| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.1. Правова характеристика суб'єктів бюджетних правовідносин у науці фінансового права |
||
|
Будь-яка держава прагне створити найбільш ефективну в практичній дії систему своїх органів. Реформування цієї системи, яке в Україні вже набуло постійного характеру, реальних позитивних результатів не дає. Органи публічної влади мають законодавчо закріплений статус, що дозволяє їм бути суб'єктами правовідносин. Суб'єкт настільки дійсний, наскільки він дієвий, активний . Можна стверджувати про існування в нашій державі певної системи (сукупності, організаційної єдності) органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин, які мають спільну мету та певні спільні завдання тощо. Тобто суб'єкти бюджетних правовідносин являють собою цілісну (нерозривну) систему відповідних органів і посадових осіб, які поєднані між собою цілою низкою взаємокореспондуючих прав та обов'язків. Цілісність системи суб'єктів зумовлена наявністю спільної мети їх бюджетної діяльності та публічного інтересу. Більш детально це питання розглядається в спеціальних дослідженнях . Якщо вести мову про функції органів публічної влади, то їх можна згрупувати таким чином: правовстановлювальні (вироблення політики та регулювання); правозастосовні (контрольно-наглядові функції й індивідуальне правовстановлення); інші функції (управління майном і надання послуг) . У бюджетному праві правовстановлення також виявляється у виробленні бюджетної політики, створенні правових основ регулювання бюджетних відносин; правозастосовна функція реалізується на будь-якій стадії бюджетного процесу; управлінські функції виявляються, приміром, в управлінні бюджетними коштами. Практично всі органи держави без винятку займаються фінансовою діяльністю. Органи загальної компетенції - вищі представницькі і виконавчі органи державної влади - керують усіма фінансами, бюджетом, податками, грошово-кредитною системою тощо. Органи спеціальної компетенції залежно від ступеня участі у фінансовій (зокрема бюджетній) діяльності можна поділити на дві групи : 1) державні органи, що здійснюють фінансову (бюджетну) діяльність у зв'язку з виконанням своїх основних функцій і завдань; їх функції та повноваження в галузі фінансів і бюджету визначаються спеціальними нормативно-правовими актами (йдеться про всіх розпорядників бюджетних коштів); 2) державні органи спеціальної компетенції, для яких фінансова діяльність є основною; ці органи створюються спеціально для здійснення цієї діяльності (наприклад, Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України). Як слушно вважає Н.І. Хімічева, бюджетне право регулює певну частину суспільних відносин і визначає коло учасників цих відносин, яких наділяє юридичними правами та обов'язками, що забезпечують використання грошового фонду відповідної території згідно із завданнями та функціями органів влади та органів самоврядування. Це у свою чергу зумовлює наявність такої категорії, як суб'єкти бюджетного права , які є похідними від суб'єктів фінансового права. Варто враховувати той факт, що склад суб'єктів бюджетних правовідносин відрізняється від складу суб'єктів бюджетних прав. Бюджетні права бувають матеріальними та процесуальними. Перші має держава, адміністративно-територіальні одиниці, але реалізовувати ці права самостійно, тобто вступати у бюджетно-процесуальні правовідносини, можуть не завжди. У російській фінансово-правовій науці досить добре досліджено питання участі в означених правовідносинах суспільно-територіальних утворень (держави, суб'єктів федерації, муніципальних утворень). На думку О.Г. Пауля, як суб'єкти бюджетно-процесуальних прав такі утворення не є безпосередніми учасниками конкретних бюджетно-процесуальних відносин. Суб'єктами таких правовідносин може бути лише орган державної влади чи місцевого самоврядування, що виступає (діє) від власного імені або від імені відповідного утворення . У літературі вже порушене питання щодо інституту представництва в бюджетних правовідносинах. Тобто йдеться про представлення інтересів держави відповідними органами державної влади, а публічних інтересів - органами публічної влади. При цьому слід мати на увазі, що таке представництво основане не на договорі, а на законі, і повноваження органу публічної влади як учасника бюджетних правовідносин визначаються не довіреністю, а компетенцією цього органу . Важливою у цьому контексті також вважається участь одних осіб у певних правовідносинах від імені інших. Проте конструкція «від імені іншої особи» - це юридична конструкція представництва. За такої конструкції, як пише В.Є. Мартиненко, виникають такі відносини: 1) між тим, кого представляють, і представником; 2) між представником і третьою особою; 3) між тим, кого представляють, і третьою особою. Дії представника створюють права та обов'язки для того, кого він представляє. На думку цього науковця, суб'єктом бюджетно-процесуальних відносин, в яких державний чи муніципальний орган виступає від імені суспільно-територіального утворення, є саме це утворення . Далі цитований автор звертає увагу на те, що під час здійснення бюджетного процесу виникають відносини, суб'єктами яких вважаються саме державні органи, які є самостійним суб'єктом (стороною) бюджетно-процесуальних відносин, виступаючи від власного імені, але в інтересах держави. Таким чином, суб'єктами бюджетно-процесуальних відносин можуть виступати такі особи: 1) суспільно-територіальні утворення (як суб'єкти названих правовідносин вони представлені своїм органом, який виступає від імені відповідного утворення); 2) органи державної влади чи муніципальних утворень; 3) отримувачі бюджетних коштів. Суб'єкти Федерації виступають як самостійні суб'єкти бюджетно-процесуальних відносин під час розгляду і затвердження регіонального бюджету, а також затвердження звіту про виконання такого бюджету . Участь органів публічної влади й інших суб'єктів у бюджетних правовідносинах спонукає до використання поняття «учасник правовідносин». Досить часто це поняття ототожнюється з поняттям «суб'єкт правовідносин». Із цього приводу, наприклад, А.Т. Ковальчук наголошує на тому, що названі поняття нерідко уподібнюються, проте вони мають також і свої певні особливості, що дозволяють розмежовувати їх. Так, на його думку, суб'єкт фінансово-правових відносин як генератор перетворень у фінансовому просторі відіграє свою роль не лише як учасника, а й першопричини фінансових правовідносин. Тобто за будь-яких умов принципово неправильно протиставляти ці категорії, подібна вільність допустима лише завдяки науковій абстракції . Далі цитований автор пише, що учасник фінансових правовідносин - це, як правило, юридична особа, що володіє правосуб'єктністю, тобто потенційно здатна бути суб'єктом фінансових правовідносин. На нашу думку, таке твердження є не зовсім коректним, - незрозуміло, на підставі чого А.Т. Ковальчук стверджує, що учасником є, «як правило, юридична особа». Хіба фізична особа не є учасником фінансових правовідносин? Навіть за ст. 20 БК України учасниками бюджетного процесу є органи (тобто юридичні особи) та посадові особи (це вже фізичні особи), які наділені бюджетними повноваженнями. Переважна більшість учених слушно стверджує, що суб'єктом фінансових і бюджетних правовідносин є реальний учасник цих відносин. Вважаємо, що всі суб'єкти бюджетних правовідносин є їх учасниками, але не всі учасники є такими суб'єктами. Тобто поняття «суб'єкт бюджетних правовідносин» є вужчим за своїм обсягом, ніж поняття «учасник бюджетних правовідносин». Також А.Т. Ковальчук зазначає, що суб'єктами фінансових правовідносин вважаються фізичні та юридичні особи, які вступають у реальні фінансові правовідносини з метою досягнення конкретної мети чи отримання запланованого (позитивного результату). Ті ж самі особи, які потенційно правоздатні та дієздатні в системі фінансових правовідносин, демонструють відповідні наміри та бажання, але не вступили у реальні фінансові правовідносини, є учасниками цих відносин, водночас не будучи їх суб'єктами . Наведене твердження викликає декілька зауважень і заперечень. Так, очевидною є помилковість визначення учасників, адже учасник - це особа, яка бере чи брала участь у чому-небудь ; участь у правових відносинах є реалізацією прав і обов'язків . На цю недоречність слушно звертає увагу і В.Д. Чернадчук . Учені С.С. Алексєєв та Р.Й. Халфіна обстоюють думку про те, що «суб'єкт права» (правосуб'єктність)» - це поняття відмінне від поняття «суб'єкт (учасник) правовідносин»; суб'єкт правовідносин - це реальний учасник правових відносин . Халфіна Р.Й. також вважає, що доречніше використовувати поняття «учасник правовідносин», а не «суб'єкт правовідносин», оскільки останнє дещо подібне за своїм найменуванням до поняття «суб'єкт права». Ці питання розглядає у своїй монографії і Н.І. Хімічева, яка поняття суб'єктів та учасників бюджетних правовідносин розуміє однаково . Усі органи публічної діяльності є учасниками бюджетних правовідносин та залучені до бюджетної діяльності. Суб'єктами бюджетної діяльності є визначені законодавством органи публічної влади. На думку В.Д. Чернадчука, ці органи визначені у бюджетному законодавстві . Вагомими в аналізованому контексті є норми Основного Закону України, що становлять основу конституційного законодавства. Чернадчук В.Д. також вважає, що суб'єкти бюджетної діяльності - це держава та адміністративно-територіальні одиниці в особі відповідних уповноважених органів, для яких бюджетна діяльність є спеціальною або входить до їх компетенції. Названі органи діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень, які є власниками відповідних бюджетів . Наведена теза викликає декілька запитань і зауважень. По-перше, спірним є твердження про те, що суспільно-територіальні утворення є власниками відповідних бюджетів. Якщо під суспільно-територіальними утвореннями розуміти територіальні громади (таке тлумачення відповідає назві, хоча нижче автор ніби вже ототожнює адміністративно-територіальні одиниці та суспільно-територіальні утворення), то в їх власності перебувають не бюджети, а доходи місцевих бюджетів (відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів тощо). По-друге, викликає заперечення і положення про те, що для якихось органів бюджетна діяльність може бути спеціальною. Учений правильно зауважив, що ця діяльність становить компетенцію органів, але, як видається, навряд чи можна знайти орган публічної влади, який би займався виключно бюджетною діяльністю, тобто для якого вона була б спеціальною. Спираючись на класифікацію суб'єктів бюджетної діяльності, яка запропонована В.Д. Чернадчуком , та враховуючи наведені вище критичні міркування, пропонуємо таку класифікацію: І група - пасивні суб'єкти - держава та адміністративно-територіальні одиниці, які безпосередньо не беруть участі в бюджетній діяльності, а делегують відповідним органам публічної влади свої повноваження; ІІ група - активні суб'єкти-організатори - органи публічної влади (органи державної влади та органи місцевого самоврядування), які діють від імені держави та від імені територіальних громад у межах своєї компетенції (уповноважені суб'єкти) або від власного імені у межах своїх повноважень (зобов'язані суб'єкти); ІІІ група - безпосередні суб'єкти реалізатори - розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. Для здійснення програм і заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. Дискусійною видається пропозиція В.Д. Чернадчука розмежовувати суб'єктів і учасників бюджетної діяльності . Очевидно, учений керувався поділом суб'єктів та учасників бюджетних правовідносин, виділенням у БК України учасників бюджетного процесу, до яких належать органи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями. Бюджетні повноваження ж у контексті ст. 19 БК України - це права та обов'язки учасників бюджетних правовідносин (органів, установ та посадових осіб) з управління бюджетними коштами. Варто ще раз зазначити, що всі органи публічної влади є суб'єктами бюджетної діяльності і, відповідно, особи, які представляють інтереси цих органів, також належать до названих суб'єктів. У зв'язку із цим не зовсім обґрунтованою видається позиція згаданого вище вченого, який вважає, що, окрім суб'єктів бюджетної діяльності, до неї залучені ще й особи, які «своїми діями забезпечують той чи інший напрямок здійснення бюджетної діяльності та діють від імені суб'єктів бюджетної діяльності в межах їх компетенції або повноважень з метою реалізації завдань і функцій цих суб'єктів, яких слід визнати учасниками бюджетної діяльності і чия присутність здебільшого є обов'язковою, оскільки інколи їх дії стають об'єктом правового впливу з боку суб'єктів бюджетної діяльності». Так, до таких учасників цитований автор відніс Прем'єр-міністра України, Міністра фінансів України, керівників інших державних органів та органів місцевого самоврядування, депутатів, голів комітетів Верховної Ради України, представників комітетів (не зовсім зрозуміло, чому представників, адже вони є депутатами, яких вже називали вище), депутатських фракцій та груп, представників Кабінету Міністрів України, Рахункової палати тощо. Усі вони - конкретні фізичні особи, які, щоправда, представляють публічний інтерес. На наше переконання, не зовсім доцільно розмежовувати суб'єктів бюджетної діяльності як уповноважених державних органів та їх керівників (представників) - учасників бюджетної діяльності, оскільки їх усіх охоплено поняттям «суб'єкти бюджетної діяльності», розмежування - лише ускладнить бюджетно-правову термінологію. Слід просто зрозуміти, хто саме забезпечує здійснення бюджетної діяльності, а це, власне, і є учасники. До речі, Ю.О. Крохіна не розмежовує поняття «суб'єкт» і «учасник», а вживає їх як синонімічні . Так само, з огляду на практику застосування бюджетно-правових норм, не потрібно розділяти суб'єктів (учасників) бюджетної діяльності на заінтересованих і незаінтересованих. Усі суб'єкти бюджетної діяльності так чи інакше зацікавлені в досягненні певних цілей. До незаінтересованих суб'єктів В.Д. Чернадчук відносить, наприклад, апарат Верховної Ради України, який розповсюджує серед народних депутатів висновки та пропозиції до проекту закону про держбюджет. Цей приклад аж ніяк не підтверджує наведений вище висновок ученого, оскільки Верховна Рада України як законодавчий орган влади є суб'єктом бюджетної діяльності, але це не означає, що всі її працівники, усі структурні підрозділи повинні займатися бюджетною діяльністю. У такому разі, за аналогією, незаінтересованим учасником бюджетної діяльності має бути копіювальник, який розмножує проект держбюджету. Також ми не вважаємо, що, приміром, бухгалтерія Рахункової палати є незаінтересованим учасником державного фінансового контролю, який здійснює Рахункова палата, оскільки вона залучена до контрольного процесу. Адже це виглядало б абсурдно. Коло суб'єктів бюджетної діяльності є ширшим, ніж бюджетних правовідносин. На думку Ю.Л. Смірнікової, метою бюджетної діяльності суб'єктів Російської Федерації є фінансування видаткових функцій бюджетів субфедеральних утворень, досягнення якої (йдеться, мабуть, про функції органів місцевого самоврядування. - О. М.-С.) має забезпечуватися наявністю доходних джерел бюджетів суб'єктів Федерації . Словосполучення «видаткова функція бюджету» видається дещо некоректним, особливо з огляду на те, що в теорії фінансового та бюджетного права, а також в економічній теорії досить давно і доволі чітко визначені функції бюджету. Існує тісний взаємозв'язок суб'єктів та об'єктів бюджетної діяльності. Так, В.Д. Чернадчук зазначає, що «у процесі цієї діяльності здійснюється управлінський вплив суб'єкта бюджетної діяльності на об'єкт і, відповідно, певною мірою його підпорядкування волі суб'єкта. Таким чином, між суб'єктами з приводу об'єкта складаються управлінські відносини, а сама бюджетна діяльність набуває управлінського характеру» . На підставі розглянутих вище положень можна зробити висновок про те, що між суб'єктами цієї діяльності щодо об'єкта виникають не просто управлінські відносини, а саме бюджетні правовідносини. Управлінський характер останніх не викликає заперечень. На думку М.О. Перепелиці, під суб'єктом фінансового права розуміється суб'єкт права, на якого поширюється дія фінансово-правових норм і який наділений такими юридичними ознаками, як: 1) зовнішня фінансова відокремленість; 2) фінансова персоніфікація; 3) здатність виробляти, виражати і здійснювати фінансову персоніфіковану вволю (фінансова правосуб'єктність); 4) здатність виступати носіями фінансових прав і обов'язків (фінансова правоздатність); 5) здатність реалізовувати фінансові права та обов'язки у фінансових правовідносинах (фінансова дієздатність) . Всі ці ознаки притаманні також суб'єктам бюджетних правовідносин - органам публічної влади. Суб'єкти фінансового та бюджетного права складають фінансовий апарат, що становить частину державного апарату, на яку покладено функцію керівництва та управління фінансами. Фінансовий апарат України включає: Міністерство фінансів України, Державну казначейську службу України, Національний банк України, Державну податкову службу України, Рахункову палату, їх територіальні установи, фінансові відділи та управління міністерств, відомств, державних комітетів і комісій, фінансові відділи та управління органів влади АРК, органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, а також підприємств, установ, організацій. Саме на фінансовий апарат покладено функції: розроблення, виконання та звітності про виконання державного і місцевих бюджетів, розроблення фінансових планів, балансів, кошторисів; мобілізації, розподілу та використання фондів коштів; контролю за цільовим та ефективним використанням матеріальних і трудових ресурсів у ході господарсько-фінансової діяльності . Деякі вчені досить своєрідно тлумачать поняття «суб'єкти бюджетних правовідносин». Наприклад, інколи до них відносять державу, адміністративно-територіальні одиниці, соціальні утворення, тобто народ, територіальні громади, соціальні спілки . Таке бачення є подекуди спірним, особливо стосовно питання участі народу в бюджетних правовідносинах. Очевидно, що народ, лише делегувавши від себе до законодавчого та місцевого представницького органу відповідних осіб, віддав їм право вступати у бюджетні правовідносини, вирішувати де-юре питання у своїх інтересах. Безпосередньо ж народ навіть не бере участі у бюджетних правовідносинах. Відповідно до ст. 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Тобто у цих відносинах народ безпосередньо є учасником. Проте ст. 74 Конституції України передбачає, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Отже, у цих відносинах не допускається волевиявлення народу та його прямої участі. Фінансові та бюджетні правовідносини є яскраво вираженими відносинами підпорядкованості. Як слушно з цього приводу зауважує В.Д. Чернадчук, підпорядкованість у бюджетному праві має різний характер і може виявлятися: 1) у праві уповноваженого суб'єкта видавати акти, обов'язкові для виконання організаційно не підпорядкованому йому суб'єкту правовідносин; 2) у праві представницького органу влади приймати правові акти, які є обов'язковими для органів виконавчої влади як підзвітного йому суб'єкта бюджетних правовідносин; 3) у праві органу виконавчої влади адресувати своє юридично владне волевиявлення іншій організаційно підпорядкованій стороні . Пауль О.Г. зазначає, що необхідно розрізняти суб'єктів бюджетно-процесуальних прав і суб'єктів бюджетно-процесуальних правовідносин. Суб'єктами перших можуть бути як органи державної влади та місцевого самоврядування, так і безпосередньо суспільно-територіальні утворення. У конкретних вже правовідносинах суспільно-територіальні утворення виступають лише в особі відповідних органів . У фінансово-правовій науці, виходячи з аналізу чинного законодавства, виділяють три групи суб'єктів фінансового права (та правовідносин): держава та адміністративно-територіальні одиниці, колективні суб'єкти, індивідуальні суб'єкти . Держава в цілому є суб'єктом фінансового права, коли постає як держава-суверен, держава-власник, тобто як казна. Держава, реалізуючи свої суверені права, досить часто реалізує і свій статус власника (у такому разі йдеться саме про участь у правовідносинах. - О. М.-С.). Це не випадково: приймаючи рішення з фінансових питань, держава одночасно змушена розпоряджатися бюджетом, який є складовою казни, що перебуває в державній власності. Нерідко держава-суб'єкт підміняється вказівкою на ті державні органи, в особі яких вона діє . У теорії права та спеціальній юридичній літературі визначається підхід, відповідно до якого держава та різні територіальні утворення є суб'єктами деяких правовідносин. Але при цьому відсутній єдиний підхід щодо визначення конкретних правовідносин, у яких бере учать держава. Стосовно бюджетного права і бюджетних правовідносин, то в науці фінансового права це питання знайшло певне втілення у роботах, наприклад, М.В. Карасьової та О.О. Семчик. Відомий учений-цивіліст О.О. Красавчиков писав, що держава є специфічним суб'єктом, особливості якого виявляються у єдності політичного та господарського керівництва країною, єдності влади суверена та власника, самостійному визначенні порядку, форми і характеру здійснення належних йому прав . Узагалі, держава вважається політичною організацією населення (суспільства) цієї країни, необхідна йому для виконання «суспільних справ», для встановлення порядку відносин у суспільстві; це офіційний представник суспільства (в особі своїх органів та вищих посадових осіб вона виступає від імені народу тієї чи іншої країни, виконує функцію представництва народу всередині країни і на міжнародній арені); виконує роль соціально-політичного арбітра в суспільстві; регулятивний інститут суспільства (держава - це від початку політично владна юридична особа, яка відповідним органам і установам надає владні повноваження; від неї походить легальний державний примус, право застосовувати який вона делегує своїм органам і установам); має суверенну державну владу, що наділена верховенством стосовно будь-якої іншої влади; виконує особливі функції в суспільстві (економічну, політичну тощо); основний творець моделей публічно-правових відносин у суспільстві . У публічній сфері (а сфера бюджету належить саме до такої. - О. М.-С.) держава є єдиним суб'єктом консолідації, тому для централізації суспільних відносин держава використовує імперативний метод регулювання, заснований на субординації інтересів . На думку М.В. Карасьової, держава як суб'єкт бюджетних правовідносин реалізує свої матеріальні бюджеті права через казначейство. Саме цей орган у процесі виконання бюджету витрачає його, тим самим реалізує право держави на використання та розподіл бюджетних коштів... Коли держава чи її суб'єкт є суб'єктами фінансових правовідносин, вони виступають у цих відносинах як відповідний фінансовий орган . Як вказує Л.Л. Бобкова, державні органи відрізняються від держави як суб'єкта фінансового права такими ознаками: вони не наділені суверенними правами, які має держава; у фінансових правовідносинах державні органи ніколи не виступають власником . Кечек'ян С.Ф. писав, що права держави є правами її органів . Тобто держава завжди діє лише через власні органи та за їх допомогою. Цього ми не заперечуємо, проте не всі бюджетні права держави - бюджетні права органів публічної влади. Права останніх є похідними від прав держави і значно ширші від них. Також саме держава має бюджетні права, а реалізують їх вже відповідні органи. У науці фінансового права поширена думка, що держава є суб'єктом матеріальних бюджетних прав чи повноважень. До матеріальних бюджетних прав держави зазвичай учені відносять: 1) право на власний бюджет. Саме це право є основним (первинним) матеріальним бюджетним правом, яке, на думку В.Д. Чернадчука, належить «суспільно-територіальному утворенню і визначає саме його бюджетну правосуб'єктність, а не правосуб'єктність державних органів чи органів місцевого самоврядування» . Професор Н.І. Хімічева з цього приводу пише, що внаслідок набуття права на бюджет набувається цілий комплекс прав на отримання доходів бюджету та їх подальший розподіл і використання на соціально-економічний розвиток відповідної території . На наш погляд, саме право на власний бюджет є тим первинним бюджетним правом, від якого походять усі інші бюджетні права та обов'язки. Це право все ж таки визначає бюджетну правосуб'єктність як держави, так й органів публічної влади; 2) право на отримання бюджетних доходів і внесення їх до бюджету; 3) право на використання бюджетних коштів; 4) право на розподіл бюджетних доходів між бюджетами певних територій; 5) право на утворення та використання в межах бюджету цільових і резервних фондів. У праві держави на власний бюджет набуває вираження суверенітет. Через матеріальні бюджетні права реалізується статус держави-казни. Тож Україна, використовуючи матеріальні бюджетні права у фінансових правовідносинах, реалізує як свій статус держави-казни, так і свої суверенні права в галузі фінансів. Статус держави-казни реалізується через казначейство. Держава в цілому має визнаватися суб'єктом фінансового права та фінансових правовідносин при грошовій емісії. Деякі вчені, зокрема П.-М. Годме, розглядають стягнення податків як суверенне право держави. Так само й повернення надмірно сплачених коштів і надання державного кредиту (держава має боргові зобов'язання, отже, держава в цілому є також і суб'єктом фінансових правовідносин з приводу визначення порядку, умов випуску (видачі) та розміщення своїх боргових зобов'язань) . При розгляді питання суб'єктів бюджетних правовідносин необхідно з'ясувати механізм зв'язку між державою як суб'єктом фінансового права і тим органом, у особі якого вона діє в бюджетних правовідносинах. Отже, держава як суб'єкт фінансового права у певних, зокрема бюджетних, правовідносинах діє в особі певного державного органу. При цьому такий орган наділено фінансовою правосуб'єктністю, що є поєднанням фінансової правоздатності та дієздатності й розкривається в його компетенції. У певних фінансових правовідносинах дієздатність держави переходить на державні органи, що представляють державу; деліктоздатність припадає саме на державу. Варто підтримати думку В.Д. Чернадчука про те, що суб'єктом матеріальних бюджетних прав є держава, а суб'єктом бюджетно-процесуальних прав і бюджетних правовідносин держава може бути опосередковано - через органи державної влади, які виступають від її імені та за дії яких держава несе відповідальність . Те, що держава є суб'єктом бюджетних відносин, передбачено у БК України. Так, відповідно до ст. 1 цим Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Наприклад, п. 20 ст. 2 БК України встановлює, що державний борг - це загальна сума боргових зобов'язань...; у п. 50 ст. 2 фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається як гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Згідно із положеннями п. 3 ч. 1 ст. 7 БК України (принцип самостійності бюджетної системи) саме держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади АРК і органів місцевого самоврядування; ст. 12 містить вказівку на те, що класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, АРК, місцевого самоврядування; за ч. 1 ст. 16 право на здійснення державних внутрішніх і зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України або особі, яка виконує його обов'язки, за дорученням Кабінету Міністрів України. Право власності - це приватне право, але воно має забезпечувати і публічний інтерес . З огляду на це держава як юридична особа публічного права та суб'єкт цивільних правовідносин має право володіти майном, яке їй належить. Володіння - це фактичне утримування речі (майна), що надає можливість впливати на неї . У володінні бюджетними коштами виявляється статика відносин власності, закріпленість речей (майна) . Динаміка ж відносин полягає у користуванні та в розпорядженні своїм майно, адже цивільно-правові відносини власності (саме про них і йдеться, коли аналізуються питання права власності держави та органів місцевого самоврядування) наділені ознакою динаміки. Користуються та розпоряджаються державними коштами розпорядники бюджетних коштів. Користування бюджетними коштами. На думку В.Д. Чернадчука, суб'єктом права користування бюджетом виступає держава в особі уповноважених державних органів . Проте видається, що в аналізованих відносинах суб'єктом виступають вже безпосередньо органи публічної влади, які і так завжди діють від імені держави. Сама ж держава вже не користується коштами бюджету. Користування бюджетними коштами практично співпадає з розпорядженням, оскільки воно полягає в передачі бюджетних коштів у відання юридичних осіб (й інших суб'єктів) . Право користування - це юридично забезпечена можливість власника добувати з належного йому майна корисні властивості для задоволення своїх особистих та майнових потреб; це одне із повноважень власника . Бобкова Л.Л. робить висновок про те, що отримувати корисні властивості, наприклад, безпосередньо з грошей, не можна, адже вони у них відсутні... Отримання та користування отриманими грошовими доходами може здійснюватися лише шляхом тих або інших угод з третіми особами (продаж і придбання речей), тобто шляхом здійснення правомочності розпорядження. Правомочність користування бюджетними коштами з держави здійснюється через витрачання цих коштів. Останнє зумовлено тим, що корисні властивості грошових коштів виявляються не інакше як через їх функції (платежу), для реалізації яких власник повинен вступити у правовідносини з іншими суб'єктами . Розпорядження бюджетними коштами. Відносини розпорядження бюджетними коштами належать до бюджетно-процесуальних відносин. При їх розгляді В.Д. Чернадчук знову ж таки пише про те, що держава-власник бюджетних коштів вирішує їх юридичну долю . Однак, на нашу думку, це питання вже вирішує представницький орган відповідного рівня, затверджуючи закон чи рішення про бюджет. Також вбачається, що, наприклад, при перерахуванні коштів з державного бюджету на рахунки відповідних розпорядників бюджетних коштів їх статус дещо видозмінюється, оскільки змінюється власник коштів (якщо спочатку власником доходів бюджету була держава, то потім власником стає вже розпорядник, який і відповідає за цільове використання коштів). При цьому форма власності не змінюється: як була державна, так такою ж і залишилася (якщо йдеться про кошти місцевих бюджетів, то тут слід вести мову про комунальну форму власності). Варто зауважити, що в бюджетних правовідносинах стосовно обігу бюджетних коштів навряд чи можна повною мірою застосовувати цивільно-правову тріаду права власності (право володіння, користування та розпорядження). Це пояснюється тим, що коштами бюджету ніхто не користується - ними розпоряджаються, тобто право користування як таке випадає або ж поглинається правом розпорядження. Застосування на практиці, у фінансовому законодавстві чи побуті термінів «користування» та «використання» зовсім не означає, що існує «право користування». Актуальним нині є висновок відомого вченого В.О. Лебедєва про те, що дуже важливо, аби не було поєднання в одній особі зберігання і розпорядження грішми. Тобто основним правилом фінансового господарства має бути таке: 1) ніхто не може зберігати казенні гроші, якщо він не призначається на те від Міністерства фінансів; 2) той, хто має на руках державні гроші, не має права самостійно витрачати їх, а може лише видавати їх, відповідно до розпорядчих вказівок; 3) той, хто має право розпоряджатися грошима, не може бути відповідальним їх зберігачем . При розгляді питання суб'єктного складу бюджетних правовідносин В.Д. Чернадчук робить висновок, що «держава, яка є суб'єктом бюджетного права, не може бути безпосереднім суб'єктом бюджетних правовідносин, від її імені та за її дорученням діють органи державної влади, які і є безпосередніми суб'єктами, а держава є опосередкованим (але все ж таки основним) суб'єктом цих правовідносин, волю якого і виконують державні органи...» . Це твердження вбачається спірним, особливо, коли йдеться про безпосередніх та опосередкованих суб'єктів. Врешті-решт, і органи публічної влади безпосередньо (у прямому розумінні цього слова) не беруть участь у правовідносинах, оскільки від їх імені виступають відповідні посадові особи, тобто фізичні особи - індивідуальні суб'єкти правовідносин. Тому волю та публічний інтерес держави в бюджетних правовідносинах представляє не стільки орган, скільки посадова особа. Така аналогія дає дуже вузьке (обмежене) розуміння правовідносин взагалі. У зв'язку із цим не варто так обмежено трактувати бюджетні правовідносин та їх суб'єктний склад. Очевидно, що держава не може існувати та діяти як суб'єкт бюджетних правовідносин без тих органів, які вона уповноважує на реалізацію тих чи інших своїх бюджетних прав. Особливістю органів публічної влади як суб'єктів бюджетних правовідносин є те, що названі органи самостійно встановлюють загальнообов'язкові для всіх учасників цих відносин правила поведінки, а також визначають, встановлюють, закріплюють свою бюджетну правосуб'єктність. Однак помилково стверджувати, що держава має універсальну правосуб'єктність, оскільки правосуб'єктність держави не безмежна, вона обмежена певними рамками. Держава як публічно-правове утворення покликана забезпечувати нормальне функціонування суспільства. Правосуб'єктність держави має межі, вона обмежена рамками чинного правопорядку та функціями держави, які вона покликана забезпечувати . Колективні суб'єкти - це найбільше коло суб'єктів фінансового права, до яких належать організовані, відокремлені, самоврядні групи людей, наділені правами вступати у відносини з іншими суб'єктами персоніфіковано, як єдине ціле . У бюджетних правовідносинах беруть участь перш за все саме такі суб'єкти. Найчастіше суб'єктами бюджетного права та правовідносин є колективні суб'єкти, а саме: держава, суб'єкти федерації (у федеративних країнах), органи державної влади, органи місцевого самоврядування, адміністративно-територіальні одиниці. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетного права та правовідносин одночасно є уповноваженими державою органами. З цього приводу В.Д. Чернадчук пише, що державні органи можуть виступати як уповноважені та як зобов'язані суб'єкти . На наш погляд, всі органи публічної влади можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин, які уповноважені та зобов'язані державою бути такими. Наприклад, органи публічної влади завжди є зобов'язаними державою органами, які відповідають за розроблення та виконання бюджету. Водночас ці суб'єкти є бюджетними установами, які уповноважені отримувати бюджетні асигнування (відповідно до п. 47 ст. 2 БК України розпорядник бюджетних коштів - це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету. Також про уповноваження йдеться в ст. 22). Названі суб'єкти - перш за все зобов'язані особи, а вже потім - уповноважені. Індивідуальні суб'єкти фінансового права - це, по-перше, громадяни, іноземці, особи без громадянства; по-друге - посадові особи, які вступають у фінансові правовідносини переважно у зв'язку зі своїми обов'язками щодо сплати податків і зборів, а також як податкові агенти. У бюджетних правовідносинах суб'єктами виступають ті індивідуальні суб'єкти, які є посадовими особами. Слід погодитись із думкою вчених про те, що суб'єктом бюджетного права (і правовідносин) є носій бюджетних прав і обов'язків у сфері утворення та використання грошового фонду відповідної території (державного і місцевих бюджетів) . Зазначимо, що в галузі фінансового права досі не сформовано єдиного підходу до питання визначення складу суб'єктів бюджетного права. Наприклад, Н.О. Повєткіна вважає, що до кола суб'єктів бюджетного права входять: 1) держава, суб'єкти федерації (у федеративних країнах), муніципальні утворення; 2) органи державної влади та органи місцевого самоврядування; 3) бюджетні установи . Кучеров І.І дотримується думки про те, що склад суб'єктів бюджетного права охоплює: 1) державу; 2) суб'єктів федерації (у федеративних країнах); 3) адміністративно-територіальні утворення; 4) органи державної влади та органи місцевого самоврядування; 5) інших суб'єктів . Найбільш проблемною у цій класифікації є остання група суб'єктів, оскільки вони вступають у бюджетні правовідносини не завжди, не регулярно (наприклад, Національний банк України та кредитні установи, які в Україні можуть залучатися для здійснення операцій з обслуговування бюджетних коштів. Ці установи мають статус суб'єкта бюджетних правовідносин, зокрема при застосування банківської чи змішаної системи виконання бюджетів). На підставі розгляду І.І. Кучеровим питання суб'єктів бюджетних правовідносин , можна зробити висновок, що до «інших суб'єктів» учений також відносить: бюджетні установи, розпорядників бюджетних коштів, одержувачів бюджетних коштів, центральний банк, кредитні установи та органи грошово-кредитного регулювання, фінансові органи, а також органи державного (муніципального) фінансового контролю. Звичайно, кожен із перелічених суб'єктів діє в межах законодавчо закріплених за ним повноважень, а також має власні завдання та мету діяльності. Для будь-якого суб'єкта бюджетних правовідносин характерним є те, що кожен із них бере участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами різних рівнів; або виступає стороною на окремих стадіях бюджетного процесу; або пов'язаний з бюджетом, отримуючи з нього відповідну суму коштів у формі бюджетного фінансування, субвенції чи субсидії . До першого виду можна віднести органи, що затверджують бюджети (Верховна Рада України, місцеві ради); до другої групи - органи, які відповідають за складання і виконання бюджетів (Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, її територіальні органи). Третю групу, на нашу думку, не зовсім правильно виокремлювати з-поміж суб'єктів, оскільки до них належать розпорядники бюджетних коштів і в такому статусі вони належать до учасників бюджетних правовідносин (відповідно до положень БК України), але в чистому вигляді вони не є суб'єктами бюджетних правовідносин. Суб'єкти бюджетних правовідносин - органи публічної влади - займаються: 1) регулюванням бюджетних відносин (наприклад, органи державної влади створюють нормативно-правову основу для регулювання відповідних відносин); 2) участю в бюджетних правовідносинах (тут залучені всі органи публічної влади). У галузі регулювання бюджетних відносин до відання органів державної влади належить: 1) встановлення структури і загальних принципів організації та функціонування бюджетної системи держави. Так, Верховна Рада України, прийнявши БК України, визначила структуру бюджетної системи (ст. 5 БК України), основні принципи бюджетної системи (ст. 7 БК України та ст. 95 Конституції України); 2) визначення джерел формування та розмежування доходів між різними рівнями бюджетної системи (ст. 29, 63-69 БК України, щорічні закони про державний бюджет); 3) розмежування видатків між різними рівнями бюджетної системи (ст. 30, 82-91 БК України, щорічні закони про держбюджет). Відповідно до БК України місцеві бюджети містять видатки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і видатки, що не враховуються. Також держава може передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків, але за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів через закріплені за відповідними бюджетами загальнодержавні податки та збори (обов'язкові платежі) або їхні частки, а також трансферти з Державного бюджету України (ч. 1 ст. 85 БК України). Тобто передача певних видатків супроводжується передачею відповідних бюджетних ресурсів; 4) визначення видів видатків на здійснення повноважень. Наприклад, у ст. 82 БК України визначено видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, які поділяються на: видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені БК України видатки, які не можуть бути передані на виконання АРК і місцевому самоврядуванню; видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності; видатки на реалізацію прав та обов'язків АРК та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України; 5) визначення загальних правових основ бюджетного процесу (ст. 19-28, 32-62, 75-80 БК України); 6) визначення правових основ здійснення запозичень (ст. 15-17, 73, 74 БК України; постанова Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. № 110, якою затверджено Порядок здійснення місцевих запозичень ; щорічні закони та рішення про відповідні бюджети); 7) визначення правових основ формування, забезпечення погашення, обслуговування, управління публічним боргом (п. 20, 35 ст. 2, ст. 18 БК України, Закон «Про державний внутрішній борг України» від 1 вересня 1991 р. , щорічні закони та рішення про відповідні бюджети, якими встановлюється граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК чи місцевого самоврядування); 8) визначення правових основ міжбюджетних відносин, порядку надання та отримання міжбюджетних трансфертів (розділ IV БК України); 9) визначення правових основ контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за порушення бюджетного законодавства (розділ V БК України визначає повноваження різних органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також регулює питання відповідальності різних органів публічної влади за вчинення того чи іншого бюджетного правопорушення); 10) затвердження бюджетної класифікації (ст. 8-12 БК України). Щоб стати суб'єктом бюджетних правовідносин (як і правовідносин взагалі), особа, як вважає В.Д. Чернадчук, має пройти два етапи наділення юридичними властивостями (якостями) . По-перше, особа має набути якостей суб'єкта права і стати потенційним учасником правовідносин через наділення правосуб'єктністю. Органи публічної влади одразу отримують статус суб'єкта права і бюджетного права (одразу після їх офіційного створення, затвердження персонального складу). По-друге, особи мають набути різних додаткових якостей юридичного характеру в конкретно юридично значущій ситуації - здатності реалізовувати суб'єктивні права та обов'язки, якими вони наділяються з огляду на поширення на них дії правових норм, що визначають правові зв'язки та взаємодію між суб'єктами. На наш погляд, суб'єкти бюджетного права - органи публічної влади - завжди є суб'єктами бюджетних правовідносин (для того, щоб отримати цей статус, їм не потрібно чекати на якусь «конкретно юридичну значущу ситуацію»). Це пояснюється тим, що органи публічної влади постійно беруть участь у безперервному бюджетному процесі, тобто постійно реалізовують свої суб'єктивні права та обов'язки. Суб'єктивне право розуміється як належний уповноваженій стороні (владному органу) спосіб поведінки, реалізація якого необхідна для задоволення публічних фінансових інтересів, а також забезпечення юридичних обов'язків зобов'язаної сторони. Юридичний обов'язок - це приписаний зобов'язаній стороні і забезпечений державним примусом спосіб необхідної поведінки, якого вона повинна дотримуватися у публічних фінансових інтересах (тобто юридичний обов'язок зводиться до необхідної дії чи утримання від дії). Подібні за змістом визначення досить давно сприйняті фінансово-правовою наукою. Відмінність юридичного обов'язку від суб'єктивного права полягає в тому, що суб'єктивне право (межа можливої поведінки) покликане задовольняти публічні фінансові інтереси, а юридичний обов'язок (спосіб необхідної поведінки) - це власне і є задоволення таких інтересів. Загалом, за тривалого розвитку вітчизняного фінансового права і бюджетного законодавства, нині не можна констатувати бурхливого розвитку чи зміни у суб'єктному складі бюджетних правовідносин. Єдине, що відбулося, то це законодавче та реальне визнання органів місцевого самоврядування самостійними суб'єктами. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "2.1. Правова характеристика суб'єктів бюджетних правовідносин у науці фінансового права" |
||
|
||