| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Російський федералізм |
||
|
Федералізм закріплений в одному з найменувань нашої держави - Російська Федерація. Перша стаття Конституції (Основного Закону) РФ з 1992 року відносить його до непорушним основам ладу. Конституційна комісія пропонувала закріпити його в ст. 1 "Державний суверенітет", ст. 6 "Поділ влади", ст. 7 "Федеративна держава" і самостійної чолі. Конституція РФ 1993 року в основному зберегла цей підхід. При федералізм складна держава безболісно і з користю для сторін включає до свого складу ряд менш великих утворень, що володіють достатньою самостійністю. Федералізм дозволяє на ділі здійснити самовизначення різних етнічних і територіальних спільнот, повніше враховувати їх культурно-історичні та регіонально-економічні особливості, ефективніше і послідовніше здійснювати місцеве самоврядування. Федералізм передбачає згоду складових частин країни з державною єдністю Федерації. В історії вдавалися союзи територій, але не етносів - бо межі між останніми ніде не мають чіткості. Плани перетворити Австро-Угорську монархію в союз національностей не змогли покінчити з чварами через черезсмужжя населення і неможливості досягти однорідності складу в кожній з частин країни. На жаль, не вдалися і "національні" федерації останніх часів: СРСР, СФРЮ, ЧССР. Але перетворення Росії в сучасну Федерацію або Союз може привести до успіху, бо в наявності: загальні історія, розташування, взаємозв'язку її частин; близьке розуміння цілей розвитку і переваг, що випливають із спільної державності; послідовно вибудовувана модель сучасного та перспективного федеративного (союзного) пристрою; вирівнювання статусу суб'єктів Федерації; інтеграційні явища в регіоні колишнього СРСР; наявність об'єднуючого фактору в особі росіян - вельми терпимою і відкритою по відношенню до інших спільності, складової чотири п'ятих населення РФ і 25 млн. в республіках СНД крім неї. Ми виходимо з того, що населяє РФ єдиний багатонаціональний народ Росії, що усвідомлює себе (в ідеалі) єдиним МИ ("Ми, багатонаціональний народ Росії ..."), носієм загальної культури, ідеї та долі , що висуває для забезпечення свого життєустрою офіційного представника - Російську державу. Подальше підрозділ цього народу на націю, народність, народ не є цілком правильним чинності багатозначності даних термінів. Складають ж єдиний багатонаціональний народ Росії різні етнічні спільності; останній термін означає ніщо інше як приналежність до певного етносу. Система державної влади в Росії заснована на розмежуванні предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами, а також місцевим самоврядуванням. Повноваження державної влади розумно поділені між цілим і частинами. Суверенітет останніх обмежений федеральної Конституцією: самостійність властива їм у всьому, крім того, що віднесено до спільного відання. Подібна домовленість в Російській Федерації була оформлена в 1992 році у вигляді Федеративного договору, змістом своїм увійшов до Конституції; в США - 10-ю поправкою до Конституції, а в Швейцарії - преамбулою і ст. 3 Основного Закону. Повноваження, не віднесені Конституцією до ведення Російської Федерації або до спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, належать останнім і здійснюються ними самостійно відповідно до Конституції Росії та їх конституціями (статутами). Органи державної влади суб'єктів РФ беруть участь у здійсненні федеральних повноважень у межах і формах,, встановлених Конституцією Росії і федеральними законами. Суб'єктам РФ гарантується відповідно федеральним законом представництво при федеральних органах державної влади. Верхня палата федерального Парламенту засновується саме для | представництва, регіонів. Разом з тим, автор заперечує проти вимоги "надати федеративний характер Конституційному Суду". По-перше, федеральне колізійне право віднесено до виключного відання Росії, по-друге, саме Конституційний Суд покликаний у своїй виключній компетенції вирішувати спори про розмежування повноважень між федеральною владою і владою конкретних суб'єктів Федерації, по-третє, судді обираються в особистій якості - це одна з гарантій їх незалежності. І все-таки належить знайти механізм представництва в Конституційному Суді РФ від республік або етнічних спільнот. Має бути політичне, може бути негласне рішення про це при формуванні складу цього органу. Конституція покликана в прийнятній формі гармонізувати всю складну систему відносин між Федерацією та її частинами, створити умови для запобігання зіткнення юрисдикції. Федеральні органи державної влади за згодою з органами влади суб'єктів РФ можуть передавати цим органам | здійснення частини своїх повноважень; органи влади суб'єктів РФ за згодою з федеральними органами можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень. Суб'єкти РФ в межах їх предметів ведення і повноважень можуть укладати між собою угоди, що не суперечать Конституції Російської Федерації і федеральним законам. За допомогою додаткових внутрішньодержавних відносин може; уточнюватися компетенція регіонів, що надає Російської Федерації необхідну гнучкість. Наявність таких угод не є визначальним, але їх система на етапі становлення дозволяє забезпечити життєздатність державного організму; жорстка ж структура такого складного утворення може привести до випадання цеглинок з єдиної кладки, від чого вона може обвалитися. Конституційно-договірна модель - одна зі знахідок, яка дозволяє дивитися з оптимізмом у майбутнє Росії або Союзу. При реалізації федералізму необхідно акуратно пройти між протилежними підходами: один веде до унітарної Росії, інший до роздробленості і апологетики національних особливостей - аж до фактичної свободи внутрішніх утворень від конституційних зобов'язань перед Федерацією. Запропонований нами в 1990 р. серединний шлях полягав у кроці до рівноправності суб'єктів Федерацій і одночасному закріпленні можливості реалізувати особливості окремих регіонів. Всі регіони Росії є рівноправними суб'єктами декількох видів відносин: міжрегіональних (один з одним), федеративних (з центральними органами), зовнішньоекономічних. Нове конституційне розмежування дає регіонах повноваження і в податковій, і в розпорядчої, і в господарській сферах; але можливості вести власний пошук поки не реалізуються. При всій відкритості і гнучкості важлива лінія на зміцнення єдності держави. Державний суверенітет неподільний, їм у повному розумінні володіє Росії в цілому, але частина цього суверенітету може бути делегована регіонах. Нинішня Російська Федерація створювалася не знизу, через об'єднання суверенних частин (як, наприклад, США, Австралійський Союз, Швейцарія); вона розукрупнювати як би зверху, віддаючи частину своїх повноважень на місця. Один з останніх прикладів цього - 9-й параграф Декларації про державний суверенітет РРФСР, коли вищий орган федеральної влади - З'їзд - проголосив розширення прав суб'єктів Федерації. Наша держава зберігається на кількох "китах": верховенство Російської Конституції; загальнообов'язкових федеральних податках, єдиній грошовій одиниці, федеральному бюджеті; єдиних судової та правоохоронної системах; на російській армії; федеральному коллизионном право і верховенстві рішень Конституційного Суду Росії. Державне єдність забезпечується за рахунок відповідності конституцій (статутів) суб'єктів РФ російському вищому закону. Республіки, краю, області, автономії є невідчужуваною частиною цілісної території країни. Громадянство Росії не виключає можливості громадянства окремих її суб'єктів, воно є єдиним і рівним незалежно від підстав його придбання. Федералізм забезпечує колективні права окремих народів на суверенітет і самоврядування, не ущемляючи інтересів всього багатонаціонального народу. Право на відділення зазвичай до Конституції не передбачається. Якщо Росія - в широкому сенсі - бажає стати винятком (прагнучи підвищити привабливість і добровільний характер федерації або союзу), її суб'єкти могли б мати право змінити свій статус лише шляхом спеціальної процедури - справедливо враховує думку більшості. Ні в кого не повинно виникати спокуси заявити, що його утримують у складі Росії насильно. Спочатку на місцевому референдумі позитивно повинно проголосувати дві третини (НЕ МЕНШЕ) виборців, що мають право голосу. Це прагнення має бути закріплено у відповідному федеральному законі і знайти своє відображення в нормах Конституції. При негативних підсумки референдуму повторне голосування може бути проведено не раніше, ніж через 10 років. Зауважимо, що подібний механізм був би чіткіше, ніж формула Конституції 12.12.93, за якою статус суб'єкта Росії "може бути змінений за взаємною згодою Росії та її суб'єкта". Важливо, щоб федеральна державна влада була правомочна діяти, а населення в регіонах не стало заручником в руках регіональних еліт, їх схвалень і взаімоувязок. Сама ідея федерації, справедливо підкреслює А. Рапашіньскі, базується на реалізації принципу, що її проголошення часто буває недостатньо, так як окремі складові прагнуть діяти незалежно від інших. Тому для загального блага буває необхідно створення загального механізму вироблення рішень і проведення їх у життя {128}. Корисну роль у забезпеченні повноважень федеральної державної влади на всій території можуть зіграти її представники в регіонах. Інститут федеральних уповноважених був запропонований в ході вироблення проекту Конституції Російської Федерації. Інша справа, що на практиці цей інститут став використовуватися в неконституційних цілях політичної боротьби з законно обраними представницькими органами державної влади ... Нам же видається, що вони не вправі втручатися в сферу компетенції регіонів, а тільки координують діяльність федеральних відомств на даній території; їх завдання - бути вартовим федеральних інтересів і забезпечувати прямий і зворотний зв'язок з центральними органами. Доцільно, щоб кожен суб'єкт Федерації мав подібну систему органів влади. Основи їх організації покликана закріпити Російська Конституція. Нинішня Конституція цього не зробила, а відсутність їх може призвести як до відновлення диктату Центру, так і різнобою в організації влади на місцях. Наша пропозиція залишається в силі {129}. Єдиним представницьким і законодавчим органом суб'єкта РФ є законодавчі збори (Рада), яка обирається за виборчими округами, утвореним на основі єдиної норми представництва; вища посадова особа суб'єкта РФ очолює виконавчу владу суб'єкта РФ, яка входить до системи виконавчої влади РФ; виконавча влада суб'єкта РФ діє на підставі та на виконання Конституції РФ, федеральних законів, актів Президента та Уряду, виданих з питань їх компетенції, а також конституції (статуту) і законів суб'єкта РФ. Судова система суб'єкта РФ включає вищі і місцеві суди суб'єкта РФ і входить в судову систему РФ. Органи державної влади суб'єкта РФ (найменування яких визначається регіоном самостійно) здійснюють повноваження суб'єкта РФ, за винятком тих, які віднесені до повноважень органів місцевого самоврядування. Проблема суб'єктного складу Росії як і раніше викликає суперечки. Нинішня Російська Федерація складається з республік, країв, областей, міст федерального значення, автономних областей, автономних округів як формально рівноправних суб'єктів Федерації. Роблячи крок до рівняння прав і можливостей, Конституція 1993 року справедливо наділяє їх однаковим конституційно-правовим статусом. Основи, а також особливості правового статусу суб'єктів РФ встановлюються і гарантуються федеральної Конституцією. Однак, на ділі цього рівноправності немає. Виходячи з прагнення до національної державності, республіки наполягають на особливому статусі і приращении суми своїх прерогатив. Ми вважаємо природним збереження даного типу регіонів, що роблять нашу країну неповторно поліфонічною. Разом з тим, особливості етнічного складу населення окремих територій не повинні призводити до суперечностей в Російській Конституції. "Ми - багатонаціональний народ республіки N. ..", - свідчить інша декларація про суверенітет - проголошуємо "національна держава" (зауважте, не багатонаціональна або народне). Що ховається під словом "національне"? Пріоритет одному етносу, особливий підхід у державному будівництві до його інтересам? Але це загрожує посиленням племінного підходу до державного розвитку, що суперечить рівності в правах незалежно від національності. Перетворення територій компактно проживають етнічних спільнот в державні освіти може призвести до дроблення територій і національної ворожнечі. Право народів на самовизначення є одним з головних умов здійснення прав людини. Однак, не слід забувати, що в багатонаціональній державі самовизначитися етнічна спільність може не тільки створивши окреме державне утворення у складі єдиної держави, але і в рамках територіальної, а також національно-культурної автономії. Звідси важливо гарантувати конституційні принципи рівноправності і культурної автономії. Права і свободи етнічних спільнот повинні гарантуватися відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів Росії. Залежно від особливостей етнічного складу населення та інших обставин самоврядним територіальним одиницям за поданням або за згодою відповідного суб'єкта РФ слід надавати федеральним законом особливий статус. У перших варіантах проекту Конституції автором книги було запропоновано, щоб Росія складалася з рівноправних суб'єктів: республік і (або) земель {130}. При цьому розглядалися наступні міркування: - При рівнянні в статусі нині існуючих республік, країв, областей, автономій виникає більше 90 суб'єктів Федерації - погано керований конгломерат різних частин; з цього випливає необхідність їх зміцнення шляхом поступової інтеграції; - Якщо краї, області залишаться ніби частинами унітарного простору якоїсь російської республіки, то вони будуть нижче за статусом, ніж національно-державні утворення і фактично стануть федеральними територіями, керованими з Москви; вже сьогодні багато регіонів, що розташовують найбільшим економічним і все більш зростаючим політичним потенціалом, навряд чи задовольняться подібним статусом; - Якщо адміністративні та національно-державні утворення будуть мати рівний статус, то внутрішньодержавні відносини будуть розвиватися більш плідно між рівноправними партнерами; - Створенням рівних республік і земель можна зробити суттєвий крок від етнократичній до державно-територіальної організації російського суспільства. На підставі економіко-географічного, історичного та соціокультурного аналізу виникла пропозиція створити в Росії (шляхом об'єднання країв, областей, можливо республік, входження до складу Росії нових регіонів) понад двох десятків земель з середньою чисельністю населення від 3,5 до 8,5 мільйонів осіб і приблизно рівним економічним потенціалом. Передбачалося, що групування здійсненно на основі природних зв'язків з утворенням потужних територіальних спільнот. Їх прообразом можна вважати складаються регіональні асоціації країв і областей, які стали виникати зважаючи необхідної координації інтересів під внутрішньоекономічних відносинах. Перспективність їх зумовлена вибудовуваній знизу ринковою інфраструктурою, яка дозволила б землям бути дієздатними територіями з власним профілем і спеціалізацією у внутрішньоросійському і зовнішньому поділі праці. У виняткових випадках статус землі може бути наданий одному краю або області (наприклад, анклавной Калінінградській, яка не має російських сусідів). Думається, що до концепції "Росія як союз республік і земель" можна ще повернутися, тим більше якщо враховувати перспективу відновлення союзної держави у новій формі, але з урахуванням історичного досвіду державно-територіального устрою Росії. Важливо відрізняти Федерацію (або Союз), скріплюється єдиної Конституцією, від конфедерації, яка не утворює нової держави, а зв'язку входять до неї частин закріплює договором. У нинішній Росії це не просто теоретичний або доктринальний спір - у світлі питання про співвідношення Конституції РФ і Федеративного договору при неправомірному звеличуванні сили останнього по відношенню до Основного Закону. При розвитку федеративних відносин ми виходимо з того безперечного положення, що Росія є "суверенна держава, створена історично об'єдналися в ньому народами" {131}, що воно політично і юридично конституйована, реально існує і складові його території і народи вже реально в ньому об'єднані. Ставити питання про процес їх об'єднання і формування Федерації шляхом підписання договору означало ігнорувати дійсність всупереч фактам і праву. Уразливість "установчого характеру" Федеративного договору обумовлена і тим, що не був з'ясований питання, хто підписує договір: суб'єкти РФ, з одного боку, і Федерація в цілому, з іншого, хоча федеральні органи законодавчої і виконавчої влади як раз представляють весь багатонаціональний народ Росії , в т. ч. народи всіх її суб'єктів. Довід, що договірний процес нібито здатний зробити Федерацію більш легітимною і прийнятною для об'єдналися народів ні в правовому, ні в політико-практичному плані критики не витримував. Який би варіант договірної Федерації ні обрати, він, в кінцевому рахунку, зводиться до того, що вільно або мимоволі визнається відсутньою склалася, наявна в наявності і функціонуюча конституційно закріплена федеративна державність. Про неспроможність настільки збиткового, згубного тези, по суті справи, прямо веде до руйнування єдиного цілісного держави, свідчить і те, що світовий досвід конституціоналізму не знає прикладів такого дивного "установчого" договору при, так би мовити, "живий" Конституції. Держава підпорядковується Основному Закону. Федеративний договір є вторинним по відношенню до нього. Конституція є актом вищої юридичної сили по відношенню до всіх інших правових актів, в тому числі і по відношенню до федеративного договору, який по-новому розмежував владні повноваження, але ніяк не підмінив собою Конституцію. Затверджений шостим З'їздом, він закріпив домовленість суб'єктів РФ і представників федеральної влади про новий розмежування предметів ведення і повноважень між ними. Ця домовленість була включена своїм змістом до Конституції (Основний Закон) Росії. З виникненням федеративних договорів Росія зовсім не стала міжнародно-правовою освітою (конфедерацією), а набула нових для неї риси конституційно-договірної держави. Одним з найважливіших механізмів закріплення єдиної держави є Конституційний Суд Росії. Він повинен вступати у справу після вичерпання погоджувальних процедур. Необхідно передбачити як вищим, так і спеціальним федеральним законом такі процедури, що передують розгляду спору між Федерацією та регіоном. Особистий досвід автора по "справі про Татарстані" {132} (рішення Конституційного Суду РФ так і залишилося невиконаним, і ніхто не поніс відповідальності за це) підтверджує: працювати буде тільки комплексне рішення: політичне - через узгодження і взаємоув'язки інтересів регіону та центру, правове - через Конституцію і Конституційний Суд, адміністративне - через засоби виконавчої влади. Серйозною проблемою є питання про співвідношення Конституції Росії і конституцій (статутів) її суб'єктів. Відсутність механізму відповідальності за дії, в односторонньому порядку порушують визначене Конституцією федеративний устрій, містить загрозу державній єдності Росії. Конституційні реформи в суб'єктах РФ - невід'ємна складова частина загальфедеральної реформи, при проведенні якої необхідно виходити з вимог про спільне забезпечення відповідності конституцій (статутів) та суб'єктів РФ Конституції і законам Росії. Видається виправданою наступна послідовність: практична реалізація положень чинної Конституції, до якої увійшло зміст Федеративного договору; підготовка на цій основі нових конституцій (статутів) суб'єктів РФ; розвиток положень про федералізм з урахуванням розширюється складу РФ і міцніючої інтеграції в рамках Співдружності. Односторонні порушення конституційної законності не заохочує жодна федерація в світі. Публічна влада спирається на політичну волю всього народу, і порушення не повинні отримувати ні політичної, ні економічної підтримки. Сенс федералізму полягає не тільки в розумній децентралізації повноважень, але і в рівній відповідальності за дієздатність єдиного державного тіла, фінансово-економічну рівноправність всіх його частин. Попереду ще визначити конституційно-правові механізми відповідальності посадових осіб за дії, що підривають державну єдність країни. Президент, виконуючи дану їм присягу, зобов'язаний представляти у разі подібних порушень в Парламент перелік заходів щодо забезпечення дії Російської Конституції на всій території країни, захисту суверенітету і цілісності Росії і приймати необхідні заходи відповідно до своєї компетенції. Не повинно залишатися без санкцій самоусунення федеральних органів державної влади від виконання своїх безпосередніх конституційних обов'язків. Безвідповідальність і мовчазна згода створюють кращі умови для руйнування Росії. Парламент зобов'язаний здійснювати контроль за виконанням раніше прийнятих законів і постанов у галузі державного будівництва і тільки на цій основі він має право надавати засобами федерального бюджету фінансову підтримку регіонів, що не допускають конституційних правопорушень. Особливий важіль - федеральний закон про механізм виконання рішень Конституційного Суду і відповідальності державних органів, посадових осіб і громадян за їх невиконання. Слід також ввести до Конституції додаткові вагомі підстави для відмови від посади Президента, глав регіонів і оголошення дострокових виборів законодавчих зборів суб'єктів Федерації. На жаль, правовий шлях вирішення зазначених проблем поки що використаний не був. Більш того, небезпечні наслідки для російського федералізму спричинив згадуваний вже Указ N 1400 від 21 вересня 1993 року - перш за все, самим прецедентом скасування федеральних конституційних норм. Слідом за звільненням нелояльних глав адміністрацій послідував розгін низки регіональних представницьких органів. На думку В.І. Лафітского, нині представники суб'єктів Федерації багато в чому позбавлені можливості реальної участі в законодавчому процесі. Верхня палата Федеральних Зборів не засідати на постійній основі (ст. 95, ст. 105, 9 Перехідних положень Конституції 12 грудня 1993), що істотно применшує її статус як законодавчого і представницького органу і зменшує реальний голос суб'єктів РФ при прийнятті парламентських рішень, включаючи закони. Разом з тим, у главі про федеративний устрій Конституції мається важливе нововведення: "Президент України і Уряд Російської Федерації забезпечують відповідно до Конституції Російської Федерації здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території Російської Федерації" (ст. 78), яке може зміцнити дієздатність федеральної влади у вертикальному розрізі. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Російський федералізм" |
||
|
||