| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Центральні органи державної влади |
||
|
Центральна виконавча влада - не особливо вдалий термін, оскільки ці органи не тільки виконують закони, але є і основним двигуном державного механізму, пропонуючи парламенту прийняття будь-яких заходів; ці органи володіють найповнішою інформацією про становище справ усередині країни і за кордоном. У П'ятій республіці до числа таких органів відносяться Президент республіки і уряд. Ці два органи не є абсолютно відокремленими один від одного; уряд, засідає в статусі Ради міністрів перебуває під головуванням Президента республіки, який, отже, становить частину цієї Ради. Однак, Президент і уряд конституюються різними способами, мають різну тривалість повноважень і вельми різні права. Співвідношення цих повноважень у різні періоди П'ятої республіки було досить різним і залежало від партійного складу Національних зборів. Наприклад, з 1986 по 1988 рр.. більшість місць у нижній палаті парламенту належало правим буржуазним партіям, які були політичними противниками президента - соціаліста Ф. Міттерана. Таке ж становище склалося і після виборів в Національні збори в 1993 р. У такі періоди Президент володіє точно окресленими в конституції повноваженнями; якщо ж у Зборах більшість місць займають прихильники Президента, то його фактична влада віз-розтане - Президент може пропонувати заходи, що входять до власну компетенцію уряду. Президент республіки займає вершину в ієрархії державних органів. Інститут президента пройшов значитель-ную еволюцію, на розуміння ролі Президента накладає відбиток і особистість володаря цього поста. Відповідно до статті 19 конституції формально-юридичні повноваження Президента поділяються на здійснювані їм особисто на повноваження, потребують контрасигнації прем'єр-міністра, а в разі потреби і відповідальних міністрів. Практи-но є й інші особисті повноваження, не вказаних у статті 19 (наприклад, без контрасигнації призначається пре-м'єр-міністр). Президенту належать досить важливі обов'язки зі спостереження за встановленими конституційними пра-вопорядком. Інформація, що міститься в ст. 5 основного закону формула про спостереження Президентом за дотриманням конституції і про забезпечення своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів і наступності держави давно була залишена, і висловлювання всіх президентів не залишають сумнівів у їх власному кожен раз розумінні духу і букви основного закону. Вплив Президента на таке розуміння виявляється і в непрямій формі - шляхом призначення трьох членів у вищій орган конституційної юстиції - до Конституційної ради. Найбільш важливим особистим повноваженням Президента (поряд з використанням ст. 16 конституції) є право розпуску Національних зборів, яке обмежене лише трьома умовами: 1) не може бути проведений розпуск протягом року, наступного після попереднього розпуску ; 2) під час дії надзвичайного стану (ст. 16 конституції), 3) тимчасовим президентом республіки, тобто головою Сенату, що заміщує вакантну посаду глави держави до обрання нового президента. Розпуск завжди проводиться в слушний момент; новообраний Президент, якщо він отримує "у спадок" ворожий йому парламент також використовує цю зброю. Своє право використовував Ф.Міттеран в 1981 р. і з меншим успіхом в 1988 р. Розпуск Національних зборів може застосовуватися і як засіб виведення країни з національної кризи (в 1968 р. Ш.де Голль розпустив Збори). Однак, використання цього права завжди пов'язане з ризиком для Президента, і застосування цього права багато в чому залежить від популярності серед населення глави держави. Про право Президента проводити національний референдум на підставі ст. 11 конституції ми вже говорили. Особливо зростає роль глави держави, коли він вирішує ввести в країні надзвичайний стан. Стаття 16 конституції дозволяє Президенту ввести справжню одноосібну диктатуру, під час здійснення якої він приймає всі заходи, які, на його думку, диктуються обставинами. Найважливіший інструмент в реалізації політичної функції держави, що не має аналогів у французькій конституційній історії, ця стаття стала "зброєю політичної боротьби". Щоправда, у статті обумовлюються дві умови запровадження такого положення, при одночасному збігу яких такий стан може бути введено. Перше - має існувати одна з чотирьох вимог, а саме: серйозна і безпосередня загроза або інститутам республіки, або незалежності нації, або цілісності її території, або виконання міжнародних зобов'язань. Друге - має бути порушено нормальне функціонування органів державної влади, створених відповідно до конституції. Ця стаття не може бути використана за інших обставин, і глава держави не може її вводити тоді, коли він цього хоче. Проте достатніх юридичних та політичних гарантії, а також вельми примарний контроль за Президентом в цей час робить право введення надзвичайного стану найбільш грізною зброєю в його арсеналі. Сам момент введення такого положення не контролюється; глава держави лише зобов'язаний отримати "офіційну консультацію" у прем'єр-міністра, голів парламентських палат і Конституційної ради і звернутися до нації з посланням. Отримані "думки" названих осіб не є обов'язковими. Стримуючим органом по букві основного закону мав би стати парламент, який збирається по праву. Практично він не володіє контрольними функціями (правом скасовувати акти Президента, наприклад), хоча і може висловлюватися з цих актам. Правда, парламент у цей час не може бути розпущений і він може передати справу про державну зраду Президента Високу палату правосуддя. Поняття державної зради дуже розпливчасто і не існує офіційного тлумачення цього терміна. Вільної інтерпретації конституційних положень сприяють вживаються в них вирази. Так, поняття "нормальне функціонування конституційних державних органів" вельми еластичне і може розумітися вельми широко. У 1961 р. таке "нормальне функціонування" було перервано лише на одній частині території (в Алжирі), але надзвичайний стан було введено і в метрополії. Більш ніж дискусійним стало застосування цього положення протягом 5 місяців і 8 днів, хоча "нормальне функціонування" влади було відновлено в Алжирі через кілька днів. Президент практично знизу доверху формує виконавчу владу. Він призначає міністрів, всіх вищих чинов-ков; лише дрібні державні службовці призначаються декретами міністрів. Президент - глава Збройних сил, він головує у вищих радах і комітетах національної оборони. Надзвичайно важливим є не врегульоване конституцією право Президента вводити в дію стратегічні ядерні сили. Це право було передбачено простим декретом від 14 січня 1964 р. в області міжнародних відносин Президент укладає і ратифікує міжнародні договори, за винятком тих, які вимагають обов'язкової ратифікації парламенту. Ратифікація вимагає контрасигнації членів уряду. Президент інформується про всіх перегін злодіїв, провідних до укладення угод, які не потребують ратифікації. Найбільш яскравим прикладом ролі Президента в зовнішньополітичній області з'явився вихід Франції з військової організації НАТО в 1966 р., здійсненого за особистою ініціативою Ш.де Гоплит, без відома парламенту. У судовій області Президент - володар традиційного права глави держави - права помилування. Президент знаходиться на вершині судової влади, будучи "гарантом" її незалежності (ст. 64 конституції). Друга частина повноважень глави держави, що вимагає контрасигнації прем'єр-міністра або міністрів, ще дуже значна. Він головує в Раді міністрів, підписує декрети і ордонанси, прийняті в ньому; бере участь у розгляді законопроектів уряду; призначає на цивільні і військові посади, акредитує послів і надзвичайних посланників в іноземних державах. З контрассигнацией міністрів здійснюється право скликання парламенту на надзвичайні сесії; за її рішенням палати утворюють Конгрес для ратифікації поправок. На практиці Президент має великими правами, ніж те слід за букви закону. Так, він приймає рішення в облас-тях, що відносяться до компетенції уряду, коли в парламенті є "одноколірне" з Президентом більшість. Прези-дента зазвичай розширено тлумачать статтю 13 конституції і привласнили собі право підписувати регламентарні акти, які не розглядалися в Раді міністрів. Ці акти, що мають нормативне значення, регулюють важливі сторони дер-жавної діяльності - повноваження деяких членів уряду, статус військовослужбовців, організацію оборони, статус супрефектов, членів адміністративних судів та ін Президент часом відкрито втручається в компетенцію прем'єр-міністра. Так, видання ордонансов на основі делегації, отриманої від парламенту, постановка питання про довіру та інших не обходяться без санкції Президента. Президенту допомагає в його діяльності особистий апарат, що сягає кілька сот чоловік. До складу апарату входять кабінет, генеральний секретаріат, військовий штаб, декілька чиновників для особливих доручень; всі співробітники цих служб особисто призначаються Президентом. Уряд - колегіальний орган, що з прем'єр-міністра і міністрів. Відповідно до конституції раз-личать: Рада міністрів - збори міністрів під головуванням Президента республіки, і кабінет міністрів - соб-рание міністрів під головуванням прем'єр-міністра. Саме Рада міністрів здійснює повноваження, приналеж-жащие за Конституцією уряду. Всі акти, які з цього органу, підписуються Президентом республіки. Пре-м'єр-міністр може головувати в Раді міністрів в дуже рідкісних випадках і тільки за спеціальним уполномо-чию Президента і за певною порядку денному. Позиція прем'єр-міністра, як і Президента республіки, на практиці весь-ма неоднозначною та її роль в управлінні залежить від партійного складу Національних зборів. Уряд призначається таким чином: Президент республіки підбирає кандидатуру на пост прем'єр-міністра і призначає його. Останній підбирає міністрів і представляє Президенту, який їх призначає. При виборі кандидата на пост прем'єр-міністра Президент володіє значною свободою. Це його особисте право. Важливо лише те обставина, щоб при голосуванні в Національних зборах прем'єр-міністру не було відмовлено в довірі. Іншими словами, Президент повинен враховувати розстановку партійних сил в нижній палаті парламенту. Питання про отримання довіри вельми важливий, оскільки він відображає взаємовідносини органів державної влади. Новація П'ятої республіки полягає в тому, що необов'язково отримувати довіру в момент утворення уряду, хоча стаття 29 конституції передбачає таку можливість. Повноваження уряду діляться на здійснювані їм колегіально і на здійснювані особисто прем'єр-міністром. У першому випадку вони перебувають під прямим впливом Президента республіки. Нововведенням стало установа институ-та несумісності посади члена уряду з володінням парламентського мандата, з якоюсь посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, а також з усякою державною службою або професійною діяльністю. Конституцією та органічним законодавством не забороняється поєднувати членство в уряді з володінням мандата комунального радника, з посадою мера, члена і навіть голови генерального та регіонального ради. Заснована статтею 23 конституції несумісність міністерської посади і парламентського мандата призвела до посилення незалежності виконавчої влади і підпорядкування міністрів прямий контроль глави держави (особливо, коли Президент і більшість місць у Національних зборах належать до однієї і тієї ж партійної угрупованню). Особлива роль в уряді належить прем'єр-міністру. Він координує роботу міністерств, контролює її, дає вказівки про складання найважливіших актів (бюджет, економічні плани та ін.) Він головує в міжміністерських комітетах; може головувати і в Раді міністрів. Прем'єр-міністр несе відповідальність за національну оборону. Ці повноваження повинні, однак, розглядатися в сукупності з дуже важливими правами Президента республіки. Повноваження прем'єр-міністра в призначенні військових і цивільних чиновників носять залишковий і делегований характер. Важливе значення має діяльність прем'єр-міністра а галузі управління. Він "забезпечує виконання законів" (ст. 21 конституції). З дотриманням умов статті 13, тобто стосуються глави держави, він здійснює регламентарную впасти і видає декрети, не аналізовані в Раді міністрів. Ці декрети менш високого рівня, ніж прийняті в Раді міністрів, видаються прем'єр-міністром з контрассигнацией відповідного міністра. Різниця між двома названими видами регламентарних декретів вельми туманно і залежить від політичних відносин між Президентом республіки і прем'єр-міністром. Якщо більшість місць у Національних зборах належить до тієї ж партійної коаліції чи партії, що і Президент, то прем'єр-міністр, який призначається без особливих перешкод нижньою палатою, як, втім, і змінюваний Президентом, стає першим радником і співробітником Президента. Прем'єр-міністр володіє значними правами щодо парламенту, деякі з них він здійснює особисто, інші - у співпраці з Президентом республіки. Він може пропонувати Президенту скликати парламент (ст.ст. 29, 30 кон-статиці), коли той не засідає; він володіє правом законодавчої ініціативи, особисто бере участь у підготовці законопроектів, може брати участь у роботі парламентських комісій і в палатах; в будь-який час він має бути вислухана в них. Прем'єр-міністру належить право скликання змішаних паритетних комісій при розбіжностей парламентських палат щодо будь-якого законопроекту (ст. 45 конституції); він може просити Президента, щоб той запропонував парламенту повторно розглянути законопроект; йому належить важливе право ставити в Національному зборах вопрете про довіру . Прем'єр-міністр має особистим правом передачі в Конституційну раду законопроекту з вимогою визнати його НЕ-конституційним, по-перше, і вимагати винести рішення про розмежування законодавчої та регламентарной влади. По-следний правом він широко користується. Прем'єр-міністру допомагає значний допоміжний апарат: його влас-ний комітет, генеральний секретаріат планування, генеральний секретаріат національної оборони, юридична та технічні служби і т.д. У його розпорядженні знаходиться генеральний секретаріат уряду з його численними службами. Парламент складається з двох палат: нижньої - Національних зборів і верхньої - Сенату. Парламент збирається на одну сесію на рік: вона відкривається в перший робочий день жовтня і закінчується в останній робочий день червня. Причому число днів, протягом яких палати можуть засідати, не повинно перевищувати ста двадцяти. Втім, можуть бути введені додаткові дні засідань. Крім того, він по повного праву під час надзвичайного стану і після переобрання Національного зборів, якщо другий четвер після виборів не доводиться на звичайну сесію. Надзвичайні сесії парламенту скликаються з певною порядком денним або на вимогу прем'єр-міністра, або більшості членів Національних зборів. Щоразу відкриття і закриття таких сесій здійснюється декретом Президента республіки. Для керівництва роботою кожна палата створює бюро. Крім голови палати, що грає значної ролі у нижній і особливо у верхній палаті, в бюро входять віце-голови, секретарі та кветори. Голова Сенату у випадку вакантності поста Президента республіки тимчасово виконує його обов'язки; кожен голова призначає по три члени в Конституційну раду; голова Зборів головує в Конгресі, коли йому для ратифікації передані поправки до конституції. З головами повинен консультуватися Президент республіки, коли він має намір ввести в країні надзвичайний стан. Голови вправі вирішувати питання про неприйнятність реченні законів і поправок, коли уряд заявляє, що сфера цих актів належить до регламентарной області. Обидва голови забезпечують порядок і роботу палат. Їм належить право виклику збройних сил. Французькому парламенту властива традиційна організація практичної діяльності депутатів. Вони входять в полі-тичні фракції, звані політичними групами. Освіта фракцій підпорядковане виконання деяких вимог: в Зборах вона повинна мати не менше 20 членів, в Сенаті - 14. Фракція повинна опублікувати політичну декларує-цію, що містить відомості про цілі фракції. Якщо який-небудь парламентарій за своїми поглядами не хоче укладати якусь фракцію, але з вигод адміністративного характеру може підкоритися дисципліні фракції, то такий парламентарій називається присоединившимся. Парламентарій може також залишитися поза фракціями: тоді він називається "незаписані". Фракції відіграють важливу роль у діяльності палат. Постійні комісії формуються на пропорційній основі від чисельності політичних фракцій; таким же чином формується бюро палати. На практиці, хоча це, в принципі, і заборонено регламентами палат, голови фракцій мають ключі від електронного табло відсутніх депутатів і сенаторів і голосують за них. Законодавчі комісії поділяються на постійні та спеціальні. Перші досліджують запропоновані парламенту-риями та урядом законопроекти і певною мірою здійснюють деякі контрольні функції за діяльністю уряду. У П'ятій республіці обмежена чисельність постійних комісій до шести в кожній з палат, що при-вело до завантаженості комісій різнорідними питаннями. Кожен парламентарій повинен входити до складу якої постійної комісії. Комісії обирають своє бюро і голови. Міністри мають вільний доступ в комісії. Для виконання контрольних функцій комісії можуть збиратися у міжсесійний час. Уряд зобов'язаний надавати доповідачам фінансових комісій всі документи з тим, щоб полегшити їх діяльність. Але цей привілей доповідачів фінансових комісій не поширюється на доповідачів інших комісій. Комісії, як правило, засідають при закритих дверях. Спеціальні комісії створюються або на вимогу уряду або палати для вивчення і розгляду певного акту. Такі комісії в Зборах включають 41 члена на основі пропорційної чисельності фракцій, і 24 члена, що обираються більшістю голосів у Сенаті. Однак, всупереч намірам засновників конституції (ст. 43) спеціальні ко-місії не отримали широкого розповсюдження. Одна з причин - повільність роботи комісій, зайнятість парламентаріїв у інших справах своїх палат. Парламент може засновувати комісії з розслідування і контролю (див. нижче) і особливі комісії (по зняттю парламентської недоторканності, наприклад). Палати парламенту засідають окремо. Резиденція Національних зборів - Бурбонский, а Сенату - Люксембурзький палаци. Коли палати збираються разом, і притому це можливо лише в єдиному випадку - для ратифікації поправок до конституції, члени палат з'їжджаються до Версаль. Правове становище членів парламенту відрізняється чимось особливим з обраних представників в інших зару-бажаних країнах. Парламентарії розглядаються як представники всієї нації і виконують свої функції на основі перед-ставітельного, а не імперативного мандата, який відповідно до статті 27 конституції 1958 р. недійсний. Заборона їм-ператівного мандата у французькій правовій доктрині та законодавстві розглядаються як один із засобів забезпечення незалежності парламентарія. Однак, ці юридичні заборони не поширюються на його партійну приналежність. У Франції відсутнє право відкликання парламентарія. Рядовий виборець може ознайомитися з діяльністю свого депутата за звітами в пресі і в аудівізуальной засобах інформації. Обов'язковість публічного засідання, надання в палатах місць представникам засобів, ведення офіційного протоколу, фіксація виступів кожного депутата і сенатора і публікація матеріалів парламентських обговорень, друкування списку депутатів і сенаторів в кожному голосуванню із зазначенням характеру голосування кожного з них певною мірою дають інформацію про поведінку депутатів. Французький закон прагне забезпечити незалежність парламентаріїв, і самого представницького установи від зазіхань виконавчої влади. До числа таких заходів відносяться правила про несумісність посад. Закон дозволяє бути членами парламенту особам, посади яких зазначені в його положеннях, але ці особи повинні відмовитися від посади протягом певного часу в разі обрання. Ці становища меті не тільки забезпечити незалежність парламентарія, але надати депутату можливість присвятити себе парламентської діяльності. Особиста незалежність парламентарія включає імунітет, складаний з невідповідальності і недоторканності, і індемнітет, тобто надання парламентарія матеріальних можливостей для забезпечення його занять. Невідповідальність передбачає неможливість переслідування парламентарія за висловлені думки або голосування при виконанні своїх обов'язків. Ця невідповідальність не може бути знята палатою і поширюється на участь парламентарія в роботі палати, в комісіях, навіть якщо дії парламентарія були злочинними (наприклад, образами). Ті самі дії, вчинені в іншому місці (на мітингу, на зборах виборців), не підпадають під ці правила і палата може дозволити переслідування. Мета невідповідальності - дати парламентаріям можливість вільно висловлювати свої погляди. Мета недоторканності - завадити переслідуванню члена парламенту і надання на нього тиску. Недоторканність поширюється не на весь термін мандата, а лише на період сесій, і тільки в цей період вона може бути знята палатою. У міжсесійний період конституція 1958 (на противагу основному закону 1946 р.) дозволяє переслідувати парламентарія, якого арешт може бути зроблений тільки з дозволу бюро його палати, за винятком випадку затримання, на місці злочину, коли його переслідування дозволено або коли він остаточно засуджений . Французькі парламентарії отримують дуже високе грошове утримання. Винагорода покликане сприяти розвитку професіоналізму серед парламентарів. У П'ятій республіці платню дорівнює середній цифрі між вищим і нижчим окладами найбільш високооплачуваних державних службовців. Воно ділиться на власне парламентське жа-лованіе та платню за участь в роботі парламенту, що становить чверть основного. В принципі, друга частина оплати призначена для зниження абсентеїзму парламентаріїв. На практиці утримання із другої частини не виробляються для неучаствующіх в роботі парламентаріїв. Крім грошового утримання парламентарії мають ряд інших матеріальних привілеїв. У 15-денний термін, який слідує за вступом на посаду, член нижньої палати зобов'язаний подати в бюро Національних зборів декларацію про свій майновий стан, що містить відомості про розмір його власного майна, а в разі необхідності - спільного майна подружжя або майна, яке визнається неподільним в Відповідно до положень цивільного кодексу. Бюро забезпечує таємність отриманих декларацій, а також подальших змін, які в разі необхідності повідомляються депутатами. Депутат вносить нову декларацію не раніше двох місяців і не пізніше одного місяця до закінчення його мандата, а в разі розпуску Національних зборів або припинення мандата з іншої причини, крім смерті, - протягом наступних 15 днів. Бюро Національних зборів оцінює зміни у майновому положенні депутатів на підставі декларацій. Зазначений порядок покликаний забезпечити "фінансову чистоту" депутата в період його парламентської діяльності. Функції французького парламенту за формою мало чим відрізняються від функцій центральних представницьких органів інших зарубіжних країн; вони діляться на законодавчі, економічні, контрольні, судові та зовнішньополітичні. Законодавча функція полягає в прийнятті простих законів, органічних законів і в прийнятті законів, що змінюють конституцію. У прийнятті простих законів особливістю є обмеження компетенції парламенту. Стаття 34 конституції уста-встановлюються перелік питань, по яких парламент може законодательствовать. Всі області, що знаходяться за межами згаданих у цій статті, віднесені до відання уряду. Спори про належність тієї чи іншої сфери регулювання дозволяються Конституційним радою. Крім точно встановленого кола питань, по якому може законодательст вовать парламент, його повноваження у цій сфері також обмежуються: 1) можливістю для Президента республіки діяти через голову парламенту під час проведення референдуму на підставі статті 11 конституції; 2) можливістю делегує-вання парламентом своїх повноважень уряду з певних питань на основі статті 38 конституції (див. нижче). Крім простих, парламент приймає органічні закони, для яких встановлені деякі особливі правила. Насамперед, до розгляду проекту органічного закону в палаті має пройти 15 днів, тобто в цьому випадку дається час для вивчення законопроекту і визначення своєї позиції парламентськими фракціями і парламентаріями. По-друге, органічні закони, що стосуються Сенату, повинні бути прийняті обома палатами в ідентичній редакції, тобто уряд не може запропонувати Національним зборам сказати "останнє слово" без згоди Сенату. По-третє, якщо уряд застосовує процедуру змішаної паритетної комісії, то органічний закон в кінцевому рахунку може бути прийнятий Національними зборами, але тільки абсолютною більшістю спискового складу, тобто незалежно від того, чи присутні депутати на цьому засіданні, подають вони свій голос або не беруть участь у голосуванні. Парламент має право змінювати діючу конституцію, про що ми вже говорили. Економічні повноваження парламенту включають передусім прийняття економічних планів розвитку народного гос-подарства, контроль за їх реалізацією, контроль за націоналізованим сектором економіки (останній здійснюють постійні підкомісії фінансових комісій палат), прийняття фінансових законів і законів про виконання бюджету, прийняття виправляють фінансових законів, що змінюють закон про річному бюджеті. Парламент, однак, надає слабкий вплив на долю державного бюджету. Основну роль в його прийнятті відіграє уряд. Французький фінансовий закон в обов'язковому порядку повинен містити дві частини - дохідну і видаткову. При проходженні фінансового законопроекту неодмінним є вимога ордонанса від 2 січня 1959 про такого роду актах: друга частина річного фінансового закону не може обговорюватися небудь палатою до прийняття першої частини, тобто частині, що регулює дохідну частину бюджету. Законодавча ініціатива належить прем'єр-міністру і парламентаріям. Президент республіки формально правом такої ініціативи не володіє. Урядові законопроекти (існує відмінність у термінах - законопроекти вносяться урядом; законодавчі пропозиції - проекти законів, що вносяться парламентаріями) готуються відповідними службами одного або декількох міністерств; проекти розглядаються в Раді міністрів після того, як по них буде отримано висновок Державної ради, в даному випадку виступає як консультативного органу уряду. Проекти подаються в бюро однієї з палат. Виняток - фінансові законопроекти; вони обов'язково вносяться в бюро Національних зборів. Законопредложенія представляються в бюро тієї палати, до якої належать депутати чи політичні фракції. Проекти отримують порядковий номер. На підставі ст. 40 конституції законопредложенія не є прийнятними, якщо наслідком ухвалення було б скорочення прибутків або створення чи збільшення витрат. Ця вимога сильно скорочує можливості парламентаріїв. Наступний етап законодавчої процедури - напрямок проектів у постійну або спеціальну комісію. Комісія, яка розглядає проект або пропозицію, має компетенцію стосовно цих актів протягом всього обговорення. Після включення проекту до порядку денного подальша (звичайна) процедура складається з наступних етапів: загальна дискусія, постатейне обговорення, голосування за проектом в цілому. Спочатку проходить перше читання в палаті, що включає названі стадії, і текст передається в другу палату. Коли проект повертається з неї, то проводиться друге читання. Можуть бути третє, четверте і т.д. читання. Конференція голів (на її обов'язки лежить встановлення порядку денного; вона включає членів бюро палати та голів фракцій) визначає тривалість загальної дискусії в межах встановленої порядку денного. Встановлений час розподіляється між фракціями таким чином, щоб кожній з них гарантувалося рівне мінімальний час. На підставі ст. 44 конституції уряду належить право вимагати від палати єдиного голосування всьому обговорюваному тексту або його частини, з урахуванням лише поправок уряду. Така процедура називається "блокованим голосуванням". Ця процедура дозволяє уряду в будь-який час перервати дискусію. При висуванні урядам вимоги блокованого голосування регламенти палат передбачають тільки 5-хвилинні виступи ораторів (по одному від фракції) для пояснення мотивів голосування. Законопроект або законопредложений, прийняте в першому читанні, передається в іншу палату для першого читання. Якщо одержала проект палата приймає його без зміні, то її голова передає остаточний текст президенту республіки, а голова другий повідомляється про це. Після передачі палатою проекту інша найчастіше відхиляє будь-які статті, змінює інші, якісь статті залишаються незміненими. Акт повертається в першу палату для другого читання, а проте статті, прийняті обома палатами, не можуть більше змінюватися. Норми, схвалені палатами в ідентичній редакції, стають остаточними на цій стадії процедури. Іншими словами, у другому читанні проводиться обговорення статей, щодо яких палати не прийшли до єдиної думки. Можливі випадки, коли одна з палат відкидає проект цілком. Якщо є розбіжності між палатами з приводу акту, то процедура "човника", тобто передачі проекту з палати в палату, буде тривати до тих пір, поки вони не прийдуть до єдиної думки. Щоб уникнути "човника" конституція 1958 передбачила процедуру подолання опору Сенату, але тільки тоді, коли цього хоче уряд. Ст. 45 конституції говорить: "Якщо в результаті розбіжності між палатами законопроект або законодавча пропозиція не була прийнята після двох читань у кожній палаті або якщо уряд зажадає його термінового обговорення, то після одного читання в кожній з палат прем'єр-міністр має право скликати засідання змішаної паритетної комісії , уповноваженої запропонувати акт, що стосується положень, якими залишаються розбіжності ". Для прискорення проходження проекту прем'єр-міністр може, таким чином, зажадати запровадження термінової процедури. Доля проекту, виробленого змішаної паритетної комісією (включає по 7 членів від палат), залежить від рішення уряду. Якщо в 15-денний термін уряд не передало текст змішаної паритетної комісії на затвердження парламенту, то палата, яка до скликання комісії, останньої обговорювала текст, може знову приступити до його розгляду на основі звичайної, тобто передбачає "човниковий" обговорення процедури. Якщо уряд вирішив застосовувати процедуру змішаної комісії, то її проект спочатку передається в Національні збори, а потім в Сенат. Якщо в Збори представлений текст змішаної комісії, то внесені поправки повинні бути со-узгоджені з урядом. Збори спочатку виносить рішення по поправках. Після їх прийняття або відхилення Збори виносить рішення єдиним, блокованим голосуванням по тексту в цілому. Якщо Сенат приймає текст змішаної комісії, то він стає законом. Якщо змішаної комісії не вдається прийняти компромісний текст або якщо текст не прийнятий палатами, то Збори проводить нове читання за останнім тексту, який був представлений Зборам до створення змішаної комісії. Якщо цей текст отримує схвалення Сенату, то він стає законом. Якщо Сенат не приймає проекту після цього нового читання, то уряд може зажадати від Національних зборів винести остаточне рішення (сказати "останнє слово"). Якщо уряд не зажадало, щоб Збори в 15-денний термін з моменту передачі тексту, прийнятого Сенатом в новому читанні , винесло остаточне рішення, то Збори можуть продовжити роботу над актом за звичайною процедурою. В цьому випадку уряд не може більше вимагати від Зборів винесення остаточного рішення з даного акту. Таким чином, уряду у законотворчості належить велика роль. Якщо воно не бажає втручатися у відносини палат, то проект може "ходити" з палати в палату теоретично нескінченно. Але як тільки уряд вирішує провести небудь акт через парламент, то воно "включає" процедуру змішаної паритетної комісії, виключаючи з процедури Сенат. Уряд може також заявити про терміновість проекту до кінця загальної дискусії в палаті, не пропонуючи при цьому скликати змішану паритетну комісію, а розраховуючи прийняти закон шляхом звичайної процедури. Проходження через парламент фінансових законопроектів має деякі особливості. Проект вноситься в Національ-ве збори не пізніше третього вівторка жовтня місяця попереднього року. Збори повинні висловитися щодо цього проекту в першому читанні в 40-денний термін після його внесення. Сенат має ухвалити рішення в 20-денний строк після передачі йому проекту. Якщо Збори не прийняло в цілому в першому читанні проект в зазначені 40 днів, то уряд передає первинний проект до Сенату; в разі необхідності воно вносить поправки, прийняті Зборами і схвалені урядом. У цьому випадку Сенат повинен висловитися у 15-денний термін. Проект фінансового закону розглядається при дотриманні правил термінової процедури. Якщо парламент не прийняв проект в 70-денний термін після його внесення, то він може бути введений в сипу шляхом видання ордонанса, що підписується Президентом республіки. Обмежений термін розгляду фінансових проектів, жорстка процедура їх прийняття диктуються важливістю цих актів для держави. Одночасно парламент поставлений в досить стиснення рамки при їх розгляді. Після прийняття парламентом законопроект передається Президенту для промульгації. Глава держави може, проте, вимагати від парламенту нового розгляду закону або деяких його частин. У такому розгляді не може бути відмовлено. Після процедури в комісії палати акт вноситься до порядку денного. Закон контрассигнуется прем'єр-міністром і відповідним міністром і публікується в офіційному органі держави. Делегація повноважень уряду здійснюється за наявності двох умов - за наявності в уряду програми розвитку й отриманні уполномочия парламенту. Передача повноважень, крім того, обмежена будь-яким тимчасовим відрізком. При дотриманні цих умов уряд може шляхом видання ордонансов вживати заходів, які зазвичай входять до сфери законодавчого регулювання. Ордонанси уряду набирають чинності по їх опублікування в офіційному органі держави. Ці ордонанси стають недійсними, якщо законопроект про їх затвердження не внесений до парламенту до закінчення терміну, зазначеного делегує законом. Не має значення, чи буде прийнятий закон про затвердження чи не буде - важливо, щоб він був внесений. Таке внесення забезпечує юридичну силу названим ордонанси. Після закінчення терміну, наданого парламентом уряду для прийняття ордонансов, останні можуть змінюватися лише шляхом видання закону. Якщо парламент не затвердив проект закону про ратифікацію, то ордонанси повинні розглядатися як декрети уряду. Вони можуть бути оскаржені до Державної ради, в даному випадку виконує функції вищого органу адміністративної юстиції. Французький парламент застосовує майже всі відомі форми контролю за діяльністю уряду; виняток со-ставлять інтерпеляція. Хоча ст. 156 регламенту Національного зборів згадує про неї, але це право парламентаріїв має підкорятися тим же правилам, як і резолюція осуду (див. нижче), і воно не дає будь-яких переваг автору інтерпеляції, крім отримання слова в порядку пріоритету. Всі форми контролю можуть бути розділені на дві великі групи: 1) які містять прямих санкції щодо уряду, крім публічної розголосу; 2) містять таку санкцію, що веде до політичної відповідальності уряду. Перша група ввозяться обох палатах парламенту. Друга - тільки Національним зборами. Парламенту відомі численні форми питань, які задаються міністрам; останні зобов'язані на них відповідати. Конституція 1958 не містить будь-яких вказівок на можливість утворення в парламенті комісій з контролю та розслідування. Створення таких органів передбачено ордонансом № 58 - 1100 від 7 листопада 1958 про діяльності палат парламенту; комісії мають тимчасовий характер. Різниця між комісіями з розслідування і комісіями з контролю полягає в тому, що перші повинні зібрати інформацію з певних фактів, питань, подіям, а другі - проводять перевірку адміністративної, фінансової або технічної діяльності державних служб або націоналізованих підприємств. Комісії утворюються шляхом прийняття резолюції відповідної палатою. З контрольними повноваженнями парламенту пов'язане право петицій і діяльність парламентського посередника. Право пе-тиций полягає в тому, що різного роду звернення направляються головам палат. Петиції також можуть передаватися парламентаріям, які роблять на полях напис і підписують її. Петиція, що виходить від скупчення людей в громадському місці, не може бути прийнята. У 1973 р. у Франції був заснований пост парламентського посередника, призначуваного на 6 років у Раді міністрів; посередник не може запитуватися безпосередньо громадянами. Їхні заяви спочатку повинні спрямовуватися депутатам і сенаторам, які передають їх посереднику. Його повноваження обмежені. Власними правами для відновлення порушених прав громадян посередник не володіє. "Коли скарга здається йому виправданою, - вказується в законах про посередника 1973 і 1976 рр.., - Він дає рекомендації, які є необхідними для дозволу справи, що розглядається і в разі необхідності він вносить пропозиції про поліпшення діяльності відповідного органу". Політична відповідальність уряду означає, що депутати Національних зборів можуть змусити уряд піти у відставку або шляхом прийняття резолюції осуду, або після відмови довірі, замовленим вами урядом. Тільки Збори може вирішувати питання про політичну відповідальність. Втім, останній абзац статті 49 конституції вказує, що "прем'єр-міністр має право просити Сенат схвалити декларацію про загальну політику" уряду, а ст. 39 регламенту Сенату говорить, що "ця декларація стає предметом дебатів у палаті, після закінчення яких, якщо не надійшло іншої пропозиції, голова консультується з палатою про таке схвалення". Випадки подібного звернення відомі; однак, виходячи з діючих законоположень доля уряду не ясна, навіть якщо Сенат не схвалить зазначену декларацію. Уряд у такому разі не зобов'язана йти у відставку. Французький парламент характеризує значна скрутність, якщо не "ущемлення" в користуванні вотумом довіри й резолюцією осуду. Питання про довіру - двосічна зброя, бо уряд і Національні збори в результаті негативного голосування можуть виявитися не при справах. Уряд може отримати довіру в двох формах: у простій та у зв'язку з прийняттям якого законопроекту. У першому випадку мова йде про відповідальність уряду в цілому - за його програмою або за найважливішою його частини, викладеної в декларації, яка може і не входити в урядову програму. Після сформування уряд сам вирішує, чи надати на схвалення Національних зборів програму або декларацію. Вельми численні уряду П'ятої республіки надходили по-різному, але більшість з них воліли представити декларацію. Більше того, конституція не зобов'язує представляти будь-яку програму або декларацію з отримання урядом повноважень, і подібні випадки відомі. Чи не представивши програми чи декларації, уряд може чекати внесення резолюції осуду з боку депутатів (до речі, на невигідних для них умовах - див. нижче). Питання про довіру у зв'язку з прийняттям законопроекту - відкритий тиск уряду Національні збори з метою змусити його прийняти угодний проект. Дебати у разі відкладаються на 24 години, щоб дати можливість депутатам внести резолюцію осуду, яка приймається з дотриманням більш строгих правил, ніж вирішується питання про довіру. Поставивши питання про довіру на основі третього абзацу статті 49 конституції уряд хіба що викликає Збори проти себе, але несприятливих умовах. Після закінчення 24 годин Збори збирається, щоб прийняти рішення: або схвалити законопроект, або внести резолюцію осуду. В обох випадках, тобто при внесенні програми або декларації та постановці питання про довіру у зв'язку з законопроектом, якщо Збори висловиться негативно, то уряд повинен вручити Президенту республіки заяву про відставку. Названими положеннями про відповідальність уряду зовсім не зачіпається приватне право Президента розпустити нижню палату парламенту. Найбільш грізна зброя Збори - резолюція осуду (абз. 2 ст. 49 конституції) - сильно обмежена поруч процес-суальних застережень на користь уряду. По-перше, право внесення такої резолюції надано не окремому парламентарія, а лише групі депутатів, щонайменше складової десяту частину членів Збори. По-друге, резолюція може голосуватися тільки через 48 годин після внесення. Цей термін введений для "роздуми" депутатів і надання можливості відсутнім взяти участь у голосуванні. По-третє, для ухвалення резолюції потрібно абсолютна більшість голосів членів, що складають Національні збори. При цьому підраховуються лише голоси, подані за резолюцію осуду. Іншими словами, це правило веде до того, що утрималися від голосування автоматично стають на бік уряду. Інший наслідок цього правила - прагнення скасувати абсентеїзм депутатів. Утрималися, таким чином, підтримують уряд. Останнє обмеження - заборона авторам резолюції вносити аналогічну протягом тієї ж сесії, звичайної або надзвичайної. Заборона не поширюється на випадки, коли депутати вносять резолюцію осуду у відповідь на постановку питання про довіру. Внаслідок цього, якщо опозиція займає Національному зборах двомастами місцями, вона під час сесії може вносити 3-4 резолюції осуду. Таким чином, уряд, враховуючи розстановку сип у Національних зборах, може взагалі не ставити питання про довіру, надаючи депутатам право вносити резолюцію осуду і, користуючись зазначеними процедурними моментами, отримувати для себе "пільговий режим". Зовнішньополітичні повноваження парламенту зводяться до двох - оголошенню війни і введенню стану облоги в країні і до ратифікації міжнародних договорів. Судові повноваження французького парламенту досить обмежені. До них належить оголошення амністії і створення двох органів правосуддя - Високої палати правосуддя і Суду республіки. Перша формується для здійснення правосуддя щодо Президента республіки за державну зраду. Ця палата включає 24 постійних судді та 12 їх заступників. Після кожного переобрання Національних зборів у місячний термін, наступним за першим засіданням, Збори обирає 12 постійних суддів і 6 заступників. У той же термін після кожного часткового переобрання Сенату він обирає 12 постійних суддів і 6 заступників. Вибори проводяться таємним голосуванням. Для обрання необхідно отримати абсолютну більшість голосів у кожній палаті. Сама Висока палата обирає голову та двох його заступників. Резолюція про віддання до суду Високої палати приймається обома палатами парламенту в ідентичних формулюваннях від-критим голосуванням і абсолютною більшістю голосів членів їх складу. У Національному зборах для того, щоб запропонувати резолюцію про віддання під суд Високої палати, потрібні підписи щонайменше десятої частини депутатів. У липні 1993 р. був утворений Суд республіки для розгляду справ членів уряду з приводу злочинів або деліктів, вчинених ними при виконанні своїх функцій. До названої дати справи міністрів мали розглядатися Високої палатою правосуддя. Суд республіки включає 15 членів, 12 з яких в рівному числі обираються Національними зборами і Сенатом після їх повного або часткового оновлення. Трьох інших членів представляє Касаційний суд, і один з цих членів головує в Суді. Кожен суддя (і з числа парламентаріїв і з числа суддів Касаційного суду) має свого заступника. Будь-яка особа, яка вважає себе порушених злочином або деликтом, досконалим членом уряду при виконанні своїх функцій, може подати заяву в спеціально створювану комісію за скаргами. Ця комісія виносить за скаргою постанову про її направлення до архіву або генеральному прокурору республіки при Касаційному суді з подальшою метою звернути скаргу до розгляду в Суді республіки. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Центральні органи державної влади" |
||
|
||