| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.1.2. Реалізація Конституції на практиці і в співвідношенні з поточним законодавством |
||
|
На жаль, за всіма зазначеними аспектам проблем в російському конституционализме поки вистачає. Насамперед, незважаючи на те, що вже пройшло більше 6 років після прийняття чинної Конституції, не з'явилося навіть мінімуму актів, або прямо передбачених нею, або обумовлених логікою конституційних приписів. За даними, наведеними Ю.А.Тіхоміровим * (235), в Конституції РФ 1993 р. міститься більше 70 відсилань, які прокладають шлях до прийняття законів, необхідних для реалізації її положень, у тому числі відсилання до федеральним конституційним законам є в 12 статтях , федеральним законам - більш ніж у 50, просто до законів (тобто без вказівки на конкретний акт) - в 12 статтях. Якщо ж брати положення статей 71-72, визначальних компетенцію РФ і предмети спільного ведення РФ і її суб'єктів, і орієнтуватися на те, що для їх реалізації також потрібні федеральні закони, потреба в таких актах зростає вдвічі. Причому багато залежить від підходів окремих фахівців; наприклад, за підрахунками автора цих рядків, тільки в сферах спільного ведення потрібно близько 40 законів, проте на одній з наукових конференцій представник суб'єкта РФ оскаржив цю цифру і стверджував, що з питань спільного ведення потрібно більш 70 актів федерального рівня. Тим часом із потрібних за Конституцією 15-16 федеральних конституційних законів поки з'явилися сім (про Конституційний Суд, про референдум РФ, про Уряді РФ, про Уповноваженого з прав людини в РФ, про судову систему РФ, про арбітражних судах, про військові суди). Ще немає таких важливих ФКЗ, як про Конституційний Зборах; про порядок прийняття до складу РФ нового суб'єкта РФ, утворення нового суб'єкта РФ, зміни конституційно-правового статусу суб'єкта РФ; про режим надзвичайного стану; про режим воєнного стану; про державні герб, гімн і прапорі РФ. З передбачених в самій Конституції федеральних законів деякі існували раніше, однак поки ще не всі отримали нову редакцію, а в "культурному" конституційній державі після появи нової Конституції потрібно усе без винятку законодавство оновити хоча б у формально -юридичному плані. Причому за деякими такими законами потрібна їх ретельна переробка не стільки з урахуванням самої Конституції РФ, скільки виходячи з ідей, пропозицій і що з'явилася практики їх застосування (наприклад, це стосується Закону про громадянство 1991 р., він діє із змінами і доповненнями, внесеними у червні 1993 р. і січні 1995 р., що аж ніяк не робить його повністю відповідає потребам сьогоднішнього дня). За деякими актам, необхідним для реалізації Конституції, виявилася ситуація, коли закладений в Основному Законі демократичний варіант правил наштовхується в житті на складність їх застосування в такому вигляді, а то і взагалі ні про яке застосуванні Конституції не йде мови. Звідси виникає проблема нереалізації Конституції або односторонньої її реалізації. Прикладів такого роду більш ніж достатньо. Зокрема, ч. 3 ст. 59 передбачає для громадянина РФ можливість заміни - за його переконанням чи віросповіданням, а також при інших ситуаціях, передбачених федеральним законом, - військової служби альтернативної цивільної службою. Однак поки закону про цю службу не прийнято, в прямому обліку норми Конституції військові комісаріати відмовляють, змушують молодих людей йти на дійсну військову службу, відмовників намагаються притягнути до кримінальної відповідальності, причому знаходять у цьому підтримку як прокуратури, так і судів. У ст. 31 Конституції говориться про те, що громадяни РФ мають право збиратися мирно, без зброї, проводити збори, мітинги і демонстрації, ходи і пікетування. Таким чином, тут закладена ідея, що вони роблять це на власний розсуд, лише ставлячи влади до відома про свої наміри. Насправді ж повсюдно діє замість повідомного фактично дозвільний порядок, однак у його викривленій формі: якщо орган виконавчої влади суб'єкта РФ або голова муніципального освіти відмовився прийняти повідомлення ініціаторів про бажане заході, проводити його не можна. У наявності інше застосування норми Конституції, що вимагає коректування: змінити або подібний порядок, або саму норму Конституції. У ч. 3 ст. 40 сказано про те, що малозабезпеченим, іншим зазначеним у законі громадянам, які потребують житло, воно надається безкоштовно або за доступну плату з державних, муніципальних та інших житлових фондів відповідно до встановлених законом норм. Місцева влада часто ігнорують положення Конституції про можливість безкоштовного надання житла, а поняття доступною плати трактується так, що для багатьох нужденних унеможливлює придбання квартири. Такі приклади можна було б продовжити. Але висновок буде все одно той же: цінності та ідеї Конституції не можуть бути віддані "на відкуп" органам і посадовим особам, що застосовують її положення і що дозволяє собі таку її трактування, яка їм здається реалістичніше і тим більше зручніше. Достойно жалю те, що ні Президент, ні Державна Дума, ні Рада Федерації не проводять офіційного аналізу практики реалізації Конституції. А адже це могло б допомогти в налагодженні правильних шляхів її реалізації. Разом з тим у автора викликають заклопотаність деякі офіційні рекомендації щодо співвідношення застосування правил Конституції РФ і норм поточного закону. Почнемо з того, що в "Прикінцевих та перехідних положеннях" самої Конституції РФ 1993 р. сказано, що "закони та інші правові акти, що діяли на території Російської Федерації до набуття чинності цією Конституцією, застосовуються в частині, що не суперечить Конституції Російської Федерації" (п. 2). Цілком ймовірно, в нову Конституцію таке положення не можна не включити. Але його застосування на практиці викликає велику кількість запитань. Далеко не завжди легко визначити, чи суперечить Конституції старий закон. І краще це робити тому органу, який уповноважений вирішувати долю законів, замінюючи їх новими, тобто федерального парламенту. Тим часом є й зовсім інша думка. Наприклад, у згадуваному постанові Верховного Суду РФ від 31 жовтня 1995 р. щодо застосування судами Конституції РФ при здійсненні правосуддя йдеться, що суд, вирішуючи справу, застосовує безпосередньо Конституцію, зокрема, тоді, коли "прийде до висновку, що федеральний закон, що діяв на території Російської Федерації до набуття чинності Конституцією Російської Федерації, суперечить їй ". У постанові Верховний Суд пішов ще далі і вважав, що суд застосовує Конституцію також і тоді, коли "прийде до переконання, що федеральний закон, прийнятий після набуття чинності Конституції Російської Федерації, знаходиться в протиріччі з відповідними положеннями Конституції". Тут судам дана така свобода дій, яка, замість забезпечення авторитету Конституції, може призвести до прямо протилежних результатів. Одна справа, коли конституційна норма діє безпосередньо і є чіткою за змістом. І зовсім інша, коли в ній відображено правило общеустановочного характеру, яке потрібно деталізувати в акті поточного законодавства. При застосуванні акту можна так його витлумачити, що він буде виглядати як що суперечить Конституції, вирішити справу на основі самої Конституції, але при цьому довільне тлумачення суду якраз і призведе до обмеження прав і свобод громадян. Не випадково на цей рахунок у Конституції РФ передбачено право суду звернутися до Конституційного Суду із запитом щодо конституційності закону, "застосованого чи підлягає застосуванню в конкретній справі" (ч. 4 ст. 125 Конституції РФ). Однак Верховний Суд інакше витлумачив цю можливість суду: у разі невизначеності (виділено мною - С.Л.) в питанні про те, чи відповідає Конституції РФ застосований або підлягає застосуванню в конкретній справі закон, суд звертається до КС із запитом. Інакше кажучи, якщо у суду сумнівів немає, якщо він переконаний у тому, що закон суперечить Конституції, то йому й не треба звертатися до КС, він безпосередньо застосовує норму Конституції. Однак такий висновок Верховного Суду РФ не відповідає не тільки Конституції РФ, але і ФКЗ про Конституційний Суд РФ. Згідно ст. 101, "суд при розгляді справи в будь-якої інстанції, дійшовши висновку про невідповідність (виділено мною - С.А.) Конституції Російської Федерації закону, застосованого чи підлягає застосуванню в зазначеній справі, звертається до Конституційного Суду Російської Федерації із запитом про перевірку конституційності даного закону ". Таким чином, припис ФКЗ імперативно: якщо суд прийшов до висновку про те, що закон суперечить Конституції, він вирішує справа не за своїм переконанням на основі Конституції, а звертається до КС із запитом. Оскільки за зверненнями Конституційного Суду РФ Верховний Суд РФ не змінив або скасував своєї постанови від 31 жовтня 1995 р., Конституційний Суд повернувся до даного питання в постанові від 16 червня 1998 року про тлумачення статей 125, 126 і 127 Конституції РФ * (236). КС підкреслив, що передбачене ст. 125 (частина 4) Конституції РФ звернення інших судів до Конституційного Суду РФ із запитом про перевірку конституційності застосованого чи підлягає застосуванню в конкретній справі закону, якщо суд приходить до висновку про невідповідність закону Конституції РФ, не може розглядатися тільки як його право, - суд зобов'язаний звернутися з таким запитом (виділено мною - С.А.), щоб не відповідний Конституції РФ акт був позбавлений юридичної сили (ч. 6 ст. 125) у конституційно встановленому порядку, і це виключило б його подальше застосування. У постанові КС також зазначено, що відмова від застосування в конкретній справі закону, неконституційного з точки зору суду, без звернення в зв'язку з цим до Конституційного Суду РФ суперечив би і конституційним положенням, за якими закони діють одноманітно на всій території РФ (ст. 4, 15 і 76), і в той же час ставив би під сумнів верховенство Конституції РФ, так як воно не може бути реалізоване, якщо допускається разноречивое тлумачення різними судами конституційних норм. Відносно окремих положень Конституції складність їх втілення в життя і поточному законодавстві пов'язана з тим, що, включаючи ці положення в Основний Закон, його творці не дуже-то представляли, як їх далі розвинути в більш детальних нормах. Їм здавалося, що цілком достатньо того, що записано, і на цій основі піде "плавне" розвиток. Але цього не виходить. Зокрема, з кожним днем виникає все більш і більш запитань про те, що є поділ влади і особливо співвідношення законодавчої та виконавчої влади. І доводиться Конституційному Суду РФ своїми постановами формулювати шляхи застосування принципу поділу влади. З великими труднощами йшла розробка проекту Федерального закону про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ. Вона розтягнулася майже на шість років, проект неодноразово приймався Державною Думою і торпедувати Радою Федерації. Зрештою Закон прийнятий 22 вересня 1999 однією Думою і підписаний Президентом РФ 6 жовтня 1999 * (237). Але і до прийняття, і після появи Закону був і залишається неясним питання про те, що повинні представляти собою ці принципи, в яких межах Федерація вправі регулювати статус і діяльність зазначених органів. Закон великий за обсягом, і якщо судити по тексту, або у категорії "принципи" немає меж, або федеральне регулювання аж ніяк не обмежилася принципами, а пішло шляхом детального визначення багатьох відносин, пов'язаних з організацією і діяльністю органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів РФ. Не виключені (і вже були) звернення суб'єктів РФ до Конституційного Суду РФ з оскарженням обсягу федерального регулювання як обмежує можливості суб'єктів і що пропонує однолінійні рішення по ряду позицій. Хоча, як нам думається, вже при створенні самої Конституції була допущена стратегічна помилка, яка полягала в тому, що ніби-то питання організації та діяльності органів державної влади суб'єктів не повинні регулюватися Федерацією. У підсумку минулі шість років саме й були роками найширшого різнобою в регулюванні організації та діяльності державних органів суб'єктів РФ. Здавалося б, у федеративній державі не можна відмовити суб'єктам у самостійності визначення системи і порядку діяльності їх органів. Але в умовах Росії ця свобода обернулася захопленням місцевими розсуд. І це, особливо в частині встановлення повноважень органів державної влади суб'єктів, призвело до нехтування щодо загальнодержавних інтересів (див. про це далі). У ряді випадків, навпаки, добре уявляючи гостроту проблеми, компетентні органи всіляко відтягують її законодавче рішення. Наочний приклад - положення ч. 4 ст. 3 Конституції: ніхто не може привласнювати владу в РФ; захоплення влади або присвоєння владних повноважень переслідуються по федеральному закону. Ємна формула Конституції викликає чимало запитань: що є привласнення і захоплення влади; як їх розрізнити; хто констатує наявність відповідного стану; які права мають при цьому прості громадяни, так би мовити, народ. Характерно, що на стадії розробки проектів Конституції, як ми вказували, ці питання виникали, навіть з'являлася запис про те, що народ може виступати проти узурпаторів влади. Однак, мабуть, побоюючись того, що за наявності такої норми будь-які виступи проти влади, в тому числі і збройні, здійснюватимуться з посиланням на Конституцію, в неї таку норму не стали включати. Але очевидно, що підготовка відповідного федерального закону (спеціального) вкрай необхідна, щоб не дійшла справа до прямого застосування норми Конституції, якщо кому-небудь це прийде в голову. Поряд з відкладанням рішення можливе, так би мовити, "розкидання" рішень в різні акти. Це далеко не кращий варіант. І треба сказати, про нього мало говорять, хоча для реалізації положень Конституції важливі не тільки наявність відповідних норм, а й форма їх "облачення". Наприклад, у ст. 23-24 Конституції сформульовані найважливіші положення, що стосуються прав людини на недоторканність приватного життя, особисту і сімейну таємницю, захист своєї честі і доброго імені. Це право - кажучи узагальнено, право на захист персональних даних - все більш і більш набуває важливого значення не тільки як одне з прав громадян, але і як гарантія демократичного суспільства проти авторитарності політичного режиму. Особливо цінно, що в ст. 24 сказано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані забезпечити кожній людині можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права і свободи. Звичайно, реалізувати це положення можна в актах, що стосуються відповідних органів, в законах про державну та іншу таємницю і т.д. Однак інші країни пішли шляхом прийняття спеціальних законів про захист (персональних) даних. І прийняття такого закону, сьогодні існуючого в проекті, було б вкрай необхідним для реалізації норми Конституції. Можна зробити узагальнюючий висновок: за кожним праву людини і громадянина, сформульованому в Конституції, треба обговорити питання, чи не вимагає воно для реалізації окремого закону або хоча б комплексного акта для групи споріднених прав. На жаль, доводиться констатувати, що часом в Конституції РФ закладені помилкові конструкції. І тому на практиці виникають проблеми або через труднощі застосування норми, або через вихід правоприменителей за межі норми, що кожен раз ставить питання про конституційність їх дій. Найбільш наочний тому приклад - запис в ст. 94 про те, що Федеральне Збори РФ є представницьким і законодавчим органом РФ. Тут свідомо звужений перелік функцій парламенту. Виходить, що він не бере у верховному керівництві справами країни, не має функції парламентського контролю, не формує ряд органів і не призначає на посади певних осіб. Насправді все це парламент вправі робити. Про це частково сказано в інших статтях Конституції. Однак знову ж таки не про все. Зокрема, ніде прямо не записано, що ГД і СФ можуть розглядати питання внутрішньої і зовнішньої політики держави і виражати по них свою думку у вигляді заяв, звернень і т.д. Виходить, вся такого роду діяльність палат йде на межі конфлікту з Конституцією. Не випадково, коли Державна Дума свого часу кілька разів висловила свою позицію щодо Чорноморського флоту, дехто у нас і на Україні заявив про те, що питаннями відносин з Україною повинні займатися три людини в Російській державі - Президент, Голова Уряду та міністр закордонних справ РФ. Звичайно, такий варіант трактування реалізації конституційних положень неправильний, однак підстави для нього знаходять в самій Конституції РФ. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.1.2. Реалізація Конституції на практиці і в співвідношенні з поточним законодавством" |
||
|
||