| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
РЕФОРМИ 1861 РОКУ |
||
|
Подібні проблеми існували і у функціонуванні міст. Самостійність місцевого самоврядування несумісна з наданням адміністрації права призначати на свій розсуд посадових осіб місцевих органів влади. Фахівцям того часу було ясно, що при такому способі управління громадяни перетворюються на пасивних спостерігачів, а в деяких випадках в силу, активно протидіючу управлінню, що значно знижує ефективність функціонування держави. На земські органи передбачалося покласти питання, що відносяться виключно до місцевого інтересу і місцевому господарству. У проекті комісії зазначалося, що «земські установи, маючи характер місцевий і громадський, не можуть входити в ряд урядових - губернських або повітових інстанцій, або мати в своєму підпорядкуванні які-небудь з урядових місць». Таким чином, земські установи спочатку планувалися лише як місцеві та громадські, які не мають власних виконавчих органів і провідні свої рішення через державний апарат. Держава зі свого боку повинно було здійснювати жорсткий контроль за діяльністю земств у формі загального нагляду за законністю рішень і постанов, які приймаються земськими органами, або у формі спостереження та затвердження конкретних рішень земських установ. Губернатор в семиденний термін мав право накласти вето на будь-яке розпорядження земського органу, для міністерства внутрішніх справ цей строк був істотно збільшений. Значна частина розпоряджень земських установ мала реалізовуватися через поліцію, влада якої в результаті реорганізації була істотно посилена. Адміністративно-територіальний устрій в сільській місцевості за положенням 1861 представляло з себе волості. Волостное управління становили волосний сход, волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд. Сільський сход і сільський староста становили сільське самоврядування. Посади селянського самоврядування заміщувалися в результаті виборів на три роки. Крім виборів посадових осіб, сільський сход вирішував питання про користування громад-ної землею, питання громадських потреб, благоустрою, піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснював розкладку казенних податей, грошових зборів і т.п. Сільський староста наділявся великими повноваженнями за громадським справам в межах компетенції сільського самоврядування, а також з адміністративно-поліцейським справах: охорона громадського порядку, безпеку осіб та майна, паспортний контроль. У відсутності сільського старости рішення сільського сходу не мали законної сили. З метою контролю селянського самоврядування «Положенням про губернські і повітові по селянських справах установах» були засновані посади світових посередників, повітові миро-ші з'їзди і губернські в селянських справах присутності. На посади світових посередників обиралися місцеві потомствені дворяни-поміщики, що відповідають певним майновим умов. Світові посередники виступали і земськими голосними, і начальниками селянського самоврядування, які мають можливість тиснути на вибори гласних з селян. В таких умовах волостное і сільське самоврядування належного розвитку не отримало. Основною перешкодою було збереження станового принципу формуванні місцевого самоврядування. Органи селянського самоврядування перебували під жорстким контролем з боку місцевих установ по селянських справах, основний склад яких формувався з поміщиків, і контролем з боку судово-адміністративних органів, представники яких одночасно заміняли посади по селянському управління. Результатом реформи стало масове невдоволення селян своїм становищем, призвело до сплеску політичної та громадської активності, відкритій боротьбі на всіх рівнях державної влади, включаючи уряд і імператорський двір. У результаті Олександр II був змушений в 1864 р. затвердити компромісне «Положення про губернських і повітових земських установах», яке до 1867 було поширено на тридцять чотири губернії Європейський Росії. Все відомства та служби, що займалися до 1864 справами про земські повинності, громадського піклування, народному продовольстві (численні комісії народного продовольства, квартирні комітети, лікарняні поради, дорожні комісії тощо), скасовувалися. З підпорядкування дворянського самоврядування були вилучені всі справи, які стосуються місцевому господарству губерній і повітів. Знову формована система земських установ включила в себе: - земські виборчі з'їзди, один раз на три роки избирающие земських гласних в земські збори; - земські зібрання; - земські управи. Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих земських з'їздах від трьох виборчих курій: курії повітових землевласників, міської курії та сільської курії. У сільській курії майновий ценз був відсутній, але була введена система триступеневий виборів: селяни, які зібралися на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на повітове збори, яке, в свою чергу, проводило вибори земських гласних. Виборчі з'їзди один раз на три роки формували склад земських зборів. Земське зібрання засідало раз на рік, або частіше при виникненні надзвичайних обставин. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські збори самостійно вирішували наступні питання: - розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи; - складання попередніх планів для губернських кошторисів про розміри і способах виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, в губернське земське зібрання; - дозвіл на відкриття торгів і базарів; - надання губернським земським установам місцевих відомостей і висновків з предметів господарства; - віднесення проселочних і польових доріг в розряд повітових, а також повітових доріг у розряд проселочних, зміна напрямку повітових земських доріг; - місцеві розпорядження та нагляд за вказівками губернської управи в межах повіту з влаштування губернських шляхів сполучення, по виконанню потреб повідомлення і взаємному страхуванню; - представлення губернському земському зібранню звіту про відповідні дії та ін До виключної компетенції губернських земських установ відносилося: - поділ на повітові і губернські: земських будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі; - рішення про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну термінів існуючих; - рішення про відкриття нових пристаней на судноплавних річках та про перенесення вже існуючих ; - представлення через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд в розряд державних; - розкладка між повітами сум державних зборів, покладена на земські установи по закону або розпорядженню уряду; - розгляд і вирішення труднощів, що можуть зустрітися затвердження кошторисів і розкладок повітових зборів; - справи за взаємною земському страхування майна від вогню; - розгляд скарг на дії земських управ. Положення 1864 не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. До можливих, але не завжди обов'язковим, занять земств по положенню відносилося: - завідування майном, капіталами та грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами; - піклування «про розвитку народного продовольства », місцевої торгівлі і промисловості; - управління взаємним земським страхуванням майна; - участь в піклуванні про народну освіту і народне здоров'я (у господарському відношенні) ; - розкладка державних грошових зборів, розверстка яких покладено на земство; - справляння і витрачання місцевих зборів. Із загальних губернських повинностей у веденні земських установ знаходилися: - пристрій та утримання доріг, мостів, перевозів і верствах стовпів; - наймання будинків для рекрутських присутності, станових приставів і судових слідчих; - зміст підвід при поліцейських управліннях та станових квартирах; - вміст посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій; - утримання місцевих по селянських справах установ; - вміст статистичних комітетів. Участь земств в народну освіту, у створенні умов народного охорони здоров'я було допущено тільки в господарському відношенні, тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народної освіти і на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно не мало права. Однак навіть у таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю: багато постанов земств, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Кожна постанова могло бути опротестовано губернатором. Залишаючи місцеву поліцейську владу у веденні урядових установ, закон 1864 значно обмежив можливості виконавчої влади земств. Так, для стягнення належали земству зборів було необхідно звертатися з проханням про сприяння до місцевої поліції, що не завжди забезпечувало проведення в життя земських розпоряджень. Слід зазначити, що земства розпоряджалися дуже незначними засобами. Основним джерелом доходів було право оподатковувати земських платників податків новими податками. При всякому поліпшенні, яке робилося земством, за браком інших джерел доводилося вдаватися до підвищення податків. У цій сфері компетенція земств була також обмежена. Фінансові кошти земства були значно урізані при складанні «Тимчасових правил про разверстании земського збору між казною і земством». У 1866 р. було заборонено оподатковувати торгові і промислові підприємства. В якості об'єктів оподаткування для введення нових податків залишалися одні землі, хоча землі і без того несли високі платежі, які на деяких селянських ділянках перевищували доходи. На підставі «Тимчасових правил» всі державні повинності з компетенції земств були вилучені. Земські управи були виконавчими органами земств. Їх особовий склад обирався на першому засіданні земського зібрання нового скликання. Губернська управа вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувалася міністром внутрішніх справ. Повітова управа складалася з голови і двох членів. Кандидатура голови повітової управи затверджувалася губернатором. В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того, їх обов'язки включали: - складання губернських кошторисів, розкладок і звітів; - підготовку потрібних зборам відомостей і висновків; - нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум; - представлення в суді інтересів земства по майнових справах; - розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкритті земських зборів. В обов'язки губернських управ входило також розгляд скарг на повітові управи та освіта канцелярій при них. Важливим принципом діяльності управ передбачалася гласність - публічний контроль. Положення 1864 передбачало, що всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій мали друкуватися для загального відома в «Губернских ведомостях». Проте вже в 1867 р. був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, навіть із загальних справ управління. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися тільки з дозволу губернатора. У результаті місцеве населення в значній мірі втратило можливість контролювати діяльність земських установ, що надавало негативний вплив на ефективність їх діяльності. Складалися ситуації, коли новообрані в зборах голосні не могли навіть ознайомитися з тим, як працювали їхні попередники. Земські та міські установи не були підпорядковані місцевої адміністрації, але їх діяльність була поставлена під вельми суворий контроль міністра внутрішніх справ та губернаторів на предмет відповідності чинному законодавству. Між земськими і міськими установами, з одного боку, та іншими органами державного управління - з іншого, незабаром виникли суперечки і зіткнення. Значною мірою їжу для них давала невизначеність земського і городового положень: межі діяльності та функції відомства громадського управління були ними визначені недостатньо ясно. Логічним завершенням земської реформи мав стати Загальноросійський орган народного представництва. Але він так і не був сформований. В результаті земської реформа стрункою і Централізованої системи територіального управління не вийшло. Не було органу, очолює і координує роботу земств. Коли в 1865 році Санкт-Петербурзьке губернське земське зібрання поставило питання про утворення такого органу, воно було закрите урядом. Реформа не створила також і нижчої ланки самоврядування, яке могло б доповнити систему земських установ - волосного земства. Спроби багатьох земських зборів на своїх перших сесіях поставити це питання були присічені урядом. Відсутність достатніх матеріальних засобів, які формувалися переважно за рахунок оподаткування місцевого населення, і відсутність гостро необхідного власного виконавчого апарату посилювало залежність земств від урядових органів. Незважаючи на ці недоліки, земствам вдалося внести значний внесок у розвиток місцевого господарства, промисловості, засобів зв'язку, охорони здоров'я і народної освіти. Результати реформи міського управління були більш ефективними, ніж у сільській місцевості. У ході реформи 1870 була встановлена досить раціональна структура міського управління. Розпорядчі функції були надані міській думі; виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їй думою, стала управа. Робота управи та підпорядкованих їй органів регулювалася інструкцією, що видається думою. Члени управи обиралися думою і не потребували додаткового затвердження. Постановою думи члени управи могли бути усунені від посади і віддані суду. Міський голова також обирався думою, але залежно від рангу міста затверджувався на посаді губернатором або міністром внутрішніх справ. Зазвичай міський голова обіймав керівне місце не тільки в управі, але й одночасно був також головою думи. В цілому, органам міського самоврядування була надана досить широка самостійність у веденні міського господарства та вирішенні місцевих справ. Утвердженню губернської адміністрацією, а в деяких випадках міністерством внутрішніх справ підлягали лише найбільш важливі постанови думи, як правило, фінансові. Переважна більшість справ, в тому числі і складання річних кошторисів, вирішувалися думою самостійно і не потребували додаткового погодження. На губернатора покладалися функції загального нагляду за законністю дій органів міського самоврядування. При Олександрі III земське і городовое положення були частково переглянуті. Причиною реформи послужив криза земських установ. Виконання земських справ в управах, за відсутності належного контролю з боку гласних приймало все більш формальні форми, віддалені від завдань вирішення реальних проблем населення. У 1890 р. було опубліковано нове «Положення про земських установах», в результаті якого було збільшено значення станового початку: роль дворянства посилена. Значні верстви населення були позбавлені виборчих прав. Принцип виборності управ був практично повсюдно порушений. Утвердженню стали підлягати не тільки голови управ, а й всі інші члени управи, причому земські зборів позбавлялися права оскаржити незатвердження. Голови та члени управ значилися перебувають на державній службі, і в голови управ не могли обирати осіб, які не мають права на державну службу. Губернатору було надано право зупиняти виконання постанов зборів не тільки у випадках формальних порушень закону, але і з точки зору їх доцільності. Найістотнішим нововведенням було підпорядкування дій органів самоврядування контролю бюрократії не тільки з точки зору законності цих дій. Докорінно вимірюв-нена постановка селянського справи: селянське самоврядування було поставлено під контроль земських дільничних начальників і значною мірою підпорядковано ім. Селяни, а також особи інших нижчих станів, що живуть у сільських місцевостях, були поставлені в особисту залежність від земського начальника, що має право безапеляційно піддавати їх стягненням без всякого судового провадження. Як позитивні змін, внесених становищем 1890 р., можна відзначити збільшення компетенції земств, кола питань, по яких земства могли видавати обов'язкові постанови. У 1892 р. вийшло нове «Міському Положення», згідно з яким були зроблені істотні зміни у внутрішньому устрої органів міського управління: управа була поставлена в положення більш незалежне від думи, права міського голови, як голови думи, були значно розширені за рахунок прав гласних, дума була позбавлена права віддачі під суд членів управи. Фактично, положення підсилило виконавчі органи влади місцевого самоврядування і послабило значення представницьких органів. Виборні посади осіб міського управління були прирівняні до Урядовим чиновникам і поставлені в дисциплінарну залежність від адміністрації. Міські голови та члени управи вважалися перебувають на державній службі і губернатор отримав право давати їм приписи та вказівки. Незважаючи на окремі недоліки »до 1917 р. в Росії сформувалася розвинена система місцевого самоврядування, що складається з самоврядування селянських громад і волостей, само-врядування земств, міст і повітів, самоврядування дворянського і міщанського станів. Особливої уваги заслуговує досвід самоврядування селян. Мешканці однієї або декількох сіл становили світ, сільське суспільство, зі своїм зібранням - сходом - і виборним управлінням. На сходах демократичним шляхом обговорювалися справи за общинному володінню землею, розкладу податей, пріселенію нових членів громади, проведення виборів, питання користування лісом, будівництва гребель, здачі в оренду рибальських угідь і громадських млинів, згоди на тимчасову відсутність і видалення з общини, поповнення громадських запасів на випадок стихійних лих і неврожаїв. На сходах демократично регулювалися всі сторони життя села - терміни початку і закінчення сільськогосподарських робіт, лагодження доріг і колодязів, будівництво огорож, наймання пастухів і сторожів, штрафи за самовільні порубки, неявку на сход, порушення общинних заборон, сімейні розділи і виділю, дрібні злочини, призначення опікунів, конфлікти між членами громади та деякі внутрісімейні конфлікти, збори грошей на загальні витрати селища. Кілька сільських громад утворювали волость. Вищим органом волості був волосний сход, який збирався у великому торговому селі і що складалася з сільських старост та вибраних селян. На сход могли вільно приходити всі селяни, які хотіли брати участь у зборах. Волость вело книги для записування рішень сходу, а також угод і договорів, укладених селянами як між собою, так і з сторонніми для волості особами. Виборний соцький виконував поліцейські функції: спостерігав за чистотою в оселях, за чистотою води в річках, за пожежною безпекою, за порядком під час торгів, базарів, за прода-жей доброякісних продуктів, за проведенням торгівлі з належними свідоцтвами. Окрім керівників на селянських сходах, в міру необхідності, вибирали прохачів з суспільних справах, чолобитників у губернію або столицю. У кожній волості на селянському сході обирався волосний суд з чотирьох суддів - селян-домохозяев, що досягли 35 років, грамотних, що користуються повагою серед односельців. Звичайно, права волосного суду обмежувалися дрібними суперечками і позовами, хоча могли розбиратися справи по дрібних крадіжок, про марнотратстві, справи, пов'язані з покаранням п'яниць та інших порушників суспільної моральності. Волосні суди мали право засуджувати винних до грошових стягнень до 30 руб. і до арешту на хлібі і воді до 30 днів. Земське самоврядування охоплювало близько половини населення Росії та мало за законом більш широку сферу діяльності, ніж самоврядування в інших державах. Земські установи існували на рівні губерній, повітів, самі обирали свої керівні органи, формували структуру управління, визначали основні напрямки своєї діяльності, підбирали й навчали фахівців. Можна було б довго перераховувати особливі форми самоврядування, що існували в дореволюційній Росії: самоврядування козачих земель, самоврядування університетів, самоврядування національних територій, наприклад Фінляндії та Середньої Азії. На жаль, у російського суспільного ладу був органічний недолік - ізольованість, відособленість один від одного самоврядних громад, що роблять їх беззахисними перед центральною владою. Було відсутнє необхідне взаємодія сусідніх самоврядних територій. Брак горизонтальних зв'язків, зайва замкнутість управління на забюрократизованість центр в кінцевому результаті привели до руйнування місцевого самоврядування після подій 1917 року Висока бюрократизація державного апарату визначалася не його зайвої чисельністю, а саме багатоланкової інстанцій, що можуть задушити будь-яку місцеву ініціативу, і широким поширенням хабарництва. Що ж до чисельного складу, то російська держапарат в порівнянні з західноєвропейськими країнами відрізнявся нечисленністю. Число чиновників на тисячу жителів було в два-три рази нижче, ніж у західноєвропейських країнах. Ще нечисленність були органи охорони порядку та армія. У багатьох сільських місцевостях взагалі не було поліцейських, а їх функції виконували виборні від громади соцькі. Порядок тримався на поліцейському примусі, а на усталених традиціях. З історії розвитку територіального управління в Росії видно, що становлення місцевого самоврядування відбувалося в боротьбі двох сил: центростремительной - об'єднання на основі сильної центральної влади і відцентрової - роз'єднання, суверенізації територій, її складових. Причиною тому були як об'єктивні історичні та соціально-економічні умо-ви, так і суб'єктивне бажання регіональних еліт бути всевладними господарями у своїх межах. При посилення центральної влади самоврядування було, значною мірою, компромісом між верховною владою і що входять до складу єдиної держави територіями. Визнання прав територій на самоврядування згладжувало гостроту протистояння центру і провінцій. З приходом революції 1917 р. система місцевого самоврядування була в основному зруйнована, а традиція самоврядування перервана, що створює значні складності при її відродженні в даний час. Разом з тим, історія місцевого самоврядування в нашій країні містить великий практичний досвід, що враховує національні та географічні особливості, який, безумовно, заслуговує пильної уваги. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "РЕФОРМИ 1861 РОКУ" |
||
|
||