| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. Парламент |
||
|
Примітно, що у ч. 1 ст. 24 Конституції, яка встановлює діставши Парламенту, нижня палата вказана перший на відміну від багатьох інших конституцій, в тому числі нашої. Цьому є історичні причини: після Другої світової війни ліві сили дуже енергійно виступали проти верхньої палати, і до 1958 такі настрої ще були сильні. Коли Конституція (французький оригінал, а не російський переклад) говорить про палатах як збірному понятті, то іменує їх зборами (assembles). Компетенція палат однакова, точніше, однакові предмети ведення і майже однакові повноваження. Відмінності є лише в законодавчому процесі, а також у сфері парламентського контролю. У Загальній частині підручника (п. 3 § 1 гл. VIII) говорилося про те, що компетенція французького Парламенту - абсолютно обмежена, що відрізняє його від парламентів інших демократичних країн. Конституція в ст. 34, встановивши, що закони приймаються Парламентом, окреслила при цьому сферу його законодавчої компетенції, за межі якої він виходити не повинен, бо там лежить сфера регламентарной влади, що належить Президенту і Уряду. У цій статті визначено предмети докладного законодавчого регулювання (цивільні права і основні гарантії, вибори в палати Парламенту і представницькі органи місцевого самоврядування та ін.), а також такі, щодо яких законом встановлюються лише основні принципи (з тим, очевидно, що їх конкретизація здійснюється Урядом) - оборона, освіта, власність та ін Тут же передбачено, що фінансові закони визначають доходи і витрати держави з урахуванням містяться в спеціальному органічному законі умов і застережень і що програмні закони визначають цілі економічної і соціальної діяльності держави. Водночас допомогою органічного закону наведений у статті перелік може бути уточнений і доповнений. Таких органічних законів не було. На відміну від оцінок зазначених положень, Дехтяренко зазвичай в радянській літературі, французький професор Філіп Ардан вважає, що обмеження законодавчої компетенції Парламенту, так само як і відмінність між законодавчими нормами і принципами, практичного значення не мають, оскільки Уряд спирається на парламентську більшість. Зазначене обмеження продиктовано, по його думку, не систематичним прагненням принизити роль Парламенту, а пошуком більшої ефективності Уряду *. Не можна, однак, не відзначити, що ця велика ефективність досягається саме за рахунок повноважень Парламенту, що має значення в тих випадках, коли парламентська підтримка Уряду не міцна. * Див: Ардан Ф. Франція: державна система. М.: ЮЛ, 1994, с. 113 - 114 (буквальний переклад назви цієї книги: Інститути V республіки). З різних положень Конституції випливає, що Парламент приймає три види законів - конституційні (змінюють Конституцію), органічні (з особливо зазначених у Конституції питань) і звичайні. Французький Парламент застосовує майже всі відомі форми контролю за діяльністю Уряду, крім інтерпеляції. Хоча вона і згадана в Регламенті Національних зборів 1959 р., процедура її - та ж, що і процедура резолюції осуду, якщо не вважати пріоритету в отриманні слова інтерпеллянтом. Всі форми парламентського контролю можуть бути розділені на дві великі групи: які містять прямих санкцій щодо Уряду, крім публічного розголосу; вони здійснюються в обох палатах; тягнуть політичну відповідальність Уряду; здійснюються в Національних зборах. Слід, однак, підкреслити, що можливості реалізації такої відповідальності, як ми побачимо нижче, серйозно обмежені. Міністри зобов'язані відповідати на питання парламентаріїв. Ордонанс від 17 листопада 1958 про діяльності парламентських зборів, після свого видання неодноразово новеллізованний, передбачив можливість створення парламентських контрольних та слідчих комісій, мають тимчасовий характер. Слідчі комісії збирають інформацію про певні факти, питаннях, події, однак не має права дублювати діяльність судів і правоохоронних органів, а контрольні - перевіряють адміністративну, фінансову чи технічну діяльність публічних служб або національних підприємств. Про результати своєї діяльності комісії інформують відповідну палату. З контрольними повноваженнями Парламенту пов'язане право петицій, яке стосовно французькому Парламенту розглянуто в Загальній частині підручника (див. п. 8 § 6 гл. VIII). У сфері зовнішньої політики, оборони і безпеки Парламент дає дозвіл на оголошення війни (ст. 35 Конституції), на продовження стану облоги понад 12-денного терміну (ч. 2 ст. 36) і на ратифікацію або схвалення певних категорій міжнародних договорів - мирних договорів, торгових договорів, договорів або угод, що відносяться до міжнародних організацій, договорів, обтяжують державні фінанси, договорів, що змінюють законоположення про статус осіб, а також договорів, які передбачають поступку, обмін або приєднання території за згодою зацікавленого населення (ст. 53). У сфері судової Парламент володіє правом амністії. Він створює судові органи для розгляду звинувачень вищих посадових осіб - Високий суд правосуддя і Суд правосуддя республіки і може, як зазначалося, зраджувати Президента Високому суду правосуддя за звинуваченням у державній зраді. Порядок ф о р м і р про в а н і я палат Парламенту розглянуто в попередньому параграфі. З питання про з р о к е п о л н о м о ч і й і чисельному складі палат ст. 25 Конституції відсилає до органічного закону. Відповідні положення органічного законодавства включені до Виборчого кодексу. У ньому визначено п'ятирічний термін повноважень Національних зборів і повне його оновлення при кожних виборах. Що стосується Сенату, то, згідно з Виборчим кодексом, сенатори обираються на дев'ять років, і оновлюється Сенат на 1/3 кожні три роки. У департаментах метрополії і заморських департаментах обираються 577 депутатів і 305 сенаторів. Організація палат. Для керівництва роботою кожна палата створює бюро. Крім голови палати, що грає значної ролі у нижній і особливо у верхній палаті, в бюро входять віце-голови, секретарі та квестори (у п. 5 § 2 гл. VIII ми пояснили функції цих посадових осіб). Нагадаємо, що голови палат - не просто їх посадові особи, вони мають деякі самостійні владні повноваження: призначення членів Конституційної ради, заміщення Президента республіки головою Сенату, головування в Конгресі (згадайте, що це за орган) голови Національних зборів і ін Згідно зі ст. 32 Конституції, голова Національних зборів обирається на термін легіслатури, а голова Сенату обирається після кожного часткового оновлення цієї палати. Відповідно до Ордонансом № 58-1100 голови палат піклуються про внутрішньої і зовнішньої безпеки палат, можуть залучати для сприяння Збройні сили та інші владні структури, будь офіцер або службовець яких зобов'язаний їм підкоритися на їх вимогу. Таке повноваження вони можуть делегувати квесторам або одному з них. В палатах утворюються наради голів у складі голови і віце-голів палати, голів постійних комісій, голів політичних груп (парламентських партійних фракцій), одного з міністрів. У Національному зборах до складу наради входить також генеральний доповідач фінансової комісії. На нарадах визначається організація обговорення питань порядку денного. У кожній палаті утворюються, згідно з ч. 2 ст. 43 Конституції, по шість постійних комісій, що розглядають внесені в палату проекти та пропозиції. Вони здійснюють і деякі контрольні функції щодо Уряду. Кожен парламентарій повинен входити до складу якої постійної комісії. На вимогу Уряду або за рішенням відповідної палати для розгляду певних законопроектів і законопредложений можуть створюватися спеціальні комісії (ч. 1 ст. 43 Конституції), однак всупереч намірам розробників Конституції практика створення спеціальних комісій великого поширення не отримала . Вони включають 57 членів, призначуваних пропорційно чисельності фракцій у Національних зборах, і 37 обираються за мажоритарною системою членів в Сенаті. Про такі тимчасових комісіях, як контрольні та слідчі, згадувалося вище. Їх функції закінчуються з поданням доповіді, але не пізніше шести місяців від дати їх установи. У наступні 12 місяців не можуть утворюватися такі комісії з тими ж самими завданнями. Палати можуть засновувати також особливі комісії (наприклад, щодо позбавлення парламентського імунітету). Кожна комісія обирає своє бюро і голови. У кожній палаті засновується парламентська делегація у справах Європейських співтовариств. У Національному зборах вона призначається на строк легіслатури, в Сенаті - після кожного часткового оновлення палати. Делегації мають завданням інформування відповідних палат про діяльність європейських інституцій, а самі отримують інформацію як від європейських інститутів, так і від свого Уряду. Члени делегацій не можуть складатися в Асамблеї Європейських співтовариств. Парламент засновує також парламентська бюро з оцінки наукових і технічних проектів для інформування про їх наукових і технологічних наслідки. До складу бюро входять вісім депутатів, що призначаються на термін легіслатури, і вісім сенаторів, призначуваних після кожного часткового оновлення Сенату. Для кожного члена бюро в тому ж порядку призначається заступник. На початку кожної сесії Парламенту бюро обирає свого голову і віце-голови, які повинні представляти різні палати. У необхідних випадках бюро отримує від Парламенту повноваження слідчої комісії терміном до шести місяців. Палати мають фінансової автономією, а за шкоду, заподіяну їх службами, відповідальність несе держава. С т а т у з п а р л а м е н т а р і я. Можна відзначити відсутність будь-якої особливо помітною специфіки в правовому становищі французьких парламентаріїв. Вони розглядаються як представники всієї нації і здійснюють свої функції на основі представницького (вільного) мандата, а не мандата імперативного, який, згідно з ч. 1 ст. 27 Конституції, недійсний в будь-якому випадку. Заборона імперативного мандата у французькій правовій доктрині і в законодавстві розглядається як один із засобів забезпечення незалежності парламентарія. Однак це не належить до його партійної приналежності. У Франції відсутнє право відкликання парламентарія. Рядовий виборець може ознайомитися з діяльністю свого депутата або сенатора за звітами в пресі і по передачам аудіовізуальних ЗМІ. Публічність засідань палат Парламенту, гарантії для представників ЗМІ, публікації матеріалів парламентських обговорень і характеру голосування кожного парламентарія (природно, крім випадків таємного голосування) Дають виборцям можливість судити про справжній політичному обличчі кожного депутата і сенатора. Законодавство прагне захистити Парламент та його членів від надмірного впливу виконавчої влади. Таку мету мають, зокрема, законоположення про несумісність парламентського мандата з певними державними посадами та іншими мандатами в системі публічної влади. Так, мандат депутата Національних зборів, згідно з Виборчим кодексом, несумісний з мандатом сенатора, з виконанням функцій заступника депутата або сенатора, з членством в Економічній і соціальній раді, в урядовому раді заморської території, з функцією судді, з володінням більш ніж одним виборним мандатом або виборною посадою та ін Ці положення призначені не тільки для забезпечення незалежності парламентарія, а й для того, щоб дати йому можливість цілком присвятити себе парламентської діяльності. У Загальній частині підручника (п. 2 § 4 гл. VIII) наводилися як приклад положення ордонанс від 7 листопада 1958 р., що містить органічний закон, який дозволяє парламентаріям у виняткових випадках делегувати колегам по палаті своє право голосу. Згідно ордонанси № 58-1100, в мирний час парламентарії не зобов'язані нести військову службу, а якщо погодилися на це, то не можуть при проходженні служби брати участь в обговореннях, а голосувати можуть лише в порядку згаданої делегації . У разі ж війни або її загрози парламентарії, мобілізовані або уклали контракт про несення військової служби, зберігають свої мандати. Парламентарії не підлягають нагородженню державними нагородами та відзнаками, окрім як за військові подвиги або порівнянні з ними дії. Французький парламентарій не може зазнавати переслідуванню, розшуку, арешту за висловлені ним думки або за своє голосування при виконанні своїх функцій. Що ж стосується вчинення парламентарієм злочинів або адміністративних проступків, то його імунітет встановлений трьома останніми частинами ст. 26 Конституції. В результаті конституційного перегляду в серпні 1995 р. він значно ослаблений. Парламентарій в будь-який момент може піддаватися якомусь «вивченню» з боку правоохоронних органів, але арешт парламентарія і заходи, що обмежують його свободу, можуть бути зроблені тільки з дозволу бюро палати, членом якої він є. Правда, в новій редакції статті є застереження про те, що можливо призупиняти до кінця сесії переслідування відносно парламентарія і заходи контролю за ним, якщо палата того зажадає, причому така вимога для обговорення і прийняття по ньому рішення вноситься до порядку денного палати в пріоритетному порядку . Що стосується індемнітету як забезпечення парламентарія необхідної винагороди, то слід зазначити, що винагорода це достатньо висока і має на меті сприяти підвищенню професіоналізму парламентаріїв. Воно дорівнює середній цифрі між вищим і нижчим окладами найбільш високо оплачуваних державних службовців і ділиться на власне парламентське платню і платню за участь у роботі Парламенту, що становить 1/4 власне парламентського. Хоча з цієї другої частини передбачені утримання за неучасть у роботі Парламенту, на практиці вони не виробляються. У 1994 р. парламентська платню без вирахування податків становило 31300 франків на місяць. Відповідно до Закону 1988 про фінансову гласності політичного життя, парламентарій протягом двох місяців з дня вступу до виконання мандата зобов'язаний подати в бюро палати декларацію свого майнового стану, в якій повідомити про розмір свого особистого майна, а в разі необхідності - спільного майна подружжя або неподільного майна, і оновлювати ці дані по мірі їх зміни. Бюро забезпечує таємність декларації. Не раніше ніж за два місяці і не пізніше ніж за один місяць до закінчення терміну мандата депутат представляє нову декларацію, на підставі якої бюро палати оцінює сталися зміни. При достроковому припиненні мандата (крім випадку смерті) нова декларація подається протягом 15 днів після припинення. Ці декларації направляються в Комісію з фінансової гласності політичного життя, яка виробляє зіставлення декларацій на початку і в кінці терміну мандата парламентарія. Комісія, будучи спеціалізованим органом, складається з членів вищих судових органів (віце-голови Державної ради в якості голови, першого голови Касаційного суду і першого голови Рахункового суду). Кожні три роки вона публікує в «Журналь офісьель» доповідь про проведену нею роботі. Залежно від своєї політичної (партійної) приналежності парламентарії об'єднуються у фракції, іменовані політичними групами Політична група у Національних зборах повинна налічувати не менше 20 членів, в Сенаті - не менше 14. Вона публікує політичну декларацію про свої Цілях. Бюро та постійні комісії палати формуються на основі пропорційного представництва політичних груп. На практиці, незважаючи на що міститься в регламентах палат заборона, голови груп мають ключі від електронного табло відсутніх парламентаріїв і голосують замість них. Парламентарій, що не розділяє повною мірою політику тієї чи іншої політичної групи, може по адміністративним міркувань визнати для себе обов'язковою її дисципліну і вважається в цьому випадку приєднався до групи. Що залишився поза груп парламентарій іменується незаписані. Загальна процедура. До 1995 р. ст. 28 Конституції передбачала в році дві чергові сесії Парламенту загальною тривалістю не більше 170 днів. Відповідно до діючої редакції цієї статті Парламент збирається по праву на чергову сесію, яка починається в перший робочий день жовтня і закінчується в останній робочий день червня. При цьому кожна палата не може засідати протягом чергової сесії більше 120 днів. Вона сама визначає тижня, коли засідає. Прем'єр-міністр після консультації з головою або більшістю членів відповідної палати може винести рішення про додаткові днями засідань. Позачергова сесія проводиться, згідно зі ст. 29 Конституції, на вимогу Прем'єр-міністра або більшості депутатів Національних зборів для розгляду певного порядку денного. Якщо вона була скликана на вимогу депутатів, то закривається негайно після вичерпання порядку денного і не пізніше, ніж через 12 днів. До закінчення місяця, наступного за закриттям сесії, право вимагати скликання нової сесії належить тільки Прем'єр-міністру. Якщо Парламент не збирається по праву, позачергові сесії відкриваються і закриваються декретом Президента (ст. 30 Конституції). Ордонанс № 58-1100 передбачає, що обидві палати засідають в Парижі, а якщо в силу обставин змушені зібратися в іншому місті, то Уряд за погодженням з головами палат вживає заходів для встановлення місця цих засідань поблизу місцезнаходження Президента та Уряду. Палати засідають окремо. Резиденція Національних зборів знаходиться у Бурбонському палаці, резиденція Сенату - в Люксембурзькому палаці, а для засідань Конгресу надається Версальський палац. Конституція в ст. 33 встановила, що засідання палат відкриті і повні звіти про дебатах публікуються в «Журналь офісьель». Закриті засідання палата може проводити на вимогу Прем'єр-міністра або 1/10 від числа своїх членів (за Регламентом відповідні частки визначаються від числа фактично заміщених мандатів). Згідно з вищезазначеним ордонансу, палата при заслуховуванні доповіді слідчої або контрольної комісії може перетворитися в секретний комітет і заборонити публікацію всього або частини доповіді. Члени Уряду мають доступ на засідання обох палат і отримують слово на свою вимогу; їм можуть допомагати комісари Уряду (ст. 31 Конституції). Законодавчий процес. Згідно ч. 1 ст. 39 Конституції, законодавча ініціатива належить Прем'єр-міністру і парламентаріям. Президент формально таким правом не володіє. За конституційної термінології, Прем'єр-міністр вносить законопроекти, а парламентарії - законопредложенія. Законопроекти розглядаються спочатку Державною радою, який в даному випадку виступає як консультативний орган Уряду, потім обговорюються в Раді міністрів і потім вносяться в бюро однієї з палат, причому фінансові законопроекти направляються насамперед у Національні збори (ч. 2 ст. 39). Законопредложенія вносяться в бюро тієї палати, членами якої складаються відповідні парламентарії. Законопредложенія, як і поправки парламентаріїв, неприйнятні, якщо внаслідок їх прийняття скорочуються публічні ресурси або виникають або збільшуються публічні витрати (ст. 40). Це положення перешкоджає парламентаріям виступати з безвідповідальними, популістськими ініціативами. Відповідно до регламентів палат Уряд може відкликати свій законопроект в будь-який час до остаточного прийняття Парламентом, тоді як законопредложений може бути відкликана парламентарієм (якщо воно внесено групою парламентарів, то першим підписали) лише до прийняття в першому читанні. Відхилені палатою законопредложенія можуть бути внесені повторно не раніше, ніж через рік. Про внесення законопроекту чи законопредложенія палата сповіщається на її публічному засіданні. Вони передаються в спеціальну або постійну комісію. До початку обговорення законопроекту чи законодавчої пропозиції в Національних зборах можливо внесення попереднього (преюдиціальне) питання про доцільність обговорення представленого на розгляд акту. При цьому можна посилатися на протиріччя Конституції і взагалі ставити під сумнів своєчасність обговорення. Прийняття відповідних пропозицій тягне відхилення акта, щодо якого було внесено попередній питання. При обговоренні поставленого питання можуть виступати тільки його автор, один оратор, що дотримується протилежної думки, Уряд або доповідач комісії, що розглядала питання по суті. Часом депутати, вносячи попередній питання, демонструють своє почуття гумору, іноді хорошого, іноді не дуже, як би протестуючи проти порядку денного, запропонованого (нав'язаної) Урядом. Найчастіше, посилаючись на несвоєчасність внесення проекту, депутати проявляють політичне незгоду з Урядом, але воно не юридичне, тобто не спирається на певні правові норми, які нібито порушені внесенням урядового проекту. У 1994 р. у Національному зборах вносився 21 попередній питання, і всі вони були відхилені при голосуванні. Проте трапляється, що в Сенаті попередній питання схвалюється. Це, однак, найчастіше робиться палатою, щоб відтягнути час або поліпшити законопроект (так званий позитивний попередній питання). Втім, попередній питання - звичайний елемент законодавчої процедури, що визнається зарубіжним законодавством. На першому читанні проводяться загальна дискусія по доповіді комісії, постатейне обговорення і голосування в цілому, після чого схвалений у першому читанні акт передається в іншу палату. Після повернення з неї проводиться друге читання, а при необхідності - третє, четверте і т. д. При постатейному обговоренні поправки обговорюються після тексту, до якого вони належать, а голосуються до голосування по ньому. Обговорюються тільки поправки, внесені в бюро палати. При конкуренції поправок спочатку обговорюються поправки, що пропонують виключити текст, потім - найбільш відрізняються від тексту і залежно від того, чи суперечать тексту або доповнюють його. Поправки Уряду або комісії обговорюються в пріоритетному порядку. На вимогу будь-якого з цих органів можливе спрощення процедури (відмова від обговорення або обмеження дебатів). Число внесених поправок зазвичай досить значно. Наприклад, в період сьомий легіслатури (1981 - 1986 рр..) У Національному зборах було запропоновано 15 711 поправок на 524 прийнятих закону, або в середньому по 30 поправок на закон. Така ж пропорція була і в період восьмий (в 1986 - 1988 рр.. - 4334 поправки на 174 закону) та дев'ятій легислатур (у 1988 - 1993 рр.. - 12 273 поправки на 456 законів). Цікаво, що 60% поправок вносилося самими ж постійними комісіями, які розглядали проекти, а 20% - Урядом. Деякі поправки, внесені простими парламентаріями, фактично були ініційовані Урядом. На вимогу Уряду палата повинна провести голосування по всьому обговорюваному тексту або за його частини в цілому, включаючи поправки, запропоновані або прийняті Урядом (ч. 3 ст. 44 Конституції). Ця процедура називається блокованим голосуванням і дозволяє Уряду в будь-який час перервати дискусію. Якщо інша палата, отримавши прийнятий у першому читанні першого палатою текст, схвалює його без змін, то цей текст передається Президенту. Якщо ж в текст інший палатою вносяться зміни, він повертається в першу палату, де, як зазначалося, проводиться друге читання, причому схвалені іншою палатою положення зміни більше не підлягають. Оскільки текст майбутнього законодавчого акту може дуже довго ходити між палатами («човник»), ст. 45 Конституції передбачила можливість припинення цього процесу з ініціативи Уряду. Якщо акт не прийнято після двох читань у будь палаті або одного читання в кожній з палат, Уряд може заявити, що питання не терпить зволікання, і Прем'єр-міністр скликає змішану паритетну комісію для вироблення нового тексту щодо спірних питань. Цей текст пропонується палатам, і поправки до нього не можуть прийматися без згоди Уряду. Якщо ж все це не вдасться, то після нового читання в обох палатах Уряд може зажадати від Національних зборів прийняти остаточне рішення. Національні збори може повернутися до тексту змішаної комісії або до свого останнього тексту з можливим урахуванням поправок Сенату. Ухвалений Парламентом закон надходить для промульгації Президенту, який протягом 15 днів після передачі закону Уряду може зажадати нового обговорення закону або його частин (ст. 10 Конституції). Особливості проходження проектів і пропозицій органічних законів визначені ст. 46 Конституції. Обговорення та голосування в палаті проводяться протягом 15 днів після внесення, а при відсутності згоди між палатами застосовується процедура, передбачена ст. 45, яку ми тільки що описали, з тим, однак, що в останньому читанні Національні збори приймає закон абсолютною більшістю голосів своїх членів. Якщо органічний закон стосується Сенату, то без його згоди не може бути прийнятий. У будь-якому випадку Конституційний рада перевіряє конституційність органічних законів до їх промульгації. Згідно ст. 47 Конституції, свої особливості має і проходження фінансових законопроектів. Проект вноситься до Національних зборів не пізніше третього вівторка жовтня, і воно повинно провести перше читання в 40-денний термін. Сенату дається на перше читання 20 днів. Якщо Національні збори в зазначений термін не прийняло проекту, Уряд з можливим урахуванням поправок Національних зборів передає його в Сенат, який в цьому випадку повинен висловитися протягом 15 днів. Потім застосовується процедура ст. 45 Конституції. Якщо Парламент не прийняв закон за 70 днів, положення проекту можуть бути введені в дію ордонансом Президента. Якщо Уряд не вніс до Парламенту проект бюджету своєчасно, то воно терміново просить у Парламенту дозвіл на стягування податків і відкриває декретом кредити згідно прийнятим частинам бюджету. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. Парламент" |
||
|
||