| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
5.4. КОРУПЦІЯ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ ЯК НЕГАТИВНЕ СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВЕ ЯВИЩЕ |
||
|
Нині поступовий розвиток суспільних відносин неможливий без залучення до цього процесу як громадян, так і суспільства в цілому. Однією з найбільш злободенних проблем, що постали на шляху розвитку держави, є, поза сумнівом, корупція, яка проникла у всі сфери суспільних відносин, не залишилися осторонь і бюджетні відносини . Дуже влучно висловилася О.Ф. Андрійко, зауваживши, що однією із найбільш небезпечних форм протиправної поведінки політичної еліти, державних посадових осіб у всіх сферах діяльності, і, зокрема, фінансовій сфері, є державна корупція... Латентність є її основною особливістю . В Указі Президента України «Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією» від 6 лютого 2003 р. № 84/2003 зазначається, що постала необхідність значного посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією, які продовжують завдавати значної шкоди справі забезпечення захисту прав і свобод громадян, гальмувати розвиток економіки та становлення ринкових відносин, підривають міжнародний авторитет України; також потребує усунення серйозних недоліків у діяльності правоохоронних та інших органів, приведення її у відповідність до вимог європейських стандартів. Робота спеціальних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України у боротьбі з організованою злочинністю і корупцією визнана недостатньою та малоефективною, а діяльність Координаційного комітету у боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України такою, що не забезпечує повною мірою виконання покладених на Комітет завдань. У будь-якій державі світу існує корупція у бюджетній сфері, є лише відмінності у її напрямах і масштабах. Коли йдеться про корупцію органів публічної влади у галузі бюджету, то розуміються відповідні протиправні дії конкретних осіб. Причини такої корупції, як правило, однакові, в цілому їх згруповують таким чином: організаційні, правові, фактори культурно-етичного характеру . Розглянемо їх детальніше: - соціально-економічні (особисте економічне (фінансове) збагачення представників органів публічної влади, пов'язане із соціальним розвитком (а точніше - деградацією) суспільства. Економічний розвиток України не можна вважати таким, що знаходиться на низькому рівні. У нас є всі передумови для успішного розвитку, проте це не завжди вигідно окремим особам - краще призвести до занепаду якусь галузь економіки, щоб потім імпортувати до України відповідну продукцію за рахунок коштів державного бюджету, а тендери та закупівля товарів - це дуже сприятливе підґрунтя для корупції, для прихованого розкрадання бюджетних коштів. Низький рівень заробітної плати державних службовців нижчої та середньої ланки, місцевих рад та адміністрацій створює умови, за яких їм часто досить важко відмовитись від певних «подарунків» (за кримінальним законом - від хабарів) за лобіювання певних норм, наприклад, в актах про місцеві бюджети (закласти кошти на надання дотацій, субвенцій або збільшити їх розміри тощо). Таким чином, йдеться про зловживання службовим становищем на власну користь; - етико-культурні фактори корупції тісно пов'язані із попередніми чинниками. Викорінити за допомогою права зі свідомості сучасної людини, пов'язаної із технічним прогресом, неможливо. Морально-етичний бік будь-якого корупційного діяння, зокрема у сфері бюджету, - це суб'єктивне ставлення особи до вчинюваного нею діяння. Всіх примусити бути праведними не можна, знайдеться хоча б один, якого можна спокусити «райським яблуком», а заборонений плід - солодший, дорожчий...; - політичні чинники корупції яскраво проявляються на найвищому рівні публічної влади. Приміром, обрання народних депутатів до Верховної Ради України, обрання Президента України, передвиборні компанії яких фінансують і приватні особи, передбачає пряму залежність обраних від тих, хто «інвестує» в них кошти. На цьому рівні йдеться вже про мільярдні суми, що проходять через держбюджет чи повз нього (це і відшкодування ПДВ, податкові пільги, продаж з аукціонів цілісних майнових комплексів за заниженою ціною тощо); - правові фактори. Сюди відносимо банальну недосконалість чинного законодавства, законодавчі прогалини та колізії. У 2009 р. (11 червня 2009 р.) у Верховній Раді Україні був прийнятий «пакет антикорупційних законів». Так, прийнято Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Протистояння серед депутатів під час розгляду та прийняття цих актів було дуже сильним, однак їх прийняли, і вони мали набрати чинності з 1 січня 2011 р. А вже наприкінці 2010 р. Законом «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 р. зазначені закони визнано такими, що втрачають чинність, так її й не набравши. Нарешті 7 квітня 2011 р. прийнято Закон «Про засади запобігання і протидії корупції» , який набрав чинності з 1 липня 2011 р. Нестабільність антикорупційного законодавства йде лише на користь тим, хто його порушує. Проте варто хоча б один раз порахувати збитки, яких зазнає держава від такої «подвійної» діяльності Верховної Ради України: скільки витрачено зайвих коштів на підготовку й виготовлення відповідних матеріалів, які отримують депутати (папір, друк, прошивання тощо). Ми не будемо вдаватися до детального вивчення рівня корупції в Україні - це вже, на жаль, визнаний факт, а сама корупція - звичне явище в нашому суспільстві. Також ми не маємо права викладати інформацію, яка може бути розцінена як наклеп. На основі власних узагальнень та оприлюдненої інформації викладаємо особисте бачення окресленої проблеми, що має місце, зокрема, у бюджетній діяльності органів публічної влади. Якщо закони приймаються - значить це комусь потрібно, і навпаки, якщо закони скасовуються - значить це комусь також потрібно, а за все треба платити...; - організаційно-інституційні причини корупції пов'язані із недоліками, прогалинами у внутрішній діяльності самих органів публічної влади різних рівнів. При чому з корупцією у владних органах всі і постійно борються. Чи не для кожного органу публічної влади складено свій Кодекс етики. Є, наприклад, такі: - Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені наказом Головного управління державної служби України 4 серпня 2010 р. № 214. (є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів). Розділ IV. Має назву «Запобігання проявам корупції». Вказується, що державний службовець зобов'язаний неухильно дотримуватись обмежень і заборон, передбачених антикорупційним законодавством та Законом України «Про державну службу» , уникати дій, які можуть бути сприйняті як підстава підозрювати його в корупції. Своєю поведінкою він має продемонструвати, що не терпить будь-яких проявів корупції, відкидає пропозиції про незаконні послуги, чітко розмежовує службу і приватне життя, при найменших ознаках корумпованої поведінки інформує керівника свого структурного підрозділу. Державному службовцю, який має відомості про вчинення іншими державними службовцями порушень вимог, передбачених законодавством, цими Загальними правилами, слід передавати такі відомості керівнику органу державної влади. Державному службовцю забороняється безпосередньо або через інших осіб отримувати подарунки від юридичних або фізичних осіб: 1) за рішення, дії чи бездіяльність в їх інтересах, що приймаються, вчинюються як безпосередньо таким службовцем, так і за його сприяння іншими посадовими особами та органами; 2) якщо особа, яка надає подарунок, є підлеглою такої особи; 3) в інших випадках, якщо особа отримує подарунок з мотивів, пов'язаних з її службовим становищем. Якщо державний службовець виявив подарунок у своєму службовому приміщенні чи отримав його в інший спосіб, він зобов'язаний невідкладно письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника. Про виявлення подарунка складається акт у довільній формі, в якому зазначаються характеристики подарунка та обставини, за яких його було виявлено. Акт підписується державним службовцем, який виявив подарунок, безпосереднім керівником та особою, відповідальною за запобігання проявам корупції в органі державної влади. Керівники органів чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглим корупційного діяння або порушення встановлених спеціальних обмежень, у межах своєї компетенції зобов'язані вжити заходів до припинення таких діянь та негайно повідомити про їх вчинення відповідні державні органи; - Загальні моральні принципи професійної діяльності працівників державної контрольно-ревізійної служби (Кодекс етики), схвалені протоколом засідання Методологічної ради Головного контрольно-ревізійного управління України (нині - це Державна фінансова інспекція України) від 11 серпня 2009 р. № 10 (це задекларована в принципах система моральних цінностей, які поділяються всіма посадовцями державної контрольно-ревізійної служби і щодо яких ними добровільно взяті зобов'язання на їх дотримання у професійній діяльності). Розділ ІІІ цього документа має назву «Протидія одержанню винагороди (подарунків)». Під винагородою (подарунком) у цьому Кодексі етики розуміються матеріальні блага, послуги, пільги або інші переваги, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості, а також вартість незаконно одержаних послуг, отриманих від інших осіб у зв'язку з виконанням своїх службових обов'язків. Працівники при виконанні службових обов'язків не мають права: 1) просити або примушувати будь-яких осіб надавати винагороду (подарунки) собі або іншим особам; 2) приймати прямо чи опосередковано винагороду (подарунки) за прийняття рішень, виконання дій, що входять до його повноважень, чи бездіяльність на свою користь чи інших осіб; 3) надавати прямо чи опосередковано винагороди (подарунки) іншим особам, включаючи своїх керівників, за виконання останніми будь-яких дій або невиконання певних дій (бездіяльність) на свою користь чи інших осіб. Винагорода (подарунок) визнається наданою безпосередньо також, якщо її одержали особи, які є близькими родичами або іншими пов'язаними особами, за умови, що працівник про це знав та був зацікавлений в її отриманні; - Міжнародна професійна організація, що об'єднує вищі органи фінансового контролю (INTOSAI) на своєму XVI конгресі в 1998 р. прийняла Міжнародний кодекс етики контролерів (аудиторів) державного сектора. Після ратифікації Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією (Закон від 16 березня 2005 р.), Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції (Закон від 18 жовтня 2006 р.) та приєднання до Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO) у 2006 р. Україна, на жаль, не зробила реальних кроків до прийняття та впровадження на практиці антикорупційного законодавства. Як зазначається у Звіті Рахункової палати за 2009 р., для виконання рекомендацій, наданих Україні, необхідно здійснювати фундаментальні законодавчі, а в деяких випадках - конституційні зміни, реалізувати які можна лише на довгостроковій, політично консолідованій основі. Натомість у державі так і не сформовано активної позиції з цього питання, а органи публічної, зокрема, державної влади працюють вкрай нескоординовано. Концепції подолання корупції в Україні носять переважно декларативний характер, значна частина заходів, передбачена у подібних документах, і залишається нереалізованою. Більше того, виникла ситуація, коли органи державної влади, не розуміючи правової природи та засад зовнішнього аудиту, запровадили нові законодавчі ініціативи щодо «зміцнення бюджетної урядової дисципліни», які у новій редакції Плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в України «На шляху до доброчесності» на період до 2011 р. «стосуються лише посилення повноважень Контрольно-ревізійної служби України, у тому числі шляхом надання їй повноваження з контролю за фінансовою дисципліною органів місцевого самоврядування. Група оцінювання GRECO бажала бачити кінцевою метою реалізації своєї рекомендації проведення саме зовнішнього аудиту Рахунковою палатою, а натомість, завдяки діям Уряду, відбувається лише підміна зовнішнього контролю фінансовим контролем органами державної контрольно-ревізійної служби України, яка не має статусу незалежного органу фінансового контролю, визначеного на міжнародному рівні. В Україні відсутня повна інформація щодо руху коштів на виконання міжнародних проектів, спрямованих на протидію та боротьбу з корупцією. Контроль за використанням зазначених коштів Міністерством фінансів України та Казначейством України не здійснюється. У порушення бюджетного законодавства України реципієнти і бенефіціари не мають правових підстав для отримання фінансової інформації від донорів - міжнародних організацій та виконавців проектів міжнародної технічної допомоги. Цільове використання цих коштів, ефективність їх впровадження у повному обсязі покладені на країни-донори міжнародних проектів . При розгляді питань корупції у сфері бюджетних відносин на сьогодні особливий інтерес становить робота «Попередження корупції в бюджетному процесі», підготовлена Санкт-Петербурзьким гуманітарно-політологічним центром «Стратегія» , та деякі публікації практичних працівників . Корупція у бюджетних правовідносинах - це використання суб'єктами цих відносин та учасниками бюджетного процесу свого службового становища, перевищення владних повноважень для неправомірного збагачення як власного, так і групового (колективного). Йдеться про особисте збагачення особи (групи осіб), а також про те, що неправомірні дії службової чи посадової особи призводять до неправомірного надходження коштів на рахунки бюджетних установ, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. До основних факторів, які сприяють розвитку корупції в органах публічної влади у бюджетному процесі в Україні, можна віднести такі: 1) законодавчі проблеми (наприклад, коли несвоєчасно приймаються закон про Державний бюджет України та рішення про місцеві бюджети, у результаті чого розподіл коштів протягом періоду, коли відсутній щорічний акт про бюджет, практично залежить від волі певних посадових осіб); 2) певна непрозорість прийняття та виконання актів про бюджет (незважаючи на те, що законодавство передбачає відкритість бюджетного процесу, існують таємні видатки, у певних місцевих органах складається тенденція до зникнення чи знищення певних документів, зокрема, суворої звітності); 3) неналежний рівень притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб за вчинені ними правопорушення; 4) обмеженість участі громадськості у бюджетному процесі та практичне неврахування думки громадян щодо вирішення тих чи інших фінансово-бюджетних проблем; 5) лобіювання та підтримка у Верховній Раді України інтересів окремих політичних груп, навіть окремих громадян, які досить часто є представниками влади на місцях. Як вже зазначалося раніше, неефективне витрачання бюджетних коштів часто супроводжується корупцією. Розглянемо питання ефективності витрачання коштів у сфері будівництва. Наприклад, будівництво та реконструкція шляхів, тротуарів тощо. Часто відповідні будівельні та ремонтні роботи здійснюються за несприятливих погодних умов (оплата праці в таких умовах, як правило, є вищою), унаслідок чого знижується якість та витривалість покладеного асфальту, плитки. Це призводить до їх руйнування, тим самим створюється потреба в повторних роботах, які знову ж таки фінансуються за рахунок бюджету. Також часто тендери на проведення відповідних робот «випадково» виграють ті, хто тим чи іншим чином знайомий або перебуває у родинних стосунках із представниками органів публічної влади. Останні, у свою чергу, звичайно ж, можуть отримувати «відкати» чи хабарі за «виграні» тендери. Інший приклад, коли виділяються кошти на будівництво лікарні у певній місцевості. Нова лікарня збудована, а місць для побудови житла медперсоналу немає. Так і стоїть будівля пустою чи недобудованою. Питання про ефективність витрачання коштів, таким чином, є риторичним . Те, що хтось був особисто зацікавлений у такому будівництві, є дуже ймовірним. Тут легко прослідковується зв'язок «розпорядник - одержувач бюджетних коштів» або ж, наприклад, «місцева рада чи місцева державна адміністрація - компанія-забудовник (підрядна організація)». Схема зрозуміла: кошти в бюджеті закладені, виділені одержувачу, який їх використав за цільовим призначенням, а за те, що був задіяний у будівництві, одержувач частину отриманих бюджетних коштів передає тому, хто допоміг йому їх отримати. Відповідальність за це ніхто не понесе, якщо не буде доведено неефективність витрачання коштів. Проте, яка відповідальність настає у такому випадку? За українським законодавством - жодна, адже неефективне витрачання бюджетних коштів не є бюджетним правопорушенням. У кращому випадку на когось може бути покладене лише дисциплінарне стягнення. У контексті цього маємо дати відповідь на запитання: чому дисциплінарне стягнення? Відповідно до ст. 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення законодавства про бюджетну систему України», лише використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодавством, тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від сімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. За ст. 210 Кримінального кодексу України «Порушення законодавства про бюджетну систему України», використання службовою особою бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, а так само недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету чи пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, як це встановлено чинним бюджетним законодавством, якщо предметом цих діянь були бюджетні кошти у великих розмірах, караються штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого. Ті самі діяння, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на строк від двох до шести років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років. Особливо великим розміром бюджетних коштів у цьому випадку вважається сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Хто має довести «неефективність використання бюджетних коштів»? Відповідь на це запитання міститься в абз. 3 ч. 3 ст. 26 БК України: «внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю». Отже, на саму установу покладається виявлення фактів неефективного використання бюджетних коштів, при цьому, очевидно, що дуже легко це питання всередині установи певним чином позитивно вирішити, знайти винну особу (або «зробити» якусь особу винною) та публічно «насварити» її. Проте від цього коштів у бюджеті не додається. Коли йдеться про кошти державного бюджету, то сюди залучається ще й Рахункова палата. Цивільно-правову відповідальність у цьому випадку не розглядаємо взагалі. Отже, нині досить проблематично вживати заходів впливу до тих, хто неефективно використовує бюджеті кошти, оскільки доведення неефективності ґрунтується на суб'єктивних оцінках перевіряючи осіб. Очевидно, що на сьогодні нагальною є необхідність розроблення критеріїв ефективного та неефективного використання бюджетних коштів. Під час бюджетного планування майже всі учасники бюджетного процесу, які мають владні повноваження, лобіюють власні (чи колективні) інтереси, має місце конкурентна боротьба за бюджетні ресурси. Чимало корупційних діянь може мати (і має!) місце на стадії виконання бюджету, а саме під час фактичного розподілу та використання бюджетних коштів. Наприклад, коли профільний комітет заявляє про необхідність збільшення асигнувань і є відповідна підтримка (приміром, уряду, мера), то головним антикорупційним питанням є те, наскільки обґрунтована певна об'єктивна заявка і як ефективно використовуватимуться додаткові кошти... Можливості для корупції є і при внесенні депутатських поправок до актів про бюджет, при цьому найбільша небезпека - це так звані «колективні поправки», засновані на взаємній підтримці депутатів без реального глибокого аналізу таких поправок . На стадії виконання бюджету корупційним діям сприяє таке : 1) видаткові статті носять загальний характер, у них відсутні чіткі критерії розподілу ресурсів. Тут має місце суб'єктивне рішення розпорядника коштів щодо напрямів і строків їх витрачання; 2) якщо для розпорядника чи одержувача бюджетних коштів важливими є строки отримання (перерахування) коштів, з чим пов'язується виконання певних дій. Проблемою є закладення у бюджеті відповідних видатків, а ще більшою проблемою - отримання відповідних коштів. Якщо у розписі бюджету прямо не передбачено квартал, у якому мають бути проведені відповідні перерахування, то це значно підсилює зацікавленість особи, яка визначає період перерахування, у забезпеченні цього у строки, необхідні розпоряднику чи одержувачу. Знову ж таки, у випадку позитивного вирішення може йтися про «відкат». Кошти краще отримати раніше, бо невідомо, чи буде секвестр (скорочення) видатків. Питання тендерів і державних закупівель є також «неораним» полем для корупції. З одного боку, законодавство, що регулює відповідні питання, ніби є, а з іншого боку, усе одно зберігається дієвість суб'єктивного фактору вибору «переможця». Для створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, а також запобігання проявам корупції в ній, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державний кошт і досягнення оптимального й раціонального їх використання, у 2000 р. був прийнятий Закон «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 р. , який у 2008 р. втратив чинність . Натомість була прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 28 березня 2008 р. № 274 «Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти» - тобто питання щодо закупівель віддавалися на підзаконний рівень регулювання (а відомо, що «обійти» норми підзаконного акта значно легше, ніж закону). Цікаво, що і ця постанова діяла недовго - рішенням Конституційного Суду України від 9 жовтня 2008 р. № 22-рп/2008 її положення визнані неконституційними. Утім поза межами правого регулювання закупівлі залишалися недовго. Вже постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 р. № 921 було затверджене Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти . Значну частину норм Положення просто скопійовано із Закону 2000 р. Новий Закон «Про здійснення державних закупівель» прийнятий 1 червня 2010 р. . Нині закупівля товарів, робіт і послуг за державні кошти здійснюється, звичайно, для задоволення державних потреб. Що ж являють собою останні, чітко законодавчо не визначено. Є Закон «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» від 22 грудня 1995 р. у редакції Закону від 15 грудня 2005 р., де у ч. 1 ст. 1 визначено лише пріоритетні державні потреби - це потреби України в товарах, роботах і послугах, необхідних для вирішення найважливіших соціально-економічних проблем, підтримання обороноздатності країни та її безпеки, створення і підтримання на належному рівні державних матеріальних резервів, реалізації державних і міждержавних цільових програм, забезпечення функціонування органів державної влади, що утримуються за рахунок Державного бюджету України. У Звіті Рахункової палати за 2009 р. наголошується, що вже котрий рік поспіль залишається поширеним видом бюджетного правопорушення використання коштів Державного бюджету України, пов'язаних із закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти. Такі порушення виявлено Рахунковою палатою під час проведення практично кожного четвертого контрольного заходу. Порівняно з 2008 р. їх загальний обсяг у 2009 р. збільшився майже у 2,5 рази і становив 1 млрд. 268,5 млн. грн., або 13,8% від загальної суми виявлених бюджетних правопорушень . Наприклад, за результатами аудиту формування і виконання Програми «Шкільний автобус» встановлено, що Міністерством освіти та науки України (нині - Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України) у 2008 р. проведено процедури закупівель автобусів з порушенням законодавства на суму 70 млн. грн. Внаслідок створення цим Міністерством дискримінаційних умов для учасників торгів, проведено торги із закупівлі шкільних автобусів місткістю понад 25 місць, за результатами яких управліннями освіти на місцях за рахунок коштів субвенції придбано у 2008 р. автобуси на суму 36,1 млн. грн. Вартість їх була в 1,7 рази вищою від вартості шкільних автобусів, які закуповувались у регіонах за кошти місцевих бюджетів. Такі дії, як вказується у звіті Рахункової палати, містять ознаки корупційних . Виділення коштів з Резервного фонду також може мати ознаки корупції (особливо, коли виявляються систематичні порушення). Постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 № 415 затверджено Порядок використання коштів резервного фонду бюджету . Згідно з п. 22 Порядку Міністерство економіки України (нині - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України) або уповноважений місцевий орган є відповідальним за підготовку та подання проектів рішень про виділення коштів з резервного фонду бюджету. Пунктом 24 цього Порядку визначено, що Кабінет Міністрів України приймає рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету виключно за наявності висновків Міністерство економіки України та Міністерства фінансів України. Після прийняття постанови (розпорядження) Кабінету Міністрів України про виділення коштів з резервного фонду Міністерство фінансів України закріплює за відповідною бюджетною програмою код програмної та функціональної класифікації видатків і кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету, а Казначейство України здійснює його виконання в установленому порядку лише при наданні йому переліку невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації або інших заходів, погодженого з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством фінансів України, а у разі потреби - з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. У 2008 р. аудитом Рахункової палати встановлено ряд порушень при використанні коштів резервного фонду державного бюджету, що є свідченням відсутності внутрішнього контролю з боку головних розпорядників бюджетних коштів. Масового характеру набули порушення при використанні коштів, виділених державою для ліквідації наслідків стихійного лиха, що сталося 23 - 27 липня 2008 р. у Вінницькій, Івано-Франківській, Закарпатській, Львівській, Тернопільській та Чернівецькій областях. Про це свідчать матеріали звіту Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з моніторингу стану ліквідації наслідків стихійного лиха та результати перевірок, здійснених Генеральною прокуратурою та Міністерством внутрішніх справ України. За результатами цих перевірок порушено 145 кримінальних справ (загальна сума збитків склала 27 млн. грн.), з яких 68 направлено до суду. За матеріалами прокурорського реагування до відповідальності притягнуто 1000 осіб, з них посадовців територіальних органів державного контролю - 124. Складено 19 протоколів про вчинення корупційних дій (усі розглянуті судом). Протягом 2009 р. Рахунковою палатою виконувалися така робота і заходи щодо запобігання проявам корупції. Так, за рішенням Колегії Рахункової палати на підставі результатів проведених аудитів Рахунковою палатою у 2009 р. передано до Генеральної прокуратури України 14 матеріалів справ, за частиною з яких порушено кримінальні справи, направлено матеріали до суду та внесено приписи органам державної влади. На запити Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України Рахунковою палатою направлено близько 20 матеріалів перевірок . Також постає чимало питань щодо внесення змін і доповнень до актів про бюджет, зокрема, до видаткових статей. Просто так, зрозуміло, їх не збільшують, навіть за наявності перевиконання доходної частини бюджету. Тут може бути так звана підтримка депутатів від однієї політичної сили іншим, які, наприклад, ініціювали відповідні зміни. Узагальнюючи наукові напрацювання у сфері боротьби із корупцією у бюджетному процесі , а також беручи до уваги окремі нормативно-правові рекомендації, виділимо такі напрями антикорупційної діяльності: - максимальне законодавче урегулювання всього бюджетного процесу, а все, що не підлягає законодавчому закріпленню, обов'язково має регулюватися підзаконними нормативно-правовими актами; - максимальна відкритість і прозорість усіх стадій бюджетного процесу, доступність відповідної інформації для громадськості і можливість її аналізувати та використовувати; - забезпечення аналізу пропозицій громадськості щодо поліпшення бюджетного процесу (висловлена думка не повинна загубитися без сліду); - посилення всіх видів контролю за рухом бюджетних коштів (реальних і потенційних), а саме: внутрішньовідомчого, відомчого, громадського за формуванням та виконанням бюджету; - посилення відповідальності посадових і службових осіб за вчинені бюджетні правопорушення; - прозорість та ефективність конкурсного відбору державних службовців; - прийняття на певні періоди програм боротьби із корупцією у бюджетному процесі, постійний моніторинг їх виконання та вжиття відповідних заходів; - під час складання паспортів бюджетних програм головні розпорядники бюджетних коштів мають забезпечувати відповідність їх мети та напрямів діяльності соціально-економічним пріоритетам, визначеним в стратегічних документах Кабінету Міністрів України, подання при звітуванні про їх виконання ґрунтовного аналізу фактичних показників з поясненням причин недовиконання запланованих завдань; - головні розпорядники бюджетних коштів мають забезпечувати постійне проведення моніторингу виконання завдань і заходів, визначених у паспортах бюджетних програм, спрямованих на запобігання ризикам їх невиконання (або виконання не в повному обсязі); - розроблення та введення на практиці Кодексів етики для державних службовців, депутатів, підприємців, громадян. Що ми маємо в Україні? Всі напрями, можливі антикорупційні заходи ніби то дотримані та продовжують впроваджуватися на практиці. Створено відділи по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби. На виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України «Питання запобігання та протидії корупції в органах виконавчої влади» від 8 грудня 2009 р. № 1422 наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 7 травня 2010 р. № 142 було утворено Сектор з питань запобігання та протидії корупції Державної фінансової інспекції України (колишнього Головного контрольно-ревізійного управління України) та введено посади спеціалістів з питань запобігання та протидії корупції. Натомість корупція у бюджетній сфері лише «дорожчає» і має успіх... З погляду антикорупційної діяльності досить лояльним є положення ч. 4 ст. 45 Закону від 7 жовтня 2010 р. «Про Кабінет Міністрів України» , де зазначається, що члени Кабінету Міністрів України за вчинення корупційних діянь та порушення вимог сумлінної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави (заборона використання службового становища в особистих цілях, запобігання конфлікту інтересів тощо), можуть бути звільнені Президентом України. З цього випливає, що Президент України за певних обставин може і не звільняти винних у вчиненні корупційних діянь членів Уряду України... На наш погляд, численні та подекуди вже систематичні порушення у галузі бюджету, які можна кваліфікувати як бюджетні порушення, не є свідченням некомпетентності тих чи інших органів публічної влади - суб'єктів бюджетних правовідносин. Це набагато масштабніше явище, що, власне, і є «прихованою» корупцією у бюджетному процесі. При цьому неефективне та нецільове використання бюджетних коштів, яке майже завжди пов'язане не із некомпетентністю відповідних осіб, а із їхнім суб'єктивним підходом до цього процесу, має бути сигналом для контролюючих органів. Неефективне та нецільове використання бюджетних коштів приховує за собою значно небезпечніше правопорушення - корупцію. Значна кількість порушень, що виявляється у сфері використання державних ресурсів, перетворилася на фактор, який спричиняє негативне ставлення громадян до органів влади в цілому. Порушення, що виявляються контролюючими органами, є настільки масштабними, що потребують здійснення практично безперервного контролю. Несумлінне виконання посадових обов'язків відповідальними працівниками органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, суб'єктів господарювання державного і комунального секторів економіки ставить під загрозу можливість ефективного управління державними фінансовими ресурсами. Про це йдеться у постанові Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 р. № 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів». Також у зазначеній постанові узагальнюються деякі порушення, окремі з яких виведено нижче: 1) не зменшується кількість фактів закупівлі за рахунок коштів державного бюджету товарів, робіт і послуг без проведення передбаченої законодавством процедури; 2) не припинено практику спрямування під час виконання бюджетних програм коштів, передбачуваних, зокрема, для надання послуг населенню, на утримання установ. У програмах підтримки галузей національної економіки не передбачаються конкретні результати діяльності, а лише витрати. Не забезпечено концентрацію бюджетних ресурсів на досягнення визначених цілей, часто вони розпорошуються між великою кількістю об'єктів; 3) головні розпорядники бюджетних коштів не володіють у повному обсязі інформацією про мережу підпорядкованих установ і, як наслідок, не контролюють розпорядників коштів нижчого рівня. У результаті мають місце факти безпідставного і необґрунтованого виділення асигнувань одержувачам бюджетних коштів; 4) незважаючи на здійснення системного контролю за виконанням бюджетів у регіонах та обов'язкове інформування органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування про його результати, вкрай низьким залишається рівень управління бюджетними ресурсами на місцях; 5) характерними недоліками в роботі з виконання місцевих бюджетів є недотримання законодавства з питань державних закупівель, незаконне витрачання бюджетних коштів та недоотримання належних доходів, низький рівень розрахункової дисципліни; 6) у деяких бюджетах передбачаються і фінансуються програми, заходи з виконання яких передбачають видатки на утримання правоохоронних органів, інших організацій та забезпечення здійснення ними своїх функцій, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів (наприклад, протягом 2004 - 2005 рр. з Київського обласного бюджету витрачено 6,7 млн. грн. для подібного фінансування); 7) за рахунок коштів, передбачених для виконання місцевих програм, фінансуються підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, суди, органи державної податкової служби тощо (наприклад, за рахунок коштів бюджету Харківської області у 2005 р. та січні - вересні 2006 р. сплачено комунальні та автотранспортні послуги, надані установам, що фінансуються з державного бюджету, на загальну суму 8,2 млн. гривень, з них 3,3 млн. грн. - безпосередньо на утримання апарату обласної державної адміністрації); 8) при прийнятті обласного бюджету на 2005 і 2006 рр. Херсонською обласною радою не затверджувалися видатки з виконання Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства області на 2002-2005 рр. та на період до 2010 р. Водночас через управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації визначені Програмою заходи (зокрема утримання будинку-готелю) фінансувалися із залученням приватного підприємства «Реформа»; 9) виділені з Чернігівського обласного бюджету кошти для поповнення статутних фондів комунальних підприємств фактично використовувалися ними на поточні витрати та розміщувалися на депозитних рахунках в комерційних банках; 10) проведеними в жовтні 2006 р. комплексними ревізіями стану виконання місцевих бюджетів Київської, Херсонської, Харківської, Львівської, Чернігівської та Полтавської областей виявлено порушення фінансово-бюджетної дисципліни на суму майже 150 млн. грн.; 11) з багатьох бюджетів чимала кількість програм, які діяли на початок бюджетного року, частково залишаються непрофінансованими, що спричинено таким факторами: низьким рівнем їх підготовки; несистематичним проведенням перегляду змісту; невідповідністю установленим критеріям формування; невизначеністю джерела фінансування. Трапляється навіть таке, що частина програм вже втратила свою актуальність або дублюється іншими програмами. Окрім цього, ще у 2006 р. були констатовані непоодинокі випадки порушень у бюджетній сфері, що мали ознаки корупційних діянь. Зокрема, такі факти виявлено в Житомирській, Кіровоградській та Херсонській областях, АРК і в м. Києві. В Україні (як і в багатьох державах світу) часто трапляється таке, що, допоки людина перебуває при владі і займає високу державну посаду, її помилки хоча й обговорюються, але особливих звинувачень проти неї не висувають (при цьому рідко, але трапляються і «показові» процеси). Коли ж людина втрачає цю посаду, то ситуація кардинально змінюється. Наприклад, під час обговорення питання підготовки Державного бюджету України на 2010 р. і боротьби з корупцією у бюджетній сфері 17 березня 2010 р. відбулася зустріч Президента України В.Ф. Януковича з Головою Рахункової палати В.К. Симоненком. За інформацією, розміщеною на офіційному сайті Рахункової палати , В.К. Симоненко повідомив, що Державний бюджет України на 2009 р. не виконано за жодним з показників. «А ті показники, що хоч якось підходять за нормами закону, практично сфальсифіковані. Особливо це стосується зовнішніх запозичень, виплат зарплат, а також роботи Пенсійного фонду». За його словами, ці дані сфальсифіковані попереднім Урядом України, який керував державою у 2008 - 2009 рр. Згадувалися прізвища екс-Прем'єр-міністра Ю.В. Тимошенко та першого віце-прем'єр-міністра О.В. Турчинова, які особистими розпорядженнями або так званими протокольними рішеннями, без прийняття відповідних постанов Кабінету Міністрів України, вирішували питання тендерних закупівель, унаслідок чого державі завдано збитків у розмірі 20 млрд. грн. (ця сума не є остаточною. - О. М.-С.). «Те, що скоєно злочин, - це стовідсотково. Тепер, щоб рухатися вперед, треба, щоб було і покарання за результатами скоєного злочину», - такими були слова Голови Рахункової палати. Якщо це дійсно так, то залишається чекати на реакцію прокуратури та інших правоохоронних органів на подібну заяву. Зазначимо, що з грудня 2010 р. екс-Прем'єр-міністра України Ю.В. Тимошенко регулярно викликали на допити до органів прокуратури, нині - вона під слідством, але звинувачується у скоєні інших злочинів. Також пожвавилася увага до інших різноманітних корупційних діянь «старої» влади (тобто тієї, що діяла за часів президентства В.А. Ющенка). Наприклад, ще у 2007 р. за результатами фінансування туристичної програми «Золота підкова Черкащини» було порушено ряд кримінальних справ. Тоді вони були розслідувані і направлені до суду. У 2009 - 2010 рр. направлено до суду три кримінальні справи відносно посадовців управління будівництва Черкаської обласної державної адміністрації. Збитки у цій справі сягають 700 тис. грн. Окрім цього, порушено дві кримінальні справи відносно посадових осіб - заступника директора з будівництва і реконструкції і заступника в адміністративно-господарській частині Канівського заповідника. Виявлені порушення становлять більше 2 млн. грн. Притягнуто до кримінальної відповідальності тих, хто допустив порушення закону і попідписував документи, в яких були включені завищені обсяги виконаних робіт. У результаті чого, зі слів прокурора Черкаської області М.Л. Лісового, виконавцям безпідставно з бюджету були перераховані гроші. Фахівцями органів державної контрольно-ревізійної служби України перевірені об'єкти туристичної програми «Золота підкова Черкащини» в Чигирині, де виявлені завищені обсяги виконаних робіт на суму близько 50 тис. грн. Відповідно, теж порушено кримінальну справу . Відділом по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби України Хмельницької області за 2009 р. проведено 196 службових перевірок, за результатами яких 66 працівників притягнуто до дисциплінарної відповідальності, в тому числі 15 звільнено . Можемо констатувати, що корупція у сфері бюджету знаходиться у нерозривному зв'язку із: - адміністративними проступками, передбаченими, зокрема, ст. 164-1 «Порушення порядку подання декларації про доходи та ведення обліку доходів і витрат», ст 164-2. «Порушення законодавства з фінансових питань», ст. 164-12 «Порушення бюджетного законодавства», ст. 164-14 «Порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти», ст. 165-1 «Порушення законодавства про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування і загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» Кодексу України про адміністративні правопорушення; - злочинами. Приміром, ст. 210 Кримінального кодексу України «Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням» передбачає кримінальну відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів службовою особою, так само здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч БК України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах. Тобто службова особа, отримавши відповідний «відкат», може «посприяти» нецільовому (а краще - неефективному) використанню бюджетних коштів. Також хочеться відмітити, що за змістом цієї статті, перевищення видатків всупереч рішенню про місцевий бюджет не є кримінально караним. Згідно зі ст. 211 Кримінального кодексу України «Видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону», видання службовою особою нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, є злочином. Очевидно, такі рішення в Україні приймаються і хтось від цього, звичайно, отримує користь. Так, ст. 212 Кримінального кодексу України «Ухилення від сплати податків, зборів (обов'язкових платежів)» і ст. 212-1 цього Кодексу «Ухилення від сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» передбачає, що особа, яка зобов'язана сплачувати відповідні обов'язкові платежі, ухиляється від їхньої сплати. При цьому така особа може «домовитися» з податківцем і як результат - ці діяння призводять до фактичного ненадходження до бюджетів чи державних цільових фондів коштів у значних розмірах. Ст. 222 Кримінального кодексу України «Шахрайство з фінансовими ресурсами» передбачає кримінальну відповідальність за надання громадянином-підприємцем або громадянином - засновником (учасником) або службовою особою суб'єкта господарської діяльності свідомо неправдивої інформації органам державної влади, органам влади АРК чи органам місцевого самоврядування, банкам або іншим кредиторам для одержання субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг щодо податків у разі відсутності ознак злочину проти власності. Тобто особа також може попередньо «домовитися» із відповідним органом публічної влади, з його представником, а натомість надає неправдиву інформацію, що дозволяє отримати з бюджету додаткові субсидії чи дотації на створення, наприклад, додаткових робочих місць для інвалідів. Також можна згадати ще й такі статті Кримінального кодексу України: ст. 364 «Зловживання владою або службовим становищем», ст. 365 «Перевищення влади або службових повноважень», ст. 368 «Одержання хабара». За аналітичною інформацією про проведені Житомирською обласною державною адміністрацією заходів щодо протидії корупції в органах державної влади регіону та осіб, притягнутих до відповідальності за порушення вимог антикорупційного законодавства за 2009 р. до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу притягнуто 94 осіб (у тому числі 4 - повторно), із них: 16 - за вчинення корупційних діянь; 80 - за порушення спеціальних обмежень щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованих на запобігання корупції; 1 - за порушення вимог фінансового контролю. Серед державних службовців: 44 посадових особи органів місцевого самоврядування; 13 працівників органів державної податкової служби; 10 посадових осіб райдержадміністрацій та структурних підрозділів облдержадміністрації; 16 військовослужбовців Збройних сил України; 5 працівників управління виконання покарань в Житомирській області; 1 посадова особа обласної державної установи центрального підпорядкування; 1 працівник органів внутрішніх справ; 1 працівник управління Міністерства надзвичайних ситуацій України в області; 1 працівник органів юстиції. При цьому щодо осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, рішень про заборону обіймати посади у державних органах протягом певного періоду судами області не приймалося (виділено нами. - О. М.-С.). Натомість кожен факт вчинення державними службовцями корупційного діяння був предметом розгляду на відповідних колегіях та оперативних нарадах райдержадміністрацій з прийняттям відповідних рішень та усуненням причин і умов, що призвели до порушення законодавства, з наступним інформуванням про прийняті рішення громадськості. За той самий період до суду також направлено 26 кримінальних справ за злочинами з ознаками корупції (на жаль, не конкретизується, скільки із них, пов'язані з порушенням бюджетного законодавства. - О. М.-С.). Кожен, хто «бореться» за нову посаду, а точніше - за владу, обіцяє: 1) підвищити реальні доходи населення; 2) збільшити видатки бюджету соціального спрямування; 3) боротися з корупцією, зокрема, у податковій та бюджетній сферах (наприклад, за рахунок детінізації економіки). На наш погляд, найкращим показником реалізації подібних гасел буде застосування реальних заходів впливу до порушників відповідних бюджетно-правових норм і не просто у вигляді звільнення чи іншого дисциплінарного стягнення. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "5.4. КОРУПЦІЯ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ ЯК НЕГАТИВНЕ СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВЕ ЯВИЩЕ" |
||
|
||