Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
Б. А. Страшун. Конституційне (державне) право зарубіжних країн Том 3 Особлива частина. Країни Європи, 1997 - перейти до змісту підручника

3. Рада міністрів (Уряд)

У Конституції підрозділ «Рада міністрів" розділу "Уряд» складається всього з п'яти статей (ст. 92 - 96). Дві наступні статті становлять підрозділ «Публічна адміністрація», а ще дві - підрозділ «Допоміжні органи», які ми розглянемо нижче в особливих пунктах цього параграфа. Крім того, статус Уряду зачіпається окремими статтями розділу про Парламенті. Той факт, що назви розділу і першого його підрозділу розрізняються, не означає, що мова йде про різні органах, бо в підрозділі «Рада міністрів" здебільшого вживається термін «Уряд» та зі змісту підрозділу можна зробити висновок, що обидва терміни рівнозначні.
Компетенція Уряду в Конституції по суті не описана. Практика ж свідчить, що Уряд на центральному рівні здійснює будь виконавчі повноваження, які не віднесені Конституцією до компетенції інших органів.
Особливо слід відзначити, що, згідно зі ст. 76 і 77 Конституції, Уряду може бути делеговане здійснення законодавчої функції, якщо при цьому буде визначено принципи та керівні критерії делегування, обмежено його час і встановлені предмети. Без делегування з боку палат Парламенту Уряд не може видавати декрети, які мають силу звичайного закону.
Коли у випадках надзвичайної потреби і терміновості Уряд під свою відповідальність приймає тимчасові положення, що мають силу закону, воно повинно в той же день представити їх палатам для перетворення на закон. Якщо палати в цей час розпущені, вони спеціально скликаються і збираються протягом п'яти днів. Якщо протягом 60 днів після опублікування таких декретів вони не будуть перетворені на закони, то втрачають силу з моменту видання. Це досить жорстка норма: за два місяці на основі декретів можуть виникнути правовідносини, оголошення яких нікчемними потягне для учасників болючі наслідки. Тому Конституція встановила, що палати можуть проте врегулювати законом правовідносини, засновані на таких декретах.
Не можна не відзначити й того важливого чинника, що Конституція практично не залишила Уряду коштів для впливу на Парламент під час законодавчої процедури. Воно не може її перервати, як, наприклад, це може зробити Уряд у Франції. Лише механізм партійної Дисципліни (остання може падати пропорційно зростанню числа партій, що увійшли до коаліційний Уряд) виявляється на стороні центральної виконавчої влади.
З наведених вище положень про Президента республіки випливає, що його компетенцію фактично здійснює Уряд. Воно може чинити тиск на Парламент, ставлячи у зв'язку з якими-небудь своїми проектами питання про довіру. Неприйняття проекту означає в такому випадку відмова в довірі, що тягне урядова криза, що загрожує можливістю розпуску однієї або обох палат.
Голова Ради міністрів керує загальною політикою Уряду. Він підтримує єдину лінію політичного та адміністративного управління, сприяючи діяльності міністрів і координуючи її.
Особистість і престиж Голови Ради міністрів роблять значний вплив на реальну роль Уряду. «Сильними особистостями» були, наприклад, християнські демократи А. Де Гаспері, А. Фанфані, А. Моро, М. Румор. Так, А. Фанфані протягом своєї політичної кар'єри був тільки Головою Ради міністрів шість разів, а число займалися їм міністерських постів в різних урядах значно більше. А. Де Гаспері очолював вісім послідовних Урядів з грудня 1945 р. по серпень 1953 А. Моро і М. Румор займали цей пост по п'ять разів.
Ф о р м і р про в а н і е і з о с т а в. Відповідно до класичними правилами парламентарної республіки Уряд призначається Президентом після консультацій з головами палат Парламенту і лідерами парламентських груп. Точніше кажучи, Президент призначає Голову Ради міністрів і за його пропозицією - міністрів. Голова і міністри утворюють Раду міністрів, тобто Уряд. До вступу на посаду вони приводяться Президентом до присяги.
Потім Уряд повинен отримати довіру обох палат Парламенту, тобто кожна з палат приймає поіменним голосуванням вмотивовану резолюцію з виразом довіри чи відмовою в ньому. Уряд повинен постати перед палатами для отримання довіри (інвеститури) не пізніше 10 днів після свого сформування. Зазвичай же отримання довіри в одній палаті веде до аналогічного результату в іншій, оскільки політичний склад палат практично однаковий.
На практиці порядок призначення Уряду набагато складніше. В Італії сформувався конституційний звичай такого ж характеру, який існував у Французькій Четвертої республіці. Цей звичай включає консультації з лідерами політичних партій і парламентських груп; зондаж з питання сформування урядової більшості в обох палатах Парламенту; виявлення в результаті таких консультацій реальної кандидатури на пост Голови Ради міністрів. В умовах багатопартійності і багатофракційне проводяться дуже тісні консультації між політичними партіями для того, щоб сформувати коаліційний уряд.
Конституція передбачає, що закон повинен встановити організацію президії Ради міністрів і число, повноваження та організацію міністерств. Організація Уряду регулюється законом, прийнятим у 1988 р. У цьому акті оформилася існувала з 1983 р. тенденція, вельми схожа на англійську: передбачений рада кабінету з обмеженою кількістю членів - основних міністрів, що групуються навколо Голови Ради міністрів.
Відповідальність. Уряд несе політичну відповідальність перед кожною з палат Парламенту. Голова Ради міністрів відповідає за загальну політику Уряду. Міністри колегіально відповідальні за дії Ради міністрів і індивідуально - за дії своїх відомств. Конституція при цьому обумовлює, що голосування однієї або обох палат проти якої-небудь пропозиції Уряду не обов'язково тягне його відставку.
Відповідальність настає в тому випадку, якщо яка-небудь з палат ухвалить резолюцію недовіри. Проект такої резолюції повинен бути підписаний не менше ніж 1/10 членів палати і може бути поставлений на обговорення не раніше трьох днів після внесення. Для прийняття резолюції достатньо простої більшості голосів в палаті.
На практиці Уряд часто йде у відставку, не чекаючи резолюції недовіри, яка зазвичай неминуча, якщо в урядовій партійної коаліції виник розкол. Це вельми часте явище, яке не перешкоджає сформированию потім Уряду в тому ж партійному складі, коли розкол якимось чином подолано. З 1948 р. жоден урядовий криза не протікав в рамках, передбачених Конституцією. Кризи завжди відбувалися в результаті розколу в коаліційній блоці політичних партій, що перебували при владі, або у виняткових випадках в результаті парламентських виборів або референдумів, результати яких негативно відбивалися на позиції Уряду. Жодне з майже 50 Урядів, які перебували при владі з 1948 по 1993 рр.. не було повалено конституційним шляхом; п'ять Урядів пішло у відставку негайно ж після свого сформування через неотримання довіри в Парламенті.
Помічено, що урядові кризи, зумовлені розколом урядової коаліції, тривають дуже довго, іноді до року. До формування нового Уряду старе виконує функції «робочого Уряду», займаючись управлінням лише поточними справами.
Що ж до кримінальної відповідальності членів Уряду за злочини, скоєні при виконанні обов'язків, то навіть після припинення їх повноважень відповідні справи розглядаються в порядку звичайного судочинства лише з дозволу якої з палат Парламенту.
Публічна адміністрація. Публічні відомства організовуються згідно з приписами закону таким чином, щоб забезпечити нормальний хід справ і неупередженість адміністрації. У положенні про відомстві визначаються сфера його компетенції, повноваження і власна відповідальність посадових осіб.
Публічні службовці перебувають на службі виключно нації. Якщо вони є членами Парламенту, то можуть підвищуватися по службі тільки за вислугу років. Закон може обмежити право вступу в політичні партії для магістратів, кадрових військовослужбовців на дійсній службі, посадових осіб та агентів поліції, дипломатичних і консульських представників за кордоном.
Посади в публічної адміністрації заміщуються, як правило, на основі конкурсу; виключення можуть встановлюватися лише законом. Звідси випливають два важливих положення: по-перше, тут встановлено принцип рівного доступу на публічну службу, найбільш поширений у країнах Західної Європи, а, по-друге, регулювання питань державної служби належить до відання законодавця. Поточне законодавство визначає умови заміщення вакансій у державному апараті.
Правове становище публічних службовців визначається головним чином статтями 1957 р., згодом доповненим іншими актами. В Італії, як і у Франції, Іспанії та Португалії, при відборі на державну службу діє якусь подобу «поділу влади». Влада, відбирає кандидатів на посаду, і влада, призначає на посади, - дві різні влади. Закон від 29 жовтня 1984 усунув такий параметр, як «хорошу поведінку» в якості умови заняття посади публічного службовця, і заборонив адміністрації вишукувати форми контролю щодо кандидата за мотивами його доброго громадянського, морального і професійної поведінки. В Італії публічним службовцям не забороняє брати участь у страйковому русі, хоча для деяких категорій службовців такі обмеження є (наприклад, для службовців поліції).
В останні кілька років у вирішенні проблеми підбору і розстановки кадрів публічних службовців в Італії відбулися істотні зміни.
Законодавчий декрет від, 3 лютого 1993 р., прийнятий Урядом Дж. Амато за уповноваженням Парламенту та прозваний в італійській літературі «декретом-законом про приватизацію публічної служби», розділив всіх публічних службовців на дві надзвичайно нерівні за чисельністю категорії. Переважна більшість з них мають призначатися на посади на основі колективної угоди, що укладається в результаті переговорів між автономними агентствами, що представляють публічну адміністрацію, і профспілками службовців. Відносини цієї частини службовців з державою нині регулюються приватним правом. Тільки порядок заміщення посад магістратів, дипломатів, префектів, співробітників поліції, штатних працівників державної поштової служби та посадових осіб вищої державної адміністрації залишився незмінним: на них як і раніше поширюється дія норм публічного права. У цілому ж державний апарат Італії не виглядає занадто громіздким на тлі відповідних структур в інших європейських країнах. На початку 90-х рр.. число службовців становило близько 6,2% від загальної чисельності населення *. Велика частина публічних службовців працює на обласному та більш низькому рівні.
* Для порівняння зазначимо частку службовців державного апарату в населенні кількох європейських країн: у Люксембурзі вона становить близько 6,8%, у Німеччині - близько 7,3%, у Франції - близько 7,6% , в Бельгії - близько 8%, у Великобританії - 8,4%, в Іспанії - близько 5,6%, в Ірландії - близько 5,3%, в Португалії - близько 4,9%. Значно вище ця частка в Данії (близько 18%), а в Нідерландах (близько 4,7%) та Греції (близько 2,5%) помітно нижче. Див: Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de 1'Europe des Douze. P.: 1993, p. 350.
З викладених конституційних положень випливає, що зміна міністрів і інших політичних посадових осіб не тягне зміни складу міністерств та інших органів і установ публічної адміністрації. Політичному посадовій особі не обов'язково бути професіоналом за профілем того відомства, яке він очолює: він забезпечує лише проведення в діяльності відомства урядової політики. Навпаки, апарат відомства - це соціально захищені законом професіонали, яким політична приналежність керівника байдужа і які забезпечують виконання завдань відомства в будь-якій політичній ситуації.
В Італії центральні та периферійні органи управління в якості своєї основи мають міністерства. Їх число коливається в різних складах Уряду, але, за загальним правилом, їх буває близько 20. Міністерства можуть бути згруповані за основними напрямками державної політики *. У першу групу входять міністерства, функції яких спрямовані на збереження і захист держави переважно засобами внутрішнього та міжнародного права, - міністерства внутрішніх справ, закордонних справ, юстиції, оборони. Друга група відомств включає ті, чиї функції пов'язані з фінансовими ресурсами, необхідними для функціонування держави: міністерство фінансів, казначейство, відомство економічного програмування. Третя група включає міністерства, діяльність яких пов'язана з яким-небудь одним сектором народного господарства - міністерства сільського господарства і лісів, промисловості і торгівлі, зовнішньої торгівлі, туризму. Четверта група включає відомства, функції яких пов'язані з територією держави, її інфраструктурою та обслуговуванням - міністерства публічних робіт, транспорту і цивільної авіації, торгового флоту, пошти і телекомунікацій. Нарешті, п'ята група включає міністерства з переважанням функцій соціального характеру - міністерства освіти, праці та соціального забезпечення, гігієни та охорони здоров'я, культури і навколишнього середовища.
 * Див: Manuale di diritto pubblico. A cura di G.Amato e A.Barbera. Мilanо, 1986, p. 540.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "3. Рада міністрів (Уряд)"
  1.  Глава Рада Міністрів РФ
      уряд) РФ є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади РФ. Голова Ради Міністрів РФ обирається Верховною Радою РФ на спільному засіданні Ради Республіки і Федеральної Ради за пропозицією Президії Верховної Ради РФ з числа кандидатів, висунутих депутатськими групами і фракціями. Стаття 89. Освіта Ради Міністрів Голова
  2.  5. Державна рада
      раді, неодноразово новеллізованного. Державна рада має двояке призначення. З одного боку, він очолює систему адміністративної юстиції й у зв'язку з цим здійснює, зокрема, контроль конституційності актів виконавчої влади. На цій стороні його компетенції ми зупинимося нижче при розгляді судової системи. З іншого боку, Державна рада -
  3.  2. Державні органи
      ВАС РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ - Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації; ЗС РФ, Верховний Суд РФ - Верховний Суд Російської Федерації; Конституційний Суд, Конституційний Суд РФ - Конституційний Суд Російської Федерації; Мінфін - Міністерство фінансів; МЕРТ - Міністерство економічного розвитку і торгівлі ; Уряд РФ - Уряд Російської Федерації; Президент РФ -
  4.  Глава п'ята Уряд Російської Федерації
      міністра) і федеральних міністрів, що утворюють разом Рада Міністрів Російської Федерації. 2. Голова Ради Міністрів Російської Федерації і Федеральні міністри приймають перед Сенатом присягу, текст якої затверджується законом. 3. Голова Ради Міністрів Російської Федерації призначає одного або декількох федеральних міністрів своїми заступниками. 4. Організація та діяльність
  5.  Глава 16. Рада Міністрів автономної республіки
      Примітка: 24.05.1991 р. в назві глави 16 і в її статтях виділені слова "автономної республіки" замінені на "республіки у складі РРФСР". Стаття 133. Рада Міністрів автономної республіки - Уряд автономної республіки - найвищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади автономної республіки утворюється Верховної Ради автономної республіки. Рада Міністрів
  6.  Глава 6. Уряд Російської Федерації
      міністрів. Стаття Голова Уряду Російської Федерації призначається Радою Федерації у двотижневий термін після подання йому кандидатури Президентом Російської Федерації. У разі відхилення Радою Федерації кандидатури, поданої Президентом, він у тижневий термін вносить питання про призначення Голови Уряду на новий розгляд Ради Федерації. При вторинному
  7.  2. ОФІЦІЙНІ ВИДАННЯ
      БВС (CCCР, РРФСР, РФ) - Бюлетень Верховного Суду (СРСР, РРФСР, РФ) БНА - Бюлетень нормативних актів міністерств і відомств (Бюлетень нормативних актів федеральних органів виконавчої влади) ВПС (СРСР, РРФСР, РФ) - Відомості Верховної Ради (СРСР, РРФСР), Відомості З'їзду народних депутатів і Вер-ховного Ради (РРФСР, РФ) РГ - Російська газета РЮ (СЮ) - Російська
  8.  4. Рада оборони
      міністри, командувач Угорським військом, а також начальник генерального штабу. Рада оборони здійснює делеговані йому при його створенні права Державних зборів, права Президента республіки і права Уряду. Він може видавати постанови, призупиняти застосування окремих законів, відхилятися від окремих приписів законів, а також приймати інші надзвичайні заходи, за
  9.  5. Державна рада
      рада є консультативним органом в адміністративно-юридичній сфері і здійснює правосуддя у сфері адміністрації. У ч. 1 ст. 103 зазначено, що Державна рада та інші органи адміністративної юстиції здійснюють юрисдикцію щодо захисту законних інтересів перед публічною адміністрацією, зокрема в зазначених законом питаннях, включаючи суб'єктивні права. Таким чином, Конституція
  10.  1. Офіційні видання * (1)
      Бюлетень ЗС РФ - Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації; Ведомости (РРФСР, РФ) - Відомості Верховної Ради (РРФСР), Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради (РРФСР, РФ); ВВАС РФ, Вісник ВАС РФ - Вісник Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації ; РГ - "Російська газета"; СЗ РФ - Відомості Верховної Ради Федерації; СП РРФСР - Збори постанов
  11.  2. Офіційні видання
      БВС РФ - Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації БНА РФ - Бюлетень нормативних актів міністерств і відомств (Бюлетень нормативних актів федеральних органів виконавчої влади) Бюлетень Держкомпраці СРСР - Бюлетень Державного комітету СРСР з праці та соціальних питань Бюлетень Мінпраці Росії - Бюлетень Міністерства праці та соціального розвитку Російської Федерації ВВС
  12.  5. Державна рада
      рада - це верховний консультативний орган Уряду. Винятковість цієї функції відрізняє його від однойменного органу у Франції. Детально його статус регулюється Органічним законом про Державний раді 1980 Компетенція Державної ради - консультування Уряду та автономних співтовариств за запитами їх голів. Розрізняються компетенція пленуму і компетенція
  13.  8. Генеральна рада судової влади
      рада судової влади не є судовим органом, його можна вважати керівним органом судово-прокурорського співтовариства. Конституційне визначення цього органу говорить про його значення. Детальніше його статус було врегульовано спочатку Органічним законом про Генеральній раді судової влади 1980 р., а потім кн. II Органічного закону про судову владу 1985 Прийняття останнього акту в