| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
8.1. Поняття і стадії бюджетного процесу |
||
|
Можна виділити наступні риси бюджетного процесу. По-перше, бюджетний процес - це найважливіший напрям фінансової діяльності держави і муніципальних утворень. Акумулювання, розподіл і використання грошових фондів публічних утворень проводиться тільки в процесуальній формі. Бюджетний процес включає в себе правотворчу (законотворчу) діяльність з підготовки проектів (рішень) про бюджет, їх розгляду та затвердження, складання, розгляду й затвердження звітів про виконання бюджетів, організаційно-розпорядчу діяльність з виконання бюджетів, діяльність з контролю над виконанням бюджетів. Таким чином, однією з рис бюджетного процесу є багатоплановість діяльності, що входить в його зміст. По-друге, бюджетний процес здійснюється строго певним колом суб'єктів, які отримали назву учасників бюджетного процесу. Кожен з них наділений певним колом повноважень, які реалізуються на одній або декількох стадіях бюджетного процесу. Правове становище учасників бюджетного процесу визначається нормами бюджетного законодавства (розд. V БК РФ). По-третє, бюджетний процес розділений на стадії, що послідовно змінюють один одного і спрямовані на вирішення певних завдань. Стадії бюджетного процесу: а) складання проектів бюджетів. На цій стадії проводиться збір інформації про соціально-економічний стан тієї чи іншої території (Російської Федерації, її суб'єкта або муніципального освіти), її потенціал, про потреби суб'єктів публічного права у фінансуванні, про вжиті витратних зобов'язаннях держави і муніципальних утворень. На основі зібраних відомостей прогнозуються можливостей акумулювання грошових коштів, а також потреб у їх розподілі та використанні; б) розгляд і затвердження законів (рішень) про бюджет. На даній стадії план акумулювання, розподілу і використання фінансових ресурсів держави та муніципальних утворень набуває юридичну силу, стає обов'язковим для всіх, кому він адресований. Якщо розробка проектів бюджетів - це прерогатива вищих органів виконавчої влади, то розгляд і затвердження бюджетів знаходиться у виключній компетенції органів законодавчої (представницької) влади всіх рівнів. По суті, право формувати грошові фонди публічних утворень і визначати основні напрями їх використання належить народу в особі його представників у законодавчих (представницьких) органах влади. При розгляді проектів бюджетів узгоджуються інтереси різних політичних груп, які по-різному бачать пріоритети державного та муніципального розвитку і відповідне цим пріоритетам фінансування. Результатом узгодження цих позицій і стає затверджений закон (рішення) про бюджет; в) виконання законів (рішень) про бюджет. На стадії виконання закону (рішення) про бюджет основні фінансові плани держави (муніципальних утворень) втілюються в життя; формуються і витрачаються доходи на цілі, визначені в законі (рішенні) про бюджет; г) складання та твердження бюджетної звітності. Бюджетна звітність відображає результати виконання законів (рішень) про бюджет і необхідна для контролювання правильності формування, ефективністю та цільовим характером використання бюджетних коштів. При цьому пріоритетний напрямок контролю над виконанням бюджету - визначення результативності витрачання бюджетних коштів. В якості такого результату виступає досягнення одержувачами коштів бюджетів суспільно значущих цілей, на які були виділені кошти. Для цього розробляються і затверджуються цільові показники діяльності різних бюджетополучателей. Затвердження бюджетної звітності, так само як і затвердження законів (рішень) про бюджет, - це прерогатива органів законодавчої (представницької) влади. Всі стадії бюджетного процесу є обов'язковими, час, коло учасників, їх повноваження і розв'язувані завдання строго узгоджені. По-четверте, бюджетний процес врегульовано нормами законодавства. Його правову основу складають норми Конституції Російської Федерації. Вони, в першу чергу, визначають компетенцію органів державної влади різних рівнів і муніципальних утворень у бюджетному процесі. Так, у відповідності зі п. "з" ст. 71 Конституції Російської Федерації федеральний бюджет, федеральні податки з бори, а також федеральні фонди регіонального розвитку перебувають у винятковому веденні Російської Федерації. До повноважень Уряду Росії віднесена розробка і подання Державній Думі федерального бюджету та забезпечення його виконання, звіту про виконання федерального бюджету (п. "а" ст. 114 Конституції Російської Федерації). До компетенції органів місцевого самоврядування, в свою чергу, віднесено самостійне формування, затвердження і виконання місцевих бюджетів (ст. 132 Конституції Російської Федерації). Основи бюджетного процесу закладені також у статутах і конституціях суб'єктів Російської Федерації, в статутах муніципальних утворень. На основі конституційних норм розроблено бюджетне законодавство Російської Федерації, що включає великий масив законодавчих актів. Безсумнівно, чільне місце в регулюванні бюджетних процесуальних правовідносин займає Бюджетний кодекс Російської Федерації. Третя частина Бюджетного кодексу практично повністю присвячена регулювання бюджетного процесу на федеральному рівні і визначення основ бюджетного процесу на рівні суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень. Досить широко законодавство суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень про бюджетний процес * (135). Однак крім законодавства прийнятий об'ємний масив підзаконних нормативних правових актів, що регулюють різні сторони бюджетних процесуальних правовідносин. Підзаконні правотворчість у сфері бюджетного процесу є делегованим. Законодавець прямо вказує ті випадки, коли органи виконавчої влади та місцеві адміністрації муніципальних утворень вправі приймати нормативні правові акти з питань бюджетного процесу. Так, відповідно до ст. 179.1 БК РФ Уряд Російської Федерації в рамках підготовки проекту федерального закону про федеральний бюджет наділене правомочием встановлювати порядок формування та реалізації федеральної цільової адресної програмою. На виконання цієї норми Урядом РФ було прийнято постанову від 18 серпня 2008 р. N 619 "Про формування та реалізації федеральної адресної інвестиційної програми" * (136). Специфічною рисою бюджетного процесу є його повторюваність, циклічність. Бюджетний процес проходить послідовно всі стадії, після чого починається заново. Проміжок часу між початком першої стадії бюджетного процесу і завершенням його останній стадії отримав назву бюджетного циклу. Бюджетний цикл в Російській Федерації досить тривалий. Він починається задовго до чергового фінансового року (більш ніж за три роки) і завершується в році, наступному за звітним фінансовим роком. Таким чином, бюджетний цикл триває приблизно п'ять років. Це обумовлено переходом до системи середньострокового бюджетного планування * (137). У його рамках бюджетний цикл починається з розгляду раніше схвалених у попередньому бюджетному циклі основних параметрів середньострокового фінансового плану на відповідний рік, аналізу зміни зовнішніх факторів і умов, обгрунтування змін, що вносяться в основні бюджетні показники планованого року, а також коригування або розробки бюджетних проектировок на наступні роки прогнозного періоду. При цьому середньостроковий фінансовий план може бути прогнозно-аналітичним документом органів виконавчої влади або стверджується законодавчо, отримуючи статус багаторічного (укрупненого) бюджету. Вперше такий підхід був реалізований при підготовці проекту Федерального закону "Про федеральний бюджет на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років". Таким чином, робота над "федеральним бюджетом - 2010" велася вже в 2007 р., за три роки до того, як він став "черговим фінансовим роком". Бюджетний процес в Російській Федерації заснований на певних принципах: а) принцип єдності системи бюджетного процесу, що полягає в тому, що бюджетний процес регламентується єдиними нормативними правовими актами, перш всього Бюджетним кодексом РФ, складається з однакових стадій на всіх рівнях бюджетної системи, означає єдність системи органів влади, що беруть участь в ньому; б) принцип самостійності публічних утворень у здійсненні бюджетного процесу. Незважаючи на єдність бюджетного процесу, на кожному рівні бюджетної системи Російської Федерації він здійснюється самостійно. Федеральний бюджетний процес здійснюється федеральними органами державної влади, іншими органами та організаціями федерального рівня. При цьому бюджетно-процесуальні правовідносини федерального рівня детально регулюються Бюджетним кодексом РФ. Бюджетний процес на регіональному рівні здійснюється в порядку, який встановлюють органи державної влади суб'єктів Російської Федерації. Бюджетний кодекс Російської Федерації визначає лише загальні контури регіонального бюджетного процесу. Аналогічно органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють муніципальний бюджетний процес. Самостійність здійснення бюджетного процесу на субфедеральном (регіональному та муніципальному рівнях) не беззастережна і абсолютна. Обмежуючим умовою цього принципу є вимога єдності бюджетного процесу, що найбільш яскраво проявляється на стадії виконання бюджетів. Одним з найважливіших принципів виконання бюджетів усіх рівнів є принцип єдності каси. Починаючи з 1 січня 2010 р. всі бюджети бюджетної системи Російської Федерації будуть обслуговуватися органами Федерального казначейства. Виконавчі органи суб'єктів Російської Федерації можуть виконувати регіональні та муніципальні бюджети тільки за угодою з Федеральним казначейством і лише за наявності необхідних ресурсів. Конституційний Суд Російської Федерації вказав, що єдине казначейське виконання регіональних та місцевих бюджетів не відбивається на самостійності здійснення ними бюджетного процесу. У Постанові Конституційного Суду РФ від 15 грудня 2006 р. N 10-П наголошується, що Федеральне казначейство не має права розпоряджатися коштами бюджету суб'єкта Російської Федерації, визначати напрями їх витрачання і санкціонувати виплати з єдиного рахунку бюджету суб'єкта Російської Федерації, причому проведення та облік операцій по касовим надходженнях до бюджету суб'єкта Російської Федерації і касовим виплат з нього з обов'язковим наданням фінансовому органу суб'єкта Російської Федерації звітності про касове виконання бюджету здійснюється Федеральним казначейством в цілях централізованого обліку інформації про стан публічних фінансів в цілому на основі реалізації конституційних повноважень Російської Федерації з фінансового регулювання, забезпечує найбільш ефективне функціонування всієї бюджетної системи та оптимальну організацію міжбюджетних відносин; в) принцип середньострокового бюджетного планування. Цей найважливіший принцип був вперше відображено в Концепції реформування бюджетного процесу в Російській Федерації і закріплений у вигляді поправок до Бюджетного кодексу РФ, які були прийняті Федеральним законом від 26 квітня 2007 р. N 63-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання бюджетного процесу і приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації ". Суть середньострокового бюджетного планування полягає в регулярній розробці середньострокового (трирічного) фінансового плану, який може мати статус законодавчого акта або прогнозно-аналітичного документа. Слід зазначити, що середньострокове бюджетне планування застосовувалося в Росії при складанні проектів бюджетів і до внесення поправок до Бюджетного кодексу Російської Федерації. При складанні проектів бюджетів використовувався середньостроковий прогноз соціально-економічного розвитку відповідної території. У 90-х роках XX в. була сформована законодавча база для середньострокового фінансового планування. 20 липня 1995 був прийнятий Федеральний закон N 115-ФЗ "Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку Російської Федерації" * (138). Прогнози соціально-економічного розвитку передбачалися у складі документації, підготовлюваної разом з проектом федерального закону про федеральний бюджет і першою редакцією Бюджетного кодексу РФ (ст. 169). Разом з тим середньострокове прогнозування піддалося серйозній критиці, оскільки на практиці його роль у бюджетному процесі обмежена довідково-інформаційним супроводом проекту бюджету на окремо взятий рік. Багато в чому це пов'язано з об'єктивними умовами і обмеженнями бюджетного процесу (недостатня надійність макроекономічного прогнозування, зміни податкового законодавства, наявність великих "незабезпечених мандатів", залежність бюджетних доходів від зовнішньоекономічних чинників, а витрат - від проведених структурних реформ і т.д.). Крім того, були внутрішні недоліки складалася практики розробки та реалізації середньострокових фінансових планів: відсутність чіткої методології коригування раніше схвалених проектировок, оцінки стійкості і ризиків, ув'язки з цілями і пріоритетами середньострокової державної політики та умовами їх реалізації, формування граничних обсягів видатків для адміністраторів бюджетних коштів на трирічний період * (139). Реформування середньострокового фінансового планування передбачає, в першу чергу, надання фінансових планів сили закону. Федеральний закон про федеральний бюджет включає фінансовий план не тільки на черговий фінансовий рік, але і на плановий період в два роки; г) принцип періодичності бюджет означає, що бюджетний процес строго визначений за часом. Після завершення бюджетного циклу бюджетний процес починається заново; д) принцип наступності бюджетів. Даний принцип, заснований на середньостроковому бюджетному плануванні, означає, що показники бюджету чергового року знаходяться в залежності від показників бюджету попереднього року. Щорічно відбувається зміщення чергового року і планового періоду на один рік за допомогою коректування бюджетних показників попереднього періоду і включення показників другого року планового періоду. Бюджетний процес заснований, крім специфічних принципів, на загальних принципах побудови бюджетної системи: єдності бюджетної системи Російської Федерації; розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації; самостійності бюджетів; рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень; повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів; збалансованості бюджету; результативності та ефективності використання бюджетних коштів; загального (сукупного) покриття витрат бюджетів; прозорості (відкритості); достовірності бюджету; адресності та цільового характеру бюджетних коштів; підвідомчості видатків бюджетів; єдності каси (ст. 28 БК РФ). Нарешті, вершину ієрархії принципів бюджетного процесу складають загальправові ідеї: конституційності, законності, самостійності гілок влади та органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "8.1. Поняття і стадії бюджетного процесу" |
||
|
||