| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4.3.2. Поправки та перегляд Конституції: деякі проблеми |
||
|
Насамперед, що стоїть за термінологією Конституції? Нагадаємо, що гл. 9 називається "Конституційні поправки та перегляд Конституції". Так що ж таке "поправки" і "перегляд"? Здавалося б, можлива така трактовка: поправки - це часткові зміни Конституції, що не торкаються її принципових положень; перегляд - зміна фундаментальних позицій Конституції і означає вже певний одночасна зміна конституційного ладу. Однак уважне читання ст. 135-136 Конституції дозволяє зробити інший висновок. У ч. 1 ст. 135 говориться, що положення глав 1, 2 і 9 Конституції не можуть бути переглянуті (виділено мною. - С.А.) Федеральними Зборами. Якщо обидві палати трьома п'ятими голосів підтримають пропозицію про перегляд положень цих розділів, то скликається Конституційне Збори, завдання якого - або підтвердити незмінність Конституції, або розробити проект нової Конституції. Звідси можна зробити висновок про те, що будь-яке пропозицію, що стосується зміни глав 1, 2 і 9, навіть представлене як часткова зміна окремої статті, фактично не волоче зміни конституційного ладу Росії, все одно розглядається як спроба змінити цей устрій. І тому вступає в дію складний механізм перегляду Конституції, який повинен максимально утруднити такого роду реформу. Такий підхід можна визнати виправданим, якщо мова дійсно йшла б про принципові для конституційного ладу положеннях. Наприклад, уявімо, що хтось пропонує відмовитися від приватної власності в РФ і в цих цілях змінити статті 8, 9, 35, 36 Конституції. У цьому випадку дійсно можна пов'язати дана зміна і прийняття взагалі нової Конституції. Однак такий підхід в деяких випадках все ж не потрібно. Вище йшлося, наприклад, що категорія подвійного громадянства, включена в ст. 62 Конституції, визнається багатьма спірною і не виправдовує себе, та й взагалі їй не місце на конституційному рівні, навіть якщо її і вирішили мати в законодавстві. Тому виключення такого положення з Конституції не вимагає прийняття нової Конституції. У ст. 135 немає відповіді ще на одне важливе питання: якщо у зв'язку з конкретною пропозицією, що стосуються перегляду якоїсь норми глав 1, 2, 9, Конституційні Збори вирішить розробляти нову Конституцію, чи можна в цьому новому тексті відобразити й інші ідеї, пропозиції, дозрілі до даного моменту? Або ж розробники повинні обмежити себе лише втіленням в тексті вихідного пропозиції, залишаючи все інше за рамками Основного Закону? Думається, якщо вже почалася розробка нової Конституції, Конституційне Збори повинні втілити в ньому все, що мається на відповідний момент історії. Інша справа, що тоді концепцію нової Конституції слід обговорити на Конституційний Зборах і добро, причому зробити це можна по-різному: або спочатку, або після створення проекту. А найкраще спочатку схвалити основні концептуальні положення, після ж підготовки тексту він все одно підлягає обговоренню Конституційним Зборами (в цілях прийняття Конституції або винесення її на референдум), так що при цьому відбудеться повторне схвалення або відхилення положень, втілених у проекті. Згідно ст. 136 Конституції, зміни, що стосуються глав 3-8, не тягнуть прийняття нової Конституції. Такі зміни в самій ст. 136 названі "поправками". Так що, як кажуть, поправки поправкам ворожнечу. Якщо по главах 1, 2 і 9, будучи навіть дрібними, вони автоматично викликають постановку питання про нову Конституцію, то поправки в главам 3-8, будучи може бути й досить принциповими, формально втілюються в чинній Конституції. Як повинні виглядати ці поправки за формою акту? Це питання виникло у зв'язку з тим, що в ст. 136 сказано, що поправки до глав 3-8 приймаються "у порядку, передбаченому для прийняття федерального конституційного закону", а далі потрібно схвалення їх органами законодавчої влади не менше ніж двох третин суб'єктів РФ, лише після цього вони набувають чинності. Конституційний Суд РФ за запитом Державної Думи дав тлумачення ст. 136. У його постанові від 31 жовтня 1995 г. * (262) зазначено, що закон, що вносить зміни в зазначені глави Конституції, не може бути за формою федеральним конституційним законом (ФКЗ). Справа в тому, що, по-перше, ФКЗ приймаються лише з кола питань, названих в Конституції, а серед них немає вказівки на можливість зміни Конституції прийняттям ФКЗ, по-друге, є особливості процедури - при прийнятті звичайних ФКЗ коло суб'єктів права законодавчої ініціативи ширше, ніж при прийнятті закону про зміну Конституції за ст. 136, а після прийняття ФКЗ не потрібно схвалення його суб'єктами РФ, що обов'язково при прийнятті поправок до глав 3-8. Звідси КС зробив висновок, що лише за процедурою, тобто голосуванню і кількістю голосів, закон, що вносить зміни в глави 3-8, приймається в порядку, передбаченому для ФКЗ. Що стосується форми, КС визначив, що "поправки в сенсі статті 136 Конституції Російської Федерації приймаються у формі особливого правового акта - закону Російської Федерації про поправку до Конституції Російської Федерації". КС також записав у своїй постанові, що законодавець має право врегулювати порядок направлення прийнятих поправок для їх розгляду органами законодавчої влади суб'єктів РФ, порядок перевірки дотримання необхідних процедур схвалення поправок, а також питання про те, яким способом схвалена поправка враховується в конституційному тексті. Набувши після схвалення необхідним числом законодавчих органів суб'єктів РФ закон РФ про поправку до Конституції РФ підлягає підписання Президентом РФ і оприлюдненню. Законодавець повинен встановлювати термін для схвалення поправок суб'єктами; досвід тих країн, де аналогічна процедура існує, говорить про те, що часом ратифікація затягується на довгий час. Слід погодитися з Ю.А.Юдіним в тому, що такий термін треба встановлювати не взагалі, а в кожному окремому законі про конституційні поправки, виходячи з його змісту, значущості, політичних умов і т.п. Правда, автор не називає хоча б орієнтовного такого терміну, посилаючись на те, що в одній з подібних ситуацій Верховний Суд США зазначив у своєму рішенні, що термін не повинен перевищувати "розумних меж" * (263). Думається, дана рекомендація, смутна навіть для США, навряд чи може підійти для Росії. Тут термін краще позначати більш конкретно. Розглянемо докладніше, як регулюються відповідні питання у Федеральному законі від 6 лютого 1998 р. "Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації" * (264), супроводжуючи інформацію нашими коментарями. Федеральний закон встановлює відповідно до статей 108, 134, 136 Конституції РФ порядок та умови внесення, прийняття, схвалення і набуття чинності поправок до глав 3-8 Конституції РФ. Згідно ч. 1 ст. 2 Закону, поправки до глав 3-8 приймаються у формі закону РФ про поправку до Конституції РФ. Під поправкою до Конституції РФ у даному Федеральному законі розуміється будь-яка зміна тексту глав 3-8 Конституції РФ: виключення, доповнення, нова редакція якого з положень зазначених глав Конституції. Вельми важливі наступні положення Закону, які вважаємо за необхідне виділити: одним законом про поправку до Конституції РФ охоплюються взаємопов'язані зміни конституційного тексту (ч. 2 ст. 2). Закон РФ про поправку до Конституції отримує найменування, що відображає суть даної поправки (там же, ч. 3). Ці положення вимагають пояснень. По-перше, що таке "взаємопов'язані зміни"? Треба думати, що мова йде про положеннях Конституції, які можуть міститися як в одній із глав 3-8, так і в декількох з цих розділів, якщо ці положення присвячені одному і того ж питання. Наприклад, якщо з ст. 109 (глава 5) виключити положення про те, що Державна Дума може бути розпущена Президентом РФ, доведеться внести зміни до ст. 84 (глава 4) і ст. 111 і 117 (глава 6), які теж присвячені праву Президента на розпуск Державної Думи. По-друге, виходить, що одна поправка - це, як правило, корекція не однієї статті або, тим більше, частини статті Конституції. Таке теж може мати місце. Але все-таки сенс норми Закону в більш широкому підході: поправка - це суцільне виправлення тексту глав 3-8, присвячене певній нововведенню. По-третє, зі змісту Закону випливає, що одним законом не можна охопити кілька поправок, якщо вони стосуються різних статей глав 3-8 і їх не можна охарактеризувати як "взаємопов'язані зміни". Більш того, єдиний закон про поправки до глав 3-8 взагалі неможливий. Здавалося б, яке значення має, скільки законів про поправки одночасно "запускати" в законодавчий процес? Однак складність проходження навіть одного закону множить загальний час на їх кількість. Крім того, в одному законі про поправки можна уникнути паралелізму, дублювання, протиріч і накладок. По-четверте, не зовсім зрозуміло становище Федерального закону 1998 р. про найменування закону про поправку. Останній отримує найменування, що відбиває "суть даної поправки". Чи йде мова про суть в предметному плані або достатньо обмежитися формальною ознакою? Тобто, якщо звернутися до згадуваного вище праву Президента на розпуск Думи, чи писати в назві "закон про поправку до Конституції РФ, пов'язаної з правом Президента на розпуск Державної Думи", або ж сказати інакше - "закон про поправку до статей Конституції" (і далі навести перелік цих статей)? Вважаємо, що перший варіант може викликати труднощі з формулюванням найменування закону про поправку; другий варіант загрожує переповненням найменування закону про поправку номерами статей, в які вносяться виправлення. Набагато простіше було б використовувати прийом законодавчої техніки, поширений в деяких країнах (наприклад, ФРН, Австрії та ін.): 1-й закон про поправку до Конституції РФ, 2-й закон і т.д. Звичайно, в цьому випадку в найменуванні нічого очікувати відбито "суті поправки", як зараз вимагає Федеральний закон 1998 р. Але, далебі, краще внести в нього зміна в дусі нашої пропозиції, ніж відчувати постійно труднощі з формулюванням найменування закону про поправку. Продовжимо розгляд змісту Федерального закону 1998 р. Він свідчить, що пропозиція про поправку до Конституції РФ вноситься до Державної Думи суб'єктом права ініціативи такої пропозиції, встановленими ст. 134 Конституції РФ, у вигляді проекту закону РФ про поправку до Конституції РФ, що передбачає виключення, доповнення, нову редакцію якого з положень глав 3-8 Конституції. Пропозиція про поправку до Конституції має містити або текст нової статті (частини або пункту статті) Конституції РФ, або текст нової редакції статті (частини або пункту статті) Конституції РФ, або положення про виключення статті (частини або пункту статті) з Конституції РФ. Якщо поправка вимагає внесення змін до інших статей глав 3-8 Конституції, то пропозиція про поправку повинно містити також текст нової редакції або пропозицію про зміну тексту статей (частин, пунктів статей) Конституції, необхідність зміни або доповнення яких випливає з їхньої внутрішньої взаємозв'язку. Якщо поправкою до Конституції з її тексту виключаються глава, стаття, частина чи пункт статті, якого виключають, текст замінюється словами "Виключений (виключена) поправкою до Конституції Російської Федерації" із зазначенням найменування закону РФ про поправку до Конституції РФ. При цьому номери та найменування виключаються глав, номера виключаються статей або їх частин або букви, що позначають виключаються пункти, зберігаються. Разом з проектом закону РФ про поправку до Конституції РФ представляються обгрунтування необхідності прийняття даної поправки, а також перелік законів РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, скасування, зміни, доповнення або прийняття яких потребують прийняття даної поправки. Розгляд проекту закону про поправку відбувається за загальними правилами законодавчого процесу, тобто воно починається в Державній Думі. Розгляд проекту закону про поправку здійснюється в Державній Думі в трьох читаннях. Проект закону РФ про поправку до Конституції РФ вважається схваленим Державною Думою, якщо за його схвалення проголосувало не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи. Схвалений Державною Думою проект закону РФ про поправку до Конституції РФ підлягає обов'язковому розгляду Радою Федерації. Закон вважається прийнятим, якщо за його схвалення проголосувало не менше трьох чвертей від загальної кількості членів Ради Федерації. У разі відхилення Радою Федерації закону про поправку до Конституції РФ Рада Федерації має право внести до Державної Думи пропозицію про створення погоджувальної комісії. Голова Ради Федерації не пізніше п'яти днів з дня прийняття закону РФ про поправку до Конституції РФ опубліковує для загального відома повідомлення, що включає текст закону РФ про поправку із зазначенням дат його схвалення Державною Думою і Радою Федерації. Як відомо, поправки до глав 3-8 Конституції РФ повинні бути схвалені органами законодавчої (представницької) влади суб'єктів РФ. Федеральний закон 1998 передбачає, що закон РФ про поправку до Конституції РФ не пізніше п'яти днів з дня його прийняття направляється Головою Ради Федерації в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ для розгляду. Згідно ст. 9 Федерального закону 1998 р., законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ у порядку, що встановлюється даним органом самостійно, зобов'язаний розглянути закон РФ про поправку до Конституції РФ в строк не пізніше одного року з дня його прийняття (виділено мною - С.А.) . Виділені слова не можна залишити без коментарів. Насамперед, про форму участі законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ у даному процесі. На стадії підготовки проекту Федерального закону про поправки пропонувалися різні норми на цей рахунок. Одна пропозиція було таким: встановити термін розгляду, і якщо хто не розглянув проект в даний строк, тобто як би пропустив його, той "мовчазно" тим самим схвалив проект закону про поправку до Конституції. Суть іншої пропозиції полягала в наступному: якщо хтось не хоче схвалювати, але в той же час і не хоче показувати своє негативне ставлення до проекту, він попросту його не розглядає в покладений термін; тоді його не враховують в числі ні тих, хто " за ", ні тих, хто" проти ". Як бачимо, федеральний законодавець не погодився з цими пропозиціями: у такому важливому питанні, як зміна Основного Закону РФ, не може бути ні мовчазного схвалення, ні ухилення від вираження своєї позиції суб'єктом РФ. Тому Федерального закону 1998 р. говорить про те, що законодавець суб'єкта РФ зобов'язаний розглянути проект закону про поправку до Конституції РФ. Прискіпливий читач може запитати: припустимо, законодавчий (представницький) орган розглянув питання, але не змогла прийняти рішення ні "за", ні "проти" - по рівності голосів або відсутності кворуму на момент прийняття рішення. Хоча такі ситуації швидше за все будуть винятковими, вони можливі. І для них очевидно, що відповідний суб'єкт не потрапляє в число тих, хто проголосував "за" схвалення проекту закону про поправку до Конституції РФ. Оскільки, згідно зі ст. 136 Конституції РФ, поправки вступають в силу після їх схвалення органами законодавчої влади не менше ніж двох третин суб'єктів РФ, юридично не настільки важливо, проголосували інші суб'єкти РФ "проти" поправок або ж не змогли прийняти жодного рішення (звичайно, останній варіант менш бажаний, вже краще "проти" або "за"). Тепер про термін. Закон 1998 надав суб'єктам РФ цілий рік для розгляду проекту закону про поправку. Виникає питання: чи не забагато? Вважаємо, що цей термін міг би бути набагато меншим, наприклад, 6 місяців. Адже будь-який законопроект, що надійшов у Думу, обов'язково направляється в суб'єкти РФ, так що вони знають про поправки вже з даного моменту. При обговоренні поправок у Державній Думі суб'єкти РФ не залишаються осторонь: по-перше, вони можуть повідомити ГД свої зауваження, по-друге, більшість депутатів так чи інакше пов'язані з суб'єктами РФ. Після Думи поправки обговорюються в Раді Федерації, і роблять це офіційні представники суб'єктів РФ - глави їхньої законодавчої та виконавчої влади. І навіщо ж міркувати ще цілий рік? Інше міркування пов'язано з тим, що при таких строках питання про поправку як би знаходиться в підвішеному стані, що в принципі небажано для будь-якого законопроекту, тим більше подібної важливості. Федерального закону 1998 р. чітко вирішив питання про форму акта, прийнятого законодавчим (представницьким) органом суб'єкта РФ з обговорення проекту закону про поправку. Це - його постанову. Протягом чотирнадцяти днів з дня прийняття постанови про закон РФ про поправку до Конституції РФ законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ направляє дану постанову в Раду Федерації. Рада Федерації веде облік даних про розгляд закону РФ про поправку до Конституції РФ законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ з дня його направлення до суб'єкти РФ. На своєму черговому засіданні, наступному за днем закінчення строку розгляду законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ закону РФ про поправку до Конституції РФ, Рада Федерації встановлює результати цього розгляду. Встановлення результатів розгляду закону РФ про поправку законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ оформляється відповідно до Регламенту Ради Федерації. Президент РФ, законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ протягом семи днів з дня прийняття постанови Ради Федерації про встановлення результатів розгляду закону РФ про поправку до Конституції РФ має право оскаржити зазначену постанову до Верховного Суду РФ, який розглядає такі суперечки відповідно до цивільно-процесуальним законодавством РФ. Заявник, який подав скаргу до Верховного Суду, негайно сповіщає про це Раду Федерації і Президента РФ. У разі подання скарги закон РФ про поправку до Конституції РФ не направляється Головою Ради Федерації Президенту РФ для підписання та офіційного опублікування до набуття законної сили рішення Верховного Суду РФ. У разі набрання законної сили рішенням Верховного Суду РФ, що вимагає перегляду постанови Ради Федерації про встановлення результатів розгляду законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ закону про поправку до Конституції, Рада Федерації на своєму черговому засіданні повторно розглядає дане питання. З приводу даної норми Закону можна висловити жаль: було б логічніше включити в конституційний процес не Верховний Суд РФ, а Конституційний Суд РФ. Схвалений законодавчими (представницькими) органами не менше ніж двох третин суб'єктів РФ закон РФ про поправку до Конституції РФ протягом семи днів з дня встановлення Радою Федерації результатів її розгляду законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ направляється Головою СФ Президенту РФ для підписання та офіційного опублікування. Президент у строк не пізніше чотирнадцяти днів з дня отримання закону про поправку до Конституції РФ підписує його і здійснює офіційне опублікування. При офіційному опублікуванні закону вказуються його найменування, дати схвалення Державною Думою, Радою Федерації, законодавчими (представницькими) органами суб'єктів Російської Федерації, дата підписання Президентом РФ та реєстраційний номер. Згідно ст. 13 Федерального закону 1998 р., закон РФ про поправку до Конституції РФ набирає чинності з дня його офіційного опублікування, якщо самим законом не встановлена інша дата вступу в силу. А відповідно до ст. 14 прийнята поправка до Конституції РФ підлягає внесенню Президентом РФ в текст Конституції РФ. Президент у місячний термін з дня набрання чинності законом про поправку здійснює офіційне опублікування Конституції РФ з внесеними до неї поправками, а також із зазначенням дати вступу відповідних поправок в силу. Звернемо увагу і на важливе заключне положення Федерального закону 1998 р.: у разі, якщо закон про поправку не отримає схвалення законодавчих (представницьких) органів не менш ніж двох третин суб'єктів РФ, повторне внесення до Державної Думи пропозиції про цю поправку допускається не раніше ніж через один рік з дня встановлення результатів розгляду законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ закону про поправку до Конституції РФ. Як випливає з ч. 1 ст. 137 Конституції, зміни до ст. 65, що визначає склад РФ, вносяться на підставі ФКЗ про прийняття в РФ і утворення в її складі нового суб'єкта, про зміну конституційно-правового статусу суб'єкта РФ. У самій ст. 65 (ч. 2) говориться про те, що прийняття в РФ і освіту в її складі нового суб'єкта здійснюються в порядку, встановленому федеральним конституційним законом. Отже, спочатку треба прийняти ФКЗ загального характеру, що регулює даний порядок (а його поки немає), потім - конкретні ФКЗ, що стосуються відповідних суб'єктів. При цьому більш-менш ясно, що є прийняття до складу РФ або утворення нового суб'єкта. Але слід спеціально відповісти на питання, що є зміна конституційно-правового статусу суб'єкта. Думається, мова не може йти про те, що суб'єкт зберігається, але звужуються його права або, навпаки, вони істотно розширюються. Адже, згідно зі ст. 5 Конституції, всі суб'єкти рівноправні, тому подібна зміна статусу навряд чи конституційно. Швидше за все мова може йти про скасування суб'єкта з включенням його в існуючий інший суб'єкт або про перетворення суб'єкта з одного виду в інший - наприклад, з області в республіку. Хоча в останньому випадку обсяг прав суб'єкта начебто не змінюється, його конституційно-правовий статус таки зазнає істотну зміну в структурі російського федералізму, що і підлягає відображенню в Конституції (уявімо, що республіка перетворюється в автономну область або автономний округ - вона тоді перестає бути державою). Федеральний закон від 6 лютого 1998 р. "Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації" говорить, що порядок внесення змін до статті 65 Конституції РФ встановлюється статтею 137 Конституції РФ і справжнім Федеральним законом (виділено мною - С.А.). Федеральний конституційний закон про прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації, про зміну конституційно-правового статусу суб'єкта Російської Федерації повинен містити вказівку про включення відповідних змін або доповнень до статті 65 Конституції Російської Федерації. Вказівка на ст. 137 зрозуміло, але от слова "і справжнім Федеральним законом" викликають питання. Чи треба розуміти так, що зміни до ст. 137 за правилами Закону 1998 направляються суб'єктам РФ і вимагають їх схвалення? Здається, немає. Частина 1 ст. 137 однозначно вимагає прийняття федерального конституційного закону, а не закону про поправку за процедурою федерального конституційного закону (що потрібно за ст. 136 Конституції). Прийнятий у встановленому порядку федеральний конституційний закон відобразить прийняття до складу РФ нового суб'єкта, утворення нового суб'єкта, зміна статусу суб'єкта. Правові наслідки настають з набуттям чинності даного конституційного закону без додаткових очікувань. Як вже було сказано в розділі 1, четвертий варіант зміни Конституції РФ пов'язаний з відображенням у її тексті нового найменування суб'єкта РФ. Як виявляється з ч. 2 ст. 137, нове найменування приймається самим суб'єктом РФ і підлягає включенню до Конституції РФ. Постановою КС РФ від 28 листопада 1995 про тлумачення частини 2 статті 137 * (265) визначено, що робиться це указом Президента РФ. У постанові КС чітко сказано, що така зміна найменування відображається в Конституції РФ указом Президента, так сказати, в безперечних випадках. Не може бути вироблено в зазначеному порядку таке перейменування, яке зачіпає основи конституційного ладу, права і свободи людини і громадянина, інтереси інших суб'єктів РФ, в цілому РФ або інтереси інших держав, а також припускає зміна складу РФ або конституційно-правового статусу її суб'єкта. Колізія підходів суб'єкта РФ і федеральних органів влади, включаючи самого Президента РФ, до зміни найменування, а відповідно і Конституції РФ, можлива. Не можна виключати і неоднозначну реакцію інших суб'єктів РФ, особливо сусідів, на нове ім'я відповідного суб'єкта. Тому, думається, навіть для так званого безспірного випадку навряд чи правильно залишити рішення питання у двох інстанцій - органу суб'єкта РФ і Президента РФ. Швидше за все, було б незайвим отримання Президентом висновку Ради Федерації - палати федерального парламенту, де представлені всі суб'єкти РФ. Крім того, не відповідний суб'єкт і не Президент повинні вирішувати питання про те, що нове найменування не зачіпає названі вище моменти. Підхід повинен бути іншим: досить звернення когось, щоб були приведені в дію механізми взаємного узгодження інтересів. Ми вказували в главі 1, що органом, який у разі розбіжностей повинен сказати остаточне слово, міг би бути Конституційний Суд РФ. Однак поки цього його права прямо ніде не передбачено. Завершуючи розгляд даної проблеми, слід підтримати пропозицію Ю.А.Юдіна про те, що потрібен загальний федеральний закон, який врегулював би процедурні питання, пов'язані з усіма чотирма способами внесення змін до Конституції * (266). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4.3.2. Поправки та перегляд Конституції: деякі проблеми" |
||
|
||