Головна
ГоловнаТеорія та історія держави і праваТеорія права і держави → 
« Попередня Наступна »
В.В. Лазарєв. Основи права, 2001 - перейти до змісту підручника

Тема 2.5. Місцеве самоврядування в Російській Федерації

Характеристика природи місцевого самоврядування зумовлена ??основними особливостями самоврядування взагалі. Остання являє собою таку форму соціального регулювання, при якій суб'єкт управляє своїми власними справами, діє на основі принципів самоорганізації, самофінансування, самоконтролю.
Місцеве самоврядування - одна з форм самоврядування як соціального явища. Воно являє собою систему організації діяльності громадян для самостійного (під свою відповідальність) вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних, національно-етнічних та інших особливостей, на основі Конституції і законів Російської Федерації, законодавчих актів її суб'єктів.
З визначення місцевого самоврядування може бути виведений ряд ознак цього соціального явища.
По-перше, місцеве самоврядування - це система організації громадян, що представляють сукупність різноманітних політичних і суспільних інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм.
По-друге, місцеве самоврядування передбачає єдність самостійності і відповідальності. Самостійно вирішуючи питання економічного, соціального, культурного розвитку відповідних колективів громадян, структури місцевого самоврядування одночасно несуть відповідальність за стан справ у цих сферах на певній території.
По-третє, місцеве самоврядування має свій об'єкт. Він передбачає самостійне вирішення питань місцевого значення, тобто кола проблем, безпосередньо зачіпають інтереси територіальних колективів, поселень громадян.
По-четверте, для місцевого самоврядування при здійсненні управлінських функцій характерно домінування інтересів населення, в даному випадку передбачається їх примат перед загальнодержавними інтересами. По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як система, що враховує історичні, національно-етнічні та інші особливості населення. Ці особливості роблять значний вплив на формування переліку інститутів самоврядування, характер взаємодії між собою, визначають управлінську активність громадян, правила та процедури прийняття управлінських рішень.
З визначення місцевого самоврядування може бути виділений ряд ознак цього соціального явища.
По-шосте, місцеве самоврядування функціонує на нормативно-правовій базі. У визначенні його параметрів взаємодіють федеральне законодавство і законодавство суб'єктів Російської Федерації, правові акти федеральних органів влади доповнюються і конкретизуються локальними нормами, створюваними самими суб'єктами (статути, положення про місцеве самоврядування). Особливо повинна бути виділена роль Конституції РФ, конституцій республік у її складі, статутів інших суб'єктів PC вирішальних ключові питання організації та функціонування систем місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Росії має історичні корені. Найбільш послідовно воно реалізовувалося на рівні сільських громад. Перші основи міського самоврядування були закладені в Росії Петром I. Одним з перших правових актів, що надають містам деяку незалежність і самостійність, була Грамота Катерини II на права і вигоди містам »Російської імперії від 21 квітня 1785 В Відповідно до неї міським обивателям дозволялося збиратися і складати« суспільство міське », що користується певними правами і вигодами. «Суспільство міське" обирало міського голову, бургомістрів і ратманов (членів магістрату) через кожні три роки. Йому дозволялося скласти казну своїми добровільними «складками» і «ону казну вживати їм за спільною згодою» (ст. 42 Грамоти).
Паралельно з міським самоврядуванням в Росії активно розвивалося самоврядування сільських жителів, Основою якого були земські установи. Згідно з положенням від 1 січня 1864 виборні земські збори (губернські та повітові) виконували значний обсяг роботи з ведення місцевого господарства, статистики створили свою пошту, телеграф. За час існування земського самоврядування в Росії було створено близько 30 тис. шкіл, підготовлено 45 тис. вчителів, значно збільшилася кількість лікарів, розширилася мережа аптек і т.д. Однак земські установи були створені на європейській частині Росії і не охоплювали низовий рівень територіального поділу - волості.
Після Жовтневої революції багато традицій російського самоврядування були відкинуті.
У період реформування суспільства розвиток економічної і політичної самостійності населення виразилося в різкому розширенні самоврядування на всіх рівнях суспільства. Місцеве ж самоврядування стало найбільш ефективним важелем і одночасно показником відходу суспільства від командно-адміністративної системи, авторитарних методів управління. Великий вплив на формування місцевого самоврядування в республіках, що входили до СРСР, зробило прийняття в 1990 р. союзного Закону про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства.
Важливим етапом у розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації стало прийняття 22 жовтня 1992 першого Закону «Про місцеве самоврядування в Російській Федерації», який створив правові механізми для децентралізації державного управління та залучення громадян за місцем проживання не тільки для обговорення, але і вирішення питань місцевого значення. Разом з тим через недостатню опрацьованості і в силу ряду інших причин цей закон не зумів забезпечити формування повноцінної системи місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Конституція Росії 1993 внесла ряд істотних положень, розвиваючих концепцію місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування розглядається Конституцією як одна з основ конституційного ладу Росії. Стаття 12 Основного Закону встановлює, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Це означає, що без повноцінного місцевого самоврядування Росія не може бути демократичною правовою державою, а обмеження його прав, обмеження прерогатив повинні розглядатися як посягання на основи конституційного ладу Російської Федерації.
Згідно ст. 3 Конституції РФ місцеве самоврядування є однією з конституційних форм здійснення народовладдя. Частина 2 цієї статті встановлює, що «народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Характеристика! органів місцевого самоврядування як частини механізму народовладдя визначає їх природу, способи формування, обсяг повноважень і відповідальність перед населенням.
Визнання місцевого самоврядування як одну із самостійних форм народовладдя доповнюється конституційним положенням про те, що органи місцевого самоврядування не входять в систему державної влади (ст. 12 Конституції). Основне призначення цієї конституційної норми - подолання наслідки мав місце до недавнього часу одержавлення суспільства, коли державні структури брали на себе багато його функції. Звичайно, підстав для ототожнення місцевого самоврядування та державної влади немає. Однак місцеве самоврядування і не повинно протистояти державної влади. Адже вона повинна діяти в рамках законів, указів Президента, постанов Уряду, актів суб'єктів Російської Федерації. Слід також враховувати, що багато повноваження представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування мають владний характер (встановлення податків і зборів, видання загальнообов'язкових нормативних актів, застосування заходів державного примусу; в їх віданні перебуває муніципальна міліція, інші органи, правомочні застосовувати адміністративні санкції). Все це багато в чому зближує органи державної влади та місцевого самоврядування. Нарешті, по ряду питань державні органи мають право здійснювати контроль та нагляд за функціонуванням органів місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування Конституція Російської Федерації розглядає в контексті взаємини з особистістю, що дає підставу говорити про конституційне право громадянина на участь у здійсненні місцевого самоврядування. І хоча в Основному Законі Росії безпосередньо це право громадянина не сформульовано, воно органічно випливає із змісту ст. 32 Конституції, яка закріплює право на участь в управлінні державними і громадськими справами.
Участь громадянина у місцевому самоврядуванні гарантується правом: вибирати і бути обраним до виборних органів місцевого самоврядування, брати участь у безпосередньому (шляхом референдуму або сходу) вирішенні питань місцевого значення; складатися на муніципальній службі; отримувати інформацію про діяльність органів місцевого самоврядування; захищати в судовому порядку право на участь у місцевому самоврядуванні.
Конституція Російської Федерації характеризує місцеве самоврядування не тільки як елемент конституційного ладу, системи народовладдя та конституційного статусу особи в Росії. Глава 8 Конституції «Місцеве самоврядування» закріплює основні параметри організації та діяльності системи місцевого самоврядування. Дається характеристика суб'єктів місцевого самоврядування, а також його гарантій (ст. 130-133 Конституції).
Місцеве самоврядування являє собою досить складне явище сучасної політичної і правової практики Росії. Щоб розкрити його природу, призначення, необхідно щонайменше відповісти на три основні питання: 1) хто здійснює місцеве самоврядування (є його суб'єктом), 2) на вирішення яких питань направлено місцеве самоврядування, який його об'єкт; 3) за допомогою яких засобів, інструментів здійснюється місцеве самоврядування.
У Конституції Російської Федерації не дано розгорнутої характеристики суб'єкта місцевого самоврядування (перший елемент системи самоврядування). У ч. 1 ст. 130 тільки констатується, що чесне самоврядування здійснюється населенням.
Тим часом законодавча регламентація цього питання вкрай важлива, бо від неї залежать територіальні межі місцевого самоврядування, його рівні. До того ж і зміст, і форми місцевого самоврядування, а також методи і засоби його здійснення є похідними від умов та рівня розвитку суб'єкта, соціальних, демографічних, національних та інших характеристик населення.
Населення, яке проживає на відповідній території, об'єднується спільними інтересами, потребами, проблемами. Тому законодавство РФ про місцеве самоврядування поряд з терміном «населення» для позначення суб'єкта місцевого самоврядування використовує поняття «місцеве співтовариство». При цьому суб'єктом місцевого самоврядування визнаються місцеві спільноти, що проживають як в адміністративно-територіальних одиницях (районах, містах, селищах, сільрадах), так і в сільським поселеннях (населених пунктах), які не є такими.
Для здійснення управлінської діяльності місцеві спільноти повинні бути яким-небудь чином організовані, для чого необхідні спеціальні соціально-політичні форми та інститути, головне місце серед яких займають відповідні органи самоврядування (представницькі, виконавчі, контрольні).
Необхідність суміщення місцевими громадами управлінських функцій з іншими видами суспільно корисної діяльності (виробничої, культурно-виховної та ін), а також інші соціальні чинники визначають невозможное1 »безпосереднього здійснення населенням всіх функцій самоврядування. Потреба поділу праці з управління обумовлює виділення зі складу населення відповідної території спеціальних категорій для здійснення в його інтересах ряду управлінських функцій. Таким чином, місцеве співтовариство як суб'єкт самоврядування реалізують управлінську діяльність як безпосередньо, так і через членів виборних органів, професійних управлінців з апарату місцевих органів виконавчої влади, осіб, які беруть участь в управлінні на громадських засадах. Для безпосереднього здійснення місцевим співтовариством управлінських функцій використовуються інститути місцевого референдуму, зборів (сходів) громадян, конференцій жителів, народної ініціативи та ін
Членом місцевого співтовариства є громадянин Росії, який постійно проживає на території, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування.
Другим елементом (підсистемою) у системі місцевого самоврядування є об'єкт управлінського впливу. Питання про об'єкт в системі місцевого самоврядування, здавалося б, простий: місцеве співтовариство управляє своїми власними справами. Це основний, первинна ознака всякого самоврядування. Однак, зазначена вище простота оманлива, оскільки організувати управління територіальної спільністю громадян - значить забезпечити регулювання її діяльності в різних сферах суспільного життя, вирішувати різноманітні питання місцевої промисловості, сільського господарства, управління муніципальної власністю, соціального обслуговування та культурного розвитку населення.
Разом з тим необхідно також враховувати, що відповідні територіальні спільності громадян виступають об'єктами керуючого впливу не тільки суб'єктів місцевого самоврядування відповідного рівня, а й системи державного управління вищих органів державної влади Російської Федерації і її суб'єктів. Це означає, що відповідний об'єкт відчуває на собі не тільки самоуправлінських, а й управлінське («зовнішнє») вплив. Звідси з'являється потрібна задача точного формулювання компетенції, обсягу повноважень, здійснюваних місцевим співтовариством самостійно. Загальним конституційним критерієм визначення цієї сфери є питання місцевого значення (ст. 130 Конституції РФ). Вони і складають безпосередній об'єкт місцевого самоврядування.
  Третім елементом системи місцевого самоврядування виступає механізм місцевого самоврядування, що представляє собою органічно взаємопов'язану сукупність інститутів та організаційних структур, які забезпечують вирішення населенням питань місцевого значення.
  На відміну від раніше названих елементів механізм місцевого самоврядування отримав найбільш розгорнуту характеристику в законодавстві. Так, ч. 2 ст. 130 Конституції України встановлює, що місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
  Законодавство про місцеве самоврядування в Російській Федерації конкретизує конституційні положення про механізм місцевого самоврядування. Так, в числі форм безпосередньої демократії називаються не тільки референдум і вибори, а й сходи, конференції громадян. Встановлено, що для реалізації представницьких, розпорядчих, контрольних та інших функцій місцеве співтовариство утворює органи місцевого самоврядування і наділяє їх відповідними повноваженнями.
  Федеральним законодавством поряд з публічно-владними структурами механізму місцевого самоврядування допускається існування органів громадського самоврядування, що функціонують переважно на низовому рівні співтовариства громадян (вулиця, квартал, мікрорайон).
  Таким чином, Конституція і федеральне законодавство Росії вказують на чотири основні блоки механізму місцевого самоврядування в Російській Федерації:
  1) інститути безпосередньої демократії (місцеві референдуми, сходи, вибори різних органів самоврядування);
  2) представницькі (виборні) органи місцевого самоврядування;
  3) виконавчо-розпорядчі та контрольні органи місцевого самоврядування;
  4) органи громадського самоврядування населення.
  З урахуванням історичних, національних та інших традицій, місцевих особливостей територіальні співтовариства шляхом прийняття у відповідному порядку положення (статуту) про місцеве самоврядування на основі Конституції і Федерального закону про місцеве самоврядування встановлюють конкретну схему організації механізму місцевого самоврядування, визначають структуру і повноваження відповідних органів.
  У правовому регулюванні системи місцевого самоврядування Російської Федерації важлива роль відводиться принципам місцевого самоврядування. Останні являють собою основоположні ідеї, підходи до пристрою місцевого самоврядування, закріплені в Конституції та Федеральному законі про місцеве самоврядування.
  За допомогою принципів місцевого самоврядування забезпечується стрункість і послідовність всього державно-правового регулювання цих відносин. Причому закріплення принципів є одним з найбільш ефективних способів правового регулювання суспільних відносин, який найбільш прийнятний для Основного Закону в силу узагальненості, концентрированности його змісту. А оскільки, згідно п. «н» ст. 72 Конституції, федеральна компетенція місцевого самоврядування поширюється лише на встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, саме останні і є основою всього федерального законодавства у цій сфері.
  Аналіз Конституції Росії і Федерального закону про місцеве самоврядування дає можливість виділити наступні принципи місцевого самоврядування:
  дотримання прав і свобод людини і громадянина;
  самостійність місцевого самоврядування в межах власних повноважень;
  організаційна відособленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління державою і взаємодія з органами державної влади у здійсненні спільних завдань та функцій;
  формування органів місцевого самоврядування на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні;
  відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед місцевим співтовариством;
  відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого співтовариства повноважень органів місцевого самоврядування;
  економічна і фінансова самостійність місцевого самоврядування;
  різноманіття форм організації місцевого самоврядування і самостійне визначення населенням структури органів місцевого самоврядування.
  Перераховані принципи відповідають загальнодемократичних і міжнародним стандартам, закріпленим в Європейській хартії місцевого самоврядування. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "Тема 2.5. Місцеве самоврядування в Російській Федерації"
  1.  § 3. Напрями сучасних досліджень у вітчизняній науці муніципального права
      тематизації законодавства про місцеве самоврядування аналізують М.Ю. Дитятковський, А.Н. Костюков, А.Н. Романов. --- Див: Основи Європейської хартії місцевого самоврядування / За ред. В.А. Чернікова. М., 2000. Окрема дослідна тема в рамках муніципальної-правової науки - гарантії місцевого самоврядування, прав громадян у даній сфері. Про гарантії
  2.  § 1. Поняття комерційного права
      тематичне отримання прибутку від користування майном, продажу товарів, виконання робіт або надання послуг особами, зареєстрованими як підприємці у встановленому законом порядку (ст. 2 ЦК). Серед відзначених ознак, що містяться в легальному визначенні підприємницької діяльності, необхідно розрізняти загальні (родові), властиві будь-якій вільній (приватної) діяльності,
  3.  § 1. Об'єкти авторського права
      тема образів, персонаж, мелодія і т.п.). З охороною окремих частин твору в сенсі його фрагментів питання вирішується, як правило, досить просто: порушенням авторського права має вважатися використання будь-якої частини твору, якщо тільки воно не підпадає під один з випадків вільного використання творів (див. ст. 1274-1280 ЦК) . Наприклад, з позицій авторського права
  4.  Передмова
      тема, найбільш наближена до населення і природних ресурсів) та природоохоронні органи (що знаходяться в безперервній реорганізації); екологічна експертиза (державна і суспільна); екологічний контроль; нарешті, такий новий інститут екологічного права, як оголошення зон надзвичайної екологічної ситуації. Загальна частина завершується розглядом форм відповідальності за екологічні
  5.  § 4. Значення загальних принципів, договорів та звичаїв
      тематизував записи найбільш важливих і виправдали себе звичаїв. Така, наприклад, Руська Правда. Звичай ділового обороту передбачається у ст. 5 ГК РФ: їм визнається склалося і широко застосовується в якій-небудь галузі підприємницької діяльності правило поведінки, не передбачене законодавством, незалежно від того, зафіксовано воно в якомусь документі. Звичай,
  6.  § 4. Прийняття екологічних рішень і контроль за їх виконанням
      тема V, § 4). Тут - конкретні приклади про участь у ній громадськості. Державна екологічна експертиза Кемеровського обласного комітету екології видала експертний висновок № 113 про погодження перекладки коксової батареї № 3 Кузнецького металургійного комбінату при виконанні деяких умов протоколу технічної наради № 16. Кемеровський обласний центр державного
  7.  2. Суб'єкти договірних відносин
      тема досить популярна в юридичній літературі. Деякі автори дійсно вважають, що право довірчого управління слід вважати речовим правом. Наприклад, на думку П.В. Туришева, "відносини довірчого управління мають речове-правову природу, а значить, повинні визнаватися різновидом обмеженого речового права". --- Туришев П.В. Траст і
  8.  Тема 1.1. Поняття про право і правові явища
      тема зв'язку людей, об'єднаних сімейними узами, груповими, становими, класовими відносинами. Це така спільність індивідів, де діють вже не біологічні, а соціальні закони. Глобальні проблеми виживання людського роду сьогодні стають визначальними для нормального суспільного розвитку. Розгляд суспільства як сукупності суспільних відносин дозволяє, по-перше,
  9.  Тема 2.1. Конституція - Основний Закон Російської Федерації
      тема державно-правових інститутів, механізмів, за допомогою яких народ реалізує належну йому владу. Це насамперед інститути прямого владарювання народу (референдум, вільні вибори, збори, мітинги, демонстрації тощо), діяльність формованих народом органів державної влади (Федеральне Збори, Президент Російської Федерації), а також функціонування системи
  10.  Тема 2.2. Права людини і громадянина в Російській Федерації
      місцевого самоврядування і забезпечуються правосуддям. Відсутність в ряді випадків законів, які конкретизують процедури здійснення цих прав, не може розглядатися як підстава для відмови у їх реалізації з боку державних органів і посадових осіб. Конституція Росії містить великий, що повністю відповідає міжнародним стандартам, перелік прав людини. Їх реалізація неможлива