| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1.3. ПОНЯТТЯ, ОСОБЛИВОСТІ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНИЙ АСПЕКТ |
||
|
Нині існує багато дефініцій аналізованого поняття. Наприклад, Ю.І. Грєвцов розглядає правовідносини як опосередкований зв'язок явищ, процесів, предметів тощо . Також учений зазначає, що під правовими суспільними відносинами доцільно розуміти специфічну форму соціальної взаємодії суб'єктів права з метою реалізації законних інтересів і досягнення того, що передбачено законом чи іншим джерелом чинного права . Подібно (тобто через категорію «зв'язок») визначає правовідносини С.С. Алексєєв - як «індивідуалізований суспільний зв'язок між особами, що характеризується наявністю суб'єктивних юридичних прав та обов'язків і підтримується (гарантується) примусовою силою держави» . Шершеневич Г.Ф. поділяв правовідносини на публічно-правові та приватно-правові і вказував, що перший вид передбачає наявність трьох елементів: суб'єктів, об'єкта, правового обов'язку; другий - чотирьох елементів: суб'єктів, об'єктів, правового обов'язку, суб'єктивного права . Тобто на вершині юридичної конструкції правовідносин, що передбачають наявність суб'єктів та об'єкта права, учений ставив правовий обов'язок як основний фактор руху правового зв'язку між правомочними і зобов'язаними особами . Примітно, що раніше в правовій науці часто вживався термін «юридичні відносини» (наприклад, у працях дореволюційного вченого М.М. Коркунова) . Проте з часом частіше вживаним стали саме «правовідносини» («правові відносини»). Що стосується фінансових відносин, то переважній їх більшості держава надає правової форми . Також науковці вже давно дійшли до висновку, що бюджетні відносини мають існувати виключно у формі правовідносин. Свого часу відомий учений Е.М. Берендтс писав, що в правовій державі жодна копійка не повинна бути використана інакше, як на законні цілі та в порядку, визначеному законом, вказаному чи дозволеному . Бюджетні правовідносини є видом фінансових відносин, які являють собою врегульовані фінансово-правовими нормами суспільні відносини, учасники яких є носіями юридичних прав і обов'язків у сфері мобілізації, розподілу та використання коштів публічних грошових фондів. Основні параметри бюджетних правовідносин можуть бути описані, виходячи з положень загальної теорії правовідносин, водночас аналізовані відносини мають яскраво виражену специфіку. Характер бюджетних правовідносин як правової категорії визначається їх роллю і місцем у механізмах правового регулювання та правового впливу, функціональним призначенням, конкретним предметним змістом, підставами виникнення, суб'єктним складом, матеріально-правовим і процедурно-процесуальним вираженням, самостійною нормативно-правової регламентації . На думку О.П. Орлюк, бюджетні правовідносини - це суспільні відносини, врегульовані бюджетно-правовими нормами, пов'язані з розподілом, перерозподілом та витрачанням фінансових ресурсів, акумульованих бюджетною системою України» . Проте, на наш погляд, фінансові ресурси акумулюються не бюджетною системою, а в окремих бюджетах, що становлять бюджетну систему держави. Петрусенко О.Г. розуміє бюджетні правовідносини як урегульовані нормами бюджетного законодавства суспільні відносини, учасники яких реалізують надані їм правомочності щодо формування доходів і здійснення видатків консолідованого бюджету, бюджетів державних позабюджетних фондів, здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу, складання і розгляду проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи держави, їх затвердженню і виконанню, розгляду та затвердження звітів про виконання бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів, а також у процесі здійснення фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу . Абсолютно правильною, на нашу думку, є критична оцінка цього визначення Д.Л. Комягіним, який вказує, що консолідований бюджет, зокрема Російської Федерації, є простим зведенням для цілей макроекономічного планування встановленої Міністерством фінансів бухгалтерської звітності про результати виконання консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Аналогічну природу мають консолідовані бюджети суб'єктів Російської Федерації. Консолідовані бюджети не виконуються, тобто звіт про їх виконання не перевіряється зовнішнім аудитором і не затверджується (в Україні так само. - О. М.-С.). Отже, відсутні підстави говорити, про «формування доходів і здійснення видатків консолідованого бюджету» . Як вказує Ю.О. Крохіна, бюджетні правовідносини - це вид суспільних відносин, у яких за допомогою спеціальних методів реалізується встановлена чи санкціонована державною волею система фінансово-правових норм в конкретні правовідносини щодо взаємодії держави та її адміністративно-територіальних утворень у бюджетній діяльності . Нам особливо імпонує у цьому визначенні те, що в ньому йдеться про взаємодію, адже ми також у своєму дослідженні розглядаємо проблеми взаємодії органів публічної влади у сфері бюджету. Бюджетні правовідносини, спрямовані на подолання політико-правових конфліктів, мають владно-вольовий і публічний характер, опосередковують процес реалізації матеріальних бюджетно-правових норм та є результатом дії процесуальних бюджетно-правових норм, мають динамічний і періодичний характер, є безпосередньо або опосередковано грошовими (організаційно-грошовими), виявляються в усіченому сегменті макроекономіки (загальнодержавній і регіональній економіці). Якщо вести мову про функції, на реалізацію яких спрямовані бюджетні правовідносини, то тут слід вказати на індивідуалізувальну, регулювальну та забезпечувальну функції . Таку досить розширену характеристику бюджетним правовідносинам надав В.Д. Чернадчук. Звісно, вона не є вичерпною, але загалом досить повно окреслює аналізовані правовідносини. На думку В.Д. Чернадчука, у бюджетних правовідносинах формуються особливі відносини владних суб'єктів, які представляють державу на двох рівнях : 1) відносини цілого та його частин (відносини між державою та уповноваженими нею органами), де держава, як правило, представлена вищими державними органами (наприклад, на стадіях підготовки, розгляду та прийняття закону про державний бюджет; йдеться про вищий орган виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, а також про Міністерство фінансів України, яке представляє відповідний міністр. Розглядом та прийняттям закону про Державний бюджет України займається законодавчий орган - Верховна Рада України); 2) відносини частин єдиного цілого (відносини між органами публічної влади, одні з яких наділені владними повноваженнями (компетенцією), представляючи державу в бюджетних правовідносинах (це уповноважені суб'єкти бюджетних правовідносин), а інші - діють від власного імені (зобов'язані суб'єкти бюджетних правовідносин). Деякі вчені до категорії бюджетних правовідносин відносять ті суспільні відносини, що встановлюються між суб'єктами в процесі формування доходів і здійснення видатків бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів, відносини з приводу державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу. Окрему групу становлять відносини, що виникають між суб'єктами бюджетної діяльності в процесі складання та розгляду проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи, затвердження та виконання бюджетів, контролю за виконанням бюджетів, відносини з приводу застосування заходів відповідальності, встановлених бюджетним законодавством . Бюджетні правовідносини за своєю суттю є економічними відносинами, як загалом і всі фінансові правовідносини. Свого часу дуже влучно з цього приводу висловився вчений Ю.А. Ровінський, написавши, що найважливіша особливість фінансових правовідносин полягає в тому, що вони є юридичною формою вираження і закріплення фінансових відносин, які, у свою чергу, є формою визначення економічних відносин . При регулюванні бюджетних правовідносин застосовується переважно імперативний метод. Застосовуючи цей метод, одні органи публічної влади (йдеться про органи державної влади) вимагають безумовного підпорядкування та беззастережного виконання своїх приписів від інших органів, які їм підпорядковані. Від тих органів, що їм не підпорядковані, та від інших учасників бюджетного процесу вимагається не підпорядкування, а виконання та непорушення приписів бюджетно-правових норм. Можливість вибору власного варіанту поведінки або повністю унеможливлюється, або вельми обмежена. Невиконання вимог бюджетно-правових норм, відступ від приписаної поведінки призводить до застосування державного припису та покарання винної особи. Переважне застосування у сфері регулювання бюджетних відносин імперативного методу пояснюється специфікою бюджетної діяльності. У процесі формування бюджету держава застосовує переважно обов'язкову (інколи - примусову) та безповоротну форму вилучення коштів у їх власників. Імперативність має місце і при наданні грошових коштів з бюджету. Так, розпорядники бюджетних коштів (наприклад, бюджетні установи) зобов'язані використовувати ці кошти виключно за цільовим призначенням . У зв'язку із розвитком відносин, наприклад, у сфері бюджетних запозичень (бюджетно-кредитні відносини), у бюджетних правовідносинах інколи має вияв диспозитивний метод регулювання, якому притаманні такі ознаки : 1) права та обов'язки сторін формуються по лінії двох правових джерел: нормативно-правового акта, що врегульовує відповідні відносини; договору, що укладається між сторонами; 2) односторонньо-владні приписи держави не мають загального характеру, залишаючи сторонам цих відносин право на власне волевиявлення; 3) правовий акт, що регулює відповідні відносини, породжує для особи не лише права, а й обов'язки перед іншою стороною цих відносин, а також є передумовою виникнення фінансового зобов'язання органа перед стороною; 4) регулювальний вплив органу публічної влади на поведінку свого контрагента виражається не лише у формі односторонньо-владного примусу, але й у формі спонукання з використанням економічних стимулів і матеріальної зацікавленості; 5) права та обов'язки сторін бюджетних правовідносин більш урівноважені, тобто не виражені у категоричній формулі «влади та підпорядкування», що притаманна імперативному методу; уповноважений суб'єкт також є носієм певних юридичних обов'язків, у тому числі тих, які передбачені договором, що опосередковує ці правовідносини; 6) юридичною формою бюджетних правовідносин при регулюванні їх за допомогою диспозитивного методу є бюджетно-правовий договір, який породжує фінансові та цивільні права й обов'язки сторін бюджетних правовідносин; 7) бюджетно-правовий договір може бути укладений лише в тому разі, коли це дозволяє той правовий акт, що регулює бюджетні відносини, і лише з тих питань, які цим актом віддані на розсуд сторін. За допомогою бюджетно-правового договору здійснюються такі способи формування та використання бюджету, які технічно або економічно не доцільно здійснювати шляхом одностороннього волевиявлення, а конструювання відносин вимагає узгодження між сторонами умов руху коштів. Особливими (характерними) ознаками фінансових (зокрема бюджетних) правовідносин є такі: 1) суспільний, двосторонній (і більше) зв'язок, який виникає на підставі фінансово-правових норм, відповідно ці відносини завжди виникають, змінюються та припиняються лише на підставі нормативно-правового акта; 2) цей зв'язок виявляється через суб'єктивні права й обов'язки сторін; 3) це вольові відносини, оскільки одна сторона (владний орган) завжди наділена владними повноваженнями; 4) завжди пов'язані з публічними коштами (публічними грошовими фондами); 5) існує постійна охорона цих відносин з боку держави; 6) завжди виникають з публічної фінансової діяльності та мають грошовий характер; 7) мають владно-майновий характер (або державно-владний майновий (грошовий) характер); 8) мають розподільчий характер, що закладено вже у функціях фінансів, передусім у функції створення грошових фондів і спрямування цих фондів (їх коштів) на задоволення потреб суспільства; 9) характеризуються плановістю, пов'язаною з дією закону планомірного розвитку економіки. У спеціальних дослідженнях наводяться й такі ознаки (характерні особливості) бюджетних правовідносин: 1) виникають та розвиваються лише у сфері бюджетної діяльності держави та місцевих самоврядних утворень; 2) є формою реалізації публічного інтересу, оскільки вони виникають на підставі бюджетно-правової норми, яка, у свою чергу, є засобом реалізації інтересів держави, всього суспільства або його окремих груп; 3) по суті, є економічними відносинами; 4) мають переважно грошовий характер; 5) владний характер бюджетних правовідносин зумовлений імперативністю бюджетно-правової норми, виконання якої забезпечується примусом держави, бюджетні правовідносини необхідно розглядати як такі, що мають владно-майновий характер; 6) для бюджетно-правових відносин характерний особливий суб'єктний склад: обов'язковою стороною цих правовідносин виступає держава або місцеве самоврядне утворення; 7) здебільшого виникають лише на підставі правового акта про бюджет, а не з ініціативи суб'єктів таких відносин . Розглядаючи бюджетні правовідносини комплексно, виходячи із загальнотеоретичних позицій і одночасно крізь призму управлінських відносин, В.В. Денисенко наголошує на таких їх особливостях: 1) можуть виникати, розвиватися і змінюватися лише в межах бюджетного процесу; 2) їх зміст зумовлений стадією бюджетного процесу; 3) їм притаманна видова різноманітність суб'єктного складу; 4) мають власну правову основу; 5) п'ята особливість бюджетних правовідносин зумовлена детермінацією різнорівневих структурних компонентів бюджетної системи та визначається змістом міжбюджетних відносин центру з регіонами та регіонів з муніципальними утвореннями . Бюджетним правовідносинам муніципальних утворень притаманні такі ознаки: 1) виникають у зв'язку та з приводу бюджетної діяльності муніципального утворення; 2) їх виникнення зумовлене формуванням, розподілом і використанням централізованого фонду грошових коштів, призначеного для задоволення фінансових потреб населення конкретного муніципального утворення; 3) мають складний характер, зумовлений різноманіттям соціальних взаємодій, опосередковуючи бюджетну діяльність муніципальних утворень; 4) мають штучний, «синтетичний» характер, оскільки виникають внаслідок прийняття правового акта та можливі як наслідок дії цього акта; 5) територіальні межі дії правовідносин визначені межами муніципального утворення; 6) змістом таких правовідносини є взаємні права та обов'язки суб'єктів, які наділені повноваженнями у сфері бюджетної діяльності місцевого самоврядування; 7) правовою основою цих правовідносин є субпідрядна система правових актів, що включає федеральні, регіональні і місцеві акти; 8) охороняються від порушень примусовими заходами держави . Характерною особливістю бюджетних правовідносин, на думку А.О. Чеснокова, є те, що вони не можуть тривати більше одного року, проте це твердження не виключає того, що бюджетні правовідносини мають, як правило, систематичний, безперервний характер . Це саме пише Н.О. Повєткіна , яку підтримує Н.А. Саттарова . На думку Ю.О. Крохіної, оскільки закон про бюджет діє один рік, всі бюджетні правовідносини мають періодичний характер, тобто діють також один рік. З моменту вступу в дію нового акта про бюджет ці правовідносини відновлюються, як правило, між тими самими суб'єктами . Теза про річну тривалість аналізованих правовідносин видається не зовсім коректною, оскільки, наприклад, відносини щодо звітності про виконання бюджетів тривають понад рік. Річна тривалість притаманна не всім бюджетним правовідносинам, а лише тим відносинам, які виникають, змінюються та припиняються на підставі щорічного акта про бюджет. У зв'язку із цим бюджетні правовідносини можна поділити на такі, що тривають у межах бюджетного року (підставою їх виникнення, зміни та припинення є акт (закон чи рішення) про відповідний бюджет), наприклад, міжбюджетні відносини; ті, що тривають у межах бюджетного циклу (наприклад, відносини щодо складання проектів бюджетів, розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України чи рішень про місцеві бюджети, внесення змін до актів про бюджет, звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства). Цікавим з наукової та практичної точки зору видається трирівнева класифікація бюджетних правовідносин, запропонована В.Д. Чернадчуком. У цій класифікації на першому рівні виокремлюються основні та допоміжні бюджетні правовідносини; на другому - основні поділяються на правовідносини виконання державного та місцевих бюджетів, а допоміжні - на нормотворчі, контрольно-бюджетні та охоронні бюджетні правовідносини. На третьому рівні бюджетні правовідносини другого рівня поділяються таким чином: 1) правовідносини виконання бюджету - на бюджетоформувальні, бюджеторозподільні та бюджетні трансфертні (міжбюджетні) правовідносини; 2) нормотворчі бюджетні правовідносини - на правовідносини бюджетного планування та правовідносини бюджетної нормотворчості; 3) контрольно-бюджетні правовідносини - на превентивні (попередні), поточні та підсумкові (наступні) контрольно-бюджетні правовідносини; 4) охоронні бюджетні правовідносини - на бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності . Класифікувати бюджетні правовідносини Ю.О. Крохіна пропонує за такими підставами (критеріями) : 1) структура бюджетної системи (згідно зі ст. 5 БК України та відповідно до державного устрою України за цим критерієм бюджетні правовідносини можна поділити на відносини щодо державного бюджету та відносини щодо місцевих бюджетів); 2) державний устрій (за цим критерієм бюджетні правовідносини поділяються на вертикальні (опосередковують зв'язок між державою в цілому та її адміністративно-територіальними одиницями на основі субординації) та горизонтальні (відображають зв'язок між рівноправними за своїм правовим статусом територіями)); 3) кількісний склад учасників як критерій класифікації дозволяє виділити двосторонні та багатосторонні бюджетні правовідносини; 4) об'єкт правового регулювання дозволяє виділити майнові та немайнові, а також віддільні та невіддільні від матеріального змісту бюджетні правовідносини. Зазначимо, що окремі наведені вище критерії подібні до критеріїв класифікації фінансових правовідносин, які були запропоновані, зокрема М.В. Карасьовою , що розглядаються нами нижче. Отже, беручи за основу класифікацію фінансових правовідносин, що найчастіше зустрічається у підручниках з фінансового права, вважаємо за доцільне виділити такі види бюджетних правовідносин: Відповідно до основних функцій права: охоронні - забезпечують реалізацію охоронної функції бюджетного права. Прикладом можуть бути відносини у сфері бюджетного контролю (контролю за дотриманням бюджетного законодавства) та бюджетної відповідальності (відповідальності за порушення бюджетного законодавства); регулятивні - покликані забезпечувати реалізацію регулятивної функції права. Регулятивні фінансові правовідносини поділяються на: абсолютні - у них уповноваженій особі протистоїть як зобов'язана будь-яка особа; відносні (двосторонньо індивідуалізовані) - ті, у яких уповноваженій особі протистоїть не будь-яка особа, а чітко визначений суб'єкт, який має вчиняти або не вчиняти певні дії (наприклад, міжбюджетні відносини, відносини зі сплати податкових і неподаткових платежів до бюджету). На наш погляд, бюджетні правовідносини належать до регулятивних відносних. За характером бюджетно-правових норм: матеріальні - у них реалізуються права й обов'язки суб'єктів щодо отримання, розподілу, використання бюджетних ресурсів; процесуальні - у них виражається юридична форма, у якій відбувається отримання державою чи органами місцевого самоврядування фінансових ресурсів, їх розподіл і використання . Цікавим вбачається підхід деяких учених щодо розмежування матеріальних і процесуальних бюджетних правовідносин. Так, В.Є. Мартиненко пише, що на відміну від матеріальних бюджетних правовідносин бюджетно-процесуальні відносини не опосередковують руху грошових коштів до бюджету чи, навпаки, з бюджету. Матеріальні бюджетні правовідносини виникають в ході формування бюджету та витрачання бюджетних коштів; процесуальні правовідносини пов'язані з розробленням фінансового плану, який покликаний впорядкувати рух коштів до бюджету (формування бюджету) чи з бюджету (витрачання бюджету), тобто процеси збирання, розподілу та використання бюджету як централізованого грошового фонду . На думку О.Г. Петрусенка, бюджетні правовідносини за своєю природою є різновидом процесуальних правовідносин і можуть виникати, розвиватись і припинятися лише в межах бюджетного процесу, при цьому конкретний зміст бюджетних правовідносин зумовлений і визначається стадією бюджетного процесу . За такого підходу виключаються матеріальні бюджетні правовідносини. Нам видається, що, дійсно, бюджетні правовідносини існують у межах бюджетного процесу, проте частина із них має процесуально-правову природу та реалізується у матеріальній сфері і є матеріальними бюджетними правовідносинами. Матеріальне право пов'язане з процесуальним через юридичний процес... Останній потребує здійснення різних операцій з нормами права. Уповноважені його суб'єкти мають безпосередньо використовувати норми права для вирішення конкретних юридичних справ. При цьому об'єктом операцій виступають водночас норми матеріального та процесуального права, тобто всі норми, на підставі яких найбільш швидко і якісно вирішуються конкретні юридичні справи... Під юридичною справою розуміють передбачену нормами чинного права конкретну життєву обставину, що розглядається та вирішується на підставі нормативно-правового акта, з відповідними юридичними наслідками для її учасника; це юридичний факт для виникнення процесуальних правовідносин, але головні ознаки такого факту закладені в матеріальному праві . Пауль О.Г., розглядаючи бюджетно-процесуальні правовідносини, наводить такі їх ознаки : 1) виникають на підставі правових норм; 2) є вольовими відносинами; 3) носять представницько-зобов'язувальний характер; 4) завжди є конкретними; 5) охороняються примусовою силою держави. Як пише цитований автор далі, названі ознаки притаманні всім без винятку правовідносинам... Найбільш рельєфно особливості бюджетно-процесуальних відносин можуть бути розглянуті при аналізі їх суттєвих характеристик, тобто суб'єктів, змісту та об'єктів цих правовідносин . Справді, саме зазначені «суттєві характеристики» дають можливість відокремити одні галузеві правовідносини від інших. До таких характеристик варто також додати об'єкти правовідносин. Ознаками процесуальних правовідносин у сфері, наприклад, казначейського виконання бюджетів, що відрізняють їх від відповідних матеріальних фінансових правовідносин (права на відповідний бюджет), є такі: 1) процесуальні правовідносини в означеній сфері виникають у галузі бюджетного регулювання, конкретно - у частині управління бюджетними доходами і видатками; 2) обов'язковим суб'єктом цих відносин є держава в особі такого органу виконавчої влади, як казначейство, що виконує відповідні функції стосовно забезпечення виконання бюджетів усіх рівнів бюджетної системи; 3) ці правовідносини виникають як результат взаємодії матеріальних та процесуальних фінансово-правових норм; 4) юридичний факт як обов'язкова передумова виникнення процесуальних правовідносин у сфері казначейського виконання бюджету у зазначеній галузі має низку відмінних ознак. Так, для розвитку процесуальних правовідносин характерні такі правомірні дії, як юридичні акти; основою для виникнення цих відносин виступають платіжні; особливим різновидом юридичного факту стосовно реалізації аналізованих правовідносин є розрахункові показники (наприклад, нормативи відрахувань різних видів доходів до бюджету); 5) їх рухливість (йдеться при динамічність структури нормативно-правової бази регулювання казначейського виконання бюджету, його окремих питань); 6) об'єктом процесуальних правовідносини у сфері казначейського виконання бюджету є дії учасників з реалізації порядку руху грошових фондів (грошових коштів) через казначейську систему виконання бюджету за доходами та видатками . Наукова література подає різні критерії класифікації бюджетно-правових норм і відносин. Чи не найбільше питань виникає довкола процесуальних норм. Приміром, В.Є. Мартиненко пропонує визнавати існування бюджетно-процесуального права, предметом якого виступає особлива група суспільних відносин - бюджетно-процесуальні відносини . Останні він визначає як урегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення бюджетного процесу, а також фінансового контролю, що провадиться на всіх стадіях цього процесу . Наведене визначення, на наш погляд, має, по-перше, мовну ваду, адже одне слово «процес» у ньому вжито тричі. По-друге, це визначення розкриває бюджетний процес узагалі. Отже, виникає запитання: для чого запроваджувати нові бюджетно-правові поняття і категорії паралельно із вже існуючими? За об'єктом бюджетні правовідносини поділяються на: майнові - об'єктом є грошова субстанція (податки, трансферти, міжбюджетні трансферти), наприклад, відносини щодо сплати податків, бюджетного фінансування, міжбюджетні відносини; немайнові - об'єктом є проект бюджету, бюджет як законодавчий і плановий акт; діяльність зі здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства тощо. Залежно від підстав виникнення виділяємо бюджетні правовідносини «в чистому вигляді» (матеріальні бюджетні правовідносини), підставою виникнення яких є відповідна правова норма, і такі відносини, існування яких неможливе без виникнення супроводжуючих їх правовідносин, або ж виникнення бюджетних правовідносин є породженням інших фінансово-правових правовідносин. Йдеться про інші фінансові правовідносини, пов'язані з бюджетними. Наприклад, відносини у сфері бюджетних запозичень, відносини у сфері формування та використання фінансової основи місцевого самоврядування. Це відносини, виникнення та розвиток яких неможливе без бюджету. Податкові правовідносини, які також, зазвичай, пов'язані з бюджетом, становлять абсолютно самостійну групу фінансових правовідносин. Першу ж групу (тобто відносини «в чистому вигляді») ми досліджуємо в аспекті їх проблем, оминаючи при цьому більш-менш загальні питання, оскільки сучасний стан і перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні ґрунтовно досліджені В.Д. Чернадчуком. Бюджетні правовідносини за сферою виникнення поділяємо на відносини у сфері доходів та у сфері видатків. Держава, адміністративно-територіальні одиниці, органи публічної влади виступають стороною всіх доходних бюджетних правовідносин, тобто тих відносин, які виникають з приводу формування доходної частини державного та місцевих бюджетів. Так само як органи державної влади беруть участь у формуванні доходної частини місцевих бюджетів, органи місцевого самоврядування беруть участь у відносинах з приводу формування доходної частини держаного бюджету (як мінімум у межах міжбюджетних відносин). Коли йдеться про видаткові бюджетні правовідносини, то передбачається розподіл, перерозподіл і використання бюджетних коштів. Отже, на цьому етапі органи публічної влади активно виявляють себе як розпорядники бюджетних коштів. За структурою юридичного змісту бюджетні правовідносини належать до категорій складних, тобто складаються з декількох взаємопов'язаних суб'єктивних прав і обов'язків, наприклад, міжбюджетні відносини. Прості ж відносини (зміст яких складається з одного права й одного обов'язку) у фінансовому праві трапляються рідко, наприклад, встановлення податку - тут праву держави (в особі представницького органу влади) на встановлення податку кореспондує обов'язок інших не заважати здійсненню (реалізації) цього права. Для бюджетного права такі відносини не є характерними. Варто погодитись із панівним у теорії права твердженням, що традиційно всі правовідносини виникають і модифікуються за наявності певних передумов: загальних та спеціальних. Перша група (загальні передумови) вимагає наявності, по-перше, не менше двох суб'єктів, а також інтересу, який є «поштовхом» для виникнення відносин взагалі. Окрім зазначених загальних передумов, потрібною є наявність обов'язкових юридичних передумов виникнення правовідносин, а саме: праводієздатності, норми права, юридичного факту . Вступаючи в суспільні відносини для реалізації своїх прав та виконання обов'язків, суб'єкти бюджетного права стають учасниками (суб'єктами) бюджетних правовідносин. Цим правовідносинам властиві особливості, що стосуються їх змісту та суб'єктного складу, а саме: - виникають у зв'язку з утворенням, розподілом і використанням централізованого державного або муніципального грошового фонду відповідної території; - права та обов'язки суб'єктів правовідносин зумовлені формуванням і виконанням бюджету як основного фінансового плану держави, державного або муніципального утворення; - у бюджетних правовідносинах обов'язково беруть участь держава, державні або муніципальні утворення або відповідні органи державної влади та місцевого самоврядування, що представляють їх інтереси . Очевидно, що правовідносини являють собою динамічний стан правового регулювання (на цьому неодноразово наголошувалося у працях з теорії держави та права, зокрема у роботах С.А. Комарова та А.В. Малько). Таке твердження відповідає дійсності, але стосовно фінансово- та бюджетно-правового регулювання - потребує деяких уточнень. По-перше, чи завжди фінансові правовідносини є динамічними? Узагалі - так, але чи бюджетні відносини можна беззастережно віднести до таких, що являють собою динамічний стан правового регулювання? На нашу думку, динамічність правового регулювання у такому разі виявляється не завжди, більше того, вона обмежується лише щорічними актами про бюджет, а решта законів і підзаконних нормативно-правових актів, що становлять бюджетне законодавство, якраз і мають переважно статичний характер. Щодо власне бюджетних правовідносин, то вони, зазвичай, належать до динамічних, але це не завжди тягне за собою динаміку в правовому регулюванні. Виникнення, зміна та припинення бюджетних правовідносин пов'язані з юридичними фактами - конкретними життєвими обставинами, а саме: діями та подіями. Беручи за основу дослідження сфери виникнення бюджетних правовідносин органів влади, запропонованих Ю.О. Крохіною , та певною мірою доповнюючи її, можемо визначити, що аналізовані відносини виникають з приводу: - формування видаткової частини місцевого бюджету відповідно до показників мінімального бюджету місцевого самоврядування; - затвердження для місцевих бюджетів нормативів відрахувань від регулювальних доходів, а саме - від податку на доходи фізичних осіб; - спрямування використання коштів відповідних бюджетів на спільні програми (йдеться, на наш погляд, не про спільні видатки (оскільки не дозволяється фінансування одних і тих самих видатків з різних бюджетів), а про програми, які потребують широкого фінансування різних видатків з різних бюджетів); - забезпечення вихідними даними для складання проектів бюджетів (це відбувається на етапі бюджетних інструкцій і бюджетних запитів); - відшкодування втрат бюджету, що виникли внаслідок прийняття рішень органами державної влади (ч. 3 ст. 142 Конституції України: «Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою»); - делегування державою органам місцевого самоврядування окремих повноважень (згідно із ч. 4 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності); - надання та використання міжбюджетних трансфертів (міжбюджетні відносини). Отже, не слід плутати бюджетні правовідносини між органами влади різних рівнів і міжбюджетні відносини, які встановлюються між цими ж суб'єктами, але з приводу дещо інших питань. Хоча будь-які міжбюджетні відносини є бюджетними правовідносинами, але не всі останні є міжбюдежтними; - здійснення контролю за виконанням місцевого бюджету і витрачанням коштів, які виділені із цільовим призначенням. Крохіна Ю.О. також вказує на те, що бюджетні правовідносини виникають з приводу гарантованості боргових зобов'язань муніципального утворення. Таке твердження, з огляду на бюджетне законодавство України, не відповідає дійсності, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 74 БК України держава не несе відповідальності щодо зобов'язань за запозиченнями до місцевих бюджетів. Виникнення та припинення фінансових відносин, як зазначає Ю.Л. Смірнікова, не залежать від волевиявлення органів державної влади суб'єктів Федерації, вони можуть лише впливати на них, оскільки фінанси існують об'єктивно. Проектуючи це твердження на бюджет, виникнення та припинення бюджетних відносин не залежать від волевиявлення органів публічної влади. Підтверджується це тим, що фінанси і бюджет є взаємопов'язаними категоріями, бюджет є похідним від фінансів. Про об'єктивність існування бюджету ми не говоримо, оскільки на відміну від фінансів бюджет, який має правову форму, існує у матеріальному виявленні, має «юридичну оболонку» - нормативно-правовий акт, яким затверджений. Раніше, коли бюджет не мав правової форми, а всі публічні фінанси всередині держави перебували у власності царя (короля, феодала), фінансове законодавство майже повністю обмежувалося податковими (податними) законами (актами). Бюджет існував до того, як почало формуватися бюджетне законодавство, але в дещо іншій, ніж нині, формі, а бюджетні відносини існували де-факто і залежали від конкретних осіб, які уособлювали владу в державі чи на певній території. Можна стверджувати, що за таких обставин фінансові відносини могли залежали від волевиявлення якогось органу чи особи. Нині ж ситуація зовсім інша. Бюджетні правовідносини виникають, змінюються та припиняються у сфері бюджетної діяльності органів публічної влади. Поза сумнівом, ці відносини, як й інші фінансові правовідносини, є формою реалізації публічних інтересів, у зв'язку із чим мають розглядатися як публічно-правові відносини. Як вказує І.В. Біт-Шабо, це пов'язано із тим, що самі фінансові правовідносини виникають на підставі норми фінансового права, яка слугує засобом реалізації інтересів всього суспільства, різних класів, соціальних груп, а також інтересів самої держави . Реалізація обов'язків та прав суб'єктів фінансових правовідносин складається із: стадій реалізації (конкретних фінансових правовідносин); засобів реалізації (субординаційних та координаційних актів індивідуального регулювання, процесуальних форм реалізації, правових стимулів та обмежень, додаткових прав та обов'язків тощо); способів реалізації (особисте здійснення прав та обов'язків, через представника тощо) . Тобто важливими засобами реалізації прав та обов'язків суб'єктів бюджетних правовідносин є правові стимули та правові обмеження. Традиційно до правових стимулів відносять: заохочення, пільги, дозволи тощо; до правових обмежень відносять: заборони, призупинення, юридичні обов'язки, міри покарання . На наш погляд, щодо органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин дуже проблематично стверджувати про застосування до них якихось правових стимулів, натомість правові обмеження застосовуються, особливо коли йдеться про відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Ми не підтримуємо позицію І.В. Біт-Шабо, яка вважає, що основним видом правових стимулів, що використовуються як засоби реалізації фінансових правовідносин, є правові рекомендації, що мають місце переважно у сфері бюджетного права , оскільки рекомендувати - ще не означає щось стимулювати. Отже, розглянувши поняття, особливості, критерії (підстави) класифікації бюджетних правовідносин, визначаємо бюджетні правовідносини як урегульовані нормами права суспільні відносини економічного та матеріального характеру, що виникають, змінюються та припиняються у сфері бюджетної діяльності органів публічної влади та спрямовані на задоволення публічного інтересу. Звідси, нормами бюджетного права регулюються відносини між: - державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування - з приводу розподілу коштів державного бюджету, надання міжбюджетних трансфертів; - органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами казначейства - з приводу казначейського обслуговування бюджетів тощо (у разі застосування банківської чи змішаної системи виконання бюджетів до цієї групи додаються ще уповноважені банківські установи); - органами місцевого самоврядування - з приводу надання (отримання) міжбюджетних трансфертів з (до) місцевих бюджетів; - органами представницької влади (Верховною Радою України, місцевими радами) та органами виконавчої влади (Кабінетом Міністрів України, місцевими державними адміністраціями) - щодо складання, прийняття та виконання відповідних бюджетів; - органами фінансового контролю (Державною казначейською службою України, Міністерством фінансів України, Рахунковою палатою), між ними та органами державної та місцевої влади - з приводу здійснення бюджетного контролю (контролю за порушенням бюджетного законодавства) та застосування заходів фінансової (бюджетної) відповідальності; - органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими суб'єктами - з приводу бюджетних запозичень. Наразі зауважимо, що не слід обмежуватися лише названими відносинами, оскільки їх існує значно більше, є більше підстав для їх виникнення. Вище вказані найбільш поширені з них. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "1.3. ПОНЯТТЯ, ОСОБЛИВОСТІ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНИЙ АСПЕКТ" |
||
|
||