| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.1. ПРАВОВА ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В БЮДЖЕТНИХ ТА МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИНАХ |
||
|
У науці бюджетного права вже усталився поділ бюджетних правовідносин на матеріальні та процесуальні, отже, відбувається матеріальна та процесуальна взаємодія. Наприклад, матеріальна взаємодія у відносинах держава - місцеве самоврядування «проявляється в умовах, що впливатимуть у майбутньому на процесуальні відносини» . Йдеться про встановлення як доходних, так і видаткових повноважень різних органів публічної влади; визначення порядку розподілу та перерозподілу доходів між бюджетами різних рівнів. Правова взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування в галузі бюджету проявляється під час: 1) складання проекту Державного бюджету України, його розгляду, прийняття закону про Державний бюджет України та його виконання; 2) складання проектів місцевих бюджетів, їх розгляду, прийняття рішень про відповідні місцеві бюджети та їх виконання; 3) дії нормативно-правових актів, які регулюють бюджеті відносини. Можна вести мову про правову взаємодію, передовсім у вигляді міжбюджетних відносин (у галузі державного і місцевих бюджетів). Проте є й інші урегульовані правом бюджетні відносини, які пов'язують органи влади різних рівнів. У бюджетних правовідносинах адміністративно-правова одиниця представлена системою органів місцевого самоврядування, унаслідок чого виникає правовий зв'язок і взаємодія між органами місцевого самоврядування, які діють від імені адміністративно-територіальної одиниці (реалізують бюджету компетенцію) або від власного імені (реалізують власні бюджетні повноваження) . У фінансово-правовій літературі також інколи згадується взаємодія. Наприклад, про бюджетні взаємовідносини (тобто про взаємодію) згадує Ю.Л. Смірнікова , проте з огляду на те, як вона оперує цим поняттям, воно не відрізняється від поняття «міжбюджетні відносини». Мурзабеков М.Р. у своїй дисертації, присвяченій бюджетній діяльності органів місцевого самоврядування, пропонує способи удосконалення правового регулювання бюджетної взаємодії між Федеральним казначейством РФ і органами місцевого самоврядування . Зв'язок між державою та адміністративно-територіальними одиницями в особі уповноважених ними органів, зокрема, з приводу передачі державою права на здійснення видатків, з приводу міжбюджетних трансфертів , на здійснення запозичень (особливості участі органів публічної влади у відносинах з приводу запозичень досліджуються далі в іншому підрозділі). Розглянемо детальніше передачу право на здійснення видатків і міжбюджетні відносини як найбільшу сферу бюджетних відносин, де особливо яскраво проявляється зв'язок, правова взаємодія між державою та адміністративно-територіальними одиницями. Стаття 85 БК України присвячена питанню передачі державою права на здійснення видатків. Так, держава може передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) зобов'язані забезпечити здійснення видатків, визначених п. 2 і 3 ч. 1 ст. 82 БК України, з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного ст. 88-91 БК України та законом про Державний бюджет України. Забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів БК України, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату. Вплив порушення бюджетного законодавства на правову взаємодію В Україні серед органів державної влади, які є суб'єктами публічної фінансової діяльності, варто виділити, у першу чергу, органи законодавчої та виконавчої влади. Традиційно саме на законодавчий орган влади покладається функція прийняття (затвердження) закону про державний бюджет. Органи виконавчої влади, відповідно, розробляють проект закону, а потім виконують прийнятий законодавцем закон. В Україні окреслилася загрозлива тенденція до порушень норм, що регулюють бюджетний процес. Політична ситуація, що склалася в нашій державі, створює умови, за яких регулярно порушуються, наприклад, ст. 39, 75 БК України, а також положення глави 27 Регламенту Верховної Ради України У контексті викладеного вище постає запитання: який зв'язок простежується із порушенням бюджетного законодавства з боку органів державної влади та діяльністю органів місцевого самоврядування? Справа полягає в тому, що органи місцевого самоврядування не можуть нормально розробляти та приймати відповідні місцеві бюджети, доки не буде прийнято проект закону про Державний бюджет України, по-перше, у другому читанні (оскільки відповідно до ч. 9 ст. 75, ч. 1 ст. 77 відповідні місцеві органи при затвердженні місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні). По-друге, існує проблема із залежністю прийняття місцевих бюджетів від прийняття та опублікування закону про Державний бюджет України. Прийнятий закон про Державний бюджет України підлягає оприлюдненню. Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації, зокрема, самого закону з додатками, що є його невід'ємною частиною (п. 2 ч. 1 ст. 28). Зауважимо, що додатки друкуються лише у «Відомостях Верховної Ради України», а в газетах «Урядовий кур'єр» та «Голос України» - не друкуються. Згідно з ч. 5 ст. 94 Конституції України закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше від дня його опублікування. Тобто будь-який закон набирає чинності не раніше від дня його опублікування у певних засобах масової інформації. Згідно з п. 2 ст. 77 БК України бюджет АРК, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення) бюджети, інші бюджети місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше, ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. Тобто прийняття вказаних місцевих бюджетів залежить виключно від офіційного опублікування закону про Державний бюджет України. Інші місцеві бюджети (міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (у разі їх створення), селищні та сільські бюджети (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти) на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше, ніж у двотижневий строк з дня затвердження районного чи міського (міста Києва та Севастополя, міста республіканського АРК та обласного значення) бюджету (ч. 3 ст. 77 БК України). У попередній редакції БК України містилася норма, відповідно до якої Державний бюджет України мав бути прийнятий до 1 грудня року, що передує плановому. Від дати прийняття та опублікування закону про Державний бюджет України залежало і прийняття місцевих бюджетів. Проте щороку Верховна Рада України приймала відповідний закон із суттєвим запізненням. Можливо, це стало приводом того, що у новій редакції БК України взагалі не вказується дата, до якої має прийматися закон про Державний бюджет України на наступний рік (хоча, очевидно, що новий бюджетний рік має починатися з новим бюджетом). У бюджетній діяльності органів публічної влади позитивних змін у цьому напрямі не відбувається. Наведемо декілька прикладів, пов'язаних із порушенням строків прийняття та оприлюднення актів про бюджет. Так, якщо Закон «Про Державний бюджет України на 2006 рік» прийнято 20 грудня 2005 р. і опубліковано в газеті «Голос України» 30 грудня 2005 р. (№ 249, 2005 р.), то органи місцевого самоврядування так званого «вищого рівня» мали максим 14 днів (від 30 грудня) для затвердження своїх бюджетів. Цікаво, що бюджет м. Києва на 2006 р. затверджений рішенням від 27 грудня 2005 р. № 621/3082 і опублікований в місцевій газеті «Хрещатик» 17 січня 2006 р. (№ 5, 2006 р.). Отже, Верховна Рада України порушила закон, прийнявши із запізненням держбюджет (на той час діяла норма про прийняття закону до 1 грудня року, що передує плановому), а також неналежним чином виконувала покладені на неї функції; Київська міська рада порушила закон, прийнявши рішення про відповідний місцевий бюджет до офіційного опублікування закону про держбюджет. Бюджет АРК на 2006 р. прийнято взагалі 22 лютого 2006 р. При цьому органи державної влади не потурбувалися про те, щоб якось посприяти вирішенню цього питання. Державний бюджет України на 2011 рік прийнято 23 грудня 2010 р. та опубліковано в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр» 30 грудня 2010 р. . У свою чергу, бюджет м. Києва прийнято 30 грудня 2010 р. - тобто із дотриманням обов'язку дочекатися офіційного опублікування закону про Державний бюджет України . Натомість Верховна Рада АРК порушила такий обов'язок, прийнявши бюджет АРК на 2011 р. 28 грудня 2010 р. (постанова від 28 грудня 2010 р. № 173-6/10). Основний фінансовий закон країни став своєрідним важелем для розподілу державних коштів на державні та місцеві потреби, але з обов'язковим забезпеченням приватних інтересів окремих осіб. Тобто, поки народні депутати займаються розподілом місць у комітетах, прийняттям законів про підвищення собі заробітної плати, розподілом житла тощо, місцеві органи влади (а відповідно, - і громадяни, підприємства, установи, організації) перебувають у стані «фінансового анабіозу», вони практично повністю паралізовані у своїй діяльності. У такій ситуації можна говорити про реальну відсутність механізму забезпечення правової взаємодії між органами місцевого самоврядування та державної влади. З прийняттям нової редакції БК України надалі зберігається загроза повторення порушень прийняття закону про державний бюджет, а це, у свою чергу, прямо відбивається на взаємодії органів місцевого самоврядування та державної влади. Як бачимо, на сьогодні існує чимало проблем у розумінні, забезпеченні і реалізації правової взаємодії між органами влади різних рівнів. І ці проблеми потребують якнайшвидшого теоретичного і практичного вирішення. Інакше ситуація з порушенням бюджетного законодавства буде ще більше загострюватися. Міжбюджетні відносини як вид правової взаємодії Правовідносини є конкретним одиничним юридично значущим зв'язком правомочних суб'єктів, що має юридично значущу підставу свого руху (виникнення, зміни та припинення) . Тобто й міжбюджетні відносини можна розглядати як правовий зв'язок. Відповідно до визначення, що міститься в БК України (ст. 81), міжбюджетні відносини - це відносини між державою, АРК і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Ми вже раніше звертали увагу на вади наведеного визначення. Досліджуючи питання правової взаємодії різних органів влади у галузі бюджету, свого часу ми запропонували таке визначення міжбюджетних відносин: це врегульовані правом зв'язки між державою, АРК та органами місцевого самоврядування (правовідносини), що існують у процесі реалізації бюджетних повноважень стосовно забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами . На наш погляд, розуміння міжбюджетних відносин крізь призму правових зв'язків більшою мірою розкриває саме правовий аспект цих відносин. Міжбюджетні відносини Н.О. Шевельова пропонує розглядати як відносини, що виникають між публічними утвореннями з приводу надання/отримання коштів бюджету одного рівня бюджетом іншого рівня на умовах, встановлених публічним утворенням - надавачем . Правовий зв'язок між державою та адміністративно-територіальними одиницями, як зазначає В.Д. Чернадчук, є зв'язком цілого і частини, унаслідок взаємодії яких виникають міжбюджетні відносини . Розпочинаючи розгляд міжбюджетних відносин, зазначимо, що найбільш відмінною ознакою міжбюджетних відносин є особливі суб'єкти - публічні утворення, і ця ознака дозволяє відносити до міжбюджетних широке коло правовідносин, з-поміж яких вчені пропонують виділяти: - майнові міжбюджетні відносини (відносини з надання міжбюджетних трансфертів, відносини з надання бюджетних коштів на поворотній та (чи) безповоротній основі); - організаційні міжбюджетні відносини (відносини щодо: розподілу доходних джерел між рівнями бюджетної системи; закріплення видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи; здійснення контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, що надаються в межах міжбюджетних відносин; надання звітів про отримання та використання бюджетних коштів у межах міжбюджетних відносин) . Досить сумнівним є виокремлення групи організаційних міжбюджетних відносин. Це якраз очевидна взаємодія в галузі бюджету, але не міжбюджетні відносини. Розподіл доходних джерел відбувається не за участю різних публічних утворень, оскільки це здійснюється в межах законотворчості, зокрема, при розробці проекту того закону, що визначає правові основи бюджетних відносин, бюджетної системи, бюджетного процесу (наприклад БК України, БК Російської Федерації). Це ж саме стосується й закріплення видаткових повноважень (і не між рівнями бюджетної системи, а між відповідними органами публічної влади, між іншими учасниками бюджетного процесу). Кузьменко О.А. наводить ряд аспектів, обов'язкових для існування міжбюджетних відносин, зокрема такі: 1) розподіл функцій, компетенції та відповідальності у сфері надання управлінських, державних та громадських послуг, а також здійснення фінансового контролю; 2) виконання органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень органів виконавчої влади; 3) перерозподіл бюджетних доходів та видатків; 4) розподіл фіскальних повноважень та відповідальність за встановлення відповідних податків, зборів і платежів; 5) здійснення фінансового вирівнювання . Серед проблем міжбюджетних відносин варто назвати, зокрема, такі: 1) низький рівень обґрунтованості й прогнозованості дохідної частини місцевих бюджетів; 2) неврегульованість відносин на рівні район - місто районного значення, селище, село; невнесення до місцевих бюджетів коштів, необхідних на утримання об'єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність; 3) невирішеність питань подолання заборгованості між бюджетами різних рівнів за взаємними розрахунками . З міжбюджетними відносинами тісно пов'язане бюджетне регулювання, яке є сукупністю норм розмежування видаткових зобов'язань, а також розмежування та перерозподілу доходів між рівнями бюджетної системи, що застосовуються у ході здійснення бюджетного процесу відповідно до принципів будови і функціонування бюджетної системи. Воно спрямоване на приведення у відповідність обсягу доходів кожного регіонального і місцевого бюджету з обсягом закріплених за ними обов'язкових видатків і передбачає передачу доходів бюджетів вищого рівня бюджетам нижчих рівнів . На економічні взаємовідносини держави й органів місцевого самоврядування впливають різноманітні історичні, геополітичні, етнокультурні чинники. Це яскраво проявляється у відносинах бюджетного федералізму. Система податково-бюджетних відносин між різними органами влади теоретично може бути заснована на різних поєднаннях рівнів децентралізації за різними напрямами. Наприклад, у випадку з повноваженнями, пов'язаними з прийняттям рішень, децентралізація є незначною; можливість децентралізації відповідальності також явно обмежена. В економічно розвинених країнах життєздатність існуючих міжбюджетних відносин підтверджує, що сама по собі централізація та децентралізація повноважень на отримання бюджетних доходів та здійснення видатків не є запорукою процвітання суспільства, що фактично відсутня універсальна модель розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів. Основним завданням бюджетного федералізму є вибір ефективної моделі бюджетних відносин, яка зможе існувати в тих політичних й економічних умовах, що склалися в країні. Для цього на законодавчому рівні слід чітко розподілити видаткові повноваження між органами влади різних рівнів, а також забезпечити їх належною доходною базою та визначити форми фінансової допомоги, види міжбюджетних трансфертів тощо. Ефективність конкретної моделі міжбюджетних відносин визначається дотриманням загальних положень класичної теорії бюджетного федералізму та наявністю у місцевих органів влади інституційних стимулів для проведення відповідної бюджетної політики. Критерієм такої ефективності є різноманітність, рівень та якість бюджетних послуг, що надаються населенню. Взагалі, федералізм (від лат. «feodus» - союз, договір) - це побудована на федеративних началах форма територіальної організації держави (характерна для країн із федеративним державним устроєм); форма організації внутрішніх міжурядових відносин. Федералізм - це такий спосіб управління, за якого органічно поєднуються інтереси окремих його складових, забезпечуючи єдність і цілісність держави при дотриманні самостійності територій у вирішенні питань, включених до його компетенції . З фінансово-правового та економічного погляду федералізм буває фіскальним і бюджетним (інколи його називають також фіскальним, бюджетно-фіскальним, бюджетно-податковим). Для вирішення питань фіскального і бюджетного федералізму у світі використовуються різні фінансові інструменти: регулюючі доходи, передусім податки, за якими встановлюються на довготривалій основі нормативи відрахувань до місцевих бюджетів; нормативи бюджетної забезпеченості; мінімальні державні соціальні стандарти (наприклад, гарантований мінімальний місцевий бюджет); міжбюджетні трансферти (дотації, субвенції, субсидії, різні гранти); розподіл надходжень від податків, зборів та інших обов'язкових платежів між бюджетами; перерозподіл доходів між місцевими бюджетами через бюджети суб'єктів федерації; вирахування з прибуткового податку (income tax deductions); кредити щодо прибуткового податку (income tax credits); податкові надбавки (tax supplements); бюджетні компенсації та позички тощо. Отже, фіскальний федералізм - розподіл фінансових повноважень між центром, суб'єктами і окремими територіями держави, заснований на главенстві федерації; система фінансових відносин щодо розподілу податків і видатків, які визначаються на основі розмежування повноважень між федеральним центром і регіонами, регіонами і місцевими територіями. У США фіскальний федералізм представлений системою трансфертів, на основі якої федеральний уряд «ділиться» своїми доходами з урядами штатів і місцевими органами влади. На думку М.І. Ходоровича, фіскальний федералізм - це принцип розподілу повноважень у фінансовій сфері між федеральною владою та владою національно-державних і адміністративно-територіальних підрозділів, що входять до складу федерації . У Російській Федерації під фіскальним федералізмом розуміють саме бюджетно-податковий федералізм - сукупність міжбюджетних відносин, які формуються між органами влади різних рівнів з приводу розмежування на довгостроковій або постійній основі певних видів доходів і видатків з метою створення умов для збалансування бюджетів суб'єктів Федерації. Спеціалісти виокремлюють поняття «бюджетно-податковий федералізм», яке відображає один із рівнів економічного федералізму - федералізм власності на фінансові ресурси чи бюджетно-податковий федералізм . Столяров В.М. під бюджетним федералізмом пропонує розуміти багаторівневу сукупність відносин у бюджетній сфері між Федерацією, суб'єктами Федерації та органами місцевого самоврядування, яка формується у політично узгоджених і чітко закріплених межах, що дозволяють кожному рівню влади та управління повною мірою реалізовувати на самостійній основі у загальнодержавних, загальнонаціональних інтересах покладені на нього Конституцією держави та Федеративним договором повноваження . За правового підходу сутність бюджетного федералізму полягає в нормативному законодавчому визначенні податкових і бюджетних взаємовідносин бюджетів усіх рівнів за умови дотримання принципу відносного рівноправ'я бюджетів нижчого рівня у взаємовідносинах із бюджетами вищого рівня. Визначення бюджетного федералізму як економічного поняття характеризує взаємовідносини органів державної влади з приводу організації руху фінансових централізованих потоків у межах бюджетного устрою на основі розмежування видаткових повноважень і відповідальності, підкріплених відповідними джерелами фінансування . На думку відомої російської вченої-економіста В.М. Родіонової, бюджетний федералізм є формою організації бюджетних відносин, за якої в умовах самостійності, автономності кожного бюджету органічно поєднуються фіскальні інтереси держави з інтересами адміністративно-територіальних одиниць та органів місцевого самоврядування . Поняття «бюджетний федералізм» виступає передовсім формою фінансових відносин, які виникають у процесі формування, розподілу та використання централізованих фондів грошових коштів . Бюджетний федералізм - це грошові відносини з приводу перерозподілу державних коштів на основі поєднання принципів централізму і децентралізації, пов'язані з утворенням централізованого фонду грошових коштів на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях влади й управління та його використанням для покриття витрат, необхідних для виконання органами влади різних рівнів своїх функцій . На думку Е.В. Тадевасяна, федералізм - це теорія та практика будівництва не лише федеративних країн, але і конфедерацій та деяких унітарних держав . Як слушно зазначає М.В. Столяров, термін «бюджетний федералізм» використовується не лише щодо держав із федеративним устроєм, а й щодо унітарних держав, оскільки характеризує, головним чином, економічний аспект міжбюджетних відносин; є економічним поняттям, що характеризує багаторівневість бюджетної системи будь-якої держави й не стосується державного політичного устрою . Це пояснюється тим, що протягом останніх десятиліть у багатьох унітарних країнах спостерігається процес децентралізації влади і фінансів, розширення повноважень органів місцевого самоврядування у бюджетно-фінансовій сфері, з'являються автономні утворення . Отже, нині проблема бюджетного федералізму чи унітаризму - це практична проблема компромісного поєднання публічних інтересів різних органів публічної влади. Бюджетний федералізм становить взаємодію економічних та політичних інтересів органів публічної влади всіх рівнів, спрямованих на формування, розподіл та використання коштів централізованих фондів. За будь-якого розуміння бюджетний федералізм - це бюджетні взаємовідносини федерального центру і регіонів, тому це поняття є дещо вужчим порівняно з фіскальним федералізмом. До речі, у Німеччині замість поняття «бюджетний федералізм» вживають термін «фінансове вирівнювання» («Finanzausgleich»). У вітчизняній літературі фінансове вирівнювання розуміється як приведення у відповідність витрат місцевих бюджетів (за економічною та функціональною класифікаціями) до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями . Як пише О. Колісник, «діюча практика організації фінансового вирівнювання в рамках бюджетної системи на сьогодні отримала пасивну форму і не містить стимулів до зміцнення фіскального потенціалу регіонів. Масштабний перерозподіл все більше сприяє розширенню бюрократичного апарату, формує умови для владних зловживань тощо» . Існують різні моделі бюджетного федералізму, різні групи моделей. Наприклад, В.І. Кравченко , Л.О. Миргородська та О.О. Сунцова виділяють дві основні групи моделей бюджетного федералізму: 1) децентралізовані моделі (наприклад, у США) - характеризуються великою фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади; центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало зважає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Місцева влада при такій моделі має покладається передусім на власні сили. Основні принципи децентралізованої моделі, є, зокрема, так: 1) невтручання держави в бюджетний процес муніципалітетів і регіонів; 2) чітке законодавче розмежування видаткових повноважень між різними рівнями управління; 3) дотримання інтересів членів територіальних громад та їхніх об'єднань з урахуванням цілей уряду; 4) цілеспрямований розвиток фінансової незалежності місцевого самоврядування; 5) здійснення розподілу дохідних джерел на підставі бюджетних угод; 6) незалежність від форми державного устрою ; До основних принципів централізованої моделі міжбюджетних відносин О.Б. Каун відносить наступні: 1) обмеженість прав місцевих органів у формуванні власних бюджетів; 2) відсутність або формальна наявність розподілу функціональних обов'язків між ланками державного управління; 3) підпорядкування регіональних інтересів національним потребам; 4) авторитетне з боку держави розподілення податкових повноважень і надання фінансової допомоги місцевим органам влади; 5) залежність від державного устрою ; 2) кооперативні моделі (наприклад, у Австрії, ФРН, скандинавських країнах) - характеризуються тісним співробітництвом різних рівнів влади, активною політикою центральної влади у питаннях подолання фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівнювання. Центральна влада активно піклується про забезпечення єдиних стандартів суспільних послуг у межах усієї території держави. В інших наукових джерелах виділяються такі моделі бюджетного федералізму: 1) дуалістична модель, або ж модель двох рівноправних партнерів - федеративного центру і суб'єктів федерації, де повноваження органів місцевого самоврядування значною мірою визначаються суб'єктом федерації (наприклад, у Канаді, Індії); 2) корпоративна модель, за якої: а) активною є політика горизонтального вирівнювання, підвищена відповідальність центру за стан регіональних державних фінансів, за рівень соціально-економічного розвитку територій; б) підвищення ролі органів регіональної влади в системі розподілу податкових доходів; в) досить активна участь органів регіональної влади в перерозподілі національного доходу. Серед держав, де існує подібна модель бюджетного федералізму, С.І. Гусєв і Ю.Г. Шевцов називають США, Бразилію, скандинавські країни. Проте, на нашу думку, для США не є характерною корпоративна модель у чистому вигляді, оскільки рівень децентралізації влади там доволі значний. Безумовно, питання існування бюджетного федералізму тісно пов'язане з децентралізацією влади, розширенням фіскальної автономії регіональної та місцевої влади (у межах відповідної моделі бюджетного федералізму). Для більшості країн світу нині характерною є фінансова та економічна децентралізація, інколи вона поєднує основні принципи як бюджетного федералізму, так і бюджетного унітаризму. Наприклад, такі країни Північної Європи, як Фінляндія, Норвегія, Швеція, Данія мають значний ступінь автономності місцевих бюджетів і при цьому зберігається розвинуте співробітництво між різними рівними влади (тобто у цих унітарних країнах поєднуються дві моделі бюджетного федералізму). Для деяких інших унітарних країн (зокрема Японії та Великобританії) при фінансуванні соціальних видатків характерним є значний рівень участі нецентральних органів влади. Світова практика бюджетного федералізму також створила модель федералізму, при якій із цілого ряду державних функцій федеральні органи влади здійснюють нормативно-правове регулювання, що покладає реалізацію самих функцій на суб'єкти федерації. Подібні взаємовідносини рівнів влади мають назву федеральних мандатів. Використання таких мандатів є характерним для Російської Федерації, США, Канади, Німеччини. Федеральні мандати бувають декількох видів: незабезпечений (класичний) мандат - це своєрідне видаткове зобов'язання, яке вимагає свого виконання органами влади нижчих рівнів і при цьому відповідні вимоги не підкріплюються фінансуванням з бюджету вищого рівня; у цьому випадку відбувається відокремлення повноважень щодо встановлення нормативно-правового регулювання від повноважень щодо виконання (реалізації) такого регулювання; забезпечений (фінансований) мандат - відрізняється від попереднього мандата тим, що передача певних функцій від органу одного рівня влади до іншого (як правило, нижчого рівня) супроводжується передачею коштів із цільовим призначенням. Також зустрічається й інша класифікація федеральних мандатів . Світовий досвід практики побудови системи міжбюджетних відносин і моделей бюджетного федералізму у деяких державах ми розглядали в роботі, присвяченій фінансово-правовій основі місцевого самоврядування в зарубіжних країнах . Досвід регулювання взаємовідносин органів публічної влади, міжбюджетних відносин і фінансового вирівнювання різних країн світу має спільні та відмінні риси. Кожна держава обирає ту модель зазначених відносин, яка враховує особливості адміністративно-територіального устрою, політичну ситуацію в країні, економічний розвиток і потенціал регіонів. Між поняттями «бюджетний федералізм» і «міжбюджетні відносини» не можна ставити знака рівності, оскільки міжбюджетні відносини є своєрідним механізмом, за допомогою якого реалізується власне бюджетний федералізм; вони є індикатором реального бюджетного федералізму, його провідником. На практиці саме міжбюджетні відносини є механізмом реалізації принципу розподілу повноважень у фінансовій сфері . На нашу думку, бюджетний федералізм проявляється саме у міжбюджетних відносинах. У контексті викладеного вище, можемо констатувати, що до принципів бюджетної взаємодії можна віднести такі: 1) взаємозв'язок та єдність публічних інтересів органів влади всіх рівнів і гілок, а також інтересів територіальних громад; 2) поєднання централізації та децентралізації влади, відносин у: а) розмежуванні бюджетних повноважень органів публічної влади; б) розмежуванні доходів і видатків між бюджетами різних рівнів; в) бюджетному процесі на всіх його стадіях; 3) достатній рівень самостійності бюджетів та органів влади, що забезпечують їх складання, розгляд, затвердження, виконання та контроль; 4) відповідальність органів публічної влади кожного рівня за збалансованість бюджету, бюджетну забезпеченість; 5) участь органів публічної влади в реалізації бюджетно-податкової політики держави та органів місцевого самоврядування. Практична неефективність політики у сфері бюджетних відносин потребує свого вирішення, зокрема, у межах бюджетної взаємодії. Слід ще на першій стадії бюджетного процесу закладати такі норми в законах про державний бюджет, котрі сприяли б підвищенню зацікавленості органів місцевої влади, бюджети яких є не суто дотаційними, а навпаки, - донорами, стимулювали б їх отримання власних доходів. Взаємовідносини органів публічної влади у сфері бюджету на наступний бюджетний рік слід розбудовувати з огляду на поточний рівень здійснення як доходних, так і видаткових повноважень, передовсім органів місцевого самоврядування. Отже, як бачимо, окрім бюджетних правовідносин у чистому вигляді за участю органів публічної влади, є й інші відносини, які опосередковують взаємодію та зв'язок зазначених органів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "5.1. ПРАВОВА ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В БЮДЖЕТНИХ ТА МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИНАХ" |
||
|
||