| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Глава IV. Проблеми реалізації рішень Конституційного Суду Росії |
||
|
Практика реалізації рішень Конституційного Суду достатньо суперечлива. Можна навести чимало прикладів їх своєчасного, навіть негайного виконання, починаючи з першого від 14 січня 1992 р., який визнав неконституційним Указ Президента РРФСР "Про утворення Міністерства безпеки і внутрішніх справ РРФСР", який був скасований Президентом на наступний день. Рішення Конституційного Суду, закріплені в них правові позиції знаходять відображення в законодавчих актах, указах Президента, використовуються при прийнятті рішень виконавчими органами влади, судами загальної та арбітражної юрисдикції, конституційними (статутними) судами суб'єктів Російської Федерації, а органами прокуратури - для обгрунтування вимог про приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним при зверненні в законодавчий орган суб'єкта Федерації або до суду. Разом з тим в 12-річній історії російського конституційного правосуддя не поодинокі факти та іншого роду - явне ігнорування або невиправдане затягування з виконанням рішень Конституційного Суду, як, наприклад, Постанови від 7 червня 2002 р. і ряду інших рішень, що стосувалися приведення у відповідність з Конституцією Російської Федерації положень конституцій республік; неповний облік при приведення законів, інших нормативних актів у відповідність з Конституцією в зв'язку з рішенням Конституційного Суду; спроби подолання юридичної сили постанов прийняттям норм, аналогічних визнаним неконституційними; продовження прийняття правозастосовними органами рішень на основі актів, визнаних неконституційними; відмова громадянинові, організації в перегляд судового чи іншого рішення, заснованого на визнаному неконституційним акті, і т.п. Причини невиконання або неналежного виконання актів конституційної юрисдикції різні. Це і все ще зберігається в суспільстві, у владних структурах правовий нігілізм, неповага до закону і правопорядку, суперечливі процеси у взаєминах федерального центру і регіонів, неповноцінність процесуального механізму виконання актів конституційної юрисдикції, а часом недосконалість і самих цих актів - ускладнене виклад їх змісту, приводить до нерозуміння виконавцями, і т.д. Проблеми забезпечення виконання рішень Конституційного Суду обговорювалися законодавцями вже в перший рік його діяльності. Безпосереднім приводом для цього стало явне ігнорування Постанови Конституційного Суду від 13 березня 1992 р., який визнав неконституційними ряд актів Республіки Татарстан, що обмежували дію федеральних законів на території республіки і стосувалися проведення референдуму з питання про державний статус республіки. Верховна Рада РФ навіть прийняв у квітні 1992 р. у першому читанні Закон "Про забезпечення виконання рішень Конституційного Суду Російської Федерації", що передбачав підстави і види відповідальності органів державної влади та посадових осіб за невиконання або неналежне виконання постанов Конституційного Суду, включаючи дострокове припинення повноважень. Однак законопроект був благополучно провалено, в чому, як видається, чималу роль зіграли політичні причини, незацікавленість насамперед регіональних влад в посиленні ролі судового конституційного контролю в країні. * (106) Проблеми реалізації рішень Конституційного Суду і вчора, і сьогодні не зводяться, звичайно, лише до питання про конституційно-правової відповідальності за їх невиконання, про що свідчать і дискусії в суспільстві, політичних і наукових колах * (107), і нові законодавчі рішення, які стосуються не тільки встановлення конкретних заходів конституційно-правової відповідальності, а й інших аспектів механізму реалізації цих рішень * (108). Головне в новій редакції низки статей Закону про Конституційний Суд, внесеної в грудні 2001 р., це конкретизація обов'язки федеральних і регіональних державних органів і посадових осіб щодо приведення законів та інших нормативних актів у відповідність з Конституцією Російської Федерації у зв'язку з рішенням Конституційного Суду, а як наслідок недотримання цього обов'язку - застосування заходів конституційно-правової відповідальності. Навколо представленого Президентом законопроекту йшли неабиякі дебати в Державній Думі та її кулуарах в червні-листопаді 2001 р., про що вже згадувалося на початку другої глави. Найбільш радикальні з поправок до нього, внесені деякими депутатами, звучали так - до ст. 75 Закону: "Мотивувальна частина рішення Конституційного Суду Російської Федерації (відомості, перераховані в пунктах 7-10 частини першої цієї статті), не повинна містити приписів, адресованих громадянам, посадовим особам, державним та муніципальним органам та іншим організаціям. Ці відомості не є джерелом права і не створюють правових наслідків для громадян, посадових осіб, державних і муніципальних органів та інших організацій "; до ст. 87 Закону: "Резолютивна частина рішення Конституційного Суду Російської Федерації містить тільки найменування нормативного акту і (або) перелік окремих його положень, визнаних відповідними або не відповідають Конституції Російської Федерації, і не може містити норм, що встановлюють права і обов'язки громадян, посадових осіб, державних і муніципальних органів та інших організацій ". Державна Дума не прийняла ці поправки, зводячи Конституційний Суд до ролі консультативного органу всупереч його конституційного призначенню, що, як видається, одночасно є фактичним підтвердженням законодавцями обов'язковості рішень Конституційного Суду в єдності їх мотивувальної та резолютивної частин. Безсумнівна позитивна мета, в ім'я досягнення якої Президент запропонував внести зміни і доповнення до Закону про Конституційний Суд, і якій покликаний служити оновлений Закон, - домогтися неухильної реалізації рішень Конституційного Суду як найважливішого засобу забезпечення верховенства і прямої дії федеральної Конституції, єдності конституційно-правового простору. Це одночасно веде і до зміцнення авторитету Конституційного Суду, підвищенню значимості його рішень, а в кінцевому рахунку до посилення судової влади як самостійної та незалежної інституту в державному механізмі, що є однією з головних завдань проведеної в країні судово-правової реформи. Разом з тим деякі із законодавчих новел дають підстави для їх різного тлумачення і ефективність реалізації цих положень, а, отже, і рішень Конституційного Суду, залежить від адекватної інтерпретації даних положень федеральними та регіональними законодавцями при здійсненні законотворчої діяльності, як і вищими посадовими особами у їх нормотворчій роботі. Неадекватна інтерпретація може привести до протилежного поставленої мети результату - до обмеження общеобязательности рішень і підриву авторитету Конституційного Суду. Що ж саме в оновленому Законі викликає сумнів при безумовній підтримці основної спрямованості нововведень. Для цього необхідно звернутися до його тексту. У своїй основі вельми позитивна нова розширена редакція частини четвертої ст. 79 Закону. Вона передбачає, що у разі, якщо рішенням Конституційного Суду нормативний акт визнаний неконституційним повністю або частково або з рішення Конституційного Суду випливає необхідність усунення прогалини у правовому регулюванні, державний орган або посадова особа, які прийняли цей нормативний акт, розглядають питання про прийняття нового нормативного акта, який повинен, зокрема, містити положення про скасування нормативного акта, визнаного неконституційним повністю, або про внесення необхідних змін та (або) доповнень до нормативний акт, визнаний неконституційним в окремій частині. До прийняття нового нормативного акта безпосередньо застосовується Конституція. Дані положення конкретизуються в ст. 80 "Обов'язок державних органів і посадових осіб щодо приведення законів та інших нормативних актів у відповідність з Конституцією Російської Федерації у зв'язку з рішенням Конституційного Суду Російської Федерації". Вона абсолютно нова за змістом, назвою і конкретна порівняно з раніше діяла редакцією. У статті встановлюється обов'язок Уряду Російської Федерації не пізніше трьох місяців після опублікування рішення Конституційного Суду внести до Державної Думи проект нового федерального закону або законопроект про внесення змін та (або) доповнень до закону, визнаний неконституційним в окремій його частині; зазначені законопроекти розглядаються Державною Думою в позачерговому порядку. Президент, Уряд Російської Федерації, вища посадова особа суб'єкта Російської Федерації не пізніше двох місяців після опублікування рішення Конституційного Суду скасовують свій нормативний акт, приймають новий нормативний акт або вносять зміни та (або) доповнення у визнаний частково неконституційним акт. Законодавчий (представницький) орган суб'єкта Російської Федерації протягом шести місяців скасовує визнаний неконституційним закон суб'єкта Російської Федерації або вносить зміни та (або) доповнення до закону, визнаний неконституційним в окремій частині, а відповідний законопроект не пізніше двох місяців після опублікування рішення Конституційного Суду має внести в законодавчий (представницький) орган вища посадова особа суб'єкта Російської Федерації. Федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, які уклали визнаний повністю або частково неконституційним договір, не пізніше двох місяців вносять до нього зміни та (або) доповнення або припиняють дію договору. Така законодавча конкретизація основи механізму реалізації рішень Конституційного Суду у нормотворчій сфері в принципі не викликає заперечень. Разом з тим деякі з нововведень можуть бути витлумачені як підтвердження, що до прийняття названими державними органами і посадовими особами рішення про скасування нормативного акта (договору) або його окремого положення, визнаних неконституційними, вони діють, зберігають юридичну силу і втрачають її безпосередньо на підставі зазначеного рішення про їх скасування. А це означало б, що юридична сила рішень Конституційного Суду, їх дія залежить від свого роду підтвердження тими органами і посадовими особами, чиї акти визнані неконституційними. У такій інтерпретації дані законоположення розходяться з положеннями Конституції, іншими нормами Закону про Конституційний Суд, з правовими позиціями Конституційного Суду, на що вже зверталася увага в літературі. * (109) У викладеному варіанті тлумачення розглядаються законоположення суперечили б, по-перше, ст. 125 (ч. 6) Конституції, згідно з якою акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають чинність, що є юридичною гарантією вищої юридичної сили федеральної Конституції, по-друге, ст. 6 Закону про Конституційний Суд про обов'язковість рішень Конституційного Суду, по-третє, з положеннями ст. 79 (частини перша і друга) Закону про Конституційний Суд про юридичну силу рішень Конституційного Суду, які передбачають, що його рішення набувають чинності негайно після їх проголошення, діють безпосередньо і не вимагають підтвердження іншими органами та посадовими особами, по-четверте, нової редакції частини четвертої ст. 79, згідно з якою до прийняття нового нормативного акта безпосередньо застосовується Конституція, отже, визнаний неконституційним нормативний акт не застосовується, недійсний, виключений з правової системи. Хоча в цій же частині ст. 79 в невідповідність з її частинами першою і другою встановлено, що новий нормативний акт повинен містити положення про скасування нормативного акта, визнаного неконституційним. Слід при цьому виходити також з правових позицій Конституційного Суду, згідно з якими "рішення, винесене в порядку конституційного судочинства, діє безпосередньо, і тому скасування не відповідає Конституції Російської Федерації закону органом, його прийняв, не потрібно , так як цей закон вважається скасованим, тобто недійсним, з моменту оголошення ухвали Конституційного Суду Російської Федерації ". * (110) У будь-якому випадку в силу вимог ст. 125 (ч. 6) Конституції і конкретизують її ст. 79 і 87 Закону про Конституційний Суд рішення Конституційного Суду є обов'язковим і "діє безпосередньо, незалежно від того, мала або не мала місце скасування не відповідає Конституції Російської Федерації закону прийняв її органом" * (111). Правове значення тих чи інших норм Закону про Конституційний Суд може бути адекватно витлумачено тільки з урахуванням того, що вони діють в нормативному єдності з іншими його нормами. Тому, виходячи з взаємозв'язку положень ст. 125 (ч. 6) Конституції, різних норм Закону про Конституційний Суд та враховуючи правові позиції Конституційного Суду, згадані положення нової редакції ст. 79 і 80 Закону про Конституційний Суд повинні бути витлумачені насамперед як передбачають лише додаткове інформаційне оформлення вже відбувся факту скасування нормативного акта, визнаного неконституційним (хоча, як правильно зазначив Н.В. Вітрук, використовуючи мову кібернетики, положення про скасування акта буде нічим іншим , як "інформаційним шумом"). Разом з тим названі положення при збереженні викладеної оцінки потрібно розглядати і в іншому аспекті - як визначальні в єдності з іншими нормами цих та інших статей Закону параметри для контролю за реалізацією рішень Конституційного Суду і застосування при необхідності заходів відповідальності за недотримання вимог Закону, що має важливе практичне значення. У контексті викладеного виникає ще одне конкретне питання: позбавили Чи законодавчі нововведення Конституційний Суд права визначати при необхідності терміни виконання своїх рішень. Колишня редакція ст. 80 Закону передбачала, що рішення Конституційного Суду підлягає виконанню негайно після опублікування або вручення його офіційного тексту, якщо інші строки спеціально в ньому не обумовлені. Але ці положення виключені і замінені викладеними вище. Разом з тим зберігає своєї дія положення п. 12 частини першої ст. 75 Закону, згідно з яким у рішенні Конституційного Суду визначається порядок його вступу в силу, а також порядок, терміни і особливості його виконання та опублікування. Чи не виникає протиріччя між цим положенням і нормами ст. 80, що встановлюють конкретні терміни скасування і зміни визнаних неконституційними нормативних актів? При відповіді на це питання слід виходити насамперед з того, що юридичним наслідком рішення Конституційного Суду про визнання нормативного акта або його частини неконституційними є втрата ними сили з моменту проголошення даного рішення, якщо їм не передбачено інше. Це випливає з положень частин першої та третьої ст. 79 у взаємозв'язку зі ст. 75 (п. 12 частини першої) Закону і означає, що з зазначеного моменту визнані неконституційними законоположення не можуть застосовуватися і реалізовуватися яким іншим способом, вони усунені з нормативно-правової бази. І якщо, наприклад, Постановою від 21 листопада 2002 Конституційний Суд визнав неконституційним положення Закону Російської Федерації "Про вимушених переселенців", згідно з яким федеральний або територіальний орган міграційної служби позбавляє особу статусу вимушеного переселенця в разі, якщо вона засуджена за вчинений злочин, то дане положення втрачає силу і не може застосовуватися з моменту проголошення зазначеної Постанови, а не з моменту, коли в законодавство будуть внесені необхідні зміни і уточнення з урахуванням положення мотивувальної частини Постанови про можливість для законодавця передбачити ситуації, коли статус вимушеного переселенця, зумовлені ним права і гарантії не можуть бути реалізовані і втрачаються, якщо перебування в цьому статусі несумісне з характером вчиненого діяння і призначеного покарання * (112). Дія ж законодавця і суб'єктів права законодавчої ініціативи у зв'язку з цим визначаються, зокрема, положеннями ст. 79 (частина четверта) і 80 (п. 1) Закону про Конституційний Суд. Разом з тим негайна втрата сили законоположення у зв'язку з визнанням його неконституційним може в деяких випадках мати несприятливі наслідки для правопорядку, здійснення прав громадян. Тому допустимі відступи від зазначеного загального порядку втрати чинності акта або його окремих положень, що випливає із ст. 75 (п. 12 частини першої) в її взаємозв'язку зі ст. 79 (частини перша та третя) Закону. Конституційний Суд у Визначенні від 4 травня 2000 р. N 101-О зазначав: "Виходячи з мети забезпечення балансу конституційно значимих інтересів і неприпустимості порушення прав і свобод інших осіб при здійсненні прав і свобод людини і громадянина (стаття 17, частина 3, Конституції Російської Федерації), Конституційний Суд Російської Федерації може визначити і особливості реалізації положення частини третьої статті 79 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", у тому числі шляхом відстрочки виконання постанови Конституційного Суду Російської Федерації, обумовленої, зокрема, необхідністю забезпечити стабільність правовідносин у інтересах суб'єктів права ". * (113) Відстрочка виконання може бути обумовлена й іншими причинами - коли, наприклад, потрібні фінансові витрати, не передбачені бюджетом, необхідність вжиття організаційних заходів і т.д. Так, Постановою від 14 березня 2002 Конституційний Суд визнав, що не підлягає застосуванню з 1 липня 2002 р. Карно-процесуальні норми, що допускають затримання до судового рішення на строк понад 48 годин, а також арешт (взяття під варту) і утримання під вартою без судового рішення. Федеральне Збори своєчасно вніс відповідні зміни до законодавства. Разом з тим у практиці Конституційного Суду зустрічалися і приклади іншого роду. Так, Постановою від 1 грудня 1997 р. визнано неконституційним цілий ряд змінених положень Закону Російської Федерації "Про соціальний захист громадян, які зазнали впливу радіації внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС", якими для багатьох категорій громадян, постраждалих внаслідок аварії на ЧАЕС, істотно знижувався обсяг возмещаемого державою шкоди або вони взагалі позбавлялися права на таке відшкодування (це стосувалося розміру грошових компенсацій і доплат до пенсій та допомог і т.п.). Згідно з Постановою після закінчення шести місяців з моменту його проголошення зазначені положення втрачали силу, а Федеральним Зборам належало у той же строк внести зміни до названого Закону, що випливають з Постанови. * (114) Однак Федеральне Збори внесли певні законодавчі зміни та доповнення лише в грудні 2000 р. У такій ситуації можуть виникнути на практиці два варіанти правових наслідків. Якщо підходити до питання з позицій Закону про Конституційний Суд, то через шість місяців неконституційні норми втрачають силу, не підлягають застосуванню, але чорнобильці опиняються в ще гіршому правовому становищі, ніж раніше, так як перестають отримувати взагалі будь-яке відшкодування. Другий варіант - фактичне продовження дії неконституційних положень до прийняття нового законодавчого рішення, тобто на невизначений термін, що підриває юридичну силу, обов'язковість акта конституційної юрисдикції. Як виникнення правової прогалини в першому варіанті, так і тривале збереження дії визнаних неконституційними норм у другому неприйнятні, оскільки це порушує правопорядок, конституційні гарантії прав і свобод громадян. Звідси і значення встановлених в ст. 80 Закону про Конституційний Суд термінів приведення нормативних актів у відповідність з Конституцією в зв'язку з рішенням Конституційного Суду. Вони визначають не момент втрати чинності акту, визнаного неконституційним, а період часу, протягом якого державні органи і посадові особи повинні прийняти необхідні нормативні рішення. Єдиний орган, для якого Законом не визначені терміни приведення його актів у відповідність з Конституцією в зв'язку з рішенням Конституційного Суду, є Федеральне Збори. Зрозуміло, що прийняття, як і зміна, законів - трудомісткий і складний процес, до того ж в умовах необхідності узгодження різних інтересів, що представляються фракційним складом Державної Думи. Оперативної, як правило, така діяльність бути не може. Проте ст. 80 Закону визначає строки внесення Урядом до Державної Думи законопроектів у зв'язку з рішенням Конституційного Суду і обов'язок Державної Думи розглянути їх у позачерговому порядку. Це не виключає права Конституційного Суду відповідно до ст. 75 (п. 12 частини першої) Закону при необхідності визначити у своєму рішенні терміни його виконання, що стосуються і федеральних законів. Таким чином, не вбачається суперечності між положеннями ст. 80 і ст. 75 (п. 12 частини першої) Закону про Конституційний Суд. Сказане не слід розуміти як орієнтацію Конституційного Суду на визначення термінів виконання своїх рішень в якості правила. Практика показує, що це право він використовує досить рідко і лише в разі потреби. У його діяльності швидше виявляється тенденція не визнання законів неконституційними, встановлення термінів виконання своїх рішень, а виявлення конституційно-правового сенсу оскаржених законоположень і визнання їх конституційними, але тільки в цьому сенсі, що свідчить про зважений відносно Конституційного Суду до законів при їх перевірці. Реалізація встановленої у ст. 80 обов'язки означає, що при приведенні законів та інших нормативних актів у відповідність з Конституцією в зв'язку з рішенням Конституційного Суду державні органи і посадові особи повинні не тільки дотримуватися передбачені законодавцем в ст. 80 терміни, а й виходити з сформульованих у рішеннях Конституційного Суду правових позицій як результатів тлумачення конституційних норм і виявлення конституційно-правового змісту закону, іншого нормативного акта. У літературі деколи стверджується, що законодавець не зв'язаний рішенням Конституційного Суду, яке обов'язково лише в резолютивній (резолютивній) частині * (115). У попередньому викладі ми вже намагалися показати, що рішення Конституційного Суду обов'язково в єдності його правових позицій і підсумкових висновків. В.В. Лазарєв у цілому ряді своїх публікацій відстоює ідею, що стосовно до Федеральних Зборів, виходячи з його статусу, можна говорити лише про облік ним рішень Конституційного Суду, але ніхто, в тому числі Конституційний Суд, не може зобов'язати законодавця заповнити прогалину в законодавстві, внести в закон зміни * (116). Не заперечуючи часом зайву категоричність формулювань рішень типу: законодавцю "надолужити врегулювати ...", "привести у відповідність ...", "внести зміни ...", проте не можна погодитися і з запропонованим визначенням форми участі законодавця в реалізації вимог до правового регулювання, що випливають з актів конституційної юрисдикції. "Облік рішень" - занадто розпливчаста з точки зору права категорія, яка припускає велику ступінь дискреції у визначенні законодавцем того, що враховувати, а що не враховувати в рішенні Конституційного Суду. Справедливі слова: "Конституція в залежності від того, як вона тлумачиться, обмежує законодавця; вільний політичний процес законотворчості знаходить кордону. Тим самим можливості, межі та навіть обов'язки законодавця стають ... об'єктом правосуддя. Законодавець, таким чином, більше не вільний у тому , як розуміти конституцію; він може бути пов'язаний її тлумаченням, що походить від конституційного суду. "* (117) "Пов'язаний" не означає "скутий". Законодавець вільний у заповненні правової прогалини, що виник у зв'язку з рішенням Конституційного Суду, у формулюванні законодавчих змін, виходячи з потреб соціально-економічного, політичного, правового та іншого характеру. Але при цьому він не може відступити від правових позицій, виражених у рішенні Конституційного Суду, враховуючи їх обов'язковість і можливість подальшого визнання внесених законодавчих змін неконституційними, якщо вони будуть суперечити рішенням Конституційного Суду. Разом з тим правові позиції нерідко дають досить широкий простір для розсуду законодавця в рамках окреслених в них конституційно-правових кордонів. У той же час треба мати на увазі, що визнання рішенням Конституційного Суду нормативного акта неконституційним повністю або частково не у всіх випадках вимагає внесення змін і доповнень до цього акт, крім, звісно, ситуації, коли виникає прогалину у правовому регулюванні. Тому нову редакцію ст. 80 Закону про Конституційний Суд, що передбачає обов'язок відповідних федеральних і регіональних влад у конкретні терміни вносити зміни і доповнення в нормативний акт, визнаний неконституційним в окремій його частині, слід, очевидно, розуміти так, що вказана обов'язок реалізується у випадках, коли з рішення Конституційного Суду випливає необхідність у таких змінах і доповненнях. З іншого боку, в новій редакції ст. 80 Закону не враховується той факт, що необхідність внесення змін і доповнень до нормативний акт, що був предметом розгляду Конституційного Суду, може виникнути і тоді, коли його положення визнані конституційними, але в тому їх конституційно-правовому сенсі, який виявлено Конституційним Судом у прийнятому рішенні і є загальнообов'язковим, що виключає інше їх тлумачення не тільки в правозастосовчій практиці, а й при прийнятті законодавчих рішень. Нормативні положення, аналогічні визнаним неконституційними рішенням Конституційного Суду, нерідко містяться в актах інших державних органів і посадових осіб. Общеобязательность рішень Конституційного Суду, закріплених в них правових позицій поширюється і на ці акти, що підтверджується нормами ст. 87 Закону про Конституційний Суд. У ній встановлено обов'язок державних органів і посадових осіб, які не були сторонами у розглянутому справі, скасувати нормативні положення, аналогічні тій нормі, яка визнана неконституційною. Такий обов'язок в загальній формі визначалася в ст. 87 і колись, але в новій редакції цієї статті, внесеної в грудні 2001 р., конкретизована. Стаття 87 передбачає, що визнання неконституційним федерального закону, нормативного акта Президента, Уряду Російської Федерації, договору або окремих їх положень є підставою для скасування в установленому порядку положень інших нормативних актів чи договорів, заснованих на визнаних неконституційними повністю чи частково нормативному акті чи договорі або відтворюють їх або містять такі ж положення, які були визнані неконституційними. Це зобов'язує до прийняття відповідних рішень органи публічної влади всіх рівнів - федерального, регіонального, муніципального. Особливо обумовлено, що визнання неконституційними нормативного акта, договору суб'єкта Федерації або окремих їх положень є підставою для скасування у встановленому порядку органами державної влади інших суб'єктів Федерації таких же положень, що містяться у прийнятих ними нормативних актах або укладених договорах. Така акцентація, якої було у колишній редакції ст. 87, але має на увазі, обумовлена тим, що в попередній період дана обов'язок найчастіше ігнорувалася саме в суб'єктах Федерації, рецидиви подібного ставлення зустрічаються і сьогодні. На практиці, очевидно, не завжди просто визначити ідентичність, аналогичность нормативних положень. Даючи роз'яснення з цього приводу, Конституційний Суд в Визначенні від 6 грудня 2001 р. N 249-О вказав, що сам зміст рішень Конституційного Суду, сформульованих в них правових позицій служать критерієм для встановлення того, відтворюється чи в тих чи інших нормах положення, визнане неконституційним, чи є дані норми такими ж або заснованими на цьому положенні, і, отже, наскільки вони тотожні, аналогічні, ідентичні або подібні, щоб розглядати їх як відтворюють положення, визнані неконституційними, або які є такими ж, виходячи з оцінки аналогичности (ідентичності) відповідних норм з використанням відомих методів тлумачення - телеологічного, систематичного, історичного, логічного та ін * (118). У новій редакції ст. 87 Закону передбачені й додаткові гарантії, спрямовані на забезпечення виконання зазначеного обов'язку органами публічної влади. Вони конкретизовані у частині п'ятій статті, в якій визначено, що якщо протягом шести місяців після опублікування рішення Конституційного Суду аналогічний визнаному неконституційним нормативний акт не буде скасований або змінений, а дія договору, аналогічного визнаному неконституційним, не буде припинена повністю або частково, уповноважені федеральним законом державний орган чи посадова особа приносять протест або звертаються до суду з вимогою про визнання такого нормативного акта або договору "недіючим". Правда, виходячи з правових позицій Конституційного Суду, виражених, зокрема, в Постанові від 11 квітня 2000 р., правильніше було б записати про визнання такого нормативного акта або договору "недійсним", тобто про підтвердження втрати ним юридичної сили, керуючись рішенням Конституційного Суду * (119). Разом з тим визнання рішенням суду загальної юрисдикції, заснованому на рішенні Конституційного Суду, недійсності правової норми, в тому числі міститься в конституції, статуті, законі суб'єкта Федерації, не виключає, як зазначено в Визначенні Конституційного Суду від 19 квітня 2001 р. N 65 - О, права повноважних органів суб'єкта Федерації при незгоді з таким судовим рішенням використовувати засоби судового захисту, у тому числі звернутися в порядку ст. 85 Закону про Конституційний Суд із запитом до Конституційного Суду для підтвердження конституційності нормативного положення і, отже, відсутність у них обов'язки його скасовувати. * (120) Зазначена конкретизація ст. 87 Закону покликана посилити забезпечення прямої дії і однакового застосування федеральної Конституції на всій території країни, а також конституційних принципів рівності прав і свобод громадян незалежно від їх місця проживання та рівноправності суб'єктів Федерації. Щоб така спрямованість Закону стала реальністю, необхідні активні дії насамперед законодавчих і виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації, їх вищих посадових осіб, зобов'язаних негайно виключити реалізацію положень своїх нормативних актів, аналогічних визнаними неконституційними, та у встановлені Законом терміни їх скасувати. Далеко не завжди це здійснюється на практиці своєчасно або взагалі. Тому істотне значення набуває більш активне включення в даний процес інших повноважних державних інститутів. Це стосується насамперед органів прокуратури, які наділені повноваженням з нагляду за дотриманням федеральної Конституції та виконанням федеральних законів, зокрема, законодавчими (представницькими) і виконавчими органами суб'єктів Федерації, а також за відповідністю виданих цими органами правових актів Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним і федеральним законам. У дане повноваження органічно вписується і нагляд за відповідністю названих правових актів федеральної Конституції у зв'язку з рішеннями Конституційного Суду. Таку конкретизацію наглядового прокурорського повноваження бажано прямо зафіксувати у Федеральному законі "Про прокуратуру Російської Федерації". Але вона і в даний час мається на увазі положеннями частини п'ятої ст. 87 Закону про Конституційний Суд, розглянутими у взаємозв'язку з нормами ст. 27 (п. 1, 5) Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації", ст. 22 (п. 3) і 23 (п. 1) Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" і ст. 245 і 251 ЦПК РФ. Конкретними правовими засобами реалізації названого повноваження є внесення прокурорського протесту до органу або посадовій особі, які видали відповідний акт, або звернення із заявою до суду за підвідомчістю (підсудності). Поки ще слабо використовується в зазначених цілях функціональний і професійний кадровий потенціал Міністерства юстиції та його територіальних органів. На Міністерство покладено ведення Федерального реєстру нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації та Державного реєстру нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади. Тому цілком обгрунтовано вже висловлене в літературі пропозицію (Т.Я. Хабриевой та ін.) про покладання на Міністерство юстиції обов'язки виявляти включені в регістр і реєстр нормативні акти, аналогічні визнаним неконституційними, та інформувати про це органи, їх прийняли. Не виключена і можливість наділення Міністерства юстиції, його територіальних органів правом на звернення до суду про визнання такого роду актів недійсними. У рамках своєї компетенції могли б сприяти вирішенню завдання очищення регіональних нормативно-правових масивів від неконституційних актів та повноважні представники Президента Російської Федерації у федеральних округах. У новій редакції ст. 80 Закону про Конституційний Суд на додаток до бланкетной нормі ст. 81 конкретизовані положення про конституційно-правової відповідальності за невиконання рішень Конституційного Суду. Правда вона поширена тільки на органи влади суб'єктів Федерації. Федеральний законодавець виходив, очевидно, з принципу сумлінності федеральних органів влади при приведенні їх нормативних актів у відповідність з Конституцією в зв'язку з рішенням Конституційного Суду, що ні заперечує наявність політичної відповідальності даних органів при ігноруванні вимог, що випливають з цих рішень. У ст. 80 встановлено, що якщо законодавчим органом або вищою посадовою особою суб'єкта Федерації після закінчення, відповідно, шести і двох місяців після опублікування рішення Конституційного Суду не будуть прийняті передбачені ст. 80 заходи у зв'язку з рішенням Конституційного Суду, то застосовується механізм відповідальності, передбачений федеральним законодавством. Мається на увазі, зокрема, винесення Президентом Російської Федерації на підставі Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" попередження відповідному органу влади (посадовій особі) і можливе подальше дострокове припинення їх повноважень з використанням різних і досточно складних судових і законодавчих механізмів. Детальна конституційна інтерпретація передбачених заходів федерального впливу, процесу їх застосування, значення в ньому відповідних судових та інших процедур, у тому числі конституційного судочинства, дана в Постанові Конституційного Суду від 4 квітня 2002 р. по справі про перевірку конституційності окремих положень зазначеного Закону. * (121) Правда законодавчі встановлення про названі заходи федерального впливу навряд чи реально застосовні на практиці і швидше нададуть попереджувала вплив. Разом з тим сам факт їх законодавчого закріплення свідчить про те важливому значенні, яке надає законодавча влада ролі Конституційного Суду, його рішень у забезпеченні безпосередньої дії та захисту федеральної Конституції. Реалізація рішень Конституційного Суду пов'язана не тільки з заповненням законодавцем виникли прогалин у праві і внесенням необхідних змін і доповнень до нормативних актів. Ці рішення адресовані і всім правопріменітелям. В силу вимог ст. 79 і 87 Закону з моменту проголошення рішення Конституційного Суду, якщо в ньому не передбачений інший момент втрати чинності акту, не підлягають застосуванню судами, іншими органами та посадовими особами як положення нормативного акта (договору), визнаного неконституційним і внаслідок цього втратив юридичну силу, так і аналогічні їм положення інших нормативних актів (договорів), не чекаючи їх офіційного скасування (припинення дії). Це одна з найбільш важливих форм виконання рішень Конституційного Суду. Продовження застосування нормативного положення, визнаного неконституційним, що зустрічається на практиці, означає по суті, що відповідний орган, посадова особа не виконують вимог ст. 125 (ч. 6) Конституції і конкретизують її ст. 79 і 87 Закону про Конституційний Суд, згідно з якими рішення Конституційного Суду діє безпосередньо, незалежно від того, скасував або не відмінив неконституційне нормативне положення встановив його орган. Якщо ж у рішенні Конституційного Суду передбачено відстрочення його виконання, то незастосування відповідного нормативного положення починається з моменту завершення цієї відстрочки. Для правозастосування важливе значення має й іншу. Конституційний Суд нерідко визнає законоположення конституційними, але тільки в виявленому їм конституційно-правовому сенсі цих положень, що також є загальнообов'язковим і виключає будь-яке інше їх тлумачення в правозастосовчій практиці під загрозою перегляду правозастосовчого рішення, заснованого на іншому тлумаченні. У Постанові від 25 січня 2001 р., касавшемся положення ЦК РФ, Конституційний Суд зазначав, що правозастосовні рішення, засновані на акті, який хоч і визнаний в результаті вирішення справи в конституційному судочинстві відповідним Конституції, але якому в ході застосування по конкретній справі суд загальної юрисдикції або арбітражний суд надав тлумачення, розходиться з його конституційно-правовим змістом, виявленим Конституційним Судом, також підлягає перегляду в порядку, встановленому законом. Інша означало б, що суд загальної юрисдикції або арбітражний суд можуть здійснювати тлумачення акту, надаючи йому інший зміст, ніж виявлений в результаті перевірки в конституційному судочинстві, і тим самим підміняти Конституційний Суд, чого вони в силу ст. 118, 125, 126 і 127 Конституції робити не має права. * (122) Тут мова йде саме про неприпустимість розбіжності в тлумаченні, що ні заперечує права або скоріше обов'язки судів в своїй практиці забезпечувати конституційне тлумачення підлягають застосуванню норм. На основі нормативних положень, визнаних неконституційними, в період їх дії прийняті, як правило, численні судові та інші правозастосовні рішення. Яка їх доля, переглядаються чи вони, чи мають рішення Конституційного Суду зворотної силою? Питання надзвичайно актуальний, як показують звернення до Конституційного Суду. Цілком виразно Закон про Конституційний Суд відповідає на це питання стосовно до заявника до Конституційного Суду. Згідно ст. 100 (частина друга) Закону у разі, якщо Конституційний Суд визнав оспорюваний громадянином (об'єднанням громадян) закон не відповідає Конституції, то справа громадянина, в якому застосовувався цей закон, у всякому разі підлягає перегляду компетентним органом у звичайному порядку. У всякому разі, отже, безвідносно до закінчення пресекательних строків звернення до цих органів і незалежно від того, наявні чи відсутні підстави для перегляду справи, передбачених іншими, крім Закону про Конституційний Суд, актами. Дане регулювання, як підкреслено в Визначенні Конституційного Суду від 14 січня 1999 р. N 4-О за скаргою І.В. Петрової, направлено на заохочення правової активності громадян, що сприяють усуненню з чинного законодавства неконституційних норм і, отже, на захист від порушень прав і свобод інших осіб. * (123) Правда не завжди судові та інші правозастосовні органи слідують на практиці цим вимогам Закону, що, природно, не сприяє зміцненню правопорядку. У зв'язку з цим Конституційний Суд був змушений нагадати, що оскільки в силу ст. 79 (частина друга) Закону про Конституційний Суд рішення Конституційного Суду діє безпосередньо і не вимагає підтвердження іншими органами та посадовими особами, виконання міститься в ньому вимоги про перегляд справи, в якому застосований визнаний неконституційним закон, не може ставитися у залежність від розсуду будь-яких посадових осіб, уповноважених в інших випадках виступати з ініціативою або давати згоду на перегляд справи. За змістом ст. 100 (частина друга) Закону про Конституційний Суд, єдиний і достатній привід до початку перегляду справи - саме рішення Конституційного Суду про визнання закону, застосованого в цій справі, що не відповідає Конституції. Інше тлумачення названої норми Закону могло б привести до порушення вимог чинного законодавства та до невиконання рішення Конституційного Суду, що відповідно до ст. 81 Закону тягне за собою встановлену федеральним законом відповідальність, а у випадках, які зачіпають права громадян, є підставою для звернення до міждержавні органи по захисту прав і свобод людини (ч. 3 ст. 46 Конституції). * (124) Разом з тим чимало інших громадян, які не були учасниками конституційного судочинства, але чиї справи також були дозволені на основі законоположень, визнаних неконституційними. На таких осіб поширюється положення частини третьої ст. 79 Закону про Конституційний Суд, відповідно до якого рішення судів та інших органів, заснованих на актах, визнаних неконституційними, не підлягають виконанню і повинні бути переглянуті в встановлених федеральним законом випадках, тобто з використанням матеріально-правових підстав і процесуальних інститутів, закріплених кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним, арбітражно-процесуальним та іншим законодавством. Інтерпретуючи зазначені положення ст. 79 Закону, Конституційний Суд в Визначенні від 14 січня 1999 р. N 4-О за скаргою І.В. Петрової вказував, що для захисту прав осіб відповідно до цього положення можуть використовуватися всі передбачені галузевим законодавством судові процедури. Перегляд судових рішень у зв'язку з визнанням норми неконституційною можливий, зокрема, як у порядку нагляду, так і за нововиявленими обставинами. До останніх і відноситься визнання застосованої судом норми неконституційною. При цьому наявність матеріальних і процесуальних передумов, а також можливих перешкод (наприклад, факт закінчення терміну позовної давності або факт пропуску строку для відновлення справи за нововиявленими обставинами) для перегляду рішень, заснованих на неконституційних актах, встановлюється за заявою громадянина чи уповноваженої посадової особи тим судом, до компетенції якого віднесено такий перегляд, при дотриманні загальних правил судочинства. * (125) Така позиція (аргументація), здавалося б, може бути сприйнята як вказівка на можливість перегляду мало не всіх правозастосовних рішень, виданих з моменту прийняття визнаного неконституційним акту і заснованих на ньому, враховуючи тим більше, що в Визначенні дається посилання на Постанову від 2 лютого 1996 року N 4-П, в якому зазначено, що Закон про Конституційний Суд передбачає, що будь-які, в тому числі остаточні, рішення судів, засновані на актах, визнаних неконституційними, повинні бути переглянуті. Однак навряд чи саме так слід розуміти позицію Конституційного Суду з даного питання. Якщо виходити з буквального тлумачення частини третьої ст. 79: відповідні рішення судів та інших органів не підлягають виконанню і повинні бути переглянуті в встановлених федеральним законом випадках, то можна зробити висновок, що мова тут йде про можливість перегляду не всіх правозастосовних рішень, виданих з моменту прийняття визнаного неконституційним акту і заснованих на ньому, а рішень невиконаних. Маються на увазі як вступили, так і не набрали законної сили рішення, але невиконані або виконані частково. Такий висновок підтверджується і позицією Конституційного Суду, вираженої в Визначенні від 4 грудня 2000 р. N 243-О, згідно з якою зворотною силою постанову Конституційного Суду володіє відносно справ звернулися до Конституційного Суду громадян або об'єднань громадян, а також щодо невиконаних рішень, винесених до прийняття цієї постанови. При цьому, природно, перегляд іншими судами правозастосовних рішень, заснованих на неконституційних нормах, не може здійснюватися без належного волевиявлення зацікавлених суб'єктів і врахування вимог галузевого законодавства. В принципі аналогічно вирішувалося питання і в Законі про Конституційний Суд 1991 р., ст. 65 (ч. 3) якого визначала, що не підлягають виконанню рішення судів та інших правозастосовних органів, заснованих на нормативних актах, визнаних неконституційними, якщо такі рішення не були виконані до моменту набрання чинності відповідної постанови Конституційного Суду. Разом з тим ст. 65 (ч. 5) цього Закону встановлювала, що Конституційний Суд може поширити дію своєї постанови про визнання нормативного акта неконституційним на минуле час (на правовідносини, що оформилися на підставі такого акта), але не більше ніж на три роки. Таке положення в чинному Законі про Конституційний Суд, правда, не збережено. Якщо звернутися до нового процесуального законодавства, то в прийнятому 18 грудня 2001 КПК ст. 413 (ч. 4) віднесла визнання Конституційним Судом закону, застосованого судом в даній кримінальній справі, що не відповідає Конституції до нових обставин, що є підставою для перегляду судового рішення (вироку, ухвали або постанови), його скасування або зміни. Перегляд судового рішення здійснюється Президією Верховного Суду РФ за поданням Голови Верховного Суду РФ (ст. 415, ч. 5, КПК). Аналогічне положення встановлено і новим Арбітражним процесуальним кодексом від 24 липня 2002 р., ст. 311 (п. 6) якого віднесла до підстав перегляду судових актів за нововиявленими обставинами визнання Конституційним Судом не відповідає Конституції закону, застосованого арбітражним судом у конкретній справі, у зв'язку з прийняттям рішення по якому заявник звертався до Конституційного Суду. У новому ЦПК такі норми прямо не передбачені. Правда викладені новели процесуального законодавства сприймаються як пов'язані з дією стану не ст. 79 (частина третя) Закону про Конституційний Суд, а ст. 100 (частина друга), згідно з якою визнання закону неконституційним у всякому випадку тягне перегляд дозволеного на його основі судового чи іншої справи громадянина, що оскаржив цей закон в Конституційному Суді, компетентним органом у звичайному порядку. Особливо це стосується АПК, п. 6 ст. 311 якого прямо пов'язує з визнанням закону неконституційним перегляд справи саме заявника, що звернувся до Конституційного Суду. Таким же чином може бути сприйнято і положення ст. 413 (п. 1 ч. 4) КПК, якщо його зіставити з нормами ст. 415 (ч. 1-5), хоча можливо і більш широке тлумачення цієї норми. У будь-якому випадку зберігає актуальність проблема судового захисту прав осіб, які не були учасниками конституційного судочинства, але чиї справи також були дозволені на основі закону, визнаного неконституційним, враховуючи, що нове процесуальне законодавство прямо не визначило правові можливості таких осіб, а це може привести до збереження суперечливою судової практики перегляду зазначеної категорії справ. Найближчий час покаже, як будуть витлумачені на практиці оновлені процесуальні інститути стосовно до рішень з такого роду справах, як будуть враховуватися правові позиції Конституційного Суду з даної проблеми. Що стосується рішень інших, окрім судів, правозастосовних органів, то йому служить інститут оскарження до суду рішень і дій, що порушують права і свободи громадян (гл. 25 ЦПК РФ, Закон Російської Федерації "Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян "), з урахуванням дії викладених принципів зворотної сили рішень Конституційного Суду. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Глава IV. Проблеми реалізації рішень Конституційного Суду Росії" |
||
|
||