| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.2. ОСОБЛИВОСТІ ЗДІЙСНЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ |
||
|
Планування виступає втіленням задуму, вираженого у прогнозах, воно становить комплексну, науково обґрунтовану програму вирішення соціально-економічних, зокрема, бюджетно-фінансових завдань. Отже, змістовий бік планування визначає процес прийняття організаційно-правового рішення . Складання проекту управлінського рішення є суворо визначеною процедурою підготовки та обговорення проектів рішень і їх затвердження, що спирається на систему правових норм та організаційних звичаїв . Таким чином, прийняття закону про державний бюджет і рішень про місцеві бюджети абсолютно виправдано розглядаються як різновиди прийняття управлінських рішень. На наш погляд, відносини у сфері бюджетного процесу наскрізь охоплені методом бюджетно-фінансового планування, оскільки завершення однієї стадії слугує початком для однієї чи декількох наступних стадій. Наявність фінансового плану І.В. Біт-Шабо цілком слушно відносить до характерних ознак фінансових правовідносин . Бюджетні правовідносини, як жодні інші фінансові правовідносини, ґрунтуються на відповідному плані. Основними векторами фінансового планування можна вважати такі: 1) відображення основних напрямів фінансової політики, здійснення якої покладається на органи державної влади та органи місцевого самоврядування; 2) встановлення параметрів суспільного виробництва на плановий період (йдеться про бюджетний період і бюджетний цикл. Відповідно до ст. 3 БК України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду. Особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути прийнято на інший бюджетний період, є: введення воєнного стану; оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф. У разі прийняття Державного бюджету України на інший бюджетний період місцеві бюджети можуть бути прийняті на такий же період); 3) визначення раціональних форм і методів мобілізації фінансових ресурсів (найчастіше перевага віддається податковому методу); 4) визначення пріоритетних (першонеобхідних) і захищених статей видатків, тобто визначення розмірів поточних видатків і видатків розвитку. Професор Л.К. Воронова пише, що одним з основних принципів фінансового права є принцип плановості. Уся діяльність держави, її органів та органів місцевого самоврядування побудована на фінансових планах (кошторисах), головним і координуючим з яких є державний та місцеві бюджети, пов'язані з усіма фінансовими планами окремих установ, підприємств, організацій . Про плановість йдеться не як про метод, а як про один із принципів, на якому побудоване фінансове право. Отже, необхідно розрізняти принципи фінансового права та методи управління публічними фінансами. Фінансове планування і як принцип фінансової діяльності органів публічної влади, і як метод її реалізації, і як елемент змісту (функція) включає в себе систему науково обґрунтованих уявлень про напрями соціально-економічного розвитку держави, заснованих на законах ринкового господарства . На думку О.В. Головач, механізм вироблення бюджетного планування - «це інструмент системи органів управління бюджетом з питань вироблення бюджетної політики згідно з цілями економічної політики, що складається з підсистем, що забезпечують вироблення та затвердження основних напрямів бюджетної політики, розподілених по всіх рівнях бюджетної системи, що забезпечує виконання завдань формування доходів, здійснення видатків та проведення міжбюджетного розподілу ресурсів, що характеризується управлінськими зв'язками в системі органів управління бюджетом» . Бюджетне планування, яким займаються органи публічної влади, є складниками фінансового планування, розглядається як одна із функцій фінансової діяльності щодо реалізації її завдань; воно покликане визначити максимально реальні можливості фінансування запланованих бюджетних видатків, загальнодержавних, регіональних і місцевих програм. З-поміж визначень поняття «бюджетне планування», яке дають економісти, можна навести, зокрема, такі: - науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави для забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку (О.Д. Василик, К.В. Павлюк, Л.В. Фещенко, П.В. Проноза, Н.В. Кузьминчук); - комплекс організаційно-технічних, методичних і методологічних заходів щодо визначення доходів і видатків бюджетів у ході їх складання, розгляду і затвердження (Л.Д. Сафанова) ; - централізований розподіл та перерозподіл валового внутрішнього продукту і національного доходу за всіма ланками бюджетної системи та видами фінансових планів на підставі Державної програми економічного і соціального розвитку держави (С.І. Юрій, В.І. Стоян, М.Й. Мац) . Цікаво, що і в науці бюджетного права по-різному розглядають бюджетне планування: одні вчені під ним розуміють весь бюджетний процес , інші - окрему його стадію . Бюджетне планування, з огляду на функціональний зміст бюджетної діяльності, є відокремленою її частиною, спрямованою на пропорційний та збалансований розвиток бюджетної системи та її складників. Окрім цього, бюджетне планування є етапом організаційної дії в межах відповідного бюджетного циклу. Саме цей аспект покладено в основу бюджетного процесу як процедури проходження бюджетного плану за стадіями бюджетного процесу. У такому контексті бюджетне планування набуває якості нерозривності і процедурної єдності, що й визначає його як стадію бюджетного процесу . На наше переконання, бюджетним плануванням охоплено весь бюджетний процес, проте зводити останній виключно до планування означає виключення його процедурного змісту (йдеться про проходження проектів актів про бюджет у відповідних представницьких органах за певною процедурою), а також виключення його виконавчого аспекту (тобто стадії виконання бюджету). Також бюджетне планування не можна виділяти в окрему стадію бюджетного процесу, оскільки воно здійснюється постійно, затверджені бюджети підлягають коригуванню, вносяться зміни до закону і до рішень про бюджети, змінюються і самі плани. Як контроль не виділяють в окрему стадію (відповідно до ч. 2 ст. 19 БК України на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства), так і планування не закінчується на стадії складання проектів бюджетів. Участь органів публічної влади у відносинах бюджетного планування передбачає вирішення цілої низки завдань щодо визначення оптимального (найбільш реального, допустимого) обсягу фінансових ресурсів, які потенційно можуть надійти до бюджетів. Основне завдання бюджетного планування полягає в тому, щоб виявити та мобілізувати внутрішні ресурси того чи іншого регіону для забезпечення його потреб і підвищення якості рівня життя населення . У відносинах бюджетного планування задіяні, у першу чергу, органи державної влади спеціальної компетенції, які здійснюють, зокрема, економічний аналіз та відповідний прогноз. Наприклад, Державна податкова служба України прогнозує, аналізує надходження податків, інших платежів, джерела податкових надходжень, вивчає вплив макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження податків, інших платежів, розробляє пропозиції щодо їх збільшення та зменшення втрат бюджету (п. 14 ст. 8 Закону «Про державну податкову службу в Україні»). Згідно із Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837 , до основних завдань цього органу віднесено у тому числі й удосконалення методів фінансового і бюджетного планування. Міністерство фінансів України відповідно до покладених на нього завдань також бере участь у розробленні прогнозних показників і програм економічного і соціального розвитку України; визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, загальний рівень доходів і видатків бюджету, обсяг його фінансування для підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету України. Мальцева І.М. пропонує виділяти такі етапи бюджетного планування: 1) складання проекту бюджету; 2) розгляд проекту бюджету зацікавленими органами; 3) затвердження бюджету відповідним нормативно-правовим актом; 4) поквартальний розподіл планових завдань за доходами й видатками відповідного бюджету; 5) внесення змін і доповнень в акти про бюджет . На наш погляд, правильніше вести мову про стадії (етапи) бюджетного процесу, на яких здійснюється бюджетне планування, прогнозування, аналіз, а не про складники самого планування. До того ж запропоновані І.М. Мальцевою етапи вже дуже нагадують стадії бюджетного процесу. У відносинах з приводу бюджетного планування беруть участь різні органи публічної влади, при цьому відповідальними визначаються, як правило, керівники. Наприклад, у ст. 32 БК України, що має назву «Організаційні засади складання проекту Державного бюджету України» зазначається, що Міністерство фінансів України визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. За попередньою редакцією цієї статті визначення основних засад бюджетного планування та відповідальність за це покладалися безпосередньо на Міністра фінансів України. До речі, згідно із Положення про Міністерство фінансів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837, Міністр фінансів України, у свою чергу, відповідає за складення проекту Державного бюджету України, визначає методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій до проекту Державного бюджету України. Отже, це Положення не узгоджується з ч. 2 ст. 32 БК України. Також попередня редакція БК України (редакція 2001 р.) містила ст. 122, у якій йшлося про відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення у сфері бюджетного планування. При цьому не зовсім зрозуміло, чому в інших статтях йшлося про відповідальність різних органів влади за бюджетні правопорушення, а стосовно органів місцевого самоврядування - про відповідальність у сфері бюджетного планування. У чинному БК України подібна норма відсутня. Перша стадія бюджетного процесу, яка охоплює всю процедуру бюджетного планування, є найбільш важливою та відповідальною, оскільки саме під час цього закладаються всі показники бюджету, напрями видатків і бюджетно-податкова політика фінансового року. Будь-які помилки та недоліки відіб'ються на наступних стадіях бюджетного процесу й потім потребуватимуть додаткових організаційних і матеріальних витрат . Зазначимо, що планування бюджету - сфера значних правопорушень. Наприклад, протягом 2009 р. були виявлені численні факти правопорушень при плануванні видатків Державного бюджету України - вони становили у загальному обсязі виявлених порушень 11,3% або 1 млрд. 34 млн. грн... Найбільш характерними за обсягами та численними за кількістю виявлених Рахунковою палатою випадків у 2009 р. були факти неефективного управління коштами у зв'язку із відсутністю обґрунтованого прогнозування і планування. Загальна сума коштів, виявлених за такими фактами, склала 5 млрд. 143,2 млн. грн. (це становило 44,9% від загальної суми усіх виявлених обсягів неефективного використання державних коштів) . Якщо вести мову про завдання бюджетного планування, яким займаються органи публічної влади, то можна виділити такі завдання: раціональний розподіл доходів і видатків між всіма бюджетами бюджетної системи України. Це завдання відповідає положенням БК України про такі принципи побудови бюджетної системи, як принцип ефективності й результативності та принцип субсидіарності (п. 6, 7 ст. 7 БК України); максимальна оптимізація всіх бюджетних видатків, оскільки завжди існує проблема нестачі коштів і всі розпорядники бюджетних коштів часто скаржаться на брак бюджетного фінансування. Більше того, спостерігається тенденція до щорічного збільшення обсягів такого фінансування, зростають потреби громадян, спектр послуг, що надаються їм, і все це потребує фінансового забезпечення. Як правило, розпорядники бюджетних коштів у своїх бюджетних запитах намагаються показати та обґрунтувати потреби у збільшеному фінансуванні, а тому інколи вказують суми, які перевищують обсяги запланованих видатків. Отже, існує взаємозалежність необхідних і видатків запланованих. Питання такої взаємозалежності мають вирішуватися, власне, за допомогою бюджетного планування. Проте це вже питання економічного моделювання, тому їх ми не розглядаємо; забезпечення збалансованості доходів і видатків бюджету. З цього приводу А.М. Чвалюк зазначає, що збалансованість можна розуміти й ширше - як сукупність процесів наповнення місцевих та державного бюджетів, коригування обсягів дотацій та субвенцій в бюджети різних рівнів та інше . Автори підручника «Бюджетне право України» О.М. Бандурка та О.П. Гетманець за основну мету дії принципу збалансованості ставлять недопущення неконтрольованого дефіциту й профіциту бюджетів . Чвалюк А.М. у своїй дисертації пише, що з таким твердженням не можна погодитися , але не пояснює причини цього. Ми, у свою чергу, схильні підтримати бачення О.М. Бандурки та О.П. Гетманець. Розглядаючи питання участі органів публічної влади у відносинах з приводу бюджетного планування, можна виділити відносини, що складаються стосовно планування доходів, і відносини, що складаються з приводу планування видатків. Відносини щодо бюджетного планування найбільш повно проявляються (реалізуються) на стадії складання проектів бюджетів. Під час виконання бюджетів вони також мають місце, але тут вони обов'язково є похідними від тих, що передували їм на попередній стадії. У першій групі відносин (щодо планування доходів) уже під час досягнення запланованих (прогнозованих) показників найактивнішу участь беруть органи державної податкової служби (оскільки саме вони відповідають за правильність і своєчасність надходження податків та інших обов'язкових платежів до бюджетів). У відносинах планування бюджетних видатків на стадії виконання бюджетів беруть активну участь абсолютно всі органи публічної влади, оскільки всі вони є розпорядниками бюджетних коштів. Отже, суб'єкти бюджетних правовідносин та інші учасники бюджетного процесі задіяні у процесі планування доходів та видатків бюджетів. Так, робота з планування доходів включає три найважливіші напрями: 1) розрахунок прогнозованих сум мобілізації всіх видів доходів; 2) розподіл регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи; 3) визначення взаємовідносин між бюджетами різних рівнів у частині надання, зокрема дотацій та субвенцій . Планування доходів державного бюджету здійснюється Міністерством фінансів України, органами державної податкової служби України, Державною митною службою України. Частково тут задіяні також Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Державна служба статистики України і Національний банк України. Планування здійснюється на основі звітних даних про виконання бюджету за доходами за попередній (декілька попередніх) та поточний бюджетний (фінансовий) рік, обсяги внутрішнього валового продукту, грошову масу, індекс інфляції, рівень цін порівняно з мінімальною заробітною платою громадян тощо. Це досить складні розрахунки, тому очевидно, що їхнє складання не може не викликати проблем, пов'язаних із тіньовим бізнесом, легалізацією (відмиванням) коштів, здобутих злочинним шляхом, оптимізацією та мінімізацією податків, неправомірним відшкодуванням ПДВ тощо. Деякі вчені до проблем додають також і низьку податкову культуру, неповноту статистичної звітності, недостатність даних про базу оподаткування . При плануванні видатків, як зазначає В.В. Дюбін, використовуються два основні методи: нормативний - використовується у плануванні видатків на бюджетні заходи та переважно для планування поточних видатків. Нормативи встановлюються законом або підзаконними актами та є основою для складання кошторисів бюджетних установ; мають грошове вираження натуральних показників, що задовольняють соціальні потреби (наприклад, норматив на харчування однієї дитини в установі дошкільної освіти на день). Також є норми індивідуальних виплат (приміром, тарифні ставки оплати праці працівників бюджетної сфери). Також застосовуються норми витрат та споживання відповідних послуг у вигляді фізичних показників (ліміти споживання енергії, ліміти споживання води); програмно-цільовий - полягає в системному плануванні виділення бюджетних коштів на реалізацію затверджених законом або нормативним актом цільових програм. Цей метод сприяє дотриманню єдиного підходу до раціонального використання коштів і застосовується переважно у плануванні видатків, фінансування яких можливе за певний проміжок часу, можливо, у перспективі . У Концепції застосування програмно-цільового методу, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р., йдеться також про використання середньострокового бюджетного планування, яке є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Вказується на те, що перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики. Взагалі, середньострокове бюджетне планування запроваджується для: поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету; визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років; визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків; забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією; удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями; підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів; посилення загального бюджетного контролю. У Концепції реформування місцевих бюджетів, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. , закріплено, що перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць має відбуватися, зокрема, шляхом запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Для запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу необхідно: 1) конкретизувати мету, завдання, види планування, перелік показників; 2) визначити порядок взаємодії всіх учасників процесу середньострокового бюджетного планування; 3) забезпечити врахування показників, передбачених програмами соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу, під час середньострокового бюджетного планування; 4) урегулювати процедуру врахування показників розвитку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу під час підготовки проекту Державного бюджету України на відповідний рік, проведення моніторингу їх виконання з подальшим коригуванням зазначених показників; 5) розробити теоретико-методологічні засади програмно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів на середньострокову перспективу; 6) провести експеримент із запровадження елементів програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів в окремих регіонах; 7) розробити програмну класифікацію видатків і кредитування місцевих бюджетів; 8) скласти типовий перелік бюджетних програм та показників їх виконання органами місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень; 9) удосконалити процедуру казначейського обслуговування місцевих бюджетів. Можна виділити річне, середньострокове та багаторічне бюджетне планування. Метою складання середньострокового плану бюджетних видатків є ефективне управління бюджетними коштами у середньостроковій перспективі, оскільки реалізація стратегічних процесів не обмежується лише одним роком (є видатки розвитку, фінансування яких може тривати упродовж декількох років. - О. М.-С.). Бюджетне планування на багаторічний період може розглядатися як інструмент реформування системи фінансового управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектора, що здійснюється шляхом реструктуризації бюджетної практики. Це лише інструмент бюджетного управління, а не асигнування бюджетних коштів на кілька років; його слід розглядати як прогноз доходів та видатків бюджету на наступні роки, який періодично уточнюється. Воно має функціонувати як фінансове стримування майбутніх видатків, а не як інструмент розширення програм . Середньострокове бюджетне планування (на 3 роки) також можна віднести до багаторічного планування. Ст. 21 БК України у редакції 2010 р. присвячена питанням складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Так, Міністерство фінансів України за участю Міністерства економіки України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз Державного бюджету України на наступні після планового два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах. Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники: 1) основні макропоказники економічного й соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прибутку підприємств, фонду оплати праці, рівня безробіття, експорту та імпорту товарів і послуг, а також інших показників, які використовуються при складанні проекту бюджету); 2) зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; 3) державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; 4) за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Такі бюджетні програми за умови схвалення у встановленому законодавством порядку відповідних інвестиційних програм (проектів) включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди протягом усього строку їх реалізації з урахуванням вимог БК України; 5) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами. Прогноз Державного бюджету України на два наступні після планового бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України та схвалюється Кабінетом Міністрів України у місячний строк з дня опублікування закону про Державний бюджет України. Головні розпорядники коштів державного бюджету, з огляду на індикативні прогнозні показники обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, доведених Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди (що включають заходи з реалізації інвестиційних програм (проектів)) відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності. Такі плани діяльності щорічно приводяться у відповідність до показників державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. З метою досягнення поставлених цілей головні розпорядники коштів державного бюджету формують бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди. Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій). Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають і схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, який ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники місцевого бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, а також індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів). Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради АРК, відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад. Показники проекту місцевого бюджету на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Програмно-цільове бюджетне планування в Україні є досить перспективним методом управління публічними фінансами. Взагалі, програмно-цільовий метод складання бюджету був запропонований у США в середині 60-х років ХХ ст. Уперше його застосовано в Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою, який запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії «Форд», яку раніше очолював. Ліндонові Джонсону, який на той час був президентом США, цей підхід настільки сподобався, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду запозичити його . Програмно-цільовий метод повністю або частково (окремі його компоненти) під час складання і виконання бюджету активно використовують у Канаді, Новій Зеландії, Великобританії та країнах Європи, зокрема у Румунії, Болгарії, країнах Балтії. Також застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі є однією з вимог до країн-кандидатів на вступ до Європейського Союзу. Реалізація Україною курсу на європейську інтеграцію потребує адаптації як фінансової системи України, так і процедур формування бюджету, зокрема до законодавства ЄС в цій галузі (Маастрихтська (1992 р.) та Амстердамська (1997 р.) Угоди про економічне співробітництво). Чинне законодавство Європейського Союзу вимагає від країн-членів та кандидатів підготовки бюджету у програмно-цільовому форматі. Програмно-цільовий метод в бюджетному процесі - це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, яка пов'язує обсяг фінансування бюджетної програми з кінцевими результатами, що очікуються від її виконання . Елементами процесу ефективного управління бюджетними коштами за програмно-цільовим методом є: Моніторинг програми - це безперервний процес збору даних про видатки та показники виконання програми, що досягаються в ході її реалізації. Дані, отримані в процесі моніторингу, можуть стати основою для проведення оцінки ефективності програм; вони дозволяють вчасно виявляти відхилення ходу реалізації програми від запланованого і вчасно приймати правильні та своєчасні управлінські рішення. Також саме моніторинг дозволяє органам публічної влади та розпорядникам бюджетних коштів у разі потреби віднаходити ефективні способи коригування самої програми - змінювати її цільове спрямування, виключати неефективні завдання, вносити відповідні зміни. Моніторинг бюджетних програм здійснюється на основі різноманітної статистичної інформації. Оцінка програми - це інструмент для здійснення аналітичних суджень про результати реалізації програми, які підкреслять достовірність та корисність прийнятих рішень. Оцінку застосовують у випадках, коли: 1) традиційні методи виміру результатів діяльності за програмою свідчать про те, що фактичні показники значно відрізняються від запланованих (очікуваних) результатів; 2) вирішується питання про виділення коштів на програму; 3) приймається рішення про розширення або згортання програми; 4) протягом тривалого періоду реалізації програми не відбуваються позитивні зміни щодо її результативності. Враховуючи всі «за» і «проти» програмно-цільового методу у редакції БК України 2010 р. з'явилися статті, присвячені безпосередньо цьому методу (ст. 20, 21). Так, визначено, що у бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету й місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради АРК, відповідної місцевої ради). Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм. Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України (ч. 5 ст. 20 БК України). Наприклад, наказом Міністерства фінансів України та Міністерства охорони здоров'я України від 26 травня 2010 р. № 283/437 затверджено Типовий перелік бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у галузі «Охорона здоров'я». Тобто визначаються критерії результативних показників, а критерії ефективності так і залишаються «білою плямою». На наш погляд, слід розробити та прийняти комплексний документ, який міститиме приблизний (невичерпний) перелік як результатів (підсумку) ефективності, так і підсумку результативності виконання типових бюджетних програм, які періодично повторюються. У зв'язку із цим пропонуємо таку редакцію абз. 2 ст. 20 БК України: «Перелік результативних та ефективних показників виконання типових бюджетних програм, які періодично повторюються, затверджує Міністерство фінансів України. У разі потреби щодо кожної бюджетної програми, яка разово розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів, затверджуються додаткові показники результативності та ефективності виконання таких бюджетних програм: Міністерством фінансів України спільно із профільним міністерством (іншим відповідальним органом державної влади) - щодо бюджетних програм, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України; відповідною місцевою державною адміністрацією за погодженням (або спільно) із відповідним органом місцевого самоврядування - щодо бюджетних програм, які фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів». Така редакція цієї норми відповідатиме положенням ч. 7 ст. 20 БК України, де йдеться про визначення порядку використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, вперше визначеними законом про Державний бюджет України. Ч. 6 ст. 20 БК України містяться описові положення стосовно оцінки ефективності бюджетних програм. Зазначається, що на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України. Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм. Законом ФРН про бюджетні відносини від 19 серпня 1969 р. передбачене створення Ради з фінансового планування, що є консультативним органом щодо координації планування. До Ради входять представники Федерації, Земель, Общин. У Франції відставання в розвитку будь-якої галузі економіки чи регіону визначається як стратегічна ціль бюджетного планування, задля досягнення якої розробляються відповідні конкретні програми. При цьому стратегічні цілі і відповідне бюджетне фінансування формуються на основі статистичних даних і результатів конкретних соціологічних досліджень про стан справ у певній галузі економіки. Стратегічні цілі розробляються також і для досягнення нових, інноваційних наукових і технічних досягнень, промислового та соціального розвитку регіонів, вирішення інших важливих завдань . Таким чином, бюджетне планування та участь у ньому органів публічної влади завжди можна пов'язувати з бюджетним процесом у цілому й кожною його стадією зокрема. Для вирішення значного кола проблем, що постають у бюджетному процесі (особливо на стадії виконання бюджетів), слід більше уваги приділяти плануванню, а також відповідальності органів публічної влади, що здійснюють таке планування. На наш погляд, бюджетне планування - це своєрідний комплекс різноманітних заходів, переважно організаційно-технічного характеру, з питання визначення доходів і видатків бюджетів на стадіях бюджетного процесу, які передбачені в ст. 19 БК України. Бюджетне планування як процесуальна діяльність становить певну послідовність дій та операцій, пов'язаних із бюджетним процесом. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "5.2. ОСОБЛИВОСТІ ЗДІЙСНЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ ОРГАНАМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ" |
||
|
||