| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. ЗАКОНОДАВЧА ІНІЦІАТИВА |
||
|
Різниця між законопроектом і законопредложений, здавалося б, очевидно з буквального сенсу цих слів: перше має на увазі текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами, точними формулюваннями норм і т. д .), а друге - лише ідею, в кращому випадку концепцію, майбутнього закону. Однак у законодавстві зарубіжних країн можна зустріти інше слововживання. Так, у Франції Уряд вносить законопроекти, а парламентарії - законопредложенія, які іменуються так навіть у тому випадку, коли містять всі атрибути законопроекту. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що парламент зобов'язаний розглянути внесену даним суб'єктом пропозицію про видання закону або його проект. Але зрозуміло, парламент не зобов'язаний прийняти відповідний закон, але може прийняти його зовсім в іншому вигляді, ніж пропонувалося. Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи різний у різних країнах і визначається найчастіше конституціями. У переважній більшості країн він охоплює уряд і парламентаріїв (урядова і парламентська ініціатива). У США таким правом володіють тільки парламентарії (лише проект бюджету подається Президентом, але бюджет являє собою акт особливого роду). У ряді країн даний коло включає інших суб'єктів - державні органи вищого і безпосередньо нижчого рівня, центральні державні установи, іноді релігійні й інші громадські формування (спеціальна ініціатива), внутріпарламентські органи, органи і установи при парламентах, групи виборців (народна ініціатива). Різноманітність кола суб'єктів права законодавчої ініціативи ілюструється такими прикладами (мова не йде про проекти законів про бюджет): в Болгарії правом законодавчої ініціативи користуються будь-який народний представник і Рада міністрів (ст. 87 Конституції); в Словаччині законопроекти можуть вносити комітети Національної ради, депутати, Уряд (ч. 1 ст. 87 Конституції); в Німеччині законопроекти вносяться Федеральним урядом, депутатами Бундестагу та Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закону); в Чехії проект закону можуть внести депутат, група депутатів, Сенат, Уряд або представництво вищої самоврядної територіальної одиниці (ч. 2 ст. 41 Конституції); в Румунії право законодавчої ініціативи належить Уряду, депутатам, сенаторам, а також не менш ніж 250 тис. виборців (пропозиція першого ч. 1 ст. 73 Конституції); в Мексиці воно належить Президенту Республіки, депутатам і сенаторам Федерального конгресу, законодавчим органам штатів (ст. 71 Конституції); на Кубі таке право надано депутатам, Державній раді (вищий постійно діючий орган влади), Раді міністрів, комісіям Національної асамблеї народної влади, Національному комітету профцентрів трудящих Куби та національним посібникам інших масових громадських організацій, Народному верховному трибуналу з питань відправлення правосуддя, Генеральній прокуратурі Республіки з питань її компетенції, а також не менш ніж 10 тис. виборців (ст. 88 Конституції). Наведений перелік прикладів досить красномовний при тому, що не вичерпує всього розмаїття конституційно-правового регулювання даної проблеми. У двопалатних парламентах відповідно до конституцій або законами суб'єкти права законодавчої ініціативи зазвичай звертаються зі своїми проектами та пропозиціями або в будь-яку з палат, або тільки в нижню. У США законопроекти (біллі) можуть вноситися в будь-яку палату; парламентарій зазвичай вносить свій проект в ту палату, членом якої полягає, але фінансові біллі (пов'язані до отримання державою доходів) вносяться спочатку до Палати представників (частина перша розд. 7 ст. I Конституції). У Німеччині законопроекти вносяться тільки в Бундестаг (ч. 1 ст. 76 Основного закону). Зустрічаються зрідка випадки, коли законопроект має бути внесений тільки в верхню палату. Наприклад, відповідно до частини четвертої ст. 154 Конституції Колумбії законопроекти, що стосуються міжнародних відносин, вносяться до Сенату. Зупинимося на деяких вимогах, пропонованих до здійснення права законодавчої ініціативи окремими його суб'єктами. Хоча парламентарії повсюдно відносяться до числа цих суб'єктів, конституції і регламенти все частіше вимагають, щоб вони здійснювали дане право колективно. Згідно, наприклад, Регламенту Німецького бундестагу матеріали для обговорення, що вносяться його депутатами, в тому числі і законопроекти, повинні бути, як правило, підписані однією з фракцій або 5% депутатів (зараз це більше 30 осіб, але з 2002 р. стане трохи менше), причому законопроекти повинні бути забезпечені коротким обгрунтуванням. Закон про організацію ВЗНП КНР надав право вносити законопроекти, що підлягають ведення ВЗНП (крім конституційних, для яких в Конституції встановлено особливий порядок), не менше ніж 30 депутатам чи делегації, тобто групі депутатів від однієї виборчої одиниці - провінції, міста центрального підпорядкування, автономної області, збройних сил, а законопроекти, що підлягають ведення Постійного комітету ВЗНП, - не менше ніж 10 його членам; однак питання про те, чи буде законопроект, внесений до ВЗНП, включений до порядку денного її сесії, вирішує не саме Збори, а президія його сесії. Тому, строго кажучи, права законодавчої ініціативи у ВЗНП не існує. Втім, реально це право, зокрема і в Постійному комітеті ВЗНП, належить тільки політбюро центрального комітету Комуністичної партії Китаю. У зарубіжній літературі висуваються в основному дві причини того, що вимога колективної законодавчої ініціативи парламентаріїв отримує все більш широке поширення. По-перше, воно відсіває «легковажні» законопроекти окремих парламентаріїв і віддає перевагу законопроектам, які вже отримали якусь підтримку в середовищі законодавців. По-друге, воно відображає роль фракцій, які як би агрегує устремління парламентаріїв, направляють їх у певне русло. Втім, вже давно помічено, що в силу виняткової складності сучасних суспільних проблем окремому депутату, навіть якщо він професійний юрист, надзвичайно важко скласти законопроект, який міг би сприяти вирішенню якоїсь суттєвої соціальної проблеми. Занадто багато факторів і даних потрібно при цьому взяти до уваги, що часто буває можливо лише для належним чином оснащених урядових структур. На практиці законопроекти парламентаріїв - це зазвичай засіб боротьби опозиції, яка прагне дискредитувати уряд і що підтримує його парламентська більшість або спонукати його в чомусь відійти від колишньої політичної лінії. Не випадково конституційне право нерідко перешкоджає парламентаріям вносити законопроекти, що впливають на виконання державного бюджету. Наприклад, згідно зі ст. 40 французької Конституції «пропозиції та поправки, внесені членами Парламенту, не можуть бути прийняті, якщо наслідком ухвалення з'явиться скорочення державних ресурсів або збільшення державних витрат». Регламент іспанського Конгресу депутатів встановив, що депутатська поправка до урядового законопроекту (а депутати можуть тільки пропонувати поправки до урядових законопроектів, але не можуть вносити законопроекти самі), якщо передбачає збільшення бюджетних витрат або зменшення доходів, вимагає для свого розгляду згоди Уряду. Деякі конституції передбачають, що парламентарії (так само як і виборці) можуть представляти тільки готові законопроекти. Наприклад, у ч. 4 ст. 73 румунської Конституції сказано, що «депутати, сенатори і громадяни, які здійснюють право законодавчої ініціативи, можуть вносити законодавчі пропозиції тільки у формі, необхідної для законопроектів». У переважній більшості країн головним постачальником законопроектів є уряд, і це цілком зрозуміло. Саме воно постійно стикається з пробілами і недоліками в законодавстві, саме воно розпорядженні самими великими можливостями для розробки високоякісних законопроектів і для їх проведення через парламент. Природно, що конституції і поточне законодавство часто вказують уряд як один із суб'єктів права законодавчої ініціативи (часом головний). Іноді, однак, в якості такого суб'єкта вказується глава уряду: «Законодавча ініціатива належить Прем'єр-Міністру та членам Парламенту» (частина перша ст. 39 Конституції Франції); «Прем'єр-Міністр в якості представника Кабінету вносить на розгляд Парламенту законопроекти ...» (ст. 72 Конституції Японії). Деякі конституції обставляють урядову ініціативу особливими умовами. Наприклад, відповідно до першого пропозицією ч. 2 ст. 39 французької Конституції «проекти законів обговорюються в Раді Міністрів після отримання висновку Державної Ради і вносяться в бюро однієї з палат». Державна рада у Франції - це вищий орган адміністративної юстиції, який, зокрема, наділений правом перевіряти конституційність і законність нормативних адміністративних актів. Таким чином, законопроект, перш ніж надійде до Парламенту, проходить первинну перевірку конституційності. Основний закон для Німеччини передбачає в ч. 2 ст. 76, що проекти Федерального уряду слід спочатку направляти в Бундесрат (щоб виявити позицію земель), який може висловитися протягом 6 тижнів, а якщо законопроект складний або об'ємний, то протягом 9 тижнів. Якщо Федеральний уряд позначило законопроект як терміновий, то може, не чекаючи укладення Бундесрату, направити його в Бундестаг вже відповідно через три тижні або через 6 тижнів, з тим що, якщо потім надійде висновок Бундесрату, вона негайно буде досланий в Бундестаг. Для законопроектів про зміну Основного закону або про передачу суверенних прав 9-тижневий термін діє безумовно, а положення про термінові випадках не застосовується. У свою чергу, Бундесрат, якщо наміриться внести законопроект, повинен буде направити його Федеральному уряду, яке зобов'язане протягом 6 тижнів передати проект до Бундестагу зі своїм висновком. Цей термін також може бути продовжений до 9 тижнів, а при клопотанні Бундесрату про терміновий розгляд - скорочується відповідно до 6 і 3 тижнів. І тут для законопроектів про зміну Основного закону та про передачу суверенних прав передбачений тільки 9-тижневий термін, а термінові випадки не можуть мати місця. Як видно і з наведеного вище переліку прикладів, глави держав зазвичай не входять до числа суб'єктів права законодавчої ініціативи. Мексика в даному випадку - одне з порівняно небагатьох винятків. Якоюсь мірою це можна сказати і про Кубу, бо Державна рада здійснює частину функцій глави держави (іншу частину здійснює одноосібно його Голова). Фактично, однак, глава держави в тих президентських республіках, де йому таке право не надано, його реалізує непрямим шляхом. Так, в США послання Президента Конгресу про стан Союзу, передбачені розд. 3 ст. II Конституції, нерідко містять програму і законодавчих заходів, на базі якої парламентарії, що належать до президентської партії, виступають формально зі своєю особистою законодавчою ініціативою. А.А. Мішин і В.А. Власіхін вважають, що «в даний час президент став фактично ініціатором і диригентом законодавчого процесу, що протікає в стінах Капітолію» (будівлі, в якому знаходиться Конгрес США. - Авт.) *. * Мішин А.А., Власіхін В.А. Конституція США. Політико-правовий коментар. М.: ЮЛ, 1985. С. 99. У Бразилії ж згідно ст. 61 Конституції, Президенту, як і в Мексиці, право законодавчої ініціативи надано. Але більше того, тут вказано ряд питань, по яких Президенту належить виключне право законодавчої ініціативи. Це питання, пов'язані з озброєними силами, зі статусом публічної адміністрації, ряду органів і установ у сфері судової влади (§ 1). Що стосується народної ініціативи, то конституції підчас обмежують коло її можливих предметів. Наприклад, згідно з ч. 2 ст. 73 румунської Конституції «не можуть становити предмет законодавчої ініціативи громадян фіскальні проблеми, питання міжнародного характеру, амністія і помилування». Частина 3 ст. 87 Іспанської конституції, забороняє таку ініціативу з питань, що підлягають регулюванню органічними законами, податковим або міжнародного характеру, а також належать до прерогативи помилування. Навпаки, колумбійська Конституція не ставить в цьому відношенні ніяких обмежень. Згідно з її ст. 155 проект закону або конституційної реформи може бути представлений громадянами в числі, що дорівнює або перевищує 5% загального числа виборців, зареєстрованих на відповідну дату, або 30% радників (членів представницьких органів місцевого самоврядування) або депутатів країни. Конгрес розглядає такі проекти в терміновому порядку, причому виступили з ініціативою громадяни можуть призначити свого представника, який буде заслуховуватися палатами на всіх етапах проходження законопроекту. Деякі конституції, встановлюючи число виборців, необхідне для здійснення народної ініціативи, вимагають, щоб ці виборці представляли різні регіони країни. Речення друге ч. 1 ст. 73 румунської Конституції говорить: «Громадяни, що здійснюють законодавчу ініціативу, мають відбуватися не менше ніж з однієї чверті повітів країни, а в кожному з цих повітів або в муніципії Бухарест на підтримку даної ініціативи їм слід зареєструвати не менше 10 000 підписів». Подібним же чином § 2 ст. 61 бразильської Конституції встановлює: «Народна ініціатива може бути здійснена шляхом подання Палаті депутатів проекту, підписаного не менше ніж одним відсотком національного електорату, розподіленим не менше ніж між п'ятьма штатами, і не менш як трьома десятими відсотка виборців у кожному з них». Ми вже відзначили трохи вище, що часом, засновуючи інститут народної ініціативи, конституції вимагають, щоб у такому порядку представлявся готовий законопроект. Це, наприклад, випливає з щойно цитованого положення бразильської Конституції. Італійська Конституція (частина друга ст. 71), надаючи право законодавчої ініціативи 50 тис. виборців, вимагає, щоб проект вносився ними у формі статей закону. Навпаки, згідно ч. 2 ст. 139 швейцарської Конституції народна ініціатива часткового її перегляду може бути заявлена виборцями як у формі розробленого проекту, так і у формі загальної ідеї, у останньому випадку Федеральні збори, якщо згідно з ідеєю, розробляє відповідний проект, а якщо ні, то питання вирішується референдумом (ч . 4 зазначеної статті). В Іспанії діє особливий Органічний закон № 3, регулюючий народну законодавчу ініціативу, 1984 року. На додаток до вищенаведених положень ч. 3 ст. 87 Конституції він забороняє внесення в порядку народної ініціативи проектів економічних планів і загального бюджету держави (викликає, правда, сумнів конституційність такого додаткового заборони). Ініціатива оформляється шляхом подання сформульованого у вигляді статей законопроекту, якому предпосилаєтся мотивування, далі - докладне обгрунтування причин, за якими підписанти вважають за необхідне розгляд і прийняття палатами законопроекту, і, нарешті, список членів ініціативної комісії із зазначенням їх особистих даних. Документи подаються в бюро Конгресу депутатів через його загальний секретаріат. Якщо це зроблено в період між сесіями, терміни починають текти з початку найближчої сесії. Бюро перевіряє відповідність документів пропонованим вимогам і протягом 15 днів вирішує про їх допустимості, повідомляючи своє рішення ініціативної комісії та публікуючи його в установленому порядку. Відмова у прийнятті документів ініціативна комісія може оскаржити до Конституційного трибунал. Якщо документи прийняті, бюро повідомляє про це в Центральну виборчу хунту, яка повинна гарантувати правильність процедури збору підписів. Хунта повідомляє ініціативну комісію про те, що можна приступити до збору підписів. Процедура збору підписів завершується врученням провінційним виборчим хунтам зібраних підписів. Це має бути зроблено протягом 6 місяців після згаданого повідомлення Центральної виборчої хунти. Бюро Конгресу депутатів може продовжити цей термін ще на три місяці. Якщо в цей термін зібрати необхідну кількість підписів не вдалося, ініціатива вважається не відбулася. Разом з підписом виборця зазначаються його ім'я та прізвища (у іспанців їх дві - батька і матері), номер національного посвідчення особи і муніципія, до списку виборців якої занесений підписант. Підпис засвідчується і датується нотаріусом, судовим секретарем або муніципальним секретарем відповідної муніципії. Засвідчений може бути цілком аркуш списку підписантів. Свідчити можуть також спеціальні довірені особи, призначені ініціативної комісією з числа громадян, які користуються повною мірою громадянськими і політичними правами, що не судимих і принесли присягу або обіцянку перед провінційними виборчими хунтами. Провінційна виборча хунта протягом 15 днів після отримання перевіряє зібрані підписи, підраховує їх і направляє до Центральної виборчої хунту, яка виробляє остаточну перевірку і підрахунок. Після отримання від Центральної виборчої хунти підтвердження того, що необхідне число підписів зібрано, бюро Конгресу депутатів публікує проект і вносить його до порядку денного. Обговорення починається з зачитання докладного обгрунтування проекту, представленого в свій час в бюро Конгресу депутатів ініціативної комісією. У разі розпуску палати народна ініціатива зберігає свою силу в палаті наступного скликання. Держава відшкодовує ініціативної комісії оформлені нею витрати, пов'язані з поширенням проекту і збором підписів, коли почалося парламентський розгляд. Сума відшкодування не повинна перевищувати 30 млн песет, однак ця межа повинен періодично переглядатися Генеральними Кортеса. Наділення правом законодавчої ініціативи так званих громадських організацій було характерно для багатьох соціалістичних країн. Це диктувалося прагненням вигадати щось таке, що поставило б «соціалістичну демократію» вище демократії «буржуазної». Насправді, як зазначалося, значення такі положення не мають ніякого, бо в умовах тоталітарного комуністичного режиму реальне право законодавчої ініціативи належить виключно керівної верхівки комуністичної партії. В окремих демократичних країнах (Великобританія, Фінляндія та ін.) законодавчу ініціативу з церковних питань можуть здійснювати керівні органи релігійних громад. Італійська Конституція в частині першій ст. 71 передбачає можливість надання конституційним законом права законодавчої ініціативи певним органам і установам. Сама Конституція в частині 3 ст. 99 і реченні другому частини другої ст. 121 наділила цим правом Національна рада економіки та праці з економічних і соціальних питань та обласні ради. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. ЗАКОНОДАВЧА ІНІЦІАТИВА" |
||
|
||