| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.3. ПРОБЛЕМИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЗА ПОРУШЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА |
||
|
Загальні питання юридичної відновідальності розглядали такі вчені: С.М. Братусь , О.С. Іоффе , М.С. Малеїн , І.С. Самощенко та М.Х. Фарукшин . Для нашого дослідження особливий інтерес також становлять спеціальні галузеві дослідження проблем відповідальності, які розробляють (розробляли), зокрема, Д.М. Бахрах , В.С. Венедиктов , І.О. Галаган , В.К. Колпаков , Д.А. Ліпінський , Д.М. Лук'янець , Ю.С. Рябов , М.С. Студенікіна та інші. Зазначимо, що й у фінансовому праві, починаючи з 90-х рр. ХХ ст. активно розробляються питання спеціальної галузевої відповідальності. Тут варто згадати таких вчених, як: А.З. Арсланбекова , Т.В. Архипенко , О.Ю. Бакаєва , З.М. Будько , О.М. Гейхман , О.П. Гетманець , Д.О. Гетманцев , Е.С. Дмитренко , О.С. Ємельянов , О.О. Журавльова , Л.М. Касьяненко , В.Л. Кротюк , Ю.О. Крохіна , В. Лисенко , О.А. Лукашев , Н.С. Макарова , Ф.В. Маркєлов , О.А. Мусаткіна , О.І. Остапенко , М.Б. Разгільдієва , Л.А. Савченко та І.А. Сікорська , Н.В. Сердюкова , Н.А. Саттарова , Н.В. Туркіна , Р.А. Усенко , Л.К. Царьова , В.Д. Чернадчук , Р.С. Юрмашев , О.І. Юстус та інші. У 2009 р. в Україні захищена фундаментальна докторська дисертація А.Й. Іванського на тему «Фінансово-правова відповідальність в сучасній Україні: теоретичне дослідження» . Ми також неодноразово зверталися до проблем фінансових санкцій та фінансової відповідальності . У процесі бюджетної діяльності учасники бюджетного процесу стикаються із таким юридичними фактами, як правомірні та неправомірні дії. Суспільно небезпечними є, звичайно, неправомірні дії - правопорушення. Вчинення бюджетних правопорушень (тобто порушень бюджетного законодавства) закономірно тягне за собою застосування примусових заходів відповідними органами державної влади до порушників. Взагалі, примус в інтересах суспільства - це право держави, але воно не може і не повинно бути правом абсолютним, нічим не обмеженим. Державна примусова сила обмежується правом у найширшому його розумінні. У цьому випадку право встановлює чіткі межі можливого примусу з боку держави . На думку А.Й. Іванського, «державно-правовий примус - це метод впливу держави на суб'єктів правових відносин, який застосовується державними органами відповідно до їхньої компетенції незалежно від волі та бажання суб'єктів з метою забезпечення захисту прав, правопорядку та безпеки стосовно особи, яка скоїла правопорушення, а також стосовно законослухняної особи, якщо іншим способом, окрім примусового, неможливо забезпечити суспільний порядок та безпеку» . «Прагнення держави зберігати та підтримувати встановлений нею правовий порядок в бюджетній діяльності тягне необхідність правової охорони цієї сфери суспільних відносин. Тим самим пояснюється необхідність та можливість державного примусу, однією із форм якого є бюджетна відповідальність, що є різновидом фінансово-правової...» . У результаті вчинення різних правопорушень виникають охоронні правовідносини, за яких держава має право вживати каральних, правовідновлювальних, виховних й інших заходів до правопорушників. Юридична відповідальність реалізується в заходах державного примусу (зазвичай, каральних), у понесенні правопорушником втрат (матеріального чи особистого характеру), передбачених санкціями правових норм. При цьому не слід ототожнювати юридичну відповідальність і державний примус. Як слушно зазначає І.А. Сікорська, застосування заходів державного примусу у сфері фінансів може відрізнятися як за масштабами, так і за силою впливу, а також має специфічний (оперативний) порядок реагування на порушення фінансового законодавства. Для забезпечення державно-примусового характеру у сфері фінансових правовідносин можуть застосовуватися заходи, які мають превентивний (запобіжний) характер, а також заходи відповідальності за порушення фінансово-правових норм (у тому числі фінансова відповідальність) . Прагнення держави зберігати й підтримувати встановлений нею порядок у фінансовій діяльності тягне за собою необхідність правової охорони в цій галузі суспільних відносин. Тим самим пояснюється необхідність і можливість державного примусу, однією із форм якого є фінансово-правова відповідальність . З примусом у бюджетних правовідносинах тісно пов'язані правові обмеження. Традиційно до правових обмежень відносять заборони, призупинення, юридичні обов'язки, заходи покарання. Для того, щоб зрозуміти природу обмежень, необхідно враховувати, що вони обумовлені всезагальністю, є взаємозв'язаними у відносинах між індивідами у громадянському суспільстві; обумовлені нерозривними зв'язками між людьми в межах суспільної співпраці . Правові обмеження у бюджетних правовідносинах можуть мати превентивний або правовідновлювальний характер. Перший полягає у тому, що законодавчо звужується коло прав органів публічної влади (наприклад, заборонено використовувати кошти за нецільовим призначенням та створювати позабюджетні фонди). Коли ведемо мову про правовідновлювальний характер правових обмежень у бюджетних правовідносинах, то маємо на увазі певну відповідальність суб'єктів та учасників цих відносин. Згідно зі ст. 117 БК України, за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: 1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені упродовж терміну до 30 календарних днів; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені п. 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38, 40 ч. 1 ст. 116 БК України; 3) призупинення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені п. 20, 22-29, 38, 40 ч. 1 ст. 116 БК України; 4) зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені п. 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), п. 29, 38 ч. 1 ст. 116 БК України; 5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене п. 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) ч. 1 ст. 116 БК України; 6) зупинення дії рішення про місцевий бюджет - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене п. 7 ч. 1 ст. 116 БК України; 7) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене п. 28 ч. 1 ст. 116 БК України; 8) інші заходи впливу, що можуть бути визначені законом про Державний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із законом. Порядок застосування конкретних заходів державного примусу та впливу до порушників бюджетного законодавства детально регламентується на рівні підзаконних нормативно-правових актів, наприклад, Порядком призупинення бюджетних асигнувань, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 15 травня 2002 № 319 р. , Порядком зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2006 р. № 492 , Порядком повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 р. № 1163 , Порядком безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів, витрачених на здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які мають проводитися з іншого бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 березня 2003 р. № 386 . Якщо звернутися до питання про певне групування бюджетних правопорушень, то, наприклад, Т.В. Конюхова виділяє такі групи: 1) порушення порядку функціонування бюджетної системи; 2) порушення законних прав та інтересів розпорядників бюджетних коштів; 3) порушення доходної частини бюджету; 4) порушення видаткової частини бюджету; 5) порушення гарантій виконання бюджетних зобов'язань; 6) порушення порядку виділення бюджетних коштів; 7) порушення порядку складання проектів бюджетів, ведення бюджетної звітності та рахунків . Таке групування загалом відповідає і бюджетному законодавству України. У науці розрізняють позитивну (перспективну) та ретроспективну (негативну) юридичну відповідальність. Перша полягає у застосуванні превентивних заходів ще до вчинення правопорушень і негативних наслідків ні для кого не несе. Ретроспективна юридична відповідальність настає за вчинення конкретного правопорушення. Отже, для притягнення особи, яка порушила бюджетне законодавство, до фінансової відповідальності необхідна наявність складу фінансового правопорушення - установленої у праві сукупності ознак, за яких діяння є фінансовим правопорушенням. До елементів складу правопорушення належать: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт і суб'єктивна сторона правопорушення. На думку Н.С. Макарової, бюджетне право не вважає суб'єктивний стан правопорушника обов'язковою підставою для відповідальності, у зв'язку з чим склад бюджетного правопорушення має трьохчленну структуру: об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт (суб'єктивна ж сторона як психологічне ставлення особи до вчиненого діяння (дії чи бездіяльності), тобто вина за такого підходу не є обов'язковим елементом бюджетного правопорушення). На наш погляд, будь-яке бюджетне правопорушення може вчинити фізична особа-учасник бюджетних правовідносин. Коли вину доведено, таку особу притягають до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності, а до органу публічної влади, який вона представляє, застосовуються заходи бюджетної відповідальності. Бюджетна відповідальність має на меті покарати правопорушника, відновити суспільні відносини, досягти впорядкованості, динамічності, урегульованості суспільних відносин, перевиховати правопорушника, не допустити вчинення правопорушень. З огляду на характер впливу, способи здійснення та мету фінансової відповідальності, функції фінансової (зокрема, бюджетної) відповідальності поділяють на каральні, превентивні, відновлювальні, регулятивні, виховні . Як зазначає Д.А. Ліпінський, усім видам юридичної відповідальності притаманні ці функції . Оскільки функції фінансово-правової відповідальності є подібними до тих, що притаманні іншим галузевим видам юридичної відповідальності, вони не можуть бути підставою для відокремлення фінансово-правової відповідальності від інших видів юридичної відповідальності. Утім, слід зазначити, що існують й інші погляди на це питання . На думку Н.О. Повєткіної, бюджетна відповідальність у механізмі правового регулювання бюджетних відносин виконує юридичну функцію (проявляється у двох аспектах: правовідновлювальному (компенсаційному) і штрафному (каральному) та соціальну функцію (виражається у здійсненні загальної профілактики бюджетних правопорушень за допомогою спонукання суб'єктів бюджетного права до дотримання правових норм, які регулюють відносини в бюджетній сфері) . Бобкова Л.Л. пише, що відповідальність держави як супутній елемент її компетенції у фінансовому праві має два види: майнова (правовідновлювальна) та політична . Щодо політичної відповідальності як виду юридичної відповідальності, то це, на наше переконання, лише бажаний, ніж реальний вид відповідальності. Основною відмінністю фінансової і бюджетної відповідальності від адміністративної та кримінальної є те, що до фінансової відповідальності може бути притягнуто як фізичну, так і юридичну особу. До бюджетної відповідальності притягаються також лише ті суб'єкти, які представляють публічний інтерес, є його носіями та реалізаторами. Також не можна стверджувати, що бюджетна відповідальність реалізується у межах адміністративної відповідальності, оскільки суб'єкти цих видів відповідальності не є однаковими. Так, суб'єктами адміністративної відповідальності, згідно із Кодексом України про адміністративні правопорушення , можуть бути лише фізичні особи, а до бюджетної відповідальності може бути притягнута держава в особі уповноважених нею органів, органи місцевого самоврядування. Наведене також є підставою для відмежування зазначених видів відповідальності. Особливістю фінансової відповідальності є нехарактерний для інших (окрім цивільної відповідальності) принцип презумпції винуватості суб'єкта фінансово-правової відповідальності. Відмінність фінансової відповідальності від цивільно-правової, на думку А.С. Ємельянова, полягає у тому, що об'єктом впливу при реалізації останньої є майно правопорушника. Об'єктом впливу за фінансової та бюджетної відповідальності виступають грошові публічні фонди, які не можна ототожнювати із простою сукупністю майна (майна правопорушника - О. М.-С.). При цьому стягнення звертається не лише на кошти, що належать правопорушникові, а й на ті кошти, які він має отримати чи якими він вже розпорядився. Окрім цього, цивільно-правова відповідальність несе відновлювальний характер, а фінансова - також і каральний (штрафний) характер . Заходи фінансової та бюджетної відповідальності тягнуть для правопорушника певні негативні наслідки майнового характеру. Формально це зумовлено тим, що санкції фінансово-правових норм мають майновий характер, отже, вони впливають на економічні інтереси правопорушника. На думку російських вчених, зокрема, В.М. Малиновської та М.В. Карасьової, це зумовлено прагненням держави насамперед відшкодувати фінансові збитки, спричинені фінансовим правопорушенням, а також покарати винну особу, але у формі, притаманній фінансово-правовому регулюванню - у грошовій формі. У зв'язку з цим фінансова відповідальність є різновидом майнової (правовідновлювальної) відповідальності, яку можна порівняти з цивільно-правовою . Розуміння фінансової відповідальності, як окремого виду юридичної відповідальності, як зазначає Д.О. Гетманцев, ґрунтується передовсім на усвідомленні юридичної відповідальності як певних правовідносин . Вважаємо, що відповідальність, зокрема бюджетну, не можна визначати й розглядати як стан правовідносин, оскільки відповідальність лише виникає та реалізується у межах правовідносин, що виникають у зв'язку з учиненням правопорушення (є похідною від правопорушення), на підставі прийняття уповноваженим органом від імені держави рішення (акта індивідуального застосування), змістом якого є застосування до правопорушника заходів державного примусу. Окрім цього, може виникнути ситуація, коли правовідносини виникають на підставі бюджетного правопорушення, а відповідальності винний суб'єкт не несе (наприклад, за відсутності суб'єкта правопорушення, коли розпущено Верховну Раду України чи місцеву раду, Кабінет Міністрів України відправлений у відставку; тобто вже де-юре не існує того органу публічної влади, що вчинив бюджетне правопорушення, проте є його наступники, які відповідатимуть за порушення з боку своїх попередників). Держава є деліктоздітним суб'єктом бюджетного права, тобто володіє здатністю нести відповідальність - фінансово-правову і політичну. Фінансово-правова відповідальність держави є майновою (відновлювальною). Політична відповідальність держави в галузі фінансів, як пише Л.Л. Бобкова, має місце у випадку затвердження державного бюджету, в якому в недостатньому обсязі були передбачені кошти для працівників бюджетної сфери; у разі встановлення занадто завищених ставок та інших податків. Політична відповідальність держави в галузі фінансів ініціюється мітингами, страйками, і, як наслідок, - реалізується внесенням змін до бюджетного, податкового законодавства і прийняттям інших заходів . Отже, фінансова відповідальність є видом юридичної відповідальності, що виникає у зв'язку зі вчиненням правопорушення у сфері фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування та полягає в обов'язку суб'єкта правопорушення зазнати певних позбавлень майнового характеру, пов'язаних із застосуванням до нього фінансових санкцій . У зв'язку з тим, що публічна фінансова діяльність має міжгалузеве спрямування (тобто пов'язана не лише з правом і не лише з фінансовим, а й адміністративним, конституційним, економікою тощо), можна стверджувати і про міжгалузевий характер фінансової та бюджетної відповідальності органів публічної відповідальності. Аналіз правових актів у галузі бюджету дозволяє виділити такі цілі відповідальності за бюджетні правопорушення: охоронювальну, за допомогою якої держава захищає суспільство від негативних наслідків, пов'язаних із порушенням її майнових інтересів; стимулюючу, за допомогою якої держава заохочує правомірну поведінку учасників бюджетних правовідносин . Бюджетна відповідальність, як пише Н.О. Повєткіна, є обов'язком особи, винної у вчиненні бюджетного правопорушення, зазнати заходів державного примусу, передбачених санкціями бюджетного законодавства, що застосовуються компетентними органами у встановленому процесуальному порядку . Особливістю органів публічної влади як суб'єктів бюджетних правовідносин є те, що вони в одних відносинах можуть виконувати функції органів бюджетного контролю (тобто контролювати бюджетний процес та застосовувати до порушників відповідні санкції), а в інших відносинах - бути суб'єктами, до яких застосовуються заходи бюджетної відповідальності (зрозуміло, у випадку порушення бюджетного законодавства). Хоча тут (у такому подвійному їх статусі) існує безліч процесуальних і політичних проблем. Наприклад, якщо Рахункова палата чи Міністерство фінансів України подають до Верховної Ради України неповні чи не зовсім правильні звітні дані, то до відповідальності, звичайно ж, притягається не орган, а конкретні особи. Якщо ж Верховна Рада України на підставі таких звітів приймає якісь рішення, то як орган публічної влади вона вже ні бюджетної, ні жодної іншої юридичної відповідальності не несе, оскільки довести факт того, що цілий законодавчий орган завідомо сприйняв неправильні розрахунки, неможливо. Можливі лише застережні заходи щодо профільного Комітету, або до відповідальності притягаються особи, вину яких доведуть. Таким чином, дуже складно (майже нереально) довести колегіальне порушення органів публічної влади. Підтвердженням наведеного вище є ст. 45 Закону від 7 жовтня 2010 р. «Про Кабінет Міністрів України» , де зазначається, що члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади. Також вказані особи особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління. Повноваження органів публічної влади щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства ми розглядали при викладенні загальних питань суб'єктного складу бюджетних правовідносин, тому на разі не зупинятимемося на них знову. У постанові Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 р. № 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» встановлено, що підставою для розгляду питання про відповідність займаній посаді керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, бюджетних установ або розірвання контракту з керівниками суб'єктів господарювання державного сектору економіки є недотримання ними фінансового та бюджетного законодавства, а також незабезпечення виконання в установлені строки законних вимог органів державної контрольно-ревізійної служби. Слід зазначити, що деякі органи публічної влади контролюють стан дотримання бюджетного законодавства, але не всі органи мають право застосовувати санкції до порушників бюджетного законодавства (йдеться, наприклад, про Рахункову палату). На державу та органи місцевого самоврядування покладається обов'язок відшкодовувати завдану ними шкоду. Так, відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. При цьому слід мати на увазі, що таке конституційне право належить виключно фізичним особам, оскільки ця стаття міститься у Розділі ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина». Отже, стосовно юридичних осіб, органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин таке право з посиланням на ст. 56 Конституції України як на Закон прямої дії не допускається. Підставою для накладання на державу та органи публічної влади обов'язку щодо виплати коштів за рахунок бюджету є: завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю; невиконання ними своїх зобов'язань за цивільно-правовими договорами, в яких вони виступають однією зі сторін; недофінансування розпорядників чи/та отримувачів бюджетних коштів, якщо виділення їм коштів було передбачене у законі чи рішенні про відповідний бюджет. Для істотного зменшення вірогідності виникнення спорів, пов'язаних зі зверненням стягнень до казни держави, необхідно вдосконалити механізм управління бюджетними ресурсами й посилити контроль за їх використанням . Стаття 3 Закону України «Про виконавче провадження» містить вказівку на те, що у випадках, передбачених законом, рішення судів та інших органів щодо стягнення коштів виконуються податковими органами, установами банків, кредитно-фінансовими установами. Рішення зазначених органів відповідно до закону можуть виконуватися також іншими органами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, або з бюджетних установ здійснюється органами Казначейства України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Зазначається також, що ці органи, установи, організації та особи не є органами примусового виконання, крім органів та посадових осіб, які виконують рішення про притягнення до кримінальної чи адміністративної відповідальності. Отже, деякі органи публічної влади належать до органів примусового виконання судових рішень, але у цих відносинах вони вже не виступають суб'єктами бюджетних правовідносин. На виконання вказаної норми БК України Кабінет Міністрів України постановою від 9 липня 2008 р. № 609 затвердив Порядок виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ , який визначає механізм виконання рішень про стягнення таких коштів шляхом безспірного списання, у тому числі з реєстраційних та спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, відкритих в органах Казначейства України, що прийняті судовими та іншими державними органами (посадовими особами), які відповідно до закону мають право приймати такі рішення. Рішення державних органів про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти бюджету, в тому числі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, виконуються в порядку надходження виключно органами Казначейства України з попереднім інформуванням Міністерством фінансів України. Вирішення питання про момент настання відповідальності скарбниці за зобов'язаннями державної установи пов'язується з вирішенням проблеми відповідальності самої установи за своїми зобов'язаннями. Постає запитання: чи можливе звернення стягнення на вимогу кредиторів на доходи і придбане від цих доходів майно від господарської діяльності, дозволеної установі? На думку С.О. Лозовської, можливо. В іншому разі відбувається необргунтоване звуження відповідальності установи за своїми зобов'язаннями і, відповідно, необгрунтовано розширюється субсидіарна відповідальність скарбниці, що призводить до порушення принципу рівності учасників цивільного обігу . Юридичні та фізичні особи, на користь яких прийнято судові рішення про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти бюджету, подають ці рішення органам Казначейства України, що здійснюють безспірне списання, у разі: 1) повернення за рішенням суду: - надмірно та/або помилково сплачених до бюджетів податків, зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджетів; - вартості конфіскованого за рішенням суду майна, іншого майна, що переходить у власність держави, вилученого податковими, митними, правоохоронними та іншими уповноваженими органами; - конфіскованої за рішенням суду національної або іноземної валюти та коштів від реалізації інших валютних цінностей, вилучених податковими, митними, правоохоронними та іншими уповноваженими органами; 2) відшкодування за рішенням суду з державного бюджету податку на додану вартість та/або відсотків за бюджетну заборгованість за несвоєчасно відшкодовані суми податку; 3) стягнення за рішенням суду штрафів (відсотків), нарахованих на суми неповернутих (невідшкодованих) з бюджету податків, зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету. Важливо, що повернення коштів за рішенням суду залежить від конкретних надходжень до бюджету, оскільки у Порядку виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, визначено, що безспірне списання зазначених коштів здійснюється за рахунок: 1) сум надмірно або помилково зарахованих до бюджету платежів, внесених цією юридичною чи фізичною особою; 2) зарахованих до бюджету сум від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду, іншого майна, що переходить у власність держави, вилученого податковими, митними, правоохоронними та іншими уповноваженими органами; 3) сум конфіскованої за рішенням суду національної або іноземної валюти, що надходить до бюджету, та коштів від реалізації інших валютних цінностей, вилучених податковими, митними, правоохоронними та іншими уповноваженими органами; 4) передбачених законом сум для відшкодування податку на додану вартість. Отже, якщо немає цих надходжень або їх недостатньо, то, відповідно, проблематичним стає і безспірне списання. У зв'язку з цим у проектах державного і місцевих бюджетів на наступний рік варто обов'язково передбачати конкретну статтю видатків на погашення минулорічного боргу з повернення коштів за рішенням суду. При цьому слід враховувати рівень інфляції в державі, можливо, навіть нараховувати відсотки у разі перенесення виплат ще на один чи декілька років. Таким чином, у держави та органів публічної влади буде стимул планувати та виконувати бюджет так, щоб кошти поверталися вчасно. Наказом Міністерства фінансів та Державного казначейства України від 28 серпня 2008 р. № 357 затверджені форми документів на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 9 липня 2008 р. № 609. Взагалі, на наш погляд, відносини в сфері відповідальності є похідними від контрольних та охоронних правовідносин. Як зазначає О.П. Гетманець, контрольна діяльність здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу та рівнях бюджетної системи для припинення порушень та притягнення до відповідальності винних осіб. На її думку, принципи ефективності, цільового використання бюджетних коштів, публічності та прозорості, які передбачені у ст. 7 БК України, визначають підстави для здійснення бюджетного процесу й відповідають вимогам щодо організації його контролю, що висуваються до країн Європейського Союзу. А ось принцип відповідальності учасників бюджетного процессу доцільно визначати як «принцип контролю та відповідальності учасників бюджетного процесу» . Державно-правовий механізм організації та здійснення фінансово-контрольної діяльності держави - це сукупність органів державної влади та єдиної системи конституційних, адміністративних, фінансово-правових норм, що визначають основоположні принципи державного фінансового контролю, правовий статус фінансово-контрольних органів, процесуальний порядок здійснення фінансово-контрольної діяльності і методи контрольної діяльності, які застосовуються даними органами при здійсненні своїх повноважень . Слушним є твердження Г. Єллінека про те, що одним із найбільших недоліків будь-якої держави була і залишається неможливість контролю над її фінансовою діяльністю, яка для свого розвитку й усунення різного роду зловживань вимагає абсолютно незалежного від уряду органу. Якщо в державі оприлюднюють бюджети, то це ще не виступає гарантією того, що вони хоч якоюсь мірою відповідають справжньому стану ведення державного господарства . Парадокс: чим частіше проводяться контрольні заходи, тим більше втрат виявляється, хоча мало б бути навпаки . На наш погляд, нині слід більше уваги приділяти контролю за ефективністю витрачання бюджетних коштів різними органами. Проблемою є те, що відсутні єдині критерії ефективності витрачання коштів бюджетів. А сформульований у п. 6 ч. 1 ст. 7 БК Украни принцип ефективності та результативності (при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату, використовуючи визначений бюджетом обсяг коштів) не розкриває його повною мірою; він містить вказівку - спонукання до досягнення певних цілей. Використовуючи кошти, розпорядники бюджетних коштів (за такого розуміння ефективності) завжди зможуть знайти підтвердження свого прагнення «досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів». Знайти підтвердження про порушення цього принципу досить-таки важко. До того ж не слід забувати, що у ст. 7 БК України йдеться про принципи бюджетної системи України, а не про принципи бюджетного процесу. На наш погляд, варто доповнити цю статтю принципом доцільності використання бюджетних коштів та змінити її назву на «Принципи бюджетної системи та бюджетного процесу України». Бюджетна практика свідчить, що показники ефективності витрачання бюджетних коштів залежно від напрямів, що виконуються в ході бюджетної програми, можуть визначатися як: 1) витрати ресурсів на одиницю показника продукту (економність); 2) відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів (продуктивність); 3) досягнення визначеного результату (результативність) . Детальніше про ефективність та результативність виконання бюджетних програм, що прямо пов'язано з використанням бюджетних коштів, йдеться у підрозділі, присвяченому питанням бюджетного планування. Неефективне використання бюджетних коштів не є бюджетним правопорушенням, і з огляду на це законодавчого визначення поняття «неефективне використання бюджетних коштів» немає. Проте є деякі підзаконні акти, де це питання розглядається, наприклад, лист Головного контрольно-ревізійного управління України від 10 листопада 2003 р. № 01-18/242 «Про документування неефективного використання бюджетних коштів». У листі зазначається, що неефективне використання бюджетних коштів доцільно трактувати не як операцію з їх обігу, а лише як оцінку того, що бюджетні кошти не були витрачені раціонально та економно. Оскільки така оцінка є суб'єктивною (адже ревізор одноосібно оцінює наслідки фінансово-господарських операцій), неприпустимим є включення до актів ревізій і перевірок, що є двосторонніми документами, такої оцінки діяльності розпорядника чи одержувача бюджетних коштів. Записи про те, що бюджетні кошти використано неефективно, можна робити лише в інформаціях, підготовлених за результатами контрольних заходів (листах-вимогах до об'єктів контролю, інформаціях на адресу органів влади і правоохоронних органів). У ч. 3 ст. 26 БК України зазначається, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. При цьому саме внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована, зокрема, на запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів. Внутрішній контроль, у свою чергу, є комплексом заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до поставленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ. Більше питання неефективності у БК України не згадується. Також досить проблемним є питання притягнення до бюджетної відповідальності керівників органів публічної влади (наприклад, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра, Міністра фінансів України, інших профільних міністрів, керівників фінансових органів: голів Державної казначейської служби України, Державної податкової служби України, Державної фінансової інспекції України, які в окремих випадках несуть персональну відповідальність). На практиці рідко зустрічаються випадки знаття з посад відповідних осіб за порушення бюджетного законодавства. Прикладами неефективного використання коштів, на наш погляд, є, зокрема, такі. За часів президенства Л.Д. Кучми діяла Адміністрація Президента України, пізніше за В.А. Ющенка, Адміністрація була реорганізована у Секретаріат. Нині ж цей орган знову перетворено на Адміністрацію. Також вкотре упроваджена у грудні 2010 р. адміністративна реформа не означає лише скорочення видатків на утримання державного апарату, адже реорганізація будь-якого органу публічної влади потребує значних видатків. Зміна назви, звичайно, ще не складає проблеми, проте витрачання коштів на переоформлення документів, зміну печаток, табличок з назвою установи тощо є, на наше переконання, абсолютно недоцільним, оскільки призначення та діяльність установи залишаються незмінними. Наступний приклад. Майже кожен новий керівник, як правило, починає свою діяльність із ремонту кабінету свого попередника і не за власні кошти. Це є виправданим, коли приміщення, меблі й техніка потребують ремонту, але дуже малоймовірно, що така потреба виникає раз на декілька років. Отже, подібними питаннями мали б займатися органи контрольно-ревізійної служби України. Проте, очевидно, органи виконавчої влади навряд чи зможуть неупереджено виконувати свої завдання (функції) при відповідних перевірках, наприклад, у міністерствах чи інших державних установах. Кошти резервного фонду бюджету також становлять практичні роблеми. Найпоширенішими порушеннями під час виділення та використання коштів резервного фонду є такі: - досить часто кошти з резервного фонду державного бюджету виділяються без необхідних обґрунтувань, з ігноруванням зауважень профільних міністерств стосовно неправомірності виділення коштів з цього фонду, що, у свою чергу, призводить до їх нецільового та неефективного використання. Як наслідок, наприклад, протягом 2008 р. Кабінет Міністрів України прийняв з порушенням вимог чинного законодавства 46 рішень на загальну суму 1662,2 млн. грн. (89% коштів, передбачених такими рішеннями). Також часто заявки про виділення коштів подаються і приймаються за відсутності документів, які б містили результати аналізу проблеми та обгрунтування необхідності прийняття акта, зазначали позицію зацікавлених органів, враховуючи експертні висновки міністерств, відображали фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття витрат, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта, засвідчували б результати правової та фахової експертизи проекту; - усупереч ч. 3 ст. 24 БК України затверджені видатки резервного фонду Державного бюджету України перевищують 1% обсягу видатків загального фонду державного бюджету (наприклад, Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 р. та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» затверджено видатки резервного фонду, які на 69 млн. грн. перевищували дозволений розмір); - кошти резервного фонду спрямовуються на фінансування існуючих бюджетних програм, або на цілі, які мали бути передбаченими в межах окремих бюджетних програм, використовуються всупереч вимог Порядку. Наприклад, у 2008 р. було використано з порушеннями 88,8 млн. грн. коштів резервного фонду Державного бюджету України, в тому числі: понад 0,4 млн. грн. було використано за нецільовим призначенням, 62,1 млн. грн. - з порушенням вимог чинного законодавства та 1,4 млн. грн. - неефективно. Також у Законі «Про Державний бюджет України на 2008 рік» не були (хоча мали бути) передбачені коштів на оплату праці залучених фахівців за окремою бюджетною програмою «Проведення у 2008 році зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти». Усупереч всіх вимог законодавства Кабінет Міністрів України виділив Міністерству освіти і науки України з резервного фонду кошти в сумі 46,4 млн. грн. на умовах повернення. Зміни до вказаного Закону не були внесені і кошти, які були виділені Міністерству, до кінця 2008 р. не були повернуті; - виділення та використання коштів резервного фонду на цілі, що не стосуються реалізації відповідних заходів. Наприклад, під час ліквідації наслідків стихійного лиха, що сталося у Вінницькій, Івано-Франківській, Закарпатській, Львівській, Тернопільській та Чернівецькій областях, із загальної суми коштів, виділених із резервного фонду державного бюджету (33 млн. грн.) відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 2 серпня 2008 р. № 1046-р «Про додаткове виділення коштів на проведення заходів з ліквідації наслідків стихійного лиха, що сталося 23 - 27 липня 2008 року» за рахунок 22,7 млн. грн. (або 68%. від загальної суми виділених коштів) було закуплено спецтехніку та спецобладнання, в тому числі: 6 пожежних насосів на суму 4,9 млн. грн.; 6 катерів на повітряній подушці на 7,2 млн. грн.; 8 мобільних станцій водопостачання на 2,2 млн. грн. При цьому всі вказані об'єкти були придбані у жовтні - грудні 2008 р. Крім того, використано 8,3 млн. грн. на придбання 10 багатоцільових амфібіційних катерів типу «аероглісер», очікуваний термін поставки яких - лютий 2009 р. Варто наголосити, що видатки на придбання спеціальної аварійно-рятувальної, пожежної техніки та обладнання плануються і повинні здійснюватися Міністерством надзвичайних ситуацій України за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України; - виділення коштів з резервного фонду на підставі нечинних нормативно-правових актів (наприклад, у 2008 р. управління колишнього Державного казначейства України Шевченківського району м. Києва майже половину із виділених коштів (2,5 млн. грн.) направило виконавцю робіт (Державному госпрозрахунковому виробничо-поліграфічному підприємству «Зовнішторгвидав України») після втрати чинності постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2008 р. № 274 «Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти», згідно з якою вони були виділені; - законодавче забезпечення процесу фінансування робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій є достатнім з точки зору забезпечення фінансування, проте недієвим щодо відповідальності за недотриманням вимог чинного законодавства при формуванні та розподілі коштів резервного фонду державного бюджету. Як наслідок, порушення при виділенні коштів резервного фонду державного бюджету набули системного характеру і досягли у 2008 р. 89% від виділеної суми коштів . Для забезпечення реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю у 2010 р. органами державної контрольно-ревізійної служби України у Волинській області проведено 364 ревізії фінансово-господарської діяльності, 19 перевірок державних закупівель, два державних фінансових аудити виконання місцевих бюджетів, аудити фінансово-господарської діяльності, з яких три державних та три комунальних підприємства. Фінансові порушення виявлені в 336 перевірених об'єктах контролю (93,3% загальної кількості ревізованих). Також виявлено, що держава зазнала фінансових і матеріальних втрат на суму понад 120,8 млн. грн. Для вжиття передбачених законодавством заходів до правоохоронних органів, яким передано 103 ревізійні матеріали, порушено 26 кримінальних справ. Ними складено 13 протоколів про корупційні діяння. Контрольно-ревізійним управлінням в області до місцевих органів влади подані пропозиції щодо звільнення з посад або притягнення до відповідальності керівників об'єктів комунальної власності, які допустили значні порушення фінансово-бюджетної дисципліни та не вжили заходів щодо їх відшкодування. Прийнято рішення про звільнення трьох керівників та двох головних бухгалтерів із займаних посад. Спільна робота з місцевою владою та правоохоронними органами забезпечила відшкодування і поновлення втрат фінансових і матеріальних ресурсів на суму понад 29,1 млн. грн. . Зловживаючи бюджетними правами, органи публічної влади тим самим порушують публічний інтерес багатьох учасників бюджетного процесу. Яскравим прикладом порушення бюджетного законодавства та зловживання бюджетними правами була діяльність органів Казначейства України наприкінці 2009 р. Тоді склалася катастрофічна ситуація з виконанням органами Казначейства України платіжних доручень на перерахування бюджетних коштів. Станом на 24 грудня 2009 р. на рахунках місцевих бюджетів обліковувалось 8,4 млрд грн., при цьому місцеві органи влади не могли розрахуватися з постачальниками товарів та послуг, необхідних для забезпечення життєдіяльності регіонів. Так, за даними регіонів, органи Казначейства України не виконали платіжних доручень щодо перерахування коштів з державного та місцевих бюджетів на загальну суму більше 2,5 млрд гривень (160 тис. платіжних документів). Фактично діяльність місцевої влади Казначейством України була просто заблокована . Порушення бюджетного законодавства пов'язані також із відшкодуванням податку на додану вартість (далі - ПДВ). Відомо, що значним джерелом доходів державного бюджету є саме ПДВ, довкола якого вчиняється чимала кількість правопорушень. Саме цей податок традиційно вважається одним з найбільш прибуткових непрямих податків, що набув широкого розповсюдження у всьому світі. Вперше його запровадили французи в 1954 р. Він, як правило, не запроваджується на місцевому рівні, адже його стягнення практично неможливо організувати за територіальним принципом: якщо різні місцеві органи влади встановлюватимуть різні податкові ставки і бази, то задля того, аби така система діяла нормально, потрібно було б вводити спеціальні внутрішньодержавні кордони (за аналогією з митом), після перетинання яких мали б змінюватися правила оподаткування товару. Таке розмежування в єдиній державі проводити просто неможливо, виходячи як із господарських, так і з політичних міркувань. Питанням його справляння займаються органи державної податкової служби в України, і це відбувається у межах податкових правовідносин. Проте існує така процедура як відшкодування ПДВ . За даними Рахункової палати, у 2009 р. сума невідшкодованого своєчасно ПДВ становила 23 млрд. грн. Про суми незаконно відшкодованих сум цього податку нам складно вести мову, оскільки це вже стосується порушення норм кримінального закону і виходить за межі нашого дослідження. У будь-якому випадку питання бюджетного відшкодування ПДВ так чи інакше пов'язане із органами публічної влади як учасниками бюджетних і податкових правовідносин. Отже, на сьогодні бюджетні правопорушення набувають все більших розмахів: збільшується їхня кількість і матеріальне вираження. І це попри всі заходи, спрямовані на боротьбу з цими порушеннями. Порушення бюджетного законодавства органами публічної влади прямо впливають на порушення публічних інтересів учасників бюджетного процесу і найчастіше це пов'язано із таким негативним явищем, як корупція, про йдеться в наступному підрозділі роботи. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "5.3. ПРОБЛЕМИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЗА ПОРУШЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА" |
||
|
||