| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.6.5. Реформ 1992 г. |
||
|
Звичайно, відразу постають питання про те, як розвиватися новій державі і в міжнародному аспекті, і в рамках СНД, і всередині. Приймаються документи, робляться кроки, що мають конституційне значення, перш ніж проводиться чергова конституційна реформа. Законом від 25 грудня 1991 р. Верховна Рада оголошує нове найменування РРФСР: Російська Федерація - Росія * (159). Дуже гостро стоїть питання про внутрішній устрій країни. Не ясно, що є Росія як федеративна держава, хто її суб'єкти, які їх права і співвідношення один з одним. У результаті в країні, де завжди віддавалася перевага національною ознакою в будівництві федерації, народжується ідея будувати її на поєднанні національного і територіального почав. 31 березня 1992 підписуються три Федеративних договору про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади РФ і органами влади відповідно республік у складі РФ, автономної області і автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга. Причому за наполяганням республік у що стосується їх Федеративній договорі вони названі суверенними республіками. Інтенсивно йде розробка нової Конституції РФ. У квітні 1992 р. скликається VI З'їзд народних депутатів. Постановою від 10 квітня 1992 р. "Про Федеративній договорі" він схвалює цей договір і постановляє: "Включити зміст Федеративного договору як складову частину до Конституції Російської Федерації" * (160). До прийняття нової Конституції не готові ні країна в цілому, ні депутати. Вони схвалюють в основному проект, підготовлений Конституційною комісією, і вважають за необхідне продовжити роботу з підготовки Конституції * (161). Одночасно 21 квітня 1992 до чинної Конституції РФ вносяться великі зміни, пов'язані з фактом розпаду СРСР і існування РФ як самостійної держави, з новим типом федерації в Росії * (162). Зупинимося на них докладніше. 1) Конституція відображає нове найменування держави, ряд нововведень в характеристиці конституційного ладу і влади. По всьому тексту Конституції замість РРФСР введено нову назву держави "Російська Федерація - Росія". Причому в ст. 1 Конституції підкреслено, що "найменування держави Російська Федерація і Росія рівнозначні". Таким чином, характеристика країни як радянській і соціалістичній, і до цього чисто символічно що залишалася в назві держави, тепер виключена повністю. Хоча подекуди в тексті Конституції ці слова ще зустрічаються (наприклад, "Радянська держава" - ст. 4, "соціалістична демократія" - ст. 9), але вже швидше як анахронізми, які зникнуть разом з прийняттям нової Конституції. У ч. 1 ст. 1 додано, що РФ є суверенна "федеративний" держава. У ст. 1 включена ч. 2: "Непорушними основами конституційного ладу Росії є народовладдя, федералізм, республіканська форма правління, поділ влади". Ст. 3 раніше присвячувалася демократичному централізму як принципом організації і діяльності держави. Тепер ст. 3 закріпила, по-перше, принцип поділу влади, причому в двох аспектах - між органами законодавчої, виконавчої та судової влади і між рівнями - РФ, її суб'єкти, місцеве самоврядування, по-друге, принцип підзвітності державних органів і посадових осіб народу. 2) Розділ II "Держава і особистість" зберіг лише свою назву, зміст ж його було повністю замінено. Глава 5 з назвою "Права і свободи людини і громадянина" має у своїй основі згадувану раніше "Декларацію" від 22 листопада 1991 Глава 6 стала називатися "Обов'язки громадян Російської Федерації". 3) Звичайно, ряд змін ставився до державного устрою РФ. З Конституції виключені норми, які стосувалися знаходження РФ у складі СРСР. Глава 7, що називалася "РРФСР - союзна республіка в складі СРСР", тепер отримала найменування "Російська Федерація - суверенна держава". Відповідна стаття Конституції (68) свідчила, що РФ суверенна. Вона самостійно здійснює всю повноту влади на своїй території. Носієм суверенітету і джерелом влади в РФ є її багатонаціональний народ. "Глухим" відгуком на існування СНД можна вважати ч. 3 ст. 68 - РФ має право вступати в союз з іншими державами і передавати органам союзу здійснення частини своїх повноважень. У Конституції відбивається суб'єктний склад РФ на момент внесення змін, у тому числі й нові назви ряду суб'єктів. При цьому проголошується, що зміна конституційно-правового статусу суб'єктів, а також їх поділ і об'єднання можуть бути здійснені тільки на основі волевиявлення більшості виборців у них із затвердженням З'їздом народних депутатів РФ. У зв'язку з підписанням Федеративного договору в Конституції була більш повно сформульована стаття про предмети відання органів державної влади РФ і включені в неї спеціальні статті про питання спільного ведення РФ і відповідно республіки, автономної області й автономного округу, краю, області, міст Москви і Санкт-Петербурга. Одночасно з'явилося формулювання "прикласти до Конституції (Основного Закону) Російської Федерації - Росії" і далі називалися всі три Федеративних договору, про які ми згадували раніше. Істотно розширювалися наявні глави про республіку, про автономної області та автономному окрузі. І з урахуванням того, що суб'єктами РФ оголошені територіальні утворення, в Конституцію включена окрема глава про них (9-1 "Край, область у складі Російської Федерації"; в грудні 1992 р. з'явилося додавання "місто федерального значення"). Відповідно до имевшемуся в Конституції розділу VI про найвищі органи державної влади та управління республіки у складі РФ додався розділ VI.1 про органи державної влади і управління інших суб'єктів, що складався з двох розділів, - про Ради народних депутатів краю, області, автономної області, автономного округу і про адміністрацію цих суб'єктів (16.1 і 16.2). При цій реформі права суб'єктів були істотно розширені. Зокрема, передбачалося, що вони є самостійними учасниками міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків. У сфері спільного ведення на рівні РФ передбачалося видання Основ законодавства, законів і кодексів, але далі згідно з ними суб'єкти могли здійснювати власне правове регулювання; федеральні законопроекти з питань спільного ведення підлягали напрямку суб'єктам РФ. Територію суб'єкта не можна було змінити без його згоди, причому для цих цілей треба було виявляти волю населення шляхом проведення місцевого референдуму. Разом з тим права різних суб'єктів по відношенню один до одного були не зовсім рівними, республіки мали ряд переваг - наприклад, право мати конституцію, приймати закони (інші суб'єкти отримали право здійснювати регулювання ряду суспільних відносин, але не могли іменувати акти законами) та ін Російську Федерацію через нерівності статусу суб'єктів вчені називали в той час "асиметричної федерацією". Одночасно до Конституції включений ряд норм, що підсилюють вертикальні зв'язки в рамках Федерації. Зокрема, оголошуючи краю, області, автономну область, автономні округи суб'єктами РФ, Конституція одночасно давала право Верховному Раді РФ, на підставі висновку Конституційного Суду РФ, достроково припинити повноваження їх Рад у разі неодноразового порушення ними законодавства РФ (ст. 86.1). Те ж міг зробити кожен вищестоящий Рада відносно нижчестоящого. 4) Ряд конституційних новел торкнувся органів законодавчої та виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування. Причому регулювання досить суперечливо і відображає боротьбу поглядів на той момент щодо позицій різних органів. Зокрема, до Конституції включений ряд норм, що підкреслюють пріоритет представницьких органів. Наприклад, у ст. 87 вносяться доповнення, що підкреслюють, що "найважливіші питання" рівня РФ, її суб'єктів, місцевого значення вирішуються на засіданнях відповідних Рад. Вони ж можуть винести рішення найважливіших питань на референдум. До відання З'їзду народних депутатів РФ віднесені ратифікація та денонсація міжнародних договорів, що тягнуть зміни і доповнення Конституції РФ, затвердження республіканських програм військового будівництва РФ. Проте одночасно посилюються і позиції Президента РФ. Так, при заснування поста Президента РФ, згідно зі ст. 121.8 (у редакції від 24 травня 1991 р.), він видавав укази і розпорядження "на основі і на виконання" Конституції і законів РФ, рішень З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ. Тепер з'являється формулювання - видає свої акти "з питань, віднесених до його відання". Це дозволяло Президенту розширено тлумачити свої можливості, в тому числі не чекати закону, на основі і на виконання якого міг з'явитися його указ, розпорядження, а то і заповнювати своїм актом відсутність закону. Як відомо, Президент став широко застосовувати даний метод правового регулювання суспільних відносин. Правда, в Конституції збереглося положення про те, що "укази" (розпорядження чомусь випали з самого початку) не можуть суперечити Конституції і законам РФ. І до цього при реформі 21 квітня 1992 ще додано: у разі протиріччя "акту" (тобто, значить, і розпорядження) Президента Конституції, закону РФ "діє норма" останніх. Триває "відсікання" від державної влади місцевого самоврядування. У Конституції ще залишається загальна норма про те, що представницькі органи РФ і суб'єктів РФ становлять систему представницьких органів державної влади в РФ (ст. 85). Але раніше в загальному переліку були в цій статті названі також районні, міські, районні в містах, селищні та сільські Ради. Тепер - у розвиток попередньої реформи (від 24 травня 1991 р.) - з системи представницьких органів як органів державної влади зазначені Поради виключаються. Називаючи їх як і раніше місцевими Радами народних депутатів, Конституція в ч. 2 ст. 85 визначає, що вони "входять в систему місцевого самоврядування". Суперечливість регулювання проявилася в тому, що в новій редакції ст. 138, спеціально присвяченій місцевому самоврядуванню, названі місцеві Ради визначаються як "представницькі органи влади", однак зі статті виключено вказівку на Ради як на "головна ланка системи місцевого самоврядування". Одночасно в перелік елементів структури місцевого самоврядування включені "відповідні органи управління - місцева адміністрація". Таким чином, тут скоріше можна побачити тенденцію до ослаблення, ніж до посилення місцевих представницьких органів. 5) Великі зміни при реформі 21 квітня 1992 торкнулися Конституційного Суду РФ. Вони спрямовані на піднесення його ролі в державі. У ч. 1 ст. 165 уточнюється характеристика цього органу. Раніше говорилося, що він є найвищим судовим органом конституційного контролю в РФ, здійснює судову владу у формі конституційного судочинства. Тепер читаємо: КС РФ - вищий орган судової влади по захисту конституційного ладу. Звичайно, тут позначена сильніша роль КС. У Конституцію включена додаткова ст. 165-1, яка перераховує повноваження КС, які при цьому розширюються. Зокрема, КС мав право вирішувати справи про конституційність актів не тільки федерального рівня, а й усіх видів суб'єктів РФ; не тільки міжнародних, але й внутрішньодержавних договорів; він міг вирішувати спори про компетенцію між органами федерального рівня, ними та органами суб'єктів РФ, між органами окремих суб'єктів РФ (вплив нової федеративної структури держави). КС, згідно зі ст. 165.1, міг розглядати справи про конституційність політичних партій та інших громадських об'єднань, правозастосовчої практики. Він давав висновку в зв'язку з можливим припиненням повноважень вищих посадових осіб в силу їх стійкої непрацездатності або відмовою від посади. 6) Не можна не звернути уваги ще на одне нововведення при реформі 21 квітня 1992 - воно стосується дії Конституції РФ. Згідно ст. 185 в новій редакції, зміна та "доповнення" (раніше не було цього слова) Конституції виробляє З'їзд народних депутатів РФ "законом" (до цього - "рішенням" З'їзду), прийнятим більшістю не менше двох третин від загального числа "обраних" народних депутатів РФ. Було також передбачено "тимчасове призупинення дії окремих статей Конституції" - в такому ж порядку. Кваліфікована більшість вимагалося З'їзду при делегуванні своїх повноважень Верховному Раді РФ. І що також важливо: нова федеративна структура РФ висловилася у включенні до ст. 185 частини 2, що вказує, що зміни і доповнення Конституції РФ, що стосуються федеративного устрою РФ, не можуть бути здійснені в односторонньому порядку і проводяться за погодженням з суб'єктами РФ в особі їх Рад народних депутатів. Як відомо, 1992 р. був першим роком економічних реформ в країні, особливо виявилися у лібералізації цін. Відпущені "на свободу", вони зметнулися вгору, швидко позначивши досить жебрацький стан більшої частини населення, у якої була низькою заробітна плата і до того ж зникли всі заощадження в Ощадбанку. Між З'їздом народних депутатів і Верховною Радою, з одного боку, та Президентом і керованим ним Урядом, з іншого, почалися серйозні розбіжності, і від місяця до місяця протистояння між ними загострювалося. Зібрався в грудні 1992 р. VII З'їзд народних депутатів відмовив Президенту у продовженні його особливих повноважень на період економічної реформи, даних рік тому V З'їздом, тобто насамперед права регулювати суспільні відносини в відхилення від наявних законів. Можливість прийняття нової Конституції РФ знову стає ілюзорною. І VII З'їзд приймає Закон від 9 грудня 1992 р. - "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Російської Федерації - Росії" * (163). Хоча вони відображають багато економічні та політичні події, одним з найважливіших моментів даної конституційної реформи стало посилення позицій З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ по відношенню до Президента та Уряду. Однак розглянемо послідовно всі основні новели. 1) З преамбули Конституції було виключено будь-яке згадування про СРСР. 2) У ст. 7, де говорилося про те, що громадські об'єднання діють в рамках Конституції і законів РФ, республік у складі РФ, було додано вказівку і на акти інших суб'єктів РФ, з якими тепер вони теж повинні рахуватися. Але більш істотно доповнення частини 2 ст. 7: не допускалось створення громадських об'єднань (тобто партій, громадських організацій, рухів), що мали на меті не тільки насильницьке повалення конституційного ладу, але і "створення не передбачених Конституцією і законами Російської Федерації структур влади, незаконних збройних формувань" 3) Зміни були внесені до статті, присвячені власності в РФ. Саме при цій реформі в Конституції РФ вперше закріплюється наявність приватної власності, хоча вперше вона знайшла відображення в Законі про власність від 24 грудня 1990 р. Згідно ст. 10, в РФ визнаються і захищаються такі форми власності: приватна (юридичних осіб та громадян), колективна (спільна сумісна, спільна часткова), державна, муніципальна і власність громадських об'єднань. Вирішено і дуже гостре питання про природні ресурси: тепер допускається їх знаходження в державної, муніципальної, приватної та колективної формах власності. Що стосується землі, то на конституційному рівні зроблено черговий крок щодо болючої проблеми купівлі-продажу земельних ділянок: знято багато колишні обмеження на неї (ст. 12). 4) заповнити упущення попередніх реформ і скрізь, де мова йде про суб'єктів РФ, названі міста Москва і Санкт-Петербург; при цьому до Конституції введено поняття "міста федерального значення" 5) Як вже було сказано раніше, багато важливі зміни торкнулися співвідношення прав законодавчої та виконавчої влади в РФ. Народні депутати визнали, що можливості Президента надто широкі і це не дозволяє здійснювати належний контроль за його діяльністю, теж і щодо Уряду. Звідси і ряд новел. Багато депутатів хотіли б, щоб якомога більше число членів Уряду (а не тільки його Голова) призначалося Президентом за згодою Верховної Ради. Зрештою зійшлися (і Президент заявив про свою згоду) на тому, що своє "добро" Верховна Рада дає ще на чотирьох міністрів - закордонних справ, оборони, безпеки, внутрішніх справ (п. 3 ст. 109). У Конституції також було визначено, що голови Центрального банку РФ призначає Верховна Рада РФ. Для посилення свого впливу на виконавчу владу депутати включили до ст. 121-5 пункт 6-1, згідно з яким Президент представляє Верховній Раді РФ пропозиції про організацію, реорганізації та ліквідацію міністерств, державних комітетів та відомств РФ. Це мало означати, що не Президент, а саме Верховна Рада визначає всю структуру виконавчої влади (чого, до речі кажучи, депутати так і не змогли домогтися). При заснування поста Президента в Конституції 24 травня 1991 було записано, що Уряд - це орган виконавчої влади, підзвітний Президенту. Тепер же в ст. 122 сказано: підзвітний З'їзду народних депутатів, Верховної Ради та Президента РФ. На момент проведення VII З'їзду багато депутатів - і федеральні, і регіональні - переходили на роботу до виконавчого апарат. Але при цьому вони зберігали свої депутатські мандати, оскільки займані ними посади не передбачали депутатської несумісності. Однак при вирішенні питань у представницьких органах такі депутати вже були значним за чисельністю лобі виконавчої влади, яке при прийнятті важливих рішень, особливо вимагали кваліфікованої більшості, важко було подолати. Тому при реформі 9 грудня 1992 в Конституції (ст. 92) були названі в числі осіб, які не можуть бути депутатами на відповідному рівні, не лише керівники виконавчих органів (міністри, начальники управлінь місцевої адміністрації і т.п.), але і "їх заступники". Раніше Верховна Рада мав право скасовувати укази Президента на підставі висновку Конституційного Суду РФ (ст. 109 п. 19). Тепер це положення було розширено - "укази і розпорядження". Але було також додано, що Верховна Рада має право припиняти дію указів і розпоряджень Президента до вирішення справ про їх конституційності у разі відповідного звернення Верховної Ради в КС РФ. І ще одне істотне становище: при включенні до Конституції 24 травня 1991 глави про Президента в ст. 121-6 було записано, що повноваження Президента не можуть бути використані для зміни національно-державного устрою РФ, розпуску або призупинення діяльності будь-яких законно обраних органів державної влади. VII З'їзд додав сюди кілька слів - "в іншому випадку вони припиняються негайно". Це формулювання, звичайно, юридично не є чіткою (наприклад, неясно, має місце автоматично або за рішенням якогось органу). Але вона виявилася пророчою і начебто б передбачала події, які відбудуться в наступному 1993 році. Одночасно в Конституції були посилені позиції Верховної Ради РФ як постійно діючого федерального органу. Зокрема, в Конституції було позначено, що він приймає Основи законодавства і федеральні закони з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів; встановлює порядок організації та діяльності федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади; встановлює загальні принципи організації системи органів представницької та виконавчої влади на території РФ. Конституція посилила позиції Верховної Ради як центру системи представницьких органів в республіці: згідно п. 11 ст. 109, він спрямовує діяльність Рад народних депутатів (тобто всіх, оскільки колишнє вказівка - "місцевих" - з Конституції виключено). Останньою новелою в реформуванні норм Конституції став Закон від 10 грудня 1992 р. "Про внесення змін до статті 71 Конституції (Основного Закону) Російської Федерації - Росії" * (164). Прийнятим Верховною Радою РФ Законом від 4 липня 1992 р. була утворена Ингушская Республіка у складі РФ * (165). Законом від 10 грудня З'їзд перетворив Чечено-Інгушської Республіки в Інгуську і Чеченську Республіки та відбив їх назви в Конституції РФ. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.6.5. Реформи 1992 р." |
||
|
||