Головна
ГоловнаАдміністративне, фінансове, інформаційне правоФінансове право → 
« Попередня Наступна »
О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин. Монографія, 2011 - перейти к содержанию учебника

1.1. ҐЕНЕЗА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

Законодавство України, яке регулює відносини за участю органів публічної влади у галузі бюджету, є предметом самостійного дослідження у межах питань про джерела фінансового та бюджетного права. Розглядаючи питання правового регулювання та участі органів публічної влади у бюджетних правовідносинах, необхідно, на наш погляд, звернути увагу на становлення й розвиток відповідного законодавства.
Аналіз походження органів публічної влади - це предмет дослідження в межах теорії держави та права, а також конституційного права, хоча варто згадати, що сам по собі феномен влади виник давно, так само як і ідея урегулювання відносин за участю представників влади. Вже давно ведеться дискусія про те, що є первинним - держава чи право, влада чи право. Очевидно, що такі феномени, як право, держава, влада пов'язані із грошима. Владі гроші потрібні, щоб: 1) держава в особі відповідних органів виконувала свої завдання та функції; 2) певним чином впливати на здійснення видатків у публічних інтересах. Правда, це твердження надто ідеалізоване, більшою мірою - утопічне, оскільки на практиці з давніх-давен кожен, хто отримував владу над кимось або чимось, думав, у першу чергу, про власну вигоду, про самозбагачення за рахунок цього.
Закономірно, що бюджетне право і законодавство України виникли (сформувалися) не за один день чи рік. Цей процес був і є довготривалим. Парадокс: хоча державні фінанси виникли раніше, ніж місцеві, проте правове регулювання відповідних відносин складалося навпаки. За умов розвитку фінансово-бюджетних відносин на території нашої держави найбільших змін зазнавали відносини на місцевому рівні.
Державний «прабюджет» виник практично з появою держави, але на той час не було необхідності детально регулювати відповідні відносини як публічні фінансові. Тому відносини з приводу коштів державного бюджету отримали своє правове закріплення лише приблизно у ХVII ст., у той час як реальна потреба у правовому регулюванні відносин з приводу місцевих «прабюджетів» виникла значно раніше. До того ж Україна як держава на політичній мапі світу практично виникла у ХХ ст., хоча це не означає, що до того часу на території України не існувало бюджетних відносин та відповідного правового регулювання.
Правове регулювання бюджетних відносин на території України пройшло досить тривалий шлях свого становлення та розвитку. Найбільше питань виникало при регулюванні бюджетних відносин на місцевому рівні, оскільки місцеві бюджети виникли дещо пізніше, ніж державні.
Історико-правовий аспект бюджетних правовідносин у вітчизняній науці фінансового права малодосліджений, можна відшукати з цього приводу лише окремі публікації. Розглядаючи відповідні питання ми спираємося на окремі напрацювання вітчизняних, радянських і російських учених-юристів, економістів, істориків, зокрема, Н.І. Ананьїча , А.Ю. Анішина , Д.В. Балакіна , К.С. Бельського , В.В. Бесчеревних , А.Д. Білімовича , М.В. Білоконя , І.С. Бльоха , Ю.А. Гагемайстера , Р.М. Гаджиєва , О.М. Головка , В.П. Дьяченка , В.М. Зуєва , П.Л. Кованька , С.В. Корсакової , І.М. Куксіна , М.П. Кучерявенка , І.Б. Лагутіна , П.П. Мігуліна , П. Мілюкова , Д.О. Пашенцева , М.І. Піскотіна , К.Н. Плотникова , А.П. Погребінського , В.М. Пушкарьової , Б.М. Сабанті , П. Сабурова , В.Б. Саксонова , Г.Я. Сокольнікова , Ю.В. Сорокіної , С.М. Троїцького , Д. Толстого , О.Г. Феклістова , Н.Д. Чечуліна , Т.І. Школярської , К.В. Шмельова , Л.Н. Яснопольського .
У цілому фінансова історія держави - це завжди хвилі податкових, митних, бюджетних, валютних, кредитних, страхових реформ, які періодично змінюють чи доповнюють одна іншу .
Для зручності дослідження питання історії становлення та розвитку законодавства про бюджетні відносини на території України пропонуємо таку періодизацію:
І етап: прадавні часи - перша половина ХVІІІ ст. (запровадження магдебурзького права на українських землях, проведення першої земської реформи, поділ українських земель між Польщею, Литвою та Московською Руссю, зруйнування Запорозької Січі).
ІІ етап: друга половина ХVІІІ ст. - початок ХХ ст. (зародження та розвиток наукового обґрунтування необхідності існування місцевих фінансів і місцевих бюджетів, складання першого в Росії розпису доходів і видатків, фінансові, бюджетні та економічні реформи М. Сперанського, В. Татаринова, М. Бунге та інших, скасування кріпацтва).
ІІІ етап: 1905-1922 рр. (запровадження радянської влади, зниження ролі місцевого самоврядування взагалі, Перша світова війна, жовтневий переворот, об'єднання всіх бюджетів у єдиний бюджет держави, період «воєнного комунізму», проведення нової економічної політики (далі - неп), створення Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі - СРСР)).
ІV етап: 1922 - 1945 рр. (період становлення радянської правової системи, прийняття Тимчасового положення про місцеві фінанси, колективізація, перехід до субвенційної системи, прийняття перших конституцій радянських республік; індустріалізація, податкова реформа, звуження фінансових повноважень місцевих органів влади, організаційне оформлення сільських бюджетів, голодомор в Україні, жорстка централізація бюджетної системи та завершення її формування, затвердження бюджетів «згори донизу»; запровадження єдиного державного бюджету, до якого включалися, зокрема, і місцеві бюджети, Друга світова війна, Велика Вітчизняна війна, вимушене скорочення кількості місцевих бюджетів та їхніх доходів).
V етап: 1945 - 1990 рр. (повоєнна відбудова країни, зміни в обсягах місцевих бюджетів, прийняття закону про бюджетні права СРСР і союзних республік; прийняття закону про бюджетні права УРСР, реформа цін, підвищення неоподатковуваного мінімуму зарплати, скасування деяких неприбуткових податків, реформування самооподаткування сільського населення, початок перебудови; прийняття радянських конституцій; період розгорнутої перебудови, прийняття Європейської хартії про місцеве самоврядування, розпад СРСР та утворення незалежної України, початок формування внутрішнього (національного) права).
VІ етап: 1990 р. - наш час (прийняття Закону «Про бюджетну систему України», Конституції України, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», БК України тощо).
Проаналізуємо запропоновані вище періоди більш детально.
Перший етап характеризується існуванням примітивних фінансових правовідносин Давньоруської держави, які не отримували будь-якого законодавчого оформлення. Так, у першому зведенні законів - Руській правді практично не міститься норм, що регламентують фінансові відносини в сучасному їх розумінні . На першому запропонованому нами етапі не доцільно говорити про зародження та становлення власне бюджетного законодавства. У той час йшлося здебільшого про певний контроль за справлянням окремих платежів. Узагалі, перші письмові згадки про те, що князі здійснювали контроль за суспільними коштами, які збиралися до «казни» (точніше - праказни), відносяться до доби Київської Русі. Довгий час вважалося, що податі, податки, різні збори з населення стають власністю правителя. У зв'язку з цим немає нічого дивного в тому, що князі одноособово встановлювали принципи формування та витрачання своєї казни, а також самі контролювали, за сучасною термінологією, рух грошових коштів. У XV ст. разом із одноосібною владою царя почав формуватися й інститут державної бюрократії, який спирався на систему Наказів.
За царя Івана III у 1497 р. було видано нове зведення законів - «Судебник Івана III», в якому закріплено своєрідну систему державних органів. Окрім цього, для зберігання грошей, ювелірних прикрас і коштовностей Іван III заснував Казну. У подальшому під час правління Івана Грозного були сформовані основи розвиненого державного управління, які спиралися у тому числі і на єдину грошову одиницю, і на загальну податкову систему .
На аналізованому етапі поруч з існуванням державних фінансів відбувається зародження інституту місцевих фінансів України і місцевих бюджетів. Це датується XVI ст., проте витоки цього процесу можна знайти ще в XIV ст., коли українські міста через Польщу, Литву та Угорщину отримали магдебурзьке право (феодальне міське право). Це право спершу прийшло в міста Закарпатської України (1329 р., м. Хуст). Міщанство поступово перетворилося на окремий суспільний стан, що мав свої станові органи самоуправління. Завдяки грамотам, якими магдебурзьким правом наділялися міста, останні звільнялися від підпорядкування загальнодержавним законам; ним регулювалися, зокрема і податкові відносини в місті .
Наступним помітним явищем у житті наших пращурів було проведення першої земської реформи 1555 р., у результаті якої Іван IV (Грозний) уперше відокремив майно царя від майна держави. Земство стало формою місцевого самоврядування, було введено земські установи, а повноваження земської влади поширювалися на всі галузі управління і на фінансову зокрема. Ця реформа була викликана необхідністю зміцнити місцевий апарат управління в інтересах шляхти. У середині XVI ст. основним станово-представницьким органом на місцях були земські хати, які здійснювали фінансово-податкові функції. Компетенція зазначених органів закріплювалася в губернських і земських статутних грамотах, які підписував цар. Земські реформи, які проводилися з часів Івана Грозного, мали становий характер, хоча і були спрямовані на децентралізацію царської влади. Найбільш вдалою земською реформою можна вважати реформу 1864 р.
Також важливою подією стало затвердження Указом царя Олексія Романова Наказу Рахунку Великої Казни від 10 березня 1656 р. (23 березня за новим стилем). Власне від цього дня і бере початок офіційне закріплення та визнання існування спеціальних контролюючих органів як на території Росії, так і на території України.
Другий етап характеризується тим, що Україна довгий час існувала як складова частина Російської Імперії, тому бюджет та бюджетні відносини у тогочасній Росії в загальних рисах їх практичного та законодавчого прояву можна калькувати і на Україну.
Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин входять до фінансового апарату держави, що є частиною державного апарату, на яку покладено функцію керівництва та управління фінансами. Показова, що існує вітчизняне фундаментальне дослідження розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні. Так, О.М. Головко пише, що концептуальне значення має визначена на підставі особливостей правової регламентації, організаційної будови та правозастосовної практики періодизація розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні. Вона складається з таких періодів. Перший (від скасування автономії України та губернської реформи 1775 р. до утворення міністерств) характеризується становленням уніфікованої імперської системи управління державними фінансами, низьким рівнем розвитку організаційно-правових засад її діяльності, широкою участю інших органів державного управління, становим самоврядування, нерозвиненністю кредитних інституцій. У другому періоді (з часу утворення міністерств до фінансових реформ, що передували скасуванню кріпацтва) особливе значення мали прийняття «Митного статуту» 1857 р. та створення Державного банку у 1860 р.; розвиток апарату управління державними фінансами на станових, феодально-кріпосницьких засадах, в умовах недосконалої державної фінансової системи, поєднання фінансових та натуральних повинностей, нерозвиненості бюджетної системи. Третій період (від початку великих реформ до середини 80-х рр. ХІХ ст.) відзначається кардинальними змінами у фінансовій сфері, які поєднувалися з великими реформами 60-х-70-х рр. ХІХ ст.; відбулися зміни у промисловому оподаткуванні, селян було переведено на обов'язковий викуп, започатковано податні інспекції, державні іпотечні банки тощо. Мали місце також високі темпи змін організаційно-правових засад діяльності органів управління державними фінансами, їх спеціалізацією, по суті, формування нової, орієнтованої на ринкові умови, моделі фінансового апарату Російської імперії у центрі та на місцях, зокрема в українських губерніях. Четвертий період (від середини 80-х рр. ХІХ ст. до лютого 1917 р.) - це період розвитку апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях, для якого характерні як поліпшення якісних характеристик правозастосовної діяльності, загальний прогрес, так і деструктивний вплив кризових явищ часів революції 1905 - 1907 рр. та першої світової війни. На жаль, запровадженню апарату управління державними фінансами Російської імперії в Україні передувала ліквідація української фінансової системи як одного з найважливіших атрибутів державності .
У Росії перший розпис державних доходів і видатків було складено в 1772 р. на 1773 р. (у цей час у результаті першого поділу Польщі в 1772 р. частина українських земель ввійшла до складу Австро-Угорської імперії). З 1802 р. такі розписи почали складати щорічно, але лише з 1811 р. розпочинається складання бюджету Росії. На той час бюджет все ж таки мав формальний характер, оскільки кожне міністерство розпоряджалося коштами, які йому виділялися, безконтрольно (такий порядок у Росії було встановлено ще з XVI ст., коли кожен наказ мав власні джерела доходів).
Надто важкий стан державних фінансів змусив уряд Олександра I провести деякі заходи щодо впорядкування бюджетної справи. Так, М.М. Сперанському було доручено скласти розпис на 1810 р. і намітити основні принципи бюджетного законодавства в 1809 р. Видатний реформатор запропонував «Вступ до укладення державних законів (План загального державного перетворення)», що й забезпечило йому популярність. Наприкінці цього ж року він розробив і подав «План фінансів» на 1810 р., спрямований на зміцнення підприємців, які зароджувалися серед купців-мануфактуристів і дворян.
Головну причину розладу фінансів, що перешкоджала нормальному економічному розвитку країни, М.М. Сперанський вбачав у несумісності видатків з доходами і тому запропонував різко скоротити видатки, керуючись таким правилом: необхідні видатки зберегти, корисні - відкласти, зайві - припинити. При реформуванні фінансового управління він спирався на ідеї, розроблені ще Адамом Смітом.
У «Плані фінансів» йшлося, зокрема, про необхідність оптимального співвідношення видатків і доходів - кожному видатку мало відповідати відоме джерело доходів. Де немає кошторису або річного фінансового закону або де цей закон не виконується, там може бути казначейський рахунок (каса) доходів і видатків, але при цьому відсутнє реальне управління фінансами (§ 45, 201). Таким чином, М.М. Сперанський наголошував на необхідності прийняття щорічного бюджету саме у вигляді закону. Після його реформ розпис державних доходів і видатків замінив щорічний бюджет.
Відповідно до задуму автора, «План фінансів» на 1810 р. мав стати значним кроком уперед у реформуванні грошового обігу, кредиту і бюджету. Проте більшість осіб, які обіймали того часу керівні посади в Російській імперії, негативно сприймали такі реформаторські кроки, оскільки це викликало небажаний контроль за витрачанням коштів. Незважаючи на негативну реакцію, необхідність складання щорічного бюджету була очевидною, проте питання доведення до громадськості показників бюджету залишалося невирішеним. Це підтверджується, зокрема, обґрунтуванням міністра фінансів Княжевича необхідності встановлення гласності бюджету, яке він наводить у спеціальному поданні комітету фінансів (лютий 1861 р.). Міністр зазначав, що для підтримки російського державного кредиту на іноземних біржах немає іншого більш надійного способу, ніж ввести, за прикладом інших європейських держав, у фінансовій системі таке постійне правило: річний розпис державних доходів і видатків доводити щорічно до загального відома. На його думку, цей захід мав демонструвати іноземним капіталістам, що видатки не перевищують ресурсів держави, що прибутки цілком забезпечують точне виконання всіх зобов'язань, взятих на себе скарбницею, і що уряд неухильно і сумлінно прагне до зростання державних фінансів .
Комітет фінансів погодився з такою думкою і в грудні 1862 р. (після скасування кріпацтва в 1861 р.) ухвалив спеціальне рішення про необхідність публікації бюджетних розписів. З 1862 р., коли в Росії бюджетний розпис уперше опублікували в журналі «Північна пошта», панівним став принцип гласності бюджету.
У 1862 р. була прийнята нова класифікація кошторисів та розпису доходів і видатків. Основною відмінністю нової класифікації стало те, що вона в своїй основі мала економічну основу планування видатків держави, тоді як стара система в силу своєї еволюції відображала структуру законодавства, яке регулювало діяльність міністерств і відомств. У новій класифікації було уніфіковане кодування статей, що дозволило, поряд із забезпеченням прозорості розпису, зберегти прозорість кошторисів. З іншого боку, нова класифікація розпису дозволяла реалізовувати перевірку відповідності розпису та кошторисів не лише в частині загальних сум, але і в частині самої структури. Такий підхід полегшував голосування по параграфах розпису та узгодження різних кошторисів всередині міністерства .
Зрозуміло, що лише за умови реального складання і виконання державного бюджету можливим є процес становлення та розвитку місцевих бюджетів, нехай навіть і в складі державного бюджету. Нарешті в результаті розробки бюджетного устрою під керівництвом одного з головних спеціалістів міністерства фінансів В.О. Татаринова з 1862 р. кошти міністерств почали концентруватися в руках держави за принципом єдності каси. Після дворічного перебування за кордоном В.О. Татаринов склав розгорнуту доповідь (записку) про стан кошторисної та контрольної справи в капіталістичних державах і заходи, які, на його думку, потрібно було здійснити в Росії. На перший план він висунув раціоналізацію державного бюджету, всі відомства і міністерства повинні були, за пропозицією автора, одночасно із звітом за минулий рік подавати до Міністерства фінансів розгорнуті кошториси на майбутній бюджетний рік.
Автор проекту виходив з принципу єдності бюджету. Єдиний державний розпис повинен був охопити всі без винятку доходи і видатки країни. Встановлювалася сувора кошторисна дисципліна і обов'язкова витрата відпущених сум у межах бюджетного року. За проектом В.О. Татаринова, державному контролю, що перетворився на єдину ревізійну установу, надавалося право втручання у фінансову діяльність державних установ і заборони тих витрат, які контрольні органи вважали неправильними або незаконними.
Вимушений стати на шлях буржуазних перетворень, Уряд повинен був перебудувати також фінанси і контрольно-ревізійну справу. Проте реалізація положень, розроблених В.О. Татариновим, зустріла опір багатьох міністрів і відомств, які не хотіли відмовлятися від власних позабюджетних капіталів і боролися проти встановлення такого дієвого контролю над витрачанням коштів . Незважаючи на всі перепони, бюджетна реформа 1862 р. відбулася. Реформою запроваджувалася єдина система бюджетного обігу та звітності, проголошувався принцип гласності бюджету. Все це в сукупності з іншими чинниками підвищувало кредитоспроможність держави на міжнародному грошовому ринку.
У той період, як пише Т.І. Школярська, з усіх стадій законодавчого процесу Державна Дума до певного рівня контролювала тільки обговорення відповідного проекту, а подання законопроектів виходили виключно від виконавчої влади, саме прийняття здійснював імператор. У зв'язку із тим, що джерелом влади Державної Думи був імператор, який погоджувався передати частину повноважень виборного органу, Дума могла діяти лише в межах волі імператора, проте воля ця не була чітко визначена. Отже, йдеться про відсутність професійної підготовки в галузі управління фінансами у більшості членів Держдуми, що призводило до значного непорозуміння як цілей і завдань системи державного бюджетування, так і технологій та обмежень, накладених на цей процес у цілому. Відсутність чіткого розуміння зв'язку цілей бюджетування і застосовуваних для цього методів не дозволяли фракціям чітко спроектувати інтереси своєї соціальної групи на конкретну область бюджетної техніки .
На відміну від попередніх реформ, земська і міська реформи 1864 і 1870 рр. значно розширили повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері. Результатом цих реформ стало створення інститутів земського самоуправління на засадах демократизації місцевого управління.
Усе викладене значною мірою стосується державного бюджету, але саме в умовах його становлення і розвитку почали зароджуватися й місцеві бюджети (в деяких країнах - регіональні бюджети).
Цікавою, на нашу думку, є періодизація становлення та розвитку правового регулювання бюджетних відносин у Російській імперії 1862 р. -1904 рр., запропонована К.В. Шмельовим : 1) 1862-1868 рр. - становлення та поетапне запровадження бюджетного законодавства, розроблене державним контролером В.О. Татариновим; 2) 1868-1890 рр. - етап стагнації, коли загальні політичні умови в державі затримали розвиток бюджетно-правового регулювання; 3) 1890-1904 рр. - етап структуризації і централізації бюджетної системи держави через посилення та деталізацію правового регулювання бюджетних відносин у цілому.
Не важко уявити, якого б позитивного розвитку набуло бюджетне законодавство та бюджетна система держави на третьому етапі, якби в 1905 р. не виникли Ради (органи класового представництва). На чолі радянської влади, яка не визнавала інституту місцевого самоврядування, а разом з ним - і місцевих фінансів, був В.І. Ульянов (Ленін).
До того ж Перша світова війна викликала цілковите зруйнування бюджету дореволюційної Росії, оскільки з початком війни єдиний бюджет взагалі перестав існувати. Натомість з'явився особливий, надзвичайний бюджет, утворений за правилами 1914 р. «Про порядок спрощення дозволяння та асигнування Військовому Міністерству коштів на видатки, викликані військовими обставинами». Тимчасовий уряд продемонстрував безсилля перед обличчям неминучої фінансової катастрофи; він навіть не наважився своєю владою затвердити бюджет на 1917 р. Більше того, Тимчасовий уряд остаточно ліквідував плановість у розподілі державних коштів, натомість залучився емісією паперових грошей та зовнішніми запозиченнями .
Висунувши теорію непотрібності місцевого самоврядування, радянський уряд як Росії, так і України після 1917 р. поетапно здійснювали заходи щодо ліквідації місцевого самоврядування як окремого рівня (окремої ланки) публічної влади. Починаючи з 20-х рр. ХХ ст., термін «місцеве самоврядування» взагалі зникає з політичного та юридичного лексикону. Можна констатувати, що з цього часу розпочинається тривалий процес ліквідації місцевих фінансів і місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування були суб'єктами бюджетних правовідносин, але із дуже низьким рівнем автономії.
Ідею створення єдиної централізованої організації всього (місцевого і центрального) апарату фінансового управління, а також централізації оподаткування та єдності каси було сформульовано В.І. Леніним у травні 1918 р. у доповіді на Першому Всеросійському з'їзді представників фінансових відділів обласних, губернських і повітових Рад. Ленін у своєму зверненні говорив про необхідність фінансової централізації сил, без впровадження якої у життя вважалось неможливим і досягнення економічних перетворень. Виходячи з подібних міркувань, була висловлена думка щодо прийняття декрету про фінансову централізацію країни.
Як пише І.М. Мальцева, початок регулювання радянського бюджетного процесу було закладено Правилами складання, розгляду і затвердження кошторисів на січень-червень 1918 р., затвердженими колегією Наркомфіну РСФРР 28 січня 1918 р. Відповідно до цих Правил передбачався піврічний бюджетний період .
Громадянська війна 1918 р. і пов'язані з нею економічні заходи, які здійснювалися радянським урядом (збільшення емісії паперових грошей, заборона приватної торгівлі, продрозкладка, централізований розподіл продовольчих ресурсів виключно за картками, натуралізація господарських відносин тощо) вкрай негативно відбилися на доходах місцевих рад, а місцеві бюджети, в свою чергу, потрапляли у велику залежність від фінансової допомоги з центру.
Важливе значення мали Тимчасові правила складання, розгляду, затвердження та виконання кошторисів державних установ і загального розпису державних доходів і видатків РСФРР на липень-грудень 1918 р. Але знову ж таки - тимчасові правила і лише на півроку, тобто можна констатувати постійну нестабільність правового регулювання бюджетних відносин.
До прийняття у 1918 р. Конституції РСФРР законодавчих актів, які б регулювали бюджетні відносини на території держави (Україна, нагадаємо, частково входила до складу Росії) та визначали склад бюджетної системи, не було.
Далі приймаються акти, які визначають повноваження місцевих рад у галузі фінансів, а саме: Положення «Про грошові збори та видатки місцевих Рад», затверджене Радою Народних Комісарів (далі - РНК) від 3 грудня 1918 р., Декрет «Про грошові кошти і видатки місцевих Рад» від 17 березня 1919 р. Частково також бюджетні відносини на території України регулювалися Конституцією Української Соціалістичної Радянської Республіки від 10 березня 1919 р. (її положення детально аналізуються в іншому підрозділі роботи).
Друга сесія ВЦВК 18 червня 1920 р. скасувала поділ на державний і місцеві бюджети й об'єднала всі бюджети в Єдиний загальнодержавний бюджет . Проте досить швидко проявилися хиби такого поєднання, особливо під час переходу до непу, коли було розпочато рух за відновлення самостійних місцевих фінансів.
Одразу після запровадження радянської влади спочатку напіврічні, а потім і річні бюджети почали складати як єдині, тобто без виділення в їх складі союзного бюджету, бюджетів автономних республік, що входили до складу СРСР, і місцевих бюджетів. Така централізація бюджетної системи була викликана надзвичайно важким економічним і політичним становищем у країні. Основна частина державних видатків того часу припадала на союзний бюджет, друге місце посідали видатки місцевих бюджетів, а третє - видатки республіканських бюджетів. Держава вбачала вигідним об'єднання всіх бюджетів, а також збільшення ставок з найбільш прибуткових податків, які зараховувалися перш за все до місцевих бюджетів (у підсумку вони включалися до загальносоюзного бюджету). Правове становище місцевих бюджетів того часу залишалося далеко не ідеальним, що пояснювалося недосконалістю та обмеженістю законодавчих актів у цій галузі. Досліджуючи питання місцевих фінансів на різних етапах розвитку, М. Сирінов зазначав, що у перший період існування СРСР - в епоху «воєнного комунізму» - система місцевого господарства та місцевих фінансів виявилася абсолютно недієздатною у зв'язку із відсутністю необхідної правової та економічної обстановки . Отже, створення СРСР у 1922 р. природно вимагало прийняття нових союзних актів з питань бюджету.
На четвертому етапі - у 20-х рр. ХХ ст. відбувалися значні зміни на території Радянської України та Росії (йдеться перш за все про створення СРСР у 1922 р.). Будь-яке реформування державного чи суспільного устрою тягне за собою зміни у фінансовій політиці держави . У зв'язку з цим, починаючи з 20-х рр., приймалися численні нормативно-правові акти, які і заклали правову основу регулювання бюджетних відносин як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Варто згадати хоча б такі документи: Декрет РНК «Про місцеві грошові кошти» від 22 серпня 1921 р., що став першим нормативним актом, спрямованим на відновлення місцевих бюджетів; Декрет ВЦВК «Про заходи щодо впорядкування фінансового господарства» від 10 жовтня 1921 р. (цим актом було розроблено систему місцевих бюджетів, котрі, як і колись, виділялися зі складу державного бюджету, а також скасовано об'єднання загальнодержавного та місцевих бюджетів. На продовження цих актів 10 грудня 1921 р. ВЦВК та РНК прийняли Декрет «Про місцеві бюджети», яким було підтверджено, що, починаючи з 1922 р., окремо від загальнодержавних складалися губернські (обласні), повітові, міські та волосні річні кошториси за принципом покриття місцевих видатків місцевими коштами . Місцеві Ради отримали власну фінансову базу, за рахунок якої уможливлювалося прискорення організації місцевого господарства, яке б реально відповідало потребам населення. У той період загальнодержавний бюджет складався із значним бюджетним дефіцитом, який доводилося покривати за рахунок додаткової емісії коштів . Місцеві бюджети були необхідним доповненням до загальнодержавного бюджету і стали засобом побудови правильного фінансового господарства в країні, що дозволило значно зменшувати обсяг бюджетного дефіциту. Суттєвою рисою Декрету від 10 грудня 1921 р. було те, що ним значно розширилася самостійність місцевих Рад у питанні затвердження кошторисів місцевих доходів і видатків; уже не передбачалося обов'язкового затвердження всіх місцевих бюджетів органами влади та управління вищого рівня, як це було встановлено в 1918 р. .
У Договорі про утворення СРСР від 30 грудня 1922 р. передбачалися широкі права СРСР. Так, до компетенції Союзу було віднесено, зокрема, затвердження єдиного державного бюджету, формування монополій, грошової та кредитної системи, а також системи загальносоюзних, республіканських і місцевих податків (п. «л» ст. 1). Республіки, що входили до складу СРСР, наділялися правом мати свої бюджети, що були складниками загальносоюзного бюджету. Бюджети республіки в їх доходних і видаткових частинах встановлювалися ЦВК СРСР, який також визначав перелік доходів і розміри доходних відрахувань, що йшли на утворення бюджетів союзних республік (ст. 20 Договору).
До 1922 р. фінансові відносини між радянськими республіками настільки зміцнилися, що створилися реальні передумови встановлення єдиного загальнофедерального бюджету. Тоді ж ІХ Всеросійський з'їзд Рад доручив Наркомфіну РСФРР розробити порядок складання та виконання єдиного загальнофедерального бюджету. Такі правила на 1922 - 1923 рр. були затверджені РНК РСФРР 10 серпня 1922 р. Відповідно до вказаних правил, кошторисні обрахунки доходів і видатків по об'єднаних наркоматах союзних та автономних республік об'єднувались у загальних кошторисах РСРФРР. Кошториси ж необ'єднаних наркоматів складалися в республіках, затверджувалися РНК республік і лише після цього розглядалися Наркомфіном РСФРР за участю представників республік. Таким чином, у період 1917 - 1922 рр. відбувалося становлення радянського бюджету, а також закладалися основи бюджетного процесу . Хоча повноваження органів влади детальної регламентації на той час не мали і загалом у бюджетному процесі було задіяно значно менше органів, ніж тепер.
У той самий період (1922 - 1923 рр.) в Україні вперше почали складатися районні бюджети: в Катеринославській, Полтавській, Харківській, Чернігівській губерніях. Починаючи з наступного бюджетного року, було проведене повне районування, у результаті чого сформовано 701 район. Проте такі нововведення мало впливали на задоволення потреб сільських мешканців.
12 листопада 1923 р. ЦВК СРСР затвердив Тимчасове положення про місцеві фінанси. Хоча воно називалося «тимчасовим», такий характер був притаманний не лише цьому документу, а й більшості актів фінансового законодавства того періоду, які залишалися чинними тривалий час. У будь-якому випадку, як зазначав А.С. Котляревський, це була перша велика галузь фінансового законодавства, приведена в системний вигляд . Це перший відповідний нормативно-правовий акт, який охоплював одразу всі існуючі на той час питання побудови місцевих бюджетів СРСР. Тимчасове положення 1923 р. посилило доходну базу місцевих бюджетів і розширило коло віднесених на їх кошти видатків; було встановлено постійні та тверді розміри відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків та інших доходів (до того часу такі відрахування встановлювалися щорічно).
У 1923 р. було проведено реформу оподаткування селянства, в результаті чого введено єдиний сільськогосподарський податок. Загалом 1923 і 1924 рр. у фінансовій та бюджетній політиці можуть бути названі періодом максимального напруження податкових ресурсів СРСР. Йдучи шляхом встановлення твердої валюти, Народний Комісаріат Фінансів проводив політику рішучого тиску податків, що відповідало курсу боротьби проти приватного капіталу громадян. Це призводило до зменшення ролі приватної торгівлі та промисловості в загальному торговельно-промисловому обігу країни . У 1924 р. було завершено кількарічну грошову реформу, введено нову національну грошову одиницю, що в сукупності із збільшенням податкових ставок з багатьох основних податків посприяло ліквідації бюджетного дефіциту.
Новим Тимчасовим положенням про місцеві фінанси від 29 жовтня 1924 р. уперше запроваджено елементи фінансового регулювання у міжбюджетних відносинах. Якщо раніше місцевим бюджетам виділялася допомога (дотації) із загальнодержавного бюджету на покриття дефіциту, то після 1924 р. було здійснено перехід до субвенцій, надання яких провадилося лише з урахуванням економічного потенціалу територіальної одиниці, її фінансового стану, ступеня задоволення місцевих потреб. Допомога надавалася у формі часткової участі держави у найважливіших видатках місцевих бюджетів.
Того ж 1924 р. ЦВК СРСР затвердив Положення «Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік, що входять до його складу», що стало досить-таки значним етапом на шляху регулювання бюджетних відносин та участі в них різних органів влади. Як вказує І.М. Мальцева, це Положення закріпило фінансову єдність СРСР і одночасно надало республікам свободу у розпорядженні деякими республіканськими ресурсами. Проте практика показала, що питання розподілу доходних джерел між Союзом і союзними республіками було вирішено незадовільно, збалансованість бюджетів союзних республік забезпечувалася за допомогою дотацій із центру .
2 лютого 1924 р. приймається постанова ІІ з'їзду Рад СРСР «Про заходи в галузі фінансової політики СРСР», у якій спеціально наголошувалося на необхідності скорочення кількості місцевих податків і збільшення відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до місцевих бюджетів. Перебудова місцевих податків і зборів забезпечила збільшення надходжень до місцевих бюджетів.
У 1924 р. було прийнято Основний Закон (Конституцію) СРСР, п. «л» ч. 1 гл. 1 якого до предметів відання вищих органів влади СРСР було віднесено: затвердження єдиного бюджету СРСР (до його складу входили бюджети союзних республік); встановлення загальносоюзних податків і доходів, а також відрахувань від них і нарахувань до них, які надходили до бюджетів союзних республік. Дозволялися також і додаткові податки і збори на утворення бюджетів союзних республік. Таким чином, Конституцією встановлювалося, що місцеві бюджети існували як складова державного бюджету. Всі акти, які приймалися після 1924 р. нібито для зміцнення та збільшення доходної бази місцевих бюджетів, насправді мали за мету збільшення доходів насамперед загальносоюзного бюджету.
27 березня 1925 р. постановою ВУЦВК і РНК було затверджено Інструкцію про порядок складання кошторисів і розподілу кредитів відділів і інспектур виконавчих комітетів, а також окремих установ і підприємств, що є на місцевому бюджеті . Так, місцеві установи та підприємства, фінансовані кошторисним порядком, мали складати окремо свої прибутково-видаткові кошториси. Установи та підприємства, що були на районному бюджеті та бюджетах міст, виділених з районного бюджету, надсилали свої кошториси безпосередньо районному виконкому; установи та підприємства, що були на округових бюджетах і бюджетах округових міст, - інспектурам і відділам округових виконкомів. Цю постанову було прийнято для впорядкування бюджетних видатків, які виділялися на утримання тих чи інших бюджетних установ. При складанні місцевих бюджетів мали враховуватися означені кошториси, але самі кошториси на той час ще не включалися до складу бюджетів.
7 жовтня 1925 р. приймається постанова ВУЦВК і РНК УСРР «Устава про бюджетові права Автономної Молдавської соціалістичної радянської республіки і про порядок складання її державного бюджету» .
Постановою 2-ї сесії ЦВК СРСР ІІІ скликання від 25 квітня 1926 р. встановлено нове Положення про місцеві фінанси, яке набирало чинності з 1 жовтня 1926 р. . Цим Положенням місцеві фінанси проголошувалися складниками єдиної системи фінансів СРСР, а діяльність з їх ведення та управління покладалася на місцеві Ради та виконкоми або у випадках, передбачених законодавством союзних республік, на президії міських Рад. Місцевим Радам надавалося право встановлювати та стягувати нарахування до багатьох загальнодержавних податків і зборів.
Також 1925 р. була створена Бюджетна комісія ЦВК СРСР.
1918 - 1925 рр. можна вважати періодом, коли робилися спроби створити власну бюджетну систему. Треба зазначити, що в історії України ще Українська Центральна Рада і більшовицький уряд намагалися впорядкувати та оволодіти бюджетним процесом. Проте більшість спроб з багатьох причин не мала успіху і не знайшла свого реального відображення в житті країни. Місцеві бюджети в державі, яка не була самостійною, не могли існувати як окрема ланка бюджетної системи; саме через подібні політичні причини тогочасна влада питання про автономні місцеві бюджети і не порушувала.
23 листопада 1926 р. приймається постанова 4-ої сесії ВУЦВК «Устава про місцеві фінанси УСРР» , у якій визначалися окремо права та обов'язки округових з'їздів рад, округових виконкомів, районних з'їздів Рад, райвиконкомів, міських, селищних і сільських Рад у галузі місцевих фінансів. Бюджетні повноваження округових фінансових відділів і фінансово-податкових відділів райвиконкомів регламентувалися окремими актами.
11 травня 1927 р. приймається постанова ВУЦВК «Устава про місцеві фінанси АМСРР». В Уставі проголошувалися права та обов'язки центральних і місцевих органів АМСРР у галузі місцевих фінансів, подавався вичерпний перелік місцевих прибутків (правильніше говорити про доходи місцевих бюджетів, але такого терміна в Уставі нема) і видатків, що покладалися на місцеві кошти. Окрім цього, регламентувався порядок оскарження дій та розпоряджень центральних і місцевих органів АМСРР щодо місцевих податків та оплат.
У 1927 р. затверджено нове Положення «Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік, що входять до його складу», яким передбачалося, що бюджети союзних республік мали балансуватися без дефіциту шляхом покриття видатків за рахунків власних доходних джерел. Положенням визначався новий порядок розгляду, виконання та звітності за єдиним Державним бюджетом СРСР. Як вважає І.М. Мальцева, прийняття цього акта стало кроком уперед щодо гарантування республікам самостійності у складанні бюджету. РНК СРСР дозволялося вносити у бюджети союзних республік зміни лише у тих випадках, коли ці бюджети не відповідали народногосподарському плану, законодавству або були складені з дефіцитом. ЦВК СРСР затверджував звіт про виконання державного бюджету СРСР на основі доповіді РНК СРСР і висновку своєї Бюджетної комісії, яка розглядала цей звіт після РНК СРСР перед сесією ЦВК СРСР. Звіт про виконання єдиного бюджету СРСР подавався до ЦВК СРСР одночасно з проектом бюджету на наступний рік після звітного .
Усі наведені вище акти у своїй сукупності з іншими актами і сформували відносно незалежну господарсько-організаційну владу на місцях, проте ця незалежність залишалася все-таки декларативною.
Для впорядкування виконання бюджетів 24 квітня 1929 р. ЦВК СРСР затвердило Положення про касове виконання бюджетів; 21 травня 1929 р. РНК УСРР прийняла постанову «Про заходи до врегулювання виконання державного і місцевих бюджетів УСРР» . Заборонялося урядництвам і установам, що утримувалися за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів, робити будь-які видатки, на які не було встановлено кредитів, оскільки вони не передбачалися відповідним бюджетом.
Конституційне регулювання цього етапу детально розглядається в іншому підрозділі роботи.
Підсумовуючи викладене вище, можна констатувати, що протягом 20-х рр. у СРСР в цілому та в УРСР, зокрема, інтенсивно відбувалося становлення такого інституту місцевих фінансів, як місцеві бюджети, робилися спроби організаційно оформити основні види (рівні) місцевих бюджетів відповідно до адміністративно-територіального устрою країни; було розроблено можливі напрями використання бюджетних коштів, налагоджувалася система міжбюджетних відносин і бюджетного регулювання. Проте під пеленою заінтересованості держави в нарощуванні суспільного виробництва приховувалися фіктивність самостійності місцевих бюджетів і небажання центру проводити назрілу вже на той час децентралізацію бюджетної системи.
У 1930 - 1931 рр. ухвалюється низка урядових рішень, спрямованих на організацію оформлення сільських бюджетів. На початку 30-х рр. ХХ ст. було поставлено завдання, щоб усі сільради мали свої бюджети, за рахунок яких фінансувалися б адміністративні, господарські та культурні потреби сіл. Звичайно, для цього необхідно було чітко визначити та закріпити певні доходні джерела саме за сільськими бюджетами. Доходна частина сільських бюджетів формувалася за рахунок: місцевих податків і неподаткових доходів; відрахувань від державних податків і доходів; коштів самообкладання; фондів, які утворювалися колгоспами для допомоги побутовим і культурно-просвітнім установам .
У той же час було прискорено діяльність щодо повної ліквідації фінансової самостійності місцевих Рад, чому посприяла податкова реформа 1930 р., проголошена постановою ЦВК і РНК СРСР від 2 вересня 1930 р. Цією реформою суттєво скорочено чисельність податків, зокрема тих, що були закріплені за місцевими бюджетами. Окрім цього, було встановлено жорстку систему контролю згори за доходами місцевих рад, а доходи місцевих бюджетів регулювалися на основі часткових відрахувань від загальносоюзних податків . У цьому найбільше виявлялася залежність місцевих бюджетів від загальносоюзного бюджету.
Певні проблеми існували в галузі бюджетного процесу взагалі, у встановленні бюджетного року тощо. Нарешті, 20 вересня 1930 р. ЦВК і РНК СРСР прийняли постанову «Про перенесення початку господарського року з 1 жовтня на 1 січня» ; починаючи з 1931 р. встановлювався господарський рік з 1 січня по 31 грудня (відтоді він збігається в нашій державі з бюджетним роком). РНК СРСР було доручено не пізніше 5 жовтня 1930 р. скласти народногосподарський і фінансовий плани, а також бюджет на вересень - грудень 1939 р. Контрольні цифри, фінансовий план та єдиний державний бюджет СРСР на 1931 р. мали бути складені з таким розрахунком, щоб остаточні господарські завдання були доведені до заводів, фабрик та інших підприємств не пізніше грудня 1930 р.
Ця постанова стала значним кроком на шляху до нормативно-правового впорядкування бюджетного процесу в країні. 28 грудня 1930 р. прийнято постанову РНК СРСР «Про порядок заключення єдиного державного бюджету СРСР». 10 січня 1931 р. прийнято постанову ЦВК СРСР «Про єдиний фінансовий план і єдиний державний бюджет на 1931 рік».
Рік 1932, коли відбувалося загальне введення сільських бюджетів, можна вважати завершальним роком формування структурного складу бюджетної системи СРСР. Надалі відбувалися лише кількісні зміни ланок бюджетної системи, що були пов'язані зі створенням і входженням до Союзу РСР нових союзних республік, областей, міст, районів тощо, а також зміни складу доходів і видатків, які складали той чи інший бюджет.
Наприкінці 20-х і початку 30-х років централізація бюджетної системи для централізації бюджетних доходів була продиктована необхідністю фінансувати видатки на створення власної промисловості та на колективізацію сільського господарства. Під юрисдикцію центрального уряду підпадали як сільське господарство, так і легка промисловість, транспорт, зв'язок тощо. Це означало, що всі реальні доходні джерела місцевих бюджетів частково або повністю прописувалися та надходили спочатку до відповідних республіканських бюджетів, а після цього - до загальносоюзного.
Бюджетне законодавство союзних республік наступних років було спрямоване на зміцнення та розвиток перш за все сільського господарства. Міста значною мірою були залежними від сіл. Історія добре пам'ятає трагічний для України період 1933 - 1935 рр. Збільшення доходної частини сільських бюджетів спричиняло збільшення ставок податків і зборів, які стягувалися з населення. Так, 3 серпня 1935 р. РНК СРСР прийняла постанову «Про заходи щодо поліпшення фінансової роботи сільських Рад», 4 січня 1936 р. ЦВК і РНК СРСР видали постанову «Про розширення доходних джерел сільських бюджетів». Ці акти нібито слугували зміцненню доходної бази вказаних бюджетів. Доходи сільських бюджетів зростали, з селян стягували «останню сорочку», але саме село з цього фактично нічого не отримувало - все йшло бюджетів вищих рівнів. Найбільшу користь з цього мали республіканський бюджет (до складу якого включалися всі місцеві бюджети) і, звичайно, загальносоюзний.
Аби полегшити фінансовий стан сільського населення, 11 вересня 1937 р. ЦВК і РНК СРСР приймають спільну постанову «Про самооподаткування місцевого населення» . Самооподаткування можна було впроваджувати в сільських місцевостях і дачних селищах, якщо за це на загальних зборах громадян селища чи декількох селищ проголосувала більшість громадян. Проведення самооподаткування покладалося на сільраду. Кошти, які збиралися шляхом самооподаткування, не включалися до відповідного сільського бюджету і використовувалися на проведення та ремонт шляхів, на будівництво та реконструкцію шкіл, мостів, колодязів, лікарень та інших закладів; обласним і районним виконавчим комітетам заборонялося вилучати ці кошти.
Формування бюджетної системи СРСР завершилося в 1938 р., коли ІІ сесія Верховної Ради СРСР затвердила єдиний бюджет на 1938 р., до якого офіційно були включені і місцеві бюджети, і бюджет соціального страхування, що стало логічним наслідком посилення процесу централізації державних фінансових ресурсів у країні. Рішенням цієї сесії перекреслювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів і місцевих бюджетів, започаткований у роки непу (20-ті рр. ХХ ст.). Наявність лише одного, надзвичайно великого за обсягом централізованого фонду фінансових ресурсів держави обов'язково призводить, як це підтвердила практика, до усунення закону ефективного господарювання, розвитку споживацьких настроїв і навіть до зловживання у використанні коштів .
Починаючи з 1938 р. місцеві бюджети затверджувалися «згори донизу» за принципом «піраміди». Зміна процедури затвердження бюджетів на той час ще не була забезпечена відповідним законодавчим актом. Фактично практикою було введено новий порядок без офіційного скасування попереднього. Новий процес затвердження місцевих бюджетів з деякими змінами отримав певне законодавче закріплення в Законі про бюджетні права СРСР і союзних республік від 30 червня 1960 р.
Можна стверджувати, що 1938 р. став піком остаточної ліквідації самостійності, хоч і декларованої, місцевих фінансів як в СРСР у цілому, так і в Україні, зокрема. Деякі негативні риси фінансової системи, що склалася в 30-х роках, повністю або частково збереглися до 80-х років, тим самим заважаючи розвитку самостійності та ініціативності підприємств у господарській діяльності, попри певні спроби вдосконалити існуючий у державі господарський механізм.
У період Великої Вітчизняної війни істотних змін у бюджетній системі країни не спостерігалося, проте війна вимагала мобілізації усіх сил і ресурсів, у тому числі і фінансових. Окупація частини територій СРСР призвела до вимушеного зникнення багатьох місцевих бюджетів (вони просто не могли бути сформовані та виконані належним чином), унаслідок чого значно скоротилися доходи бюджетів усіх рівнів.
П'ятий етап починається з післявоєнної відбудови, що мала місце у СРСР. З 1947 р. припинилася практика виконання всіх бюджетів протягом року за квартальними планами. Натомість запроваджувався річний народногосподарський план, у якому був поквартальний розподіл, який затверджувався Радою Міністрів СРСР, союзних і автономних республік, виконавчими комітетами місцевих Рад.
Протягом перших повоєнних років всі бюджети залишалися в скрутному фінансовому становищі. Більшість їх доходів спрямовувалася на відбудову країни і відновлення системи господарювання. У 1955 р. було прийнято Закон СРСР «Про Державний бюджет СРСР», яким доходи і видатки республік передбачалися лише в загальному обсязі, а їх розподіл між конкретним республіканським і місцевими бюджетами здійснювався самою республікою. 4 травня 1955 р. Радою Міністрів СРСР прийнято постанову «Про зміну порядку державного планування і фінансування господарства союзних республік». Цей акт уже вкотре змінював порядок затвердження загального обсягу місцевих бюджетів СРСР. У постанові зазначалося, що доходи і видатки бюджетів союзних республік, починаючи з 1956 р., передбачалися в державному бюджеті СРСР без розподілу між республіканськими та місцевими бюджетами . Можна стверджувати, що цією постановою цілком і повністю заперечувалося існування самостійних місцевих бюджетів, така ситуація тривала аж до 80-х р. ХХ ст.
У 1959 р. приймається Закон СРСР «Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік», і, як наслідок, у 1960 р. приймається Закон Української РСР «Про бюджетні права Української РСР і місцевих Рад депутатів трудящих» . Так, ст. 33 містить вказівку на те, що «місцеві бюджети є складовою частиною Державного бюджету Української РСР і забезпечують необхідними грошовими коштами фінансування заходів господарського та культурного будівництва, яке здійснюється місцевими органами державної влади та органами державного управління». Не зовсім зрозумілими є ті положення Закону, відповідно до яких місцеві податки та збори включили як в доходну частину Державного бюджету Української РСР (п. «д» ст. 8), так і до місцевих бюджетів (п. «д» ст. 35).
З 60-х рр. ХХ ст. у країні активно проводилася економічна реформа для вдосконалення господарського механізму, зміна системи платежів до бюджетів тощо. Зміцнення доходної бази місцевих бюджетів відбувалося за рахунок передачі до них окремих платежів . Зазначеними реформами дещо посилилася роль низових бюджетів, було запроваджено обов'язкове формування сільських бюджетів; припинилося вилучення коштів від комунального господарства на загальнодержавні потреби; було надано право місцевим радам залишати у своєму розпорядженні суми перевищення фактичних надходжень доходів над кошторисними прогнозами в тому разі, якщо таке перевищення не було наслідком розширення доходних джерел з боку союзних органів; була змінена практика бюджетного регулювання (від прямих вилучень коштів місцевих бюджетів і дотацій - до ширшого застосування системи відсоткових відрахувань від регулювальних доходів).
Початок 80-х рр. ХХ ст. характеризується прийняттям Закону від 25 червня 1980 р. «Про основні повноваження крайових, обласних Рад народних депутатів, Рад народних депутатів автономних областей і автономних округів», а також Указу Президії Верховної Ради СРСР від 26 січня 1981 р. «Про місцеві податки і збори», відповідно до якого запроваджувалося три загальнодержавних місцевих податки (з власників будівель, земельний податок, податок із власників транспортних засобів). Указом визначався також порядок проведення самооподаткування сільського населення. Як продовження означеного акта Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ від 23 квітня 1984 р. «Про самооподаткування сільського населення».
Першим нормативно-правовим актом, який відновив рух за створення децентралізованої бюджетної системи та влади взагалі, стала, на нашу думку, Європейська хартія місцевого самоврядування, яка передбачила відокремленість місцевого самоврядування від державної влади, повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на нього функцій у межах своєї компетенції. Європейську хартію місцевого самоврядування було прийнято Радою Європи 15 жовтня 1985 р., від імені України її підписано 6 листопада 1996 р. у м. Страсбурзі та ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 р. .
Шостий етап - становлення та розвиток законодавства про бюджетні відносини на території незалежної України. Значним етапом на початку розбудови державності в Україні стало прийняття Декларації про Державний суверенітет України (16 липня 1990 р.). Перший законодавчий акт, з якого і розпочалося формування вітчизняної бюджетної системи та регулювання нових бюджетних відносин, - це Закон від 5 грудня 1990 р. «Про бюджетну систему України» . Закон визначив, що бюджетна системи України складається з Державного бюджету України, республіканського бюджету АРК і місцевих бюджетів; за кожною ланкою бюджетної системи закріплювалися відповідні доходи і видатки, а збалансування бюджетів досягалося за допомогою регулюючих загальнодержавних доходів. Важливим є положення Закону про те, що місцеві бюджети мали затверджуватися рішеннями відповідних місцевих Рад народних депутатів. Зазначений акт можна вважати реальним кроком на шляху до децентралізації бюджетної системи.
Знаковою у цьому Законі є ст. 4, де встановлено, що «Державний бюджет України, республіканський бюджет АРК, обласні, міські, районні в містах, селищні, сільські бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України».
Таким чином, лише через більше більш ніж сімдесят років в Україні на законодавчому рівні було закріплено принцип самостійності місцевих бюджетів.
У 1995 р. Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону «Про бюджетну систему України», детально регламентувавши бюджетний процес, порядок розподілу видатків між різними видами бюджетів. Згідно з цим Законом, бюджетна система України базується на основі бюджетного устрою держави, який визначається з урахуванням державного устрою держави та адміністративно-територіального поділу України.
У 1996 р. приймається Конституція України, положення якої стосовно регулювання бюджетних відносин детально розглядаються нижче.
У правовому регулюванні бюджетних відносин на місцевому рівні важливе значення має Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. . Наступним кроком було прийняття у 2001 р. приймається першого кодифікованого акта - БК України, яким визначаються засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Бюджетні відносини потребували подальших змін. Для цього розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538-р схвалена Концепція застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 308 схвалена Концепція реформування місцевих бюджетів, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р схвалена Стратегія модернізації системи управління державними фінансами.
Досить багатообіцяльною подією стало прийняття Закону «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань» від 1 липня 2004 р. . Проте принципово нового нічого в ньому не містилося. Також одразу впадає у вічі некоректність назви Закону, оскільки відносини виникають не між бюджетами, а між відповідними органами з приводу бюджетів, між державою, АРК та органами місцевого самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та іншими законами України.
8 липня 2010 р. була прийнята нова редакція БК України, положення якого також детально аналізуються в пропонованій роботі.
Для того, щоб реформування бюджетних правовідносин привело до бажаних результатів, необхідно зробити все можливе, аби не повторити негативний досвід минулих років. Сподіваємося, що наведені вище положення слугуватимуть кращому розумінню та сприйняттю проблемності аналізованого питання.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Информация, релевантная "1.1. ҐЕНЕЗА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ"
  1. О. А. МУЗИКА-СТЕФАНЧУК. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин. Монографія, 2011

  2. Стаття 5. Співвідношення податкового законодавства з іншими законодавчими актами
    правових актів, які регулюють відносини оподаткування з іншими джерелами податкового права, з іншим законодавством, закладає підстави співвідношення актів за юридичною силою. Визнання нормативно-правового акта таким, що не відповідає Податковому кодексу України, вирішується в судовому порядку. Треба мати на увазі, що фактично йдеться про три варіанти співвідношення норм податкового законодавства
  3. § 2. Методи аграрного права
    правовій, досі ще не склалося чіткого визначення методу правового регулювання. Традиційно метод правового регулювання розглядається відповідно до системи права. Вся система права за однорідністю правовідносин (предмета правового регулювання) поділяється на галузі. А оскільки метод правового регулювання властивий тим суспільним відносинам, які є предметом даної галузі права, то мається на увазі,
  4. Спеціалізовані публікації
    регулювання підрядних відносин в будівництві // Будівництво України. - 1994. - №5-6. 2. Віхров О. До питання щодо ознак господарсько - організаційних зобов'язань // Підприємництво, господарство і право. - 2004. - №7. 3. Асеева Н Окремі проблеми застосування законодавства про банкрутство // Право України, - 2004. - №11. - С. 26-29. 4. Віхров О. Роль і місце організаційно - господарських
  5. Джерела
    регулювання податкових органів в Україні" // Право України 1998 № 7 С.
  6. § 1. Місце цивільного права в системі правових галузей
    правовим законам, що передбачають нову систему видів і форм власності, яка відображає плюралізм відносин власності. В основу законодавчих актів, що регулюють товарно-грошові відносини з механізмом вільного ціноутворення при економічній самостійності, рівноправності і конкуренції суб'єктів господарювання, покладено концепції і програми переходу України до ринкової економіки. Законодавчі акти
  7. Глава 24. Цивільно-правове регулювання відносин, пов'язаних з творчою діяльністю
    правове регулювання відносин, пов'язаних з творчою
  8. Розділ VIII. Правове регулювання відносин у соціальній сфері сільськогосподарського виробництва
    регулювання відносин у соціальній сфері сільськогосподарського
  9. Список рекомендованої літератури
    правове регулювання позикових відносин в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук / Київ. нац. ун-т ім. Т.Г. Шевченка. - К., 2003. - 22 с 3. Лепех С Поняття договорів позики, кредиту та позички за законодавством України // Актуальні проблеми держави і права. -Одеса, 2002. - Вип. 13. - С 48-50. 4. Майданик Р. Фідуціарні позики і кредити (цивільно-правова характеристика) // Підприємництво,
  10. Глава 1. Сім'я. Регулювання сімейних відносин
    Глава 1. Сім'я. Регулювання сімейних
  11. Н. А. Саттарова. Бюджетное право. Учебник, 2009

  12. 33. Источники бюджетного права России. Общая характеристика Бюджетного кодекса РФ.
    правовые акты Министерства финансов РФ, а также Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998г. и введенный в действие с 1 января 2000г. Основным источником бюджетного права в РФ является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Важнейшими источниками бюджетного права являются Налоговый кодекс Российской Федерации, а также правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующие
  13. Д.А. Пашкевич. Бюджетное право. Шпаргалки, 2008
    бюджетного права и процесса - предмет и система бюджетного права, его источники и нормы, принципы бюджетного права и процесса, бюджетная система Российской Федерации. Студенту без шпаргалки никуда! Удобное и красивое оформление, ответы на все экзаменационные вопросы ведущих вузов
  14. Додаткова література
    правовой теории / Пер. с нем. - М., 1985. 4. Ландкоф С..Н. Основи цивільного права. - К., 1948. - С. 51-56, 5. Mammeu У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. - М., 1999/ Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - і 1498. - С. 192-235. И). Сабо И. Основы теории права / Пер. с венг. - М, 1974. - < ! 7 - 32. ! І. Скловский К.И. Собственность в гражданском