| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1. Індійський федералізм |
||
|
* Див: Basu DD Introduction to the Constitution of India. P. 309. ** Див: Johari JC Reflections on Indian Politics. ND, 1974. P. 56. Процес становлення сучасної індійської федерації складався з двох основних етапів. Конституція Індії спочатку зберегла складалася ще в колоніальний період федеративний устрій національної держави у формі союзу різних за своїм становищем штатів, позбавлених державного суверенітету. Як зазначалося, Конституція передбачала наявність у складі держави трьох груп штатів - А, В і С, що відображало що склалося ще в колоніальний період адміністративно-територіальний поділ країни. Повноправними суб'єктами федерації були тільки штати груп А і В, у той час як штати групи С і території групи D управлялися безпосередньо союзним урядом. Організовані на такій основі суб'єкти федерації, незважаючи на укрупнення і певні зміни меж, залишалися в основному штучними утвореннями, якими вони були створені ще в колоніальні часи англійцями. Принципові зміни в структурі і сутності територіального устрою Індії були викликані Законом про реорганізацію штатів 1956 р., який в цілому з'явився найважливішим актом конституційного значення, що означав корінну перебудову федерації з урахуванням національно-мовного ознаки. Ідеї цього закону знайшли своє відображення в тексті Конституції допомогою прийняття великої за обсягом і глибокої за значенням 7-й поправки *, що торкнулася понад 100 статей Конституції. * Див: Mehta SM Op. cit. P. 651-671. Замість 28 старих багатомовних штатів було створено 14 нових, з яких у 10 був дотриманий монолінгвістіческій принцип, а в чотирьох інших - застосований принцип білінгвізму (використання в штаті двох мов). Шість адміністративно-територіальних підрозділів отримали статус союзних територій . Особливістю нової системи суб'єктів федерації стало наявність декількох хіндіязичних штатів. Були ліквідовані поділ штатів на групи і відмінності в їх політичному, правовому, адміністративному та економічному становищі в союзі. Політико-територіальний поділ прийшло в більшу відповідність з національними, соціально-економічними та культурними потребами регіонів країни. Комісія з реорганізації штатів сформулювала такі підстави, відповідно до яких проводилась реорганізація: збереження і зміцнення єдності і безпеки країни, створення однорідних в мовному та культурному відношенні штатів з урахуванням фінансової та адміністративної доцільності, а також можливість успішної розробки загальнонаціонального плану. Внесені до Конституції 7-ю поправкою зміни призвели одночасно до подальшої централізації Індійського Союзу і концентрації влади в руках федеральних органів. Реорганізація штатів 1956 р., що стала вирішальною подією в об'єднанні країни на національно-лінгвістичній основі, покінчила з існуванням князівств, що представляли собою серйозну перешкоду на шляху Індії до прогресу, ліквідувала інститут феодальних князів - раджпрамукхов і ряд інших пережитків феодалізму, дала новий стимул розвитку продуктивних сил країни. Політико-адміністративні кордони були встановлені в основному відповідно до національним складом населення, створили кращі можливості для застосування широкої обласної автономії і демократичного місцевого самоврядування. Подальший розвиток складу Союзу грунтувалося на системі, встановленої 7-ю поправкою до Конституції. У 1960 р. виникли нові багатомовні штати Гуджарат і Махараштра, в 1962 р. - штат Нагаленд, в 1966 р. - штати Пенджаб і Харіана, в 1970-1971 рр.. - штати Мегхалайя, Хімачал-Прадеш, Маніпур і Тріпура, а в 1975 р. - штат Сіккім. Це збільшення числа штатів відбувалося як за рахунок виділення лінгвістичних одиниць із уже існуючих штатів (Гуджарат і Махараштра - зі штату Бомбей), так і шляхом перетворення союзних територій в самостійні штати (Маніпур, Тріпура). Крім того, повноправними штатами стали "автономний штат" Мегхалайя і "асоційований" штат Сіккім. Іноді малонаселені території отримували статус штату в результаті збройної боротьби відповідного населення (наприклад, Нагаленд). Деякі зміни на карті індійської федерації відбулися в результаті приєднання в 1961-1962 рр.. до Індійського Союзу колишніх португальських і французьких колоній як союзних територій (Дадра і Нагархавелі, Гоа, Даман і Діу, а також Пондічеррі). До вже наявних шести союзним територіям в ході розвитку федерації додалися ще три: Чандігарх, Мізорам, Аруначал-Прадеш. Дві останніх в 1986 р. перейшли в розряд штатів. Союзна територія Гоа стала штатом в 1987 р. До теперішнього часу союзних територій залишилося 7, а число штатів збільшилася до 25. Понад 30 раз Конституція змінювалася з метою впорядкування федеративного устрою шляхом створення та зміцнення лінгвістичних штатів, союзних територій, приєднання до Індії звільнилися колоній і уточнення меж. Процес цей, судячи з усього, не завершений. Асимметричность індійської федерації виражається не тільки в наявності разом із штатами союзних територій, статус яких не цілком однаковий, але і в тому, що окремі штати "рівніші", ніж інші (докладніше див нижче). Досі дослідники не звертали належної уваги на той факт, що до складу індійської федерації входить кілька хіндіязичних штатів. Значить, крім національного, або лінгвістичного, основного принципу при будівництві Індійського Союзу використовується і традиційне для більшості федеративних держав світу територіально-географічний поділ. При цьому на національний принцип, який зберігає всі свої значимі параметри, як би накладається чисто територіальний. Господарські зв'язки як головний фактор територіального поділу, мабуть, не менш значимі для успішного функціонування кожного суб'єкта федерації і федеративної держави в цілому, ніж облік національного розподілу населення між суб'єктами федерації. Тому продумане з'єднання позитивних рис одного і другого принципів може стати скоріше гідністю, ніж недоліком Союзу. Слід врахувати, що в чотирьох чисто хіндіязичних і двох в основному хіндіязичних штатах в 80-х рр.. проживали 284 400 000 . осіб *. Це практично рівне за чисельністю всьому колишньому Радянському Союзу населення нерівномірно розселено на території всього шести штатів, в кожному з яких говорять на хінді. * Підраховано по: Мітрохін Л. В. Індія: вступаючи в століття XXI. М., 1987. С. 450-451. В Індії встановлено єдине федеральне громадянство, а штати власного громадянства не мають. Єдине громадянство являє собою додатковим перешкода сепаратистським тенденціям в країні. Судові та адміністративні органи всіх штатів і федерації складають єдину систему. Уряд Індійського Союзу може давати урядам штатів будь-які вказівки, що стосуються виконання федеральних законів. Території штатів (крім штату Джамму і Кашмір, де необхідна згода його законодавчого органу) можуть бути змінені федеральним законом без згоди штату. Для координації в масштабах декількох штатів зусиль у галузі планування, вирішення територіальних конфліктів, розвитку мовних груп, транспорту та інших питань, що становлять спільний інтерес, всі штати розбиті на 6 зон. У кожну зону входить по кілька штатів, і вони утворюють зональний рада, яка дає консультації з вищезазначених питань федеральним державним органам і урядам штатів. Правда, на практиці значення зональних рад в Індії досить невелика. Особлива частина Конституції (ч. XVII) регулює питання про мови. Офіційна мова Союзу - хінді в написанні деванагарі. Що стосується цифр, то для офіційних цілей Союзу вживається міжнародна форма їх позначення. Як зазначалося, на невизначений час допускається використання в даному Як також англійської мови. У штатах питання про використання тієї чи іншої мови для тих чи інших офіційних цілей вирішується законом штату. На вимогу будь-якої значної частини населення штату Президент може передбачити використання мови цього населення для певних цілей. Конституція встановила в ст. 348, що, поки Парламент законом не встановить іншого, всі засідання Верховного суду і високих судів ведуться, а тексти биллей і поправок, актів Парламенту та легислатур штатів публікуються англійською мовою. Правда, губернатор штату з попереднього згоди Президента може дозволити використання у високому суді штату гінді або іншої мови. Якщо легіслатура видасть акти на іншому, ніж англійська, мовою, такі акти підлягають переведенню на англійську та англійський текст вважається автентичним. Приватне ж особа може звертатися до офіційних осіб із заявами та скаргами на будь-якій мові, уживаній в Союзі або штаті. Конституція зобов'язує влади штатів і місцеві влади докладати зусиль до того, щоб забезпечити можливість вивчення рідної мови в початковій школі дітьми , що належать до мовних меншин. Президент призначає спеціального чиновника, який повинен стежити за дотриманням конституційних гарантій мовних меншин, подавати доповіді, які Президент направляє палатам Парламенту та урядам відповідних штатів. Конституція вменено задачу Союзу поширення і розвиток мови хінді, яким володіє менше половини населення країни. Розподіл компетенції. Індійську федерацію з моменту створення відрізняла висока ступінь централізації. Це визнають багато індійські та іноземні державознавці *. В результаті дії законів концентрації та централізації капіталу в Індії за роки незалежності посилився процес економічного об'єднання країни. Економічна централізація як неминучого слідства викликала концентрацію політичної влади, посилення державної машини і зростання чиновницького апарату. * Див: Basu DD Op. cit. P . 58-59; Mehta SM Op. cit. P. 333; Prasad A. The Federal Polity: Performance and Prospects / / Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII (3). 1981. P. 350-351; Granville A. The Indian Constitution. L, 1966. P. 187. Доцентрові тенденції в індійській федерації викликані необхідністю концентрації всіх ресурсів молодий звільнилася країни для збереження політичної і забезпечення економічної незалежності. Свій централізує відбиток на розвиток федерації наклали авторитарні традиції колоніального минулого, спроби втручання ззовні у внутрішні справи Індії, а також вельми складні відносини з Китаєм і Пакистаном, не раз приводили до збройних конфліктів. Централізація державного життя є не тільки наслідком впливу об'єктивних економічних і зовнішньополітичних чинників, а й результатом свідомо проводиться Урядом Індії політики, що ставить на перше місце інтереси єдності і безпеки нації *. * Див: Sharma PK Political Aspects of States Reorganization in India. ND, 1969. P. 5. Як відзначають багато дослідників індійської держави, важливим "позаконституційних" централизующим чинником була партійна організація ІНК, тривалий час перебував при владі *. * Ibid. P. 316. Значною мірою централізація влади в Індійському Союзі обумовлена також іредентистську і сепаратистськими тенденціями в ряді штатів. Найбільш вибухонебезпечною зоною залишається розташований недалеко від столиці країни Делі прикордонний з Пакистаном штат Пенджаб. Там релігійно-націоналістичні елементи, що виступають під егідою конфесійної партії сикхів Акали дав, вимагають відторгнення Пенджабу від Індії і створення "самостійної держави Халістан". Підтримувані за кордону сикхські терористи в жовтні 1984 злочинно вбили Прем'єр-міністра Індіри Ганді. Великі складнощі спостерігалися в північно-східному штаті Ассам, де екстремісти провокували великі заворушення, що порушували нормальний ритм життя. Це призвело до численних людських жертв. Приводом для виступів антиурядових націоналістичних угруповань в Ассамі була вимога виселення з цього штату близько 5 млн. чоловік неассамского походження, в тому числі біженців з Бангладеш. Граючи на шовіністичних настроях, ассамські екстремісти провокували напади на виборчі і поліцейські ділянки, державні установи і здійснювали політичні вбивства. Значним досягненням уряду Раджива Ганді стало підписання в липні 1985 угоди з партією Акали дав про врегулювання становища в штаті Пенджаб і мирне вирішення в серпні того ж року проблеми біженців з Бангладеш в Ассамі. Ці угоди дозволили скасувати дворічне президентське правління в Пенджабі і в спокійній обстановці провести в обох штатах додаткові вибори в Парламент і в легіслатури штатів, хоча вони і не зняли всіх причин напруженості, особливо в Пенджабі. У штаті Тамілнаду, населеному в основному особами тамільської національності, не без впливу зовнішніх сил час від часу спалахують виступи за виділення його з Індійського Союзу. Сепаратистські-терористичні елементи нерідко нагадують про себе в штатах Джамму і Кашмір, Харіана і Нагаленд, де їм надають підтримку Пакистан, США і деякі інші країни. Соціальною базою сепаратизму всередині країни є дрібна, середня і частина великої буржуазії, пов'язаної з внутрішньорегіональних ринком свого штату. Шляхом посилення автономії штату вона прагне захистити себе від більш потужних і "іноштатних" конкурентів, а також вийти на загальнонаціональний та міжнародний ринки. Інтереси різних локальних і регіональних угруповань підчас вступають у протиріччя з політикою центрального Уряду. Націоналізм і сепаратизм всіляко підтримують і зовнішні ворожі Індії сили. Певну базу для відцентрових тенденцій створює невдоволення населення різних районів і штатів недостатніми темпами розвитку, зростаючим безробіттям, нерівномірністю розвитку різних районів, провалом практичного здійснення радикальних аграрних перетворень і т. д. Саме в усуненні цих причин бачиться шлях до єдності країни на демократичній основі. Найбільш яскраве вираження у розвитку фактичної Конституції Індії централізація знайшла в діяльності Плановою та Фінансової комісій, Верховного суду, в роботі виникли в ході реорганізації штатів зональних рад, яких в даний час 6, міжштатних рад, створюваних Президентом для вирішення питань загальнонаціонального значення, у створенні трьох нових Всеіндійське державних служб і у використанні центром армійських частин і поліцейських сил в різних штатах. Посилення контролю Союзу над штатами досягається також за допомогою проведення конференцій вищевказаних організацій, нарад головних міністрів, міністрів за галузями, головних суддів штатів і т. д. Централізація влади досягається і в результаті довільного використання союзним урядом, Президентом, Парламентом або Верховним судом нечітко сформульованих положень деяких поправок до Конституції (наприклад, ст. 310, 368, 371). Централізований характер індійської федерації знайшов своє вираження і в наданні 7-ю поправкою губернатору штату права за згодою, а на ділі за вказівкою федерального уряду передавати Союзу будь-які функції і повноваження штатів. Законодавча влада між федерацією та її суб'єктами в Індії розподіляється досить складним чином і регламентується додатком VII до Конституції. Ця програма складається з трьох переліків питань. Найважливіший і самий великий з них - союзний перелік, тобто коло питань, віднесених до виключної законодавчої компетенції федерації. Цей перелік, що складається сьогодні з 97 позицій, включає в себе виключне право союзних законодавчих органів регламентувати такі важливі питання, як оборона країни, зовнішньополітичні та зовнішньоторговельні зв'язки, банківська справа, грошовий обіг, залізничне, повітряне та водне сполучення, торгівля між штатами та ін Тут же сформульована презумпція виключної компетенції Союзу: згідно п. 97 Парламент може законодательствовать по будь-якого питання, що не увійшли в два наступних переліку, включаючи податки. Той же принцип міститься і в ст. 248 Конституції. Крім того, ч. 4 ст. 246 передбачає право Парламенту законодательствовать взагалі по будь-якого питання для будь-якої частини території країни, не включеної до складу якого штату. Перелік конкуруючого законодавства характеризується тим, що з питань, включених в нього, можутьзаконодательствовать як федерація, так і її суб'єкти. Закон штату в сфері конкуруючого законодавства діє у випадку, якщо з даного питання відсутня федеральне законодавство. Якщо ж він не відповідає раніше виданим законом Союзу, такий закон штату отримує пріоритет над федеральним лише в разі схвалення його Президентом. Це, однак, не заважає Парламенту прийняти союзний закон, що скасовує будь-який такий закон штату. У сферу конкуруючого законодавства входять 47 питань, в числі яких кримінальне, цивільне, трудове, сімейне, соціальне, профспілкове законодавство і т. д. Отже, за своєю сутністю федеральні органи залишаються пануючими і в сфері конкуруючого законодавства, а воно, за своїм реальним змістом , є лише продовженням "союзного переліку". Перелік, що відноситься до виключної компетенції штатів, включає в себе 66 питань, в числі яких охорона громадського порядку, поліція, в'язниці, організація судів, місцеве самоврядування, охорона здоров'я та санітарія, допомога інвалідам і безробітним, культура, освіта та ін Хоча формально законодательствовать в цих сферах покликані штати, федеральний Парламент за рішенням Ради штатів, прийнятому кваліфікованою більшістю в 2/3 присутніх і голосуючих його членів, може законодательствовать по кожному з питань, що входять у виняткову компетенцію штатів, розглядаючи їх як відносяться до національних інтересів всієї країни. Така резолюція Ради штатів діє протягом року, після чого протягом шести місяців дію відповідного закону Парламенту має припинитися, проте Рада штатів має права продовжувати дію своєї резолюції. Аналогічне право центральний Парламент отримує і в силу дії прокламації про надзвичайний стан. Більше того, закони штатів, видані в рамках їх виключної компетенції, не будуть діяти, якщо суперечать союзним законам, виданим у вищезгаданих випадках. І нарешті, на прохання двох або більше штатів Парламент може видавати закони з питань виняткового ведення штатів, і ці закони діють також в інших штатах, якщо їх легіслатури прийняли відповідне рішення. Тенденція до централізації законодавчої влади в руках Союзу відбилася і в динаміці вищезазначених переліків за півстоліття розвитку Конституції. Ця динаміка свідчить, що сфера виключної компетенції штатів скоротилася, а сфери виключної союзної компетенції і конкуруючої компетенції розширилися. Слід також зазначити, що розподіл компетенції між Союзом і штатами у сфері законодавчої влади поширюється на сферу влади виконавчої. У ч. XII Конституції, регулюючої, зокрема, фінанси, докладно розписані податкові та інші фінансові відносини між Союзом і штатами. Кожні п'ять років або у разі необхідності раніше Президент створює Фінансову комісію, вимоги до складу та порядок призначення якої встановлюються законом. Ця комісія повинна давати Президенту рекомендації про розподіл між Союзом і штатами чистого доходу від податків і по ряду інших фінансових відносин Союзу зі штатами та місцевими властями. З урахуванням її рекомендацій відповідні пропозиції вносяться в Парламент. Власність Союзу не підлягає оподаткуванню в штатах, якщо союзним законом не буде встановлено інше. Крім обмеження прав штатів на користь центру в умовах надзвичайного стану в Індії існує ще один надзвичайний інститут - президентське правління, з встановленням якого основні функції управління тим чи іншим штатом переходять до центральних державних органів. Президентське правління вводилося в Індії понад 100 разів. Після включення в Конституцію 42-й поправки Уряд Союзу отримало можливість використовувати для відновлення закону і порядку в якому-небудь штаті будь-які збройні сили, що знаходяться в його підпорядкуванні. Дії військ не підлягають контролю з боку штатів і направляються наказами федерального уряду. З метою пом'якшення міжнаціональних суперечок при формуванні федерального Парламенту та легислатур штатів не тільки за лінгвістичними штатами, а й за національно-мовними меншинами закріплюється певна кількість місць (ст. 330-334). У уряду Союзу і штатів міністри підбираються таким чином, щоб серед них були представлені основні національності, а також релігії та касти. Як зазначав у своєму дослідженні соціального складу Ради міністрів індійський політолог С. К. Арора, "всі найважливіші регіони представлені в Кабінеті міністрів більш-менш пропорційно" *. Той же принцип використовується при підборі кадрів у Всеіндійське служби. Хочеться відзначити досить широку гласність таких заходів і доступність статистичних даних. * Arora S. К. Social Background of the Indian Cabinet / / Economic and political Weekly. 1972. No. 31-33. P. 1525. Практично у всіх штатах створені міністерства щодо забезпечення підйому добробуту відсталих верств населення, серед яких нерідко виявляються національні меншини (ч. 1 ст. 164). На різних рівнях функціонують також всілякі ради, комітети і комісії, покликані поліпшувати становище національних, мовних та інших меншин і знижувати таким чином рівень соціальної напруженості в країні. Серед них комісія з розвитку відсталих класів, комісія у справах меншин, комісія з мови, комісія з емоційної інтеграції, рада національної інтеграції і т. д. Однак обмеженість повноважень, фінансових ресурсів і бюрократичні рогатки часто зводять їх справжню роль лише до допоміжної інформаційно-дослідної діяльності. Спеціального розгляду заслуговує штат Джамму і Кашмір, який займає в Індійському Союзі особливе положення. У момент вступу до Союзу цей штат мав значно більшою, ніж інші суб'єкти федерації, законодавчої та адміністративної автономією. Це пояснювалося прагненням забезпечити більшу лояльність по відношенню до Індії населення цього мусульманського штату, що має велике військово-стратегічне значення. Так, відповідно до угоди 1952 між Індією і штатом Джамму і Кашмір, цей штат отримав право на власну Конституцію, яка діє з 27 листопада 1956 Поряд з державним прапором Індійської Республіки штат Джамму і Кашмір має свій державний прапор. На чолі штату варто Губернатор (до 1965 р. він називався "Садар-і-рійасат"), що обирається легіслатури штату. Він повинен отримати "визнання" з боку Президента республіки. Відповідно до Конституції штату Джамму і Кашмір Губернатор призначає Головного міністра (до 1965 р. він називався Прем'єр-міністром), який формує Рада міністрів штату. В угоді про входження штату Джамму і Кашмір в Індійський Союз передбачалася передача Союзу компетенції в питаннях оборони, зовнішніх зносин та шляхів сполучення, хоча за згодою уряду штату Президент Індії міг поширити компетенцію центрального уряду на інші питання, які стосуються ведення штату. Як зазначено в Конституції Індії, цілий ряд її положень не застосовується до штату Джамму і Кашмір без спеціального про те рішення, узгодженого, як правило, з урядом штату. Розвиток штату в рамках Індійської Республіки пішло по лінії уніфікації та зближення його положення з положенням інших суб'єктів федерації, тобто по лінії зменшення самостійності. Так, в 1954 р. в результаті досягнутої з урядом штату Джамму і Кашмір домовленості Президент поширив на цей штат компетенцію союзного уряду по 87 з 97 пунктів союзного переліку. При цьому ряд важливих питань економіки, торгівлі, превентивного ув'язнення і деякі інші повноваження союзного уряду, разом з положеннями з області збігається компетенції та залишкових повноважень, як і раніше знаходилися виключно у веденні штату. У 1956 р., щоб поширити на Джамму і Кашмір ряд союзних законів про профспілки, трудові конфлікти і т. п., до цього штату були застосовані деякі положення союзного і конкуруючого переліків. Для введення в штаті Джамму і Кашмір надзвичайного стану з причини внутрішніх заворушень Губернатор повинен отримати згоду Президента Союзу. При цьому функції уряду переходять до Губернатору. З 1952 р. Президент республіки може за бажанням або за згодою уряду штату оголошувати у штаті надзвичайний стан у випадку внутрішніх заворушень. Прокламація про неспроможність конституційного механізму в штаті раніше також видавалася Губернатором за згодою Президента. Ця прокламація уявлялося не союзному Парламенту, а легіслатурі штату, і урядові повноваження переходили до Губернатору. Наказом Президента в 1964 р. дію статей Конституції про неспроможність конституційного механізму в штаті і здійсненні в цьому випадку законодавчих повноважень штату Парламентом (ст. 356, 357) було поширене на Джамму і Кашмір. Конституція штату Джамму і Кашмір в ст. 3 урочисто проголосила, що штат "є і залишиться невід'ємною частиною Індійського Союзу". Поправки до Конституції штату, внесені в 1965р. відповідно до 15-ї та 16-й поправками до союзної Конституції, заборонили будь-які форми пропаганди виходу з Союзу, чим ще більше закріпили положення Джамму і Кашміру як частини Індійської Республіки. З збережених до теперішнього часу особливостей цього штату цілий ряд спрямований на охорону інтересів її громадян. Це обмеження щодо поселення в Джамму і Кашмірі на постійне проживання, особливий порядок придбання на території штату нерухомого майна та ін Крім штатів у складі індійської федерації є ще така специфічна форма "значно обмеженої автономії" *, як союзна територія. Вищу законодавчу владу в союзних територіях здійснює федеральний Парламент, а Президент може видавати обов'язкові для виконання правила з питань управління союзними територіями. * Мепоп А. С. The Indian Polity. Status of the Union Teritories / / Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII. 1981. P. 72. Контроль центральної виконавчої влади над союзними територіями також неодноразово посилювався в процесі зміни Конституції. Відповідно до 69-ї поправкою 1991 до Конституції союзна територія Делі отримала особливий статус "Національної столичної території". |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1. Індійський федералізм" |
||
|
||