| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1.2. КОНСТИТУЦІЙНЕ РЕГУЛЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ |
||
|
Традиційно в історії Української держави та права з-поміж конституційних актів як перша виділяється Конституція Пилипа Орлика 1710 р. . У цьому акті часто згадуються військові, козацькі кошти, за рахунок яких відбувалося певне фінансування. Наприклад, у ст. V зазначається: «Нехай буде поновлено за військовий кошт у Терехтемирові шпиталь для козаків, виснажених глибокою старістю, чи ранами, чи то крайньою вбогістю, а також передбачено для них харч і одяг». У ст. IX вже йдеться про осіб, які так чи інакше відали коштами козацькими. Як відомо, у Війську Запорозькому споконвік постійно були генеральні підскарбії, які завідували військовою скарбницею, млинами, усіма військовими доходами і повітовими виплатами та давали усьому лад з волі й схвалення гетьмана. У зв'язку з цим було встановлено, що за загальним схваленням такий порядок і затверджено як непорушний закон, «щоб у нашій Вітчизні, дай-то, Боже, визволеній з московського ярма, за рішенням гетьмановим і згодою загалу був обраний генеральний підскарбій - чоловік знаний і заслужений, маєтний і порядний, який би сумлінно опікувався з відома гетьманового військовою скарбницею, пильнував млинів і доходів та обертав їх на громадські потреби, а не на власний зиск. Сам же ясновельможний гетьман не повинен мати жодного права і не зазіхати ані на військовий скарб, ані на надходження до військової скарбниці; не обертати їх на власну користь, а вдовольнятися власними чиншами і доходами, передбаченими для гетьманської особи й булави. Це індикти з Шептаківської сотні, з Гадяцького полку, з маєтків Почепівських і Оболонських та інші доходи, які здавен-давна ухвалено виділити для гетьманської посади... Очевидно, що генеральний підскарбій повинен обиратися як підручний гетьмана і бути там присутнім, де постійно перебуватиме гетьманська резиденція. Крім того, у кожному полку необхідно обрати загальною ухвалою полковника і старшини обох станів - козаків і посполитих - по два підскарбії, теж заприсяжених, із визначніших маєтних людей. Вони повинні відати полковими і цивільними прибутками і посполитими податками, заопікуватися ними і видатками та щороку звітуватись про свою діяльність. До обов'язків отих полкових підскарбіїв, підлеглих безпосередньо генеральному підскарбієві, входить нагляд у їхніх полках за належними до військової скарбниці прибутками, збір їх і передання до рук генерального підскарбія. Панам полковникам рівно ж не пристало бути причетними до полкових коштів, а мусять удовольнятися доходами і пільгами своїх посад». Частина 4 ст. XIV тісно пов'язана із попередньою, і в ній визначаються практичні умови того, як поліпшити стан держави: «... по визволенні нашої Вітчизни з московського ярма, коли у ній нарешті запанує мир по нинішнім лихолітті, найясніший гетьман повинен у всіх підвладних йому містах запровадити такий лад, щоб народ не пригнічувався недоречними повинностями в міру поліпшення стану держави. Для того у громаді кожного міста треба обрати і привести до присяги підскарбія, підлеглого полковому підскарбію, який би мав під своєю орудою і опікою усі військові прибутки і видатки і правдиво вносив їх у облікові книги. Якщо по щорічному обрахунку тих видатків буде поміченим у боргах і незаконних розтратах, - то їх слід відшкодувати з власних коштів того підскарбія, щоб повернути місту. Тому повинен вносити в облікові книги лише ті випадки, що пов'язані з поїздками у конкретній справі: хто з чиєю подорожною відбував подорож та якими вигодами користувався». «...А для перевезення листів нехай найясніший гетьман введе за прикладом і зразком чужоземних держав пошту за військовий кошт у відповідних полках підвладної йому території, попередньо докладно і всебічно обговоривши, вирішивши і затвердивши цю справу на Генеральній раді» (ч. 5 ст. XIV). Утвердження радянської влади на території України ознаменувалося формуванням відповідно спрямованого законодавства. Важливим загальним документом, який мав певною мірою конституційний характер, стала Декларація прав робочого та експлуатованого народу від 25 січня 1918 р., прийнята ІІІ Всеросійським З'їздом Рад, яка також у майбутньому увійшла в текст першої радянської конституції. Питання цього акта та інших конституцій радянського періоду знайшли свої ґрунтовне висвітлення у працях вчених-конституціоналістів та істориків С.А. Авак'яна, А.І. Лук'янова, О.Г. Рум'янцева, В.Г. Філімонова, О.І. Чистякова, С.І. Якубовської та багатьох інших. Де-юре конституційне регулювання бюджетних відносин на території України та Росії й участі в них органів публічної влади (хоча йшлося перш за все про органи державної влади) розпочалося з прийняття V Всеросійським з'їздом Рад 10 липня 1918 р. першої радянської конституції - Конституції (Основного Закону) Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки (далі - РСФРР) . До речі, саме цим документом було закладено соціалізацію землі, скасування права приватної власності на землю тощо. Що стосується бюджетних відносин, то їх регулювання нагадувало здебільшого певні вказівки та заборони до тих чи інших дій, частково це виглядало певним маніфестом. Так, розділ п'ятий мав назву «Бюджетне право». Зазначалося, що фінансова політика РСФРР у цей перехідний момент диктатури трудящих сприяє основній меті експропріації буржуазії і підготовленню умов для загальної рівності громадян республіки в галузі виробництва і розподілу багатств. Для цього РСФСР надає у розпорядження органів Радянської влади всі необхідні кошти для задоволення місцевих і загальнодержавних потреб Радянської Республіки, не зупиняючись перед вторгненням у право приватної власності (ст. 79). Державні доходи і видатки РСФРР об'єднуються в загальнодержавному бюджеті (ст. 80). Всеросійський з'їзд Рад або ВЦВК Рад встановлюють межі оподаткування, а також визначають види доходів і зборів, які зараховуються до загальнодержавного бюджету, та ті, які надходять у розпорядження місцевих Рад. У свою чергу, Ради встановлюють обкладання податками та зборами виключно на потреби місцевого господарства. Загальнодержавні потреби задовольняються за рахунок коштів, що відпускаються з державного казначейства. Жодні видатки з коштів державного казначейства не можуть бути здійснені без встановлення на них кредиту в розписі державних доходів і видатків або шляхом видання особливої постанови центральної влади. На задоволення потреб, що мають загальнодержавне значення, у розпорядження місцевих Рад надаються з державного казначейства необхідні кредити, що підлягають контролю з боку народного комісаріату. Ці кошти, а також кредити, затверджені по кошторисах на місцеві потреби, витрачаються ними в межах кошторисних підрозділів за прямим призначенням і не можуть бути використані на задоволення будь-яких інших потреб без особливої постанови ВЦВК Рад І РНК. Встановлювалося також те, що місцеві Ради складають піврічні та річні кошториси доходів і видатків на місцеві потреби. Кошториси сільських і волосних Рад та Рад міст, що беруть участь у повітових з'їздах Рад, а також кошториси повітових органів Радянської влади затверджуються відповідно губернськими і обласними з'їздами Рад чи їх виконавчими комітетами; кошториси міських, губернських і обласних органів Радянської влади затверджуються ВЦВК Рад і РНК. Для покриття витрат, не передбачених кошторисами, а також у разі недостатності кошторисних призначень Ради мали звертатися за додатковими кредитами до народних комісаріатів. У разі недостатності місцевих коштів для задоволення місцевих потреб ВЦВК Рад і РНК вирішували питання про виділення коштів на покриття невідкладних видатків за рахунок коштів державного казначейства (ст. 81-88). Розподілу предметів відання у сфері бюджетно-податкових відносин між краями, областями, місцевими органами влади Конституцією 1918 р. не передбачалося. Таким чином, про реальну самостійність у здійсненні бюджетного процесу територіями не доводилося вести мову . Аналізований акт став поштовхом до затвердження 10 березня 1919 р. Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки та прийняття 14 березня 1919 р. її в остаточній редакції. Бюджетно-фінансові питання цим актом регулювалися вкрай обмежено. Зазначалося лише те, що до виключного відання Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету належало питання розподілу державних доходів і зборів між центральною та місцевою владою (ст. 11). Отже, йшлося навіть про розподіл коштів не між бюджетами, а виключно між владними органами. Створення 1922 р. СРСР, звичайно, вимагало формування нової конституційної бази регулювання бюджетно-фінансових відносин. Зазначені положення знайшли своє закріплення у прийнятій 1924 р. Конституції (Основного Закону) СРСР . Передбачалося, що до компетенції Союзу РСР, в особі його верховних органів, належало, зокрема, затвердження єдиного державного бюджету СРСР, до складу якого входили бюджети союзних республік; встановлення загальносоюзних податків і доходів, а також відрахувань і нарахувань до них, що надходять на утворення бюджетів союзних республік; дозвіл на додаткові податки і збори для утворення бюджетів союзних республік; встановлення єдиної грошової та кредитної системи (п. «л» і п. «м» ст. 1). Можна стверджувати, що цією Конституцією не стільки регулювалися бюджетні відносини, скільки просто визначалося декілька питань функціонування бюджетної системи та організації бюджетного процесу. Про місцеві бюджети як складники державного бюджету зазначалося у Конституції УСРР (1929 р.) , затвердженій ХІ Всеукраїнським з'їздом Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів 15 травня 1929 р., яка містила розділ (поділ) IV «Про бюджет Української РСР» (сама назва говорить про існування єдиного бюджету). У цьому розділі було записано, що всі місцеві прибутки та всі місцеві видатки об'єднуються в місцевий бюджет у порядку законодавства СРСР та УРСР. Місцеві бюджети розглядалися і затверджувалися відповідними з'їздами рад або, в належних випадках, виконавчими комітетами під загальним контролем відповідних центральних органів УСРР (пункти 77 - 78). Таким чином, починаючи з 1929 р., місцеві бюджети були повністю залежними від державного бюджету, а їх складання та виконання контролювалося центральними органами влади, що повністю виключало автономію місцевих бюджетів. У 20 - 30-х рр. ХХ ст. більшість радянських республік прийняли власні конституції. Зауважимо: лише в Основному Законі УРСР розділ, що регулював питання бюджету, мав зазначену вище назву. До конституцій інших республік входили такі розділи: про бюджетне право (конституції РРФСР від 11 травня 1925 р., Туркменської РСР від 30 березня 1927 р., Вірменської РСР від 3 квітня 1927 р., Азербайджанської РСР від 14 лютого 1931 р.), про бюджетні права республіки (Конституції Закавказької РФСР від 14 квітня 1925 р., Грузинської РСР від 4 квітня 1927 р., Узбецької РСР від 20 - 28 лютого 1931 р.). У 1936 р. (5 грудня 1936 р.) приймається Конституція (Основний Закон) СРСР (затверджена постановою надзвичайного VIII З'їзду Рад СРСР) . Цю Конституцію вважають однією із найбільш демократичних з усіх радянських конституцій. Її розроблення та прийняття було викликано перемогою соціалізму, цілковитою перебудовою соціально-економічної, духовної та політичної сфери життя і розвитку суспільства (що, звичайно, не можна вважати таким, який позитивно відбивався на рівні життя населення - навпаки - голодомор, репресії тощо, але задекларувати певні демократичні положення було дуже доречним). Спочатку планувалося просто внести зміни у чинну на той час Конституцію СРСР, але згодом все ж таки розробили цілковито нову за структурою та змістом Конституцію. Зазначимо, що цей документ зазнав численних змін і діяв аж до 1977 р. В цілому, положення п. «л» ст. 14 частково дублювали положення попередньої Конституції СРСР, але з деякими доповненнями: до відання СРСР в особі його вищих органів державної влади та органів державного управління належало затвердження єдиного державного бюджету СРСР і звіту про його виконання, встановлення податків і доходів, що надходили на утворення бюджетів союзного, республіканського і місцевих бюджетів. Згідно зі ст. 57 вищим органом державної влади Союзної республіки визнавалася відповідна Верховна Рада, яка затверджувала народногосподарський план і бюджет республіки (ст. 60). Вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади СРСР визначалася Рада Міністрів СРСР, яка мала вживати заходів щодо здійснення народногосподарського плану, державного бюджету та зміцнення грошово-кредитної системи (ст. 64, 68). Органами державної влади в краях, областях, автономних областях, округах, районах, містах, селах (станицях, хуторах, кишлаках, аулах) визначалися Ради депутатів трудящих (нагадуємо, що нині подібні органи, - органи місцевого самоврядування - не вважаються органами державної влади). Ці ради були виборними органами і обиралися терміном на 2 роки. Ради депутатів трудящих керували діяльністю підлеглих їм органів управління, забезпечували охорону державного порядку, керували місцевим господарством, встановлювали місцевий бюджет (ст. 94 - 97). Отже, у Конституції СРСР 1936 р. містилася норма, яка наділяла Ради депутатів трудящих правом затверджувати, встановлювати місцеві бюджети (ст. 97). Конституція УРСР 1937 р. підтверджувала існування місцевих бюджетів, але їх автономність обмежувалася п. «в» ст. 43, де зазначалося, що РНК УРСР вживає заходів щодо здійснення державного і місцевих бюджетів. Також до відання УРСР в особі її найвищих органів влади та органів державного управління належало керування здійсненням бюджету Молдовської Автономної РСР і місцевих бюджетів областей (ст. 19). Подібні положення Конституції ще раз підтверджували принцип жорсткої централізації бюджетної системи і, відповідно, неможливість існування автономних місцевих бюджетів. Розвиток суспільних відносин вимагав нової конституції. Так, Конституція (Основний Закон) СРСР була прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради СРСР дев'ятого скликання 7 жовтня 1977 р. Часто її називають «брежнєвською» конституцією, а також конституцією «розвинутого соціалізму». За п. 6 ст. 73 до відання СРСР в особі її вищих органів державної влади та управління належала розробка та затвердження єдиного державного бюджету СРСР, затвердження звіту про його виконання; керування єдиною грошовою та кредитною системою; встановлення податків і доходів, що надходили на утворення державного бюджету СРСР. Згідно із п. 7 і 10 ст. 113 цієї Конституції Верховна Рада СРСР здійснювала в межах компетенції Союзу РСР законодавче регулювання бюджетно-фінансової системи, ціноутворення та оподаткування; затверджувала державні плани економічного та соціального розвитку держави, а також державний бюджет СРСР, здійснювала контроль за ходом їх виконання, затверджувала звіти про їх виконання, за необхідності вносила зміни до плану та бюджету. Стаття 125 Конституції встановлювала, що З'їзд народних депутатів СРСР і Верховна Рада СРСР здійснюють контроль за всіма підзвітними їм державними органами. При цьому Верховна Рада СРСР також керувала діяльністю Контрольної палати СРСР, періодично заслуховувала звіти про результати контролю за надходженням і витрачанням коштів союзного бюджету і за використанням загальносоюзної власності. На Кабінет Міністрів СРСР покладалося забезпечення проведення сумісно з республіками єдиної фінансової, кредитної і грошової політики, що засновувалася на загальній валюті; складання і виконання союзного бюджету (ст. 132 Конституції). Місцеві Ради народних депутатів і надалі визнавалися органами державної влади і водночас вважалися в силу ст. 145 Конституції органами місцевого самоврядування. Ці Ради мали вирішувати всі питання місцевого значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які проживали на території Ради; керували на своїй території державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затверджували плани економічного та соціального розвитку, а також місцеві бюджети (ст. 146 Конституції). Конституція (Основний Закон) Української РСР (згодом - України) прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання 20 квітня 1978 р. (Конституція втратила чинність у зв'язку із прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України). До цього документа майже 10 років не вносилися зміни, лише з 1989 р. розпочався процес внесення змін, що було викликано суттєвими змінами перш за все у політичному та економічному житті країни та СРСР. Відповідно до ст. 97 Основного Закону єдиним органом законодавчої влади України визначалася Верховна Рада України, яка була правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, що не входили згідно з Конституцією до компетенції органів державної виконавчої чи судової влади, а також належало до таких, що вирішувалося виключно всеукраїнським референдумом. До виключного відання Верховної Ради України належало, зокрема, визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України; затвердження найважливіших загальнодержавних програм економічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища; затвердження Державного бюджету України, здійснення контролю за ходом виконання загальнодержавних програм і бюджету, затвердження звіту про їх виконання; внесення змін до Державного бюджету України (п. 6 ст. 97 Конституції); здійснення законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, бюджетної і кредитно-фінансової систем, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів України, інших відносин, які потребували законодавчого врегулювання; спрямування діяльності місцевих Рад народних депутатів; встановлення доходів, що надходять на утворення Державного бюджету України; здійснення контролю за наданням Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, а також за укладанням угод про державні позики і кредити, одержувані з іноземних джерел (пп. 13, 22, 23, 26 ст. 97 Конституції). Згідно із п. 4-1 ст. 114-5 (у редакції Закону від 14 лютого 1992 р.) Президент України подавав на розгляд до Верховної Ради України проект Державного бюджету України та звіт про його виконання, тобто практично Президент виконував функції органів виконавчої влади. Відповідно до п. 4 ст. 119 Конституції Кабінет Міністрів України у межах своїх повноважень забезпечував проведення фінансової політики України, державної політики в галузі ціноутворення та оплати праці; складання й виконання Державного бюджету України; здійснення загальнодержавних і міждержавних економічних програм. До 1990 р. діяла Глава 16 «Державний план економічного і соціального розвитку України» і Глава 17 «Державний бюджет України». Відповідно до ст. 145. Державний бюджет України вважався складником єдиного державного бюджету СРСР. Державний бюджет України об'єднував республіканський бюджет України і місцеві бюджети. Розмежування доходів і видатків Державного бюджету України між республіканськими і місцевими бюджетами визначалося Законом України про бюджетні права України і місцевих Рад народних депутатів (ст. 146). Встановлювалося, що Державний бюджет України розроблявся Радою Міністрів України на основі державних планів економічного і соціального розвитку Союзу і України, Державного бюджету СРСР і затверджувався Верховною Радою України після доповіді Голови Ради Міністрів України і висновку Планово-бюджетної та інших постійних комісій Верховної Ради України (ст. 147). Згідно зі ст. 148 звіт про виконання Державного бюджету України затверджувався Верховною Радою України. Загальні показники виконання бюджету мали публікуватися для відома громадськості. Наступним фундаментальним актом, що покликаний стати підґрунтям для регулювання бюджетних відносин за участю органів публічної влади, стала Конституція України 1996 р. , яка закріпила за органами місцевого самоврядування право на власний бюджет, а також встановила, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля тощо (ст. 142 Конституції України). Цим документом передбачається, що держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Окрім цього, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через уповноважені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори. Обласні та районні ради затверджують відповідно обласні та районні бюджети, які формуються здебільшого за рахунок коштів Державного бюджету України для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів. Як бачимо, Конституцією України обласні та районні бюджети відокремлюються від місцевих бюджетів, а тому і наділяються доходами та видатками, пов'язаними лише з виконанням делегованих повноважень. Проте обласні та районні ради, звичайно ж, мають і власні повноваження, але яким чином вони повинні фінансуватися, залишається невідомим, адже Основний Закон України не надає обласним та районним бюджетам закріплених доходів. У цьому вбачаємо значну прогалину бюджетного законодавства України. Повноваження органів публічної влади у сфері бюджету, що регламентуються на конституційному рівні, розглядаються при висвітленні інших питань стосовно суб'єктів бюджетних правовідносин. Участь органів публічної влади у бюджетних правовідносинах вітчизняна Конституція детально не регламентує. Можливо, це і на краще, оскільки недоцільно такий фундаментальний акт загромаджувати положеннями щодо регулювання кожної сфери фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. Однак науковцями висловлюється думка про доцільність закріплення, наприклад, бюджетно-податкового контролю, норм, що регулюють бюджетний устрій та бюджетний процес, а також основних засад міжбюджетних відносин саме в Основному Законі держави, оскільки ці відносини мають основоположне значення для розвитку, зокрема, федеративної держави та реалізації принципу федералізму . На наш погляд, занадто обтяжувати такими нормами конституцію чи то унітарної, чи то федеративної держави недоцільно. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "1.2. КОНСТИТУЦІЙНЕ РЕГУЛЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ" |
||
|
||