об'єднання, 14 березня 1990 отримала нову редакцію. В її ч. 1 говорилося, що громадяни СРСР мають право об'єднуватися в політичні партії, громадські організації, брати участь у масових рухах, які сприяють розвиткові політичної активності і самодіяльності, задоволенню їх законних інтересів. По-друге, істотні зміни торкнулися соціально-економічного життя країни і власності. Нагадаємо, що 9 жовтня 1989 р. був прийнятий Закон СРСР про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів), який відбив принципово нові аспекти відносин трудових колективів і адміністрації підприємств, включаючи право на страйк як крайній захід вирішення трудового спору (конфлікту), до якої вдається колектив (ст. 6, 7 та ін.) * (112). 6 березня 1990 Верховною Радою СРСР приймається Закон "Про власність в СРСР" * (113), в якому на перше місце ставиться власність громадян (з серйозним розширенням її об'єктів, включенням до їхнього кола засобів виробництва - ст. 7), на другому - колективна власність і лише на третє - державна власність. Все це означало, що настав час зовсім нових пріоритетів. І це відбилося на конституційному рівні. З Конституції СРСР виключається положення про те, що основу економічної системи СРСР становить соціалістична власність у формі державної (загальнонародної) і колгоспно-кооперативної власності. Тепер йдеться про те, що економічна система СРСР розвивається на основі власності радянських громадян, колективної і державної власності. Держава створює умови для розвитку різноманітних форм власності та забезпечує їм рівний захист (ст. 10). Громадянину надається можливість мати у власності будь-яке майно споживчого та виробничого призначення, самостійно вести господарську та іншу не заборонену законом діяльність (ст. 11). По-третє, засновується пост Президента СРСР. Він визначений в ст. 127 як глава Радянської держави. Президентом міг бути обраний громадянин СРСР не молодший 35 і не старше 65 років. Термін його повноважень - 5 років. Одне і те ж особа не могла бути Президентом СРСР більше двох термінів. Передбачалися загальні вибори Президента, однак встановлювалося, що перший Президент СРСР обирається З'їздом народних депутатів СРСР. Президент СРСР - гарант дотримання прав і свобод громадян, Конституції і законів СРСР. Він вживає заходів з охорони суверенітету СРСР і союзних республік, безпеки і територіальної цілісності країни, щодо реалізації принципів національно-державного устрою. Президент забезпечує взаємодію вищих органів державної влади і управління СРСР. З цієї реформи Президент не призначав керівників Уряду та інших союзних органів, проте представляв їхні кандидатури спочатку Верховній Раді СРСР для призначення, а потім для затвердження - З'їзду народних депутатів СРСР. Членів Уряду СРСР він призначав і звільняв з посади за погодженням з Головою Ради Міністрів з подальшим поданням на затвердження Верховної Ради. Президент володів правом законодавчої ініціативи; він мав право "вето", яке могло бути подолано Верховною Радою СРСР більшістю у дві третини голосів у кожній з палат. При розбіжностях між Радою Союзу і Радою Національностей Верховної Ради СРСР Президент міг підключитися до пошуку прийнятного рішення, якщо ж згода не досягається і створюється загроза нормальної діяльності вищих органів СРСР, він міг запропонувати З'їзду обрати Верховна Рада в новому складі. На Президента покладалися функції Верховного Головнокомандувача Збройними Силами СРСР; він координував діяльність державних органів щодо забезпечення оборони країни. Президент міг оголошувати загальну і часткову мобілізацію, стан війни, військовий стан, надзвичайний стан, президентське правління. З установою поста Президента в Конституції СРСР передбачалося створення ряду органів під його керівництвом. Це Рада Федерації, що складається з вищих державних посадових осіб союзних республік; Президентська рада, завдання якого - вироблення заходів щодо реалізації основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики СРСР, гарантування безпеки країни. Вносилися відповідні корективи в повноваження інших державних органів - наприклад, передбачалася можливість звернення Президента в ККН СРСР, в тому числі і для оцінки актів союзних республік, і в свою чергу право Комітету давати оцінку актів Президента СРСР. Навесні 1990 багато республік настійно заявляють про необхідність розширення своїх прав, посилення самостійності. Це призводить до появи ряду союзних законів і відображається на їх утриманні. Оскільки для майбутніх конституційних рішень республік, включаючи РРФСР, ці акти мали значення, нагадаємо про найважливіші з них. 28 лютого 1990 Верховна Рада СРСР приймає Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю * (114). Одна з принципових норм акту - про можливість надання землі громадянам у довічне успадковане володіння. При березневої реформі Конституції СРСР це положення включається в ст. 11. Розвитку нових принципів господарювання сприяє Закон від 4 червня 1990 р. "Про підприємства в СРСР" * (115). Зокрема, він передбачає індивідуальне та сімейне підприємства, як засновані на власності громадян; різноманітні підприємства на базі колективної власності (у формі акціонерного товариства, товариства і т.д.). Приймається ряд законів з питань податкової системи. В цей час в республіках йдуть процеси боротьби за свою самостійність. Виникають громадські рухи - народні фронти. Були серед них і відверто націоналістичні, налаштовані проти СРСР, вони в даний час приховували свої погляди, але пізніше стали на чолі дій щодо виходу республік із СРСР. 2 квітня 1990 Верховна Рада СРСР приймає Закон "Про посилення відповідальності за посягання на національну рівноправність громадян і насильницьке порушення єдності території Союзу РСР" * (116). Відповідна діяльність будь-яких об'єднань громадян є, по акту, протизаконною і підлягає забороні. Встановлюються заходи кримінальної та адміністративної відповідальності за подібні публічні заклики та діяння. 3 квітня 1990 приймається Закон СРСР "Про порядок вирішення питань, пов'язаних з виходом союзної республіки з СРСР" * (117). Він передбачає необхідність референдуму республіки з питання про вихід і (за стверджувальному кінець референдуму) встановлення З'їздом народних депутатів СРСР перехідного періоду, не більше 5 років, для вирішення всіх питань, пов'язаних з виходом. 10 квітня 1990 Верховна Рада СРСР приймає Закон "Про основи економічних відносин Союзу РСР, союзних і автономних республік" * (118). Акт має конституційне значення. Визначаючи компетенцію СРСР в економічній області, він відносить до його відання встановлення законодавчих основ господарської діяльності СРСР і функціонування загальносоюзного ринку, визначення стратегії соціально-економічного розвитку, забезпечення податкового та фінансово-кредитного єдності. До відання СРСР віднесено тепер управління тільки загальносоюзними транспортними, енергетичними, комунікаційними та інформаційними системами, інші об'єкти союзної власності повинні визначатися законодавством СРСР і його угодами з союзними республіками. Різко розширювалися економічна самостійність, права республік, автономій і територіальних одиниць в економічній сфері. Союзні і автономні республіки могли звертатися до Президента СРСР з клопотанням про призупинення актів Уряду СРСР, що суперечать економічним інтересам республік, а їх вищі органи управління могли опротестовувати в Раду Міністрів СРСР акти підвідомчих йому органів та припиняти дію опротестовувати актів на час їх розгляду. Треба відзначити і ще один важливий момент. Якраз в період, коли з'являється Закон, не тільки союзні республіки оголошують про свої претензії на самостійність. Багато автономні республіки заявляють свою незгоду з тим, що вони є республіками як би "другого сорту", наполягають на рівнянні своїх прав з союзними республіками. Союзне керівництво змушене з цим рахуватися. До того ж, йдучи назустріч побажанням автономних республік, воно отримувало в них союзників при врегулюванні своїх відносин з союзними республіками. І в Законі від 10 квітня 1990 всі повноваження і гарантії щодо забезпечення економічної самостійності закріплюються для союзних і автономних республік однаково і в одних і тих же статтях Закону, відмінностей між ними не проводиться. 26 квітня 1990 Верховна Рада СРСР приймає Закон СРСР "Про розмежування повноважень між Союзом РСР і суб'єктами федерації" * (119). В акті союзні республіки визначаються як суверенні держави, добровільно об'єдналися в СРСР. Разом з тим вже чітко позначено те, до чого була створена передумова в Законі від 10 квітня: за новим актом автономні республіки - держави, "є суб'єктами федерації - Союзу РСР" (ст. 1). Правда, тут же сказано, що автономні республіки входять до складу союзних республік. Ця конструкція "подвійного статусу" породила пізніше багато питань, суперечок і непорозумінь. Згідно із Законом від 26 квітня, в області економічного і соціально-культурного будівництва автономна республіка має ті ж права, що й союзна республіка, за винятком тих, які за угодою між ними ставляться до ведення союзної республіки. У Законі від 26 квітня підкреслювалася обов'язковість виконання актів СРСР на всій території СРСР. У разі суперечності конституції чи іншого акта союзної, автономної республіки Конституції або акту СРСР відповідно діяли союзні акти. Однак закріплювалося також, що закони та інші акти органів СРСР видаються лише в межах повноважень Союзу РСР і не повинні порушувати права союзних, автономних республік. Республіка могла опротестувати акт Уряду СРСР, що порушує права республіки, до Верховної Ради СРСР, а також призупинити дію на своїй території актів союзних міністерств і відомств при порушенні ними законодавства СРСР або даної республіки до вирішення спору у Верховній Раді СРСР або Раді Міністрів СРСР. Більш докладне висвітлення всього спектру союзних актів даного періоду виходить за рамки даної роботи. Однак і наведена інформація свідчить про складність часу, коли починали працювати нові вищі органи державної влади РРФСР. Як вже було сказано, навесні 1990 р. в РРФСР відбулися вибори, а перший З'їзд народних депутатів РРФСР засідав 16 травня - 22 червня 1990 Перша зміна Конституції РРФСР прийнято ним 31 травня 1990, але воно незначно: у пункті 9 частини 3 статті 104, де раніше передбачалося обрання Першого заступника та (одного) заступника Голови Верховної Ради РРФСР, число останніх було збільшено до трьох осіб * (120). 12 червня 1990 З'їзд приймає "Декларацію про державний суверенітет Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки" * (121). Поза сумнівом, це акт конституційного значення, хоча сам він ні в Конституцію включений не був, ні формальних її змін - у момент появи - не викликав. Але не випадково цей день - 12 червень 1990 р. - пізніше був оголошений державним святом Росії. А сама "Декларація" завершується словами про те, що вона є основою для розробки нової Конституції РРФСР, укладення Союзного договору і вдосконалення республіканського законодавства (п. 15). У "Декларації" РРФСР проголошується суверенною державою, визнається входження її до складу оновленого Союзу РСР. Разом з тим оголошується повнота влади РРФСР при вирішенні всіх питань державного життя, за винятком тих, які нею добровільно передаються у відання Союзу РСР. Встановлюється верховенство Конституції і законів РРФСР на всій території РРФСР; дію законів СРСР, що вступають у протиріччя з суверенними правами РРФСР, призупиняється Республікою на своїй території. Проголошується право народу на володіння, користування і розпорядження національними багатствами Росії. Підкреслюючи суверенні права РРФСР, "Декларація" говорить про повноважному представництві РРФСР в інших союзних республіках та зарубіжних країнах; про територіальне верховенство РРФСР, неможливості зміни її території без референдуму народу; оголошується про встановлення на всій території РРФСР республіканського громадянства РРФСР із збереженням громадянства СРСР, забезпеченням громадянам РРФСР захисту і заступництва РРФСР за її межами. В якості важливих пріоритетів внутрішнього розвитку "Декларація" називає необхідність істотного розширення прав автономій і територіальних одиниць в УРСР; гарантованість громадянам та особам без громадянства, які проживають в Росії, всіх прав і свобод, передбачених Конституцією та загальновизнаними нормами міжнародного права; рівні можливості брати участь в управлінні державними і громадськими справами для всіх громадян, політичних партій, громадських організацій, масових рухів і релігійних організацій. "Декларація" також встановлює, що поділ законодавчої, виконавчої та судової влади є найважливішим принципом функціонування РРФСР як правової держави. Нарешті, в "Декларації" РРФСР заявляла про свою прихильність загальновизнаним принципам міжнародного права і готовності жити з усіма країнами в мирі та злагоді, вживати всіх заходів до недопущення конфронтації в міжнародних, міжреспубліканських і міжнаціональних відносинах, відстоюючи при цьому інтереси народів Росії. Не можна не констатувати, що "Декларація" (хоча й говорить про розвиток РРФСР в оновленому Союзі РСР) в цілому витримана як документ держави, що орієнтується на свою незалежність і самостійність. Декілька факторів треба при цьому мати на увазі: досить поширене на той час думку нових російських політиків про те, що РРФСР не займала належного місця в СРСР; що, будучи державою, вона не мала багатьох елементарних ознак державності; що новий, оновлений СРСР треба розуміти як союз з обмеженим числом повноважень, звідки слід різке зростання можливостей самих республік - і в цілому, і щодо запобігання неправомірного нехтування їх інтересами з боку Союзу. Не останнім було і та обставина, що кожна з союзних республік вже мало сподівалася на Союз і шукала свої шляхи забезпечення майбутнього. Напевно, не випадково (всього через два дні після появи "Декларації") 14 червня 1990 Верховна Рада СРСР прийняла звернення "До вищих органів державної влади союзних і автономних республік", в якому закликав: "Сьогодні ми повинні подолати чи не самий драматичний рубіж в історії нашої держави, коли реальною загрозою самому його існуванню може стати спокуса пошуку виходу з кризи поодинці, без урахування інтересів один одного, а отже, і країни в цілому "* (122). Своєрідною реакцією на це звернення можна вважати постанову I З'їзду народних депутатів РРФСР від 22 червня 1990 р. "Про розмежування функцій управління організаціями на території РРФСР (Основа нового Союзного договору)" * (123). З'їзд вважав, що функції безпосереднього управління організаціями, підприємствами та установами на території РРФСР повинні здійснювати лише кілька союзних відомств: Міністерство оборони СРСР, КДБ СРСР, Міністерства цивільної авіації, шляхів сполучення, морського флоту, зв'язку, енергетики та електрифікації, атомної енергетики та промисловості, оборонні галузі промисловості і космонавтики в частині замовлень МО і союзних програм. У ці міністерства призначаються представники РРФСР в ранзі міністрів РРФСР. Решта галузей мають бути передані у відання РРФСР, причому з орієнтацією на створення не республіканських міністерств, а інших сучасних форм організації та діяльності самостійних підприємств. Російський республіканський банк реорганізовувався в Держбанк РРФСР, утворювався Зовнішньоекономічний банк РРФСР. Слід було розглянути питання про створення митної служби РРФСР, відрегулювати проблеми взаємодії з КДБ, в тому числі створення КДБ РРФСР і передачу йому всіх організацій системи, знаходяться на території УРСР. Намічалося також, щоб Рада Міністрів РРФСР уклав ряд договорів з Радою Міністрів СРСР, що стосуються: здійснення функцій союзних відомств на території РРФСР фінансових операцій, (включаючи перерахування РРФСР сум у союзний бюджет), здійснення ряду валютних операцій республікою; передачі ряду функцій МЗС СРСР в республіканський МЗС. Таким чином, з самого початку було взято курс на посилення позицій РРФСР в рамках СРСР. 16 червня 1990 I З'їздом народних депутатів РРФСР приймається Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР" * (124), який має кардинальне значення. Так само, як і в березні 1990 р. з союзного Основного Закону, з Конституції РРФСР виключаються положення про керівну роль КПРС. Зовні нова ст. 6 Конституції РРФСР начебто повністю повторює ст. 6 Конституції СРСР, проте в російській Конституції ця стаття починається словами "Політичні партії ...", тобто немає жодної згадки про КПРС. На той час прийняття подібного рішення було справою непростою, проте російські депутати (у своїй більшості на той момент офіційно ще члени КПРС) не залишають у Конституції навіть непрямого натяку на привілейоване становище Комуністичної партії і ставлять всі партії в рівне становище перед законом. Не можна у зв'язку з цим не відзначити визначна становище ще одного документа, прийнятого I З'їздом, - постанови від 20 червня 1990 р. "Про механізм народовладдя в РРФСР" * (125). Говорячи про те, що державна влада в Україні здійснюється народом безпосередньо або через представницькі органи влади в центрі і на місцях, постанову далі (п. 2) говорить: "У РРФСР не допускається суміщення посади керівника державного органу влади або управління з будь іншою посадою, у тому числі в політичних чи суспільно-політичних організаціях ". Звичайно, ця норма також була спрямована проти Компартії і містила правило конституційного значення. А справа ось в чому. У ході перебудови постало питання про різке підвищення ролі безпосередньо місцевих Рад, тобто депутатського корпусу, виведенні їх з-під опіки виконавчих комітетів, які, хоч і були формально підзвітними Радам органами, насправді їх "задавили". Виникла ідея обмежити обрання депутатами заступників голів виконкомів, начальників їх управлінь і завідувачів відділами. А очолювати Поради повинні голови Рад. Так от головами Рад, на думку М. С. Горбачова (публічно висловлену), і повинні бути обрані перші секретарі райкомів і міськкомів, обкомів і крайкомів. Тим самим як би поєднуються самостійність депутатів від виконкомів і вплив на них партії. До цього треба додати, що голови та інші відповідальні працівники виконкомів часто були членами відповідних партійних органів. І зазначена постанова З'їзду якраз і було одним з перших кроків з розділення функцій і діяльності державних і партійних органів, воно викликало потім серію інших документів * (126). I З'їзд народних депутатів РРФСР постановою від 16 червня 1990 утворює Конституційну комісію в кількості 102 народних депутатів РРФСР * (127). Також 16 червня він приймає постанову "Про підготовку пропозицій про зміни Конституції (Основного Закону) РРФСР" * (128), яким доручає Конституційної комісії з урахуванням надійшли від депутатів пропозицій "підготувати і внести на розгляд З'їзду народних депутатів РРФСР проект Закону РРФСР про зміни Конституції (Основного Закону) РРФСР ". Таким чином, у Конституційної комісії було як би два стратегічні завдання: згідно "Декларації" розробляти нову Конституцію і одночасно готувати поточні зміни чинного Основного Закону. Чергова російська конституційна реформа мала місце 15 грудня 1990 - З'їзд народних депутатів приймає Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) РРФСР" * (129). Реформа була вельми радикальною як за характером рішень, так і їх спрямованості - російські законодавці роблять перші кроки по виключенню з конституційної матерії понятійного апарату і лексикону соціалістичної орієнтації. Розглянемо основні положення цієї реформи. 1) Різко скорочена преамбула Конституції, в якій, як ми пам'ятаємо, давався огляд шляху, пройденого Росією за радянської влади. Тепер текст преамбули звучить лаконічно: З'їзд народних депутатів, усвідомлюючи історичну відповідальність за долю Росії, засвідчуючи повагу до прав всіх народів, що входять в СРСР, висловлюючи волю народів РРФСР, підтверджує державний суверенітет РРФСР на всій її території і заявляє про рішучість створити демократичну правову державу в складі оновленого СРСР. 2) Змінено характеристика РРФСР і влади в УРСР. Згідно з новою редакцією ст. 1 РРФСР "є суверенна держава, створена історично об'єдналися в ньому народами". Нагадаємо, що за колишньою редакції це було соціалістична загальнонародна держава, яка виражає волю й інтереси робітників, селян та інтелігенції, трудящих усіх націй і народностей республіки. Таким чином, характеристики держави як "радянського" і "соціалістичного" залишилися лише в його назві РРФСР. У ст. 2 підтверджена приналежність влади народові - з додаванням слова "багатонаціональному". Існуючий текст, що говорить про те, що народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу РРФСР, був доповнений словами "і безпосередньо". Таким чином, багаторазово висловлювалася раніше - і при обговоренні проекту Конституції СРСР 1977 р., і навіть при підготовці проекту Конституції СРСР 1936 р. - ідея прямого народовладдя народу (а не тільки через державні органи) нарешті знайшла конституційне втілення. 3) Зазнали істотних змін норми Конституції, присвячені економічній системі і власності. Так само, як і в Конституції СРСР (при реформу в березні 1990 р.), виключено згадку про соціалістичної власності як основі економічної системи. Сказано про те, що право власності в РРФСР визнається і охороняється державою. Держава створює умови, необхідні для розвитку різноманітних форм власності, і забезпечує рівний захист всіх форм власності (ст. 10). Замість особистої власності Конституція говорить просто про "власності громадян", передбачаючи її створення і примноження різними законними шляхами. У російській Конституції не відтворюється норма, включена в союзну Конституцію при реформу в березні 1990 р., що віддає пріоритет власності громадян і ставить її на перше місце. Разом з тим РРФСР щодо цієї реформи відмовляється від того, щоб орієнтувати громадянина на суспільне виробництво. У Конституцію включається положення про те, що "громадянину належить виключне право розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці" (ст. 14). Але при цьому в Основний Закон також включається положення: РРФСР створює умови і заохочує господарську ініціативу, спрямовану на динамічний розвиток виробництва, зростання продуктивності праці і підвищення добробуту суспільства і кожного трудівника. Вперше на конституційному рівні з'являється і норма про те, що держава регулює господарську діяльність, забезпечує розвиток ринкового механізму, не допускає монополізму, захищає інтереси трудящих (ст. 17). 4) Не тільки в статтях про соціально-економічній системі, але також і в ряді статей про основні права і свободи громадян зняті так звані ідеологізмів ", тобто вказівки на служіння цих прав і свобод" інтересам народу ", цілям" зміцнення і розвитку соціалістичного ладу "," комуністичного будівництва "(ст. 37, 45, 48, 49). Ст. 57 - про обов'язок громадян дотримуватися Конституції і законів - скоригована: на першому місці поставлено Конституція РРФСР (раніше, звичайно, СРСР), додано вказівка на конституції і закони республік у складі РРФСР. Водночас виключені з кола норм, які громадянин зобов'язаний дотримуватися, "правила соціалістичного співжиття", а також положення про те, що він повинен "з гідністю нести високе звання радянського громадянина". З Конституції виключена обов'язок громадян "берегти і зміцнювати соціалістичну власність" (ст. 59). Отримала нову редакцію ст. 50 Конституції - про свободу совісті і віросповідань. Колишня стаття робила наголос на право відправляти релігійні культи або вести атеїстичну пропаганду. Тепер про останній немає навіть згадки, і, навпаки, закріплюється право кожної людини "вільно вибирати, мати і поширювати релігійні й інші переконання". 5) В Конституцію включений ряд важливих новел в області національно-державного устрою. У розвиток "Декларації" про державний суверенітет від 12 червня 1990 тепер вже і до Конституції (ст. 76) включено положення про те, що "дію актів Союзу РСР на території РРФСР, ущемляють суверенні права РРФСР, призупиняється РРФСР". Треба сказати, що такому рішенню передувало гостре протистояння союзного і російського законодавців, що виходили з різного розуміння співвідношення актів Федерації і її суб'єкта. Примітно, що в один і той же день (24 жовтня 1990 р.) Верховна Рада СРСР приймає Закон СРСР "Про забезпечення дії законів та інших актів законодавства Союзу РСР" * (130), а Верховна Рада РРФСР - Закон РРФСР "Про дію актів органів Союзу РСР на території РРФСР "* (131). Верховна Рада СРСР констатував у преамбулі Закону, що законотворча діяльність вищих органів державної влади союзних республік на основі прийнятих Декларацій про державний суверенітет зміцнює політичну і економічну самостійність республік, наповнює реальним змістом їх суверенітет. Разом з тим він констатував, як негативний факт, що "почастішали випадки відмови державних органів союзних республік від реалізації загальносоюзних законів та інших актів вищих органів державної влади і управління Союзу РСР, виданих у межах їх компетенції. Робляться спроби закріплення попередніх умов дії цих актів на території відповідних союзних республік - ратифікації або затвердження загальносоюзних актів вищими органами республік. Всупереч Закону СРСР від 26 квітня 1990 року "Про розмежування повноважень між Союзом РСР і суб'єктами федерації", деякі союзні республіки заявили про можливість призупинення на своїй території дії загальносоюзних законів і постанов Уряду СРСР, якщо, на їхню думку, ці акти порушують права та інтереси даної республіки або регіону. Тим самим наноситься шкоди суверенітету СРСР, верховенству законів СРСР на території всієї країни ... ". Відповідно до ст. 1 Закону говорилося, що закони СРСР, укази Президента СРСР, інші акти найвищих органів державної влади і управління СРСР, видані в межах їх повноважень, обов'язкові для виконання всіма державними і громадськими органами, посадовими особами та громадянами на території СРСР. Якщо Закон республіки розходиться з законом СРСР, то надалі до укладення нового Союзного договору "діє закон СРСР". Республіка могла запропонувати З'їзду, Верховній Раді СРСР переглянути законодавчі акти СРСР; звернутися в ККН СРСР; опротестувати акти Уряду СРСР у Верховну Раду СРСР. Однак обов'язкова сила законів СРСР не могла бути предметом домовленостей між органами Союзу і окремих республік, а республіки не має права встановлювати попередніх умов, яких би то не було прямих або непрямих обмежень дії законів СРСР та інших актів вищих органів державної влади і управління СРСР, що є незаконна спроба утиску суверенітету СРСР. Згідно ст. 1 російського Закону від 24 жовтня 1990 р., акти союзних органів, прийняті в межах повноважень, переданих Союзу від РРФСР, діють на території РРФСР безпосередньо. Верховна Рада РРФСР або відповідно Рада Міністрів РРФСР вправі призупинити дію таких союзних актів, "якщо вони порушують суверенітет Російської Федерації". У випадках же, не передбачених ст. 1 зазначеного Закону, закони та інші акти вищих органів влади СРСР, акти Президента СРСР вступали в дію на території РРФСР після їх ратифікації Верховною Радою РРФСР; акти Уряду СРСР - після їх підтвердження Радою Міністрів УРСР; акти міністерств і відомств СРСР - після їх підтвердження державним органом РРФСР, уповноваженим на те відповідно Верховною Радою або Урядом РРФСР. Рішення, договори та інші угоди, прийняті або вчинені на основі актів органів СРСР, які не ратифікованих, не підтверджених або зупинених відповідно до цього Закону, були недійсними. Таким чином, в Конституції при реформі 15 грудня 1990 якраз і було відображено російське бачення співвідношення актів Союзу РСР і РРФСР. Іншим кроком цієї реформи у сфері державного устрою РРФСР зміцнює свою самостійність у справах державного управління і завдає вельми відчутний удар по системі управління, що була характерною для Союзу РСР як федеративної держави. Нагадаємо, що на рівні СРСР створювалося два види міністерств і відомств - загальносоюзні і союзно-республіканські. Друга група органів мала в якості ланки системи аналогічні міністерства в союзних республіках, через які управляла галуззю. Відповідно кожна республіка, в тому числі і РРФСР, включала в свою Конституцію статтю про ці міністерствах, де говорилося, що вони в республіці керують своєю галуззю, підкоряючись як Раді Міністрів республіки, так і відповідному міністерству СРСР. При реформі 15 грудня 1990 скасовується категорія союзно-республіканських міністерств і держкомітетів РРФСР. Таким чином, всі міністерства і держкомітети стають в РРФСР виключно республіканськими органами, навіть якщо над ними і "нависають" аналогічні органи СРСР. Згідно з новою редакцією ст. 129, міністерства і держкомітети РРФСР керують дорученими їм галузями, "підлягаючи Раді Міністрів РРФСР". До цієї конституційної реформи складалися в РРФСР автономні області входили до краю, а автономні округи - в краю чи області. Тепер виключається з ст. 82 вказівку про входження автономної області в край, таким чином, вона тепер безпосередньо входить в РРФСР. Що стосується автономного округу, з'являється химерна формула - він "знаходиться у складі РРФСР і може входити в край чи область" (ст. 83); в підсумку і донині немає ясності про статус того округу, який входить до складу краю, області. 6) Так і не створений в РРФСР Комітет конституційного нагляду скасовується, замість нього засновується Конституційний Суд. 7) Вводиться посада Генерального прокурора РРФСР, при цьому наноситься ще один удар по існуючій федеративної організації СРСР. Нагадаємо, що раніше прокурор союзної республіки призначався Генеральним прокурором СРСР - і навіть не турбувалися офіційного погодження кандидатури з республікою, так само призначалися прокурори автономних республік, країв, областей; лише прокурори автономних округів, районів і міст призначалися прокурором РРФСР і затверджувалися Генеральним прокурором СРСР. Тепер Конституція РРФСР (ст. 177) передбачила, що Генеральний прокурор РРФСР призначається Верховною Радою РРФСР, затверджується З'їздом народних депутатів РРФСР і їм підзвітним. Прокурори республік, що входять в РРФСР, призначаються за погодженням з вищими органами влади республік Генеральним прокурором УРСР; інші прокурори на території РРФСР призначаються Генеральним прокурором РРФСР (хоча малися на увазі прокурори територіальних одиниць, туманне слово "інші" давало привід для розширювального тлумачення). Через два тижні, 26 грудня 1990 р., гряде чергова реформа Конституції СРСР. IV З'їзд народних депутатів СРСР приймає Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) СРСР у зв'язку з удосконаленням системи державного управління" * (132). Її основний мотив - посилення влади Президента СРСР. Передбачається, що він очолює систему органів державного управління та забезпечує їх взаємодію з вищими органами державної влади СРСР (п. 4 ст. 127). Уряд СРСР - Рада Міністрів СРСР перейменовується в Кабінет Міністрів СРСР; згідно ст. 128, він є виконавчим і розпорядчим органом Союзу РСР і підпорядковується Президентові СРСР. Таким чином, це тепер не тільки фактично, а й юридично орган при Президентові СРСР. Відповідно розширюються права останнього з формування Кабінету: раніше Верховній Раді СРСР подавалися для призначення кандидатури Голови та членів Уряду СРСР, тепер - тільки Прем'єр-міністра (так став іменуватися Голова), по іншим же з'явилася туманна формула "за погодженням". До цього Президент СРСР міг лише призупиняти дію актів Ради Міністрів СРСР; тепер - скасовувати акти як Кабінету міністрів СРСР, так і міністерств СРСР, інших підвідомчих йому органів, а крім того, отримав право припиняти акти урядів республік, що порушують Конституцію і закони СРСР. Що стосується Кабінету міністрів СРСР, його позиції можна вважати істотно ослабленими. Багато повноважень він повинен був здійснювати "спільно з республіками" - проводити єдину фінансову, кредитну та грошову політику, управляти єдиною паливно-енергетичною і транспортною системами країни, здійснювати загальносоюзні соціальні програми, заходи з охорони громадського порядку, власності та ін (ст. 132). Слова "спільно з республіками" доводиться розуміти буквально, адже за тією ж реформу з Конституції СРСР виключається колишня редакція ст. 135 - про загальносоюзних і союзно-республіканських міністерствах і держкомітетах; в новій редакції ст. 135 передбачено, що для погодженого вирішення питань управління в союзних міністерствах і відомствах створюються колегії, до складу яких входять за посадою керівники відповідних органів республік. У порядку зміцнення почав союзного керівництва, але водночас і з урахуванням посилення ролі Президента конституційна реформа містить ще ряд рішень. Створюється Рада Безпеки СРСР, з ліквідацією Президентської ради. Члени СБ призначаються Президентом СРСР, засновується пост Віце-президента СРСР. В інтересах об'єднання зусиль республік виділяються в окрему главу і розширюються норми про Раду Федерації, очолюваному Президентом СРСР і покликаному тепер координувати діяльність вищих органів управління Союзу і республік, стежити за дотриманням Союзного договору (так і не прийнятого!), Визначати заходи з проведення в життя національної політики держави, приймати рекомендації з конфліктних ситуацій і т.п. Ми не випадково говоримо про ці новелах досить докладно. Адже на березень 1991 намічалися союзний референдум з питання про збереження Союзу РСР і референдум РРФСР про заснування посади Президента Російської Федерації. Тому всі союзні моделі так чи інакше впливали на результати рішень, що приймалися в республіках. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.6.3. Реформи 1989-1990 рр.." |
||
|
||