| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4. Місцеве самоврядування |
||
|
Найбільший обсяг правового регулювання місцевого самоврядування припадає на штати. До його джерел відносяться конституції штатів (деякі з них проголошують право населення на місцеве самоврядування), акти їх легислатур (насамперед муніципальні кодекси, прийняті в багатьох штатах), акти виконавчої влади штату (губернаторів, департаментів, інших відомств), що приймаються в порядку делегованого законодавства і присвячені різним сферам управління. Правотворчество штатів у сфері місцевого самоврядування доповнюється федеральним - з питань, що зачіпають "істотний загальфедеральний інтерес", а також метстним. При цьому нормотворчі повноваження муніципальних органів трактуються як передані їм штатами і здійснювані цими органами в якості агентів штатів. Місцевий правотворчість здійснюється передусім шляхом прийняття конкретної політико-адміністративною одиницею власної хартії самоврядування (Home Rule Charter). Право на таку хартію встановлюється конституціями 44 штатів. Однак даним правом володіють не всі місцеві одиниці, а лише ті, які визнані інкорпорованими, тобто отримали статус "муніципальних корпорацій". У ряді штатів такий статус мають лише міста, чисельність населення яких перевищує певний мінімум (наприклад, в Арізоні - 3,5 тис. осіб, в Техасі - 5 тис.). У деяких штатах хартії самоврядування передбачені крім міст також для графств і тауншипов. Хартії не повинні суперечити федеральним Конституції і законодавству, а також конституції і законам відповідного штату. Зазвичай хартії приймаються на місцевих референдумах. У деяких штатах вони підлягають подальшому утвердженню легіслатурою штату. Зміст хартій включає питання організації влади в відповідній одиниці, порядок формування органів місцевого самоврядування та їх апарату, статусу радника (депутата), здійснення громадянської ініціативи і референдуму. Судові прецеденти як джерела муніципального права в США, з одного боку, формулюють гарантії прав місцевого самоврядування, а з іншого - є важливим елементом у механізмі контролю за ним з боку уряду штатів на основі використання доктрини "ultra vires ". Нарешті, саме в силу вирішальної ролі даної доктрини для визначення статусу місцевого самоврядування звичай як джерело муніципального права не отримав в США широкого розповсюдження. Компетенція територіальних одиниць місцевого самоврядування базується, як уже вказувалося, на доктрині "ultra vires", яка передбачає виключно позитивну регламентацію повноважень. Повноваження одиниць місцевого самоврядування охоплюють кілька сфер. Найбільше місцева влада займається питаннями соціального обслуговування: шкільною освітою, бібліотечною справою, соціальним забезпеченням, благоустроєм, організацією місць відпочинку, контролю за якістю товарів. Друге місце за обсягом функцій органів місцевого самоврядування займають питання адміністративно-управлінські: забезпечення правопорядку (управління поліцією), правосуддя та протипожежної безпеки, збір податків, проведення виборів, запис актів цивільного стану. У меншій мірі органи місцевого самоврядування займаються економічними питаннями. Вони керують належними їм підприємствами та службами, управляють своїм майном, а також побічно регулюють діяльність приватних підприємств, здійснюють будівництво муніципального житла, встановлюють ставки орендної плати тощо Своєрідна риса муніципальної системи США - відсутність чіткого розмежування компетенції між політико-адміністративними одиницями різних рівнів. В якості загальної тенденції можна відзначити розширення прав великих муніципалітетів. У рамках спеціальних округів вирішуються багато галузеві питання: водопостачання, очищення, пожежна охорона, санітарний нагляд, організація судів і поліції. Повноваження самоврядних місцевих громад здійснюються через інститути безпосередньої демократії (вибори, референдуми, загальні збори мешканців, народна ініціатива), а також через представницькі, виконавчі та інші органи місцевого самоврядування. Статус і співвідношення зазначених інститутів в різних політико-адміністративних одиницях неоднакові. У більшості з них переважають представницькі виборні колегіальні органи, іменовані радами (іноді - комітетами). Проте організація рад графств і спеціальних округів будується при помітному обмеженні принципу виборності. Так, в деяких графствах (їх близько 1/4) ради (комітети) формуються не шляхом прямих виборів, а іншими способами. Наприклад, в одних графствах вони складаються з виборних представників входять до графство муніципалітетів і (або) тауншипов, в інших - з судді графства як голови і світових суддів в якості членів, в третьому суддя графства за посадою може бути головою ради графства, члени якого обираються населенням. Призначення, посадовий принцип і двустепенние вибори використовуються в США і для формування рад деяких спеціальних округів, хоча здебільшого вони в даний час є обираються. Безпосередньо обираються поради графств і округів найчастіше іменуються порадами комісарів, а решта - порадами контролерів. У всіх муніципальних, корпораціях діють ради, що обираються прямими виборами. У тауншипах і тауна, що не мають статусу муніципальних корпорацій, основні питання управління вирішуються в залежності від чисельності їх населення або виборними радами, або загальними зборами жителів (таун-мітингами), котрі збираються один раз на рік і вирішальними питання прийняття місцевого бюджету, призначення посадових осіб виконавчого апарату і деякі інші. У більшості штатів місцевих рад однопалатний. Вони досить нечисленні - звичайно 5-7 членів. У найбільших містах найбільш поширені поради з 9 виборних (хоча найбільший в США міська рада - чиказький - складається з 50 членів). Поради графств, як правило, налічують 3-5 членів, але іноді зустрічаються і вельми численні поради: 30, 50 і більше членів. Поради спеціальних округів мають зазвичай від 3 до 7 членів. Терміни повноважень різних рад (і радників) також неоднакові. Більшість рад міст і графств оновлюються по частинах. У великих містах термін повноважень радників складає частіше всього чотири роки, хоча в деяких з них - два і три роки. У графствах більшість радників також обирається на чотири роки, при мінімальній тривалості терміну їх повноважень один рік і максимальної - 8 років (втім, таких рад небагато). Статус члена ради характеризується вільним мандатом. Однак приблизно в половині штатів вказівка про це в конституціях і хартіях місцевого самоврядування поєднується з можливістю відкликання. Він може бути застосований не лише щодо членів рад, але і виборних чиновників, а іноді і призначуваних посадових осіб. На практиці відгук застосовується рідко. Багато в чому це пояснюється надзвичайно жорсткими вимогами, встановленими для процедури порушення питання про відкликання. Це здійснюється в петиционной формі. Петиція вимагає підписів 15, 25 або навіть 55% виборців *. Тільки якщо ініціативній групі вдасться їх зібрати, призначається таємне голосування про відкликання. * Див: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80. Питання про оплату праці радників вирішується в різних політико-адміністративних одиницях по-різному. Приблизно 1/5 хартій міст не передбачає оплати праці радників. У більшості інших міст розмір їх платні настільки низький, що навіть не покриває витрат радників, пов'язаних з муніципальною діяльністю. Виняток становлять великі й середні міста, де комісари отримують винагороду як глави департаментів, так як здійснюють адміністративну діяльність на постійній основі. Оплачуваним є і праця радників в деяких найбільших містах незалежно від форми їх управління. У будь-якому разі їх статус вважається сумісним із заняттям трудової та комерційною діяльністю. Радникам відшкодовуються фінансові витрати, пов'язані із здійсненням їх функцій. Інститут комітетів (комісій) місцевих рад не отримав в США на відміну від багатьох інших країн широкого розповсюдження. Вони утворюються лише в радах зі "слабкими" мерами. Організація місцевого самоврядування в Америці відрізняється від більшості держав ще й значним впливом партій на його органи. Строго партійний характер носять вибори, відповідно і рішення часто фактично приймаються партійною більшістю ради. У великих містах панівні позиції частіше належать демократам (завдяки підтримці профспілок і негритянського руху). Вплив республіканців домінує в сільських місцевостях і багатих передмістях. В окремих місцевих одиницях існують більш-менш стабільні локальні політичні партії. Представницькі органи (в малонаселених тауна і тауншипах - збори жителів) покликані грати найбільш значиму роль у реалізації функцій місцевого самоврядування. Їх повноваження включають нормативне регулювання і вирішення основних питань управління в рамках відповідного територіального утворення. Однак реальна роль виборних органів залежить від їх співвідношення з вищими посадовими особами місцевого самоврядування та її виконавчого апарату в цілому. Таке співвідношення визначається системою місцевого самоврядування, що склалася в тій чи іншій місцевої одиниці. Найбільш поширеними є в США три таких системи: рада - мер (голова ради в квазікорпорації), рада - керуючий і комісійна система. Система рада - мер характеризується наявністю виборного глави місцевого представницького органу. Вона, в свою чергу, розпадається на кілька різновидів. Найбільш поширені з них - це сильний рада - слабкий мер (голова ради) та, навпаки, сильний мер (голова ради) - слабкий рада. Система сильна рада - слабкий мер є найстарішою за часом виникнення і означає фактичне домінування ради над виконавчим апаратом. Мер міста або голова ради графства, тауна або Тауншипі обирається самою радою зі свого складу. Дана система характеризується зосередженням у веденні муніципального ради не тільки повноважень з регулювання, загальному керівництву і контролю за діяльністю виконавчого апарату, але і великого обсягу прав у сфері поточного управління. За мером ж закріплюються в основному представницькі та техніко-організаційні функції. Дана система була найбільш поширена в США до початку XX в. В даний час вона існує в нечисленних поселеннях (в 2/3 міст з населенням 5-10 тис. осіб), а також в декількох великих містах країни (наприклад, Атланті, Провіденсі, Чикаго, Лос-Анджелесі). У більшості ж міст в даний час переважає система сильний мер - слабкий рада. В її рамках мер, як і рада, безпосередньо обирається населенням на два-чотири роки, очолює виконавчий апарат, призначаючи і звільняючи з посади керівників його галузевих і функціональних підрозділів, причому без подальшого схвалення ради, керує діяльністю підрозділів апарату, координує її, нарешті, має право відкладального вето на акти, прийняті радою. Сам рада є фактично другорядним елементом механізму місцевого самоврядування, даючи критичну оцінку, а найчастіше механічно схвалюючи проекти, які виходять від виконавчого апарату. Дана система утвердилася в більшості великих міст країни, а також все більшого поширення набуває в графствах, тауншипах і тауна. Ця модель аналогічна формі правління в Союзі і штатах. Однак у багатьох містах діє третя модель системи рада - мер, а точніше голова ради. Для неї характерний тип слабкого голови, однак і рада сильним назвати не можна: глави виконавчих органів місцевої влади спеціальної компетенції виборні та відносно незалежні від порад, від їх голів, які не мають навіть координаційних повноважень. Друга система організації місцевого самоврядування рада - керуючий набула найбільшого поширення в середніх містах, а в останні десятиліття - також у тауна Нової Англії. Збільшується і кількість графств, її використовують. Зростаюча популярність даної системи пояснюється посиленням необхідності професіоналізації муніципального управління. Її виникнення означає по суті використання в організації місцевого самоврядування управлінського досвіду приватних корпорацій з їх радами директорів і керуючими-менеджерами. Управляючі призначаються радою не зі свого складу на 6-7 років, але можуть бути ним відкликані достроково. Це високооплачувані професіонали, рекрутіруемих в основному з числа управлінців чиновницької або "ділової" середовища. Статус керуючого аналогічний статусу сильного мера в попередній системі муніципального управління. У рамках цієї системи теж є мер, який обирається радою або населенням, який, втім, практично повністю відсторонений від виконавчої деятельности. За ним зберігаються тільки представницькі функції і головування на засіданнях ради. Нарешті, для третьої системи місцевого самоврядування в США - комісійної - характерно повне злиття функцій виборного ради та управління муніципальним апаратом за допомогою освіти радою комісії, що складається з радників та діючої на постійній основі. Члени комісії одночасно є главами муніципальних департаментів. Дана система широкого поширення не отримала, вона використовується в невеликому числі середніх міст. Управління у спеціальних округах в основному сконцентровано в руках колегіальних органів - виборних, призначаються або сформованих за посадовим принципом окружних рад, які через своїх голів або призначаються ними керівників направляють роботу апарату - зазвичай невеликого - штатних службовців округу. Крім представницьких і виконавчих органів механізм місцевого самоврядування включає ще ряд інститутів. Місцеві омбудсмани, в основному міські, займаються питаннями захисту бідних, споживачів, найманих працівників, безробітних, іммігрантів. Важливим посадовою особою в графстві є шериф, зазвичай обирається населенням на два-чотири роки. Він очолює поліцію графства, виробляє арешти, виклик до суду і т. п. У містах шерифи відсутні, їх функції виконують начальники департаментів поліції, призначувані або місцевою владою (мерами, керуючими, порадами - залежно від системи місцевого самоврядування), або виконавчою владою штату. Нагляд за дотриманням закону становить головну обов'язок атторнеев графств і міст, які теж найчастіше обираються місцевим населенням, але іноді призначаються мерами або керуючими або аторнеєм штату або губернатором. Крім здійснення наглядової функції атторней займається розслідуванням злочинів, представляє графство в суді. Розслідування вбивств виробляє коронер, зазвичай теж обирається населенням. Місцеве самоврядування в США побудовано за англосаксонської моделі. Але, як і в інших країнах, що сприйняли дану модель, це не означає повної свободи місцевого самоврядування від контролю з боку державної влади. Здійснюється він переважно органами виконавчої влади штатів. З 60-х рр.. XX в. в системі кабінету губернаторів багатьох штатів стали створюватися спеціалізовані департаменти з питань місцевого самоврядування. Контроль штатів за місцевим самоврядуванням здійснюється в основному у формі адміністративного нагляду. Опіка у вигляді попереднього схвалення актів органів місцевого самоврядування главою відповідного департаменту штату, а також фінансових санкцій за неналежне використання субсидій і субвенцій застосовується лише в рамках фінансування штатом різних місцевих проектів. Проявом опіки, очевидно, можна вважати і необхідність згоди глав департаментів штату на призначення деяких посадових осіб місцевого самоврядування. На місцеве самоврядування допомогою складання різних програм в області місцевого планування, житлового будівництва, інших соціальних, економічних, адміністративних заходів впливають в останні десятиліття не тільки штати, а й федеральні органи. Юридично такі програми не обов'язкові для місцевих органів, вони містять лише рекомендації. Однак у залежність від участі органів місцевого самоврядування у зазначених програмах ставиться надання їм фінансової та технічної допомоги, підкріплювальної програму. Основні гарантії місцевого самоврядування - це проголошення права на нього конституціями і законами штатів, надання територіальним одиницям статусу муніципальних корпорацій, наявність у корпорацій хартій місцевого самоврядування та інших актів локального регулювання, а також муніципального бюджету і власності, нарешті, право на судовий захист. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4. Місцеве самоврядування" |
||
|
||