| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Бюджетний контроль. |
||
|
--- (1) Фінансове право: Підручник / За ред. О.Н. Горбунової. М., 1996. С. 48. (2) Фінансове право / За ред. Н.І. Химичева. М., 2008. С. 139. Бюджетний контроль реалізується в бюджетному процесі та вбудований в нього до такого ступеня, що при вивченні бюджетного процесу неможливо обійти питання контролю. Деякі контрольні повноваження (1) є необхідними етапами, складовими різні стадії бюджетного процесу. Існування підсумкової, звітної стадії бюджетного процесу саме по собі обумовлено необхідністю здійснення контролю за підсумками виконання бюджету. --- (1) Наприклад, поточний контроль при касовому витраті органами Федерального казначейства є етапом стадії виконання бюджету, а зовнішня перевірка звіту про виконання бюджету Рахунковою палатою або контрольно-рахунковими органами суб'єктів Російської Федерації є етапом звітної стадії бюджетного процесу. На зазначених вище причини грунтується включення питань бюджетного контролю в курс бюджетного права. У французькій літературі під бюджетним контролем розуміють "контроль за рухом бюджетних коштів, в основі якого лежить перевірка фінансових звітів бюджетних установ, що здійснюють фінансові операції. В результаті такого контролю складається звіт про дотримання фінансового законодавства" <1 >. Виділяються за часом здійснення види, але не контролю, а перевірки (verification): попередня (a priori) та наступна (a posteriori) перевірки. Є думки, що фінансовий контроль - це регулярна діяльність по стеженню за публічними коштами за допомогою здійснення попередніх та поточних перевірок (2). --- (1) Міньо Г. Рахункова палата Франції та її взаємодія з регіональними рахунковими палатами / / Відносини між вищими федеральними та місцевими регіональними контрольно-ревізійними органами: Матеріали міжнародного семінару. М., 1999. С. 44. Дано: по Лагутін І.Б. Правове регулювання бюджетного процесу в Російській Федерації. Курськ, 2010. (2) Див: Лагутін І.Б. Правове регулювання бюджетного процесу в Російській Федерації. Бюджетний контроль можна визначити як різновид фінансового контролю, здійснюваного уповноваженими органами за діяльністю учасників бюджетного процесу, пов'язану з мобілізацією, розподілом і використанням коштів бюджетів бюджетної системи. Відповідно до бюджетного законодавства Російської Федерації бюджетний контроль здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу і навіть за межами бюджетного періоду (для подальшого контролю). Спектр контрольних повноважень у бюджетному процесі різноманітний і одночасно конкретний (1), а органи, що володіють контрольними повноваженнями, слід розділити насамперед на дві групи: спеціалізовані органи фінансового контролю (Рахункова палата Російської Федерації, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, контрольно-рахункові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, спеціально створювані органи фінансового контролю виконавчої суб'єктів Російської Федерації) і державні та муніципальні органи, що володіють повноваженнями по бюджетному контролю поряд з іншими функціональними повноваженнями (фінансові органи, Федеральне казначейство, різні адміністратори бюджетних коштів, органи законодавчої влади). У числі органів, що володіють повноваженнями по бюджетному контролю, слід згадати також Контрольне управління Адміністрації Президента Російської Федерації, яке має широкі повноваження щодо здійснення контролю у всіх сферах діяльності у зв'язку з виконанням доручень Президента Російської Федерації (2), що не дозволяє заперечувати у Контрольного управління наявність повноважень і по бюджетному контролю. Правоохоронні органи в ході розслідування справ, пов'язаних з розкраданнями або нецільовим використанням бюджетних коштів, стикаються з бюджетними правовідносини, проте ні в якому разі не ставлять своєю метою перевірку цільового використання бюджетних коштів, а кваліфікують лише наявність ознак складу злочину. Органи прокуратури в рамках проведення нагляду за виконанням законів органами державної влади та органами місцевого самоврядування, можуть здійснювати перевірку дотримання чинного законодавства, у тому числі бюджетного. Важливим, однак, є норма, згідно з якою при здійсненні нагляду за виконанням законів органи прокуратури не підміняють інші державні органи (3). Взагалі прокурорський нагляд є універсальною завданням, що не має чітко окреслених меж, і, незважаючи на те що в літературі не вирішено питання про співвідношення понять "контроль" і "нагляд", відділення контролю від нагляду підкреслює особливий характер останнього (4). Можна помітити, що контрольна компетенція, на відміну від наглядовою, завжди регламентована максимально конкретно, має ясні кордону. З цієї причини органи прокуратури, як і правоохоронні органи, в даному курсі не розглядаються як органів, що володіють повноваженнями по бюджетному контролю. --- (1) У числі контрольних повноважень можна, наприклад, назвати перевірку проекту бюджету та звіту про його виконання, санкціонування витрат казенних установ, перевірки цільового використання бюджетних коштів, аудиторські перевірки ефективності використання бюджетних коштів, контроль за достовірністю бухгалтерської звітності, контроль за правомірністю адміністрування та витрачання бюджетних коштів, складання і перевірка бюджетної звітності і т.д. (2) Див: Положення про Контрольному управлінні Президента Російської Федерації, затверджене Указом Президента Російської Федерації від 08.06.2004 N 729 / / СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395. (3) Див статтю 21 Федерального закону від 17 січня 1992 р. N 2202-1 "Про прокуратуру Російської Федерації" / / Відомості Верховної. 1995. N 47. Ст. 4472. (4) Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду також володіє наглядової компетенцією, що випливає навіть з її назви. Положенням про Федеральній службі фінансово-бюджетного нагляду (затверджено Постановою Уряду Російської Федерації від 15.06.2004 N 278), проте, встановлено, що Росфіннадзор володіє повноваженнями не тільки з нагляду, а й з контролю. Крім того, не можна не визнати різницю між універсальним прокурорським наглядом і спеціалізованим наглядом у фінансово-бюджетній сфері з боку уповноваженого органу виконавчої влади. Бюджетний контроль можна розглядати у широкому і вузькому сенсі. У вузькому сенсі бюджетний контроль здійснюється спеціалізованими органами та органами, наділеними окремими повноваженнями по бюджетному контролю. У широкому сенсі бюджетний контроль виконується не тільки органами державної влади, в числі яких законодавчі, виконавчі, прокурорські та інші правоохоронні органи, але також громадські організації (1) і засоби масової інформації (2). Однак бюджетний (як і фінансовий) контроль в широкому сенсі не є професійним, а його результати можуть лише служити підставою для проведення контрольних заходів для органів бюджетного контролю, що здійснюють цю діяльність на професійній основі. --- (1) Наприклад, проведення Громадською палатою громадського контролю за діяльністю Уряду Російської Федерації, федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування відповідно до статті 2 Федерального закону від 4 травня 2005 р. N 32-ФЗ "Про суспільну палаті Російської Федерації "/ / Відомості Верховної. 2005. N 15. Ст. 1277. (2) Наприклад, здійснення прав журналіста, встановлених статтею 47 Федерального закону від 27 грудня 1991 р. N 2124-1 "Про засоби масової інформації" / / Відомості СНР і ЗС РФ. 1992. N 7. Ст. 300. Отже, в залежності від органу, що здійснює бюджетний контроль, його можна розділити на професійний і непрофесійний. Професійний контроль поділяється на: - контроль, що виконується спеціалізованими органами та органами, наділеними окремими повноваженнями; - контроль внутрішньовідомчий і надвідомчий (зовнішній і внутрішній) (1); --- (1) Підставою поділу видів контролю тут будуть відносини між контролюючим органом і перевіряється: вертикальні, внутрішньовідомчі (у разі внутрішнього контролю) і горизонтальні (у разі зовнішнього контролю). Контроль, здійснюваний одним структурним підрозділом над іншим всередині організації, не характеризується вертикальними відносинами влади-підпорядкування, але також є внутрішнім. - Контроль, здійснюваний органами законодавчої влади та органами виконавчої влади. Крім того, в залежності від виду публічно-правової освіти, можна виділити державний і муніципальний (1), центральний і регіональний (2) контроль, а залежно від змісту і специфіки проведення та оформлення - контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, контроль за правомірністю здійснення діяльності учасників бюджетного процесу, аудит ефективності (3). --- (1) Здійснюваний органами державної влади (федеральними і суб'єктів Російської Федерації) і органами місцевого самоврядування. (2) Див: Лагутін І.Б. Поняття регіонального фінансового контролю / / Фінансове право. 2009. N 7. (3) Насправді всі зазначені напрямки контролю полягають у зіставленні різних об'єктів: цілі планованої і отриманою; дій правомірних і реально скоєних; рівня ефективності та економності досягнутого і запланованого. Всі параметри, з якими йде зіставлення, повинні бути встановлені, в силу чого можна говорити, що будь-який вид контролю за своїм змістом пов'язаний з перевіркою правомірності дій або результатів. Нарешті, можна розділити контроль щодо здійснення його на різних стадіях бюджетного процесу: контроль при складанні проекту бюджету, контроль при затвердженні бюджету, контроль при виконанні бюджету. Звітна стадія бюджетного процесу, як зазначено вище, по суті повністю являє собою контроль за підсумками виконання бюджету. Формами бюджетного контролю є попередній, поточний і наступний контроль, який виділяється в залежності від моменту здійснення контрольного заходу (до здійснення, у момент здійснення і після здійснення операції з перерахування списанню бюджетних коштів). Органи законодавчої (представницької) влади наділені повноваженнями здійснювати контроль у всіх трьох формах: попередній контроль - в ході обговорення і затвердження проектів законів (рішень) про бюджет та інших проектів законів (рішень) з бюджетно-фінансових питань, поточний контроль - у ході розгляду окремих питань виконання бюджетів на засіданнях комітетів, комісій, робочих груп законодавчих (представницьких) органів у ході парламентських слухань та в зв'язку з депутатськими запитами і наступний контроль - в ході розгляду і затвердження звітів про виконання бюджетів <1 >. --- (1) Стаття 265 БК РФ. Створювані органами законодавчої та представницької влади Рахункова палата Російської Федерації (1) і контрольно-рахункові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень (2), наділені повноваженнями за попередньою поточному та наступному контролю. У сфері виконавчої влади настільки ж повними повноваженнями (правом здійснювати попередній, поточний і наступний контроль) щодо підвідомчій мережі закладів володіють відомства при здійсненні внутрівідомчого контролю (3). --- (1) Див статтю 9 Федерального закону від 11 січня 1995 р. N 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації". (2) Див статтю 9 Федерального закону від 7 лютого 2011 р. N 6-ФЗ "Про загальні принципи організації та діяльності контрольно-рахункових органів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень" / / СЗ РФ . 2011. N 7. Ст. 903. (3) Див статтю 269 БК РФ. Федеральне казначейство наділене повноваженнями щодо попереднього і поточного контролю (1), а Росфіннадзор (2) та контрольні та фінансові органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації (3) - повноваженнями щодо подальшого фінансового контролю. --- (1) Див статтю 267 БК РФ; пункт 1 Положення про Федеральному казначействі, затвердженого Постановою Уряду Російської Федерації від 01.12.2004 N 703 / / СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908. (2) Див статтю 268 БК РФ; пункт 5 Положення про Федеральному службі фінансово-бюджетного нагляду, затвердженого Постановою Уряду Російської Федерації від 15.06.2004 N 278 / / СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561. (3) Див статтю 270 БК РФ. Контрольні повноваження окремих органів. Рахункова палата Російської Федерації здійснює контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну та інші види діяльності, забезпечує єдину систему контролю за виконанням федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів, що передбачає: організацію та проведення оперативного контролю за виконанням федерального бюджету в звітному році; проведення комплексних ревізій та тематичних перевірок по окремих розділах і статтях бюджетів, експертизу проектів бюджетів, законів та інших нормативних правових актів, міжнародних договорів Російської Федерації, федеральних програм та інших документів, які зачіпають питання федерального бюджету; аналіз і дослідження порушень і відхилень у бюджетному процесі, підготовку і внесення до Ради Федерації і Державної Думи пропозицій щодо їх усунення, а також щодо вдосконалення бюджетного законодавства в цілому; підготовку та подання висновків до Ради Федерації і Державну Думу з виконання федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів у звітному році; підготовку та подання висновків і відповідей на запити органів державної влади Російської Федерації. Федеральне казначейство здійснює попередній та поточний контроль: за неперевищенням асигнувань та лімітів бюджетних зобов'язань, розподілених головними розпорядниками (розпорядниками) коштів федерального бюджету між нижчестоящими розпорядниками та одержувачами коштів федерального бюджету, над затвердженими асигнуваннями і касовими видатками; за неперевищенням бюджетних асигнувань та лімітів, розподілених головними адміністраторами джерел фінансування дефіциту федерального бюджету між адміністраторами джерел фінансування дефіциту федерального бюджету, над затвердженими їм бюджетними асигнуваннями і касовими видатками; за відповідністю змісту проведеної операції кодом бюджетної класифікації Російської Федерації, зазначеному в платіжному документі; за наявністю в одержувача коштів федерального бюджету документів, що підтверджують в Відповідно до встановленого порядку санкціонування витрат, виникнення у нього грошових зобов'язань; за правильністю оформлення платіжного доручення або касової заявки для списання коштів бюджету, повернення надміру сплачених або надмірно стягнутих доходів; за правильністю розподілу доходів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації. Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду здійснює контроль і нагляд: за використанням коштів федерального бюджету, коштів державних позабюджетних фондів, а також матеріальних цінностей, що перебувають у федеральній власності; за дотриманням вимог бюджетного законодавства одержувачами фінансової допомоги, гарантій Уряду Російської Федерації, бюджетних кредитів, бюджетних позик та бюджетних інвестицій; за виконанням органами фінансового контролю виконавчої влади Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, законодавства Росії про фінансово-бюджетному контролі і нагляді. Головні адміністратори бюджетних коштів здійснюють внутрішньовідомчий контроль за підвідомчими установами (розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів) у частині правомірного ефективного та цільового використання коштів бюджету, правомірності адміністрування доходів і джерел фінансування дефіциту бюджету. Головні розпорядники бюджетних коштів готують бюджетну звітність, необхідну для складання звіту про виконання бюджету і забезпечують контроль за дотриманням одержувачами субвенцій, міжбюджетних субсидій та інших субсидій, умов, встановлених при їх наданні. Для реалізації контрольних повноважень головні розпорядники бюджетних коштів мають право створювати підрозділи внутрішнього фінансового контролю та аудиту. Періодичність проведення перевірок виконання кошторисів підвідомчих установ встановлюється кожним головним розпорядником бюджетних коштів самостійно, позитивної практикою є проведення таких перевірок не рідше разу на два роки. За законодавством Союзу РСР була встановлена практика щорічної документальної ревізії підпорядкованих установ (1). --- (1) Див: Постанова РНК СРСР від 15.04.1936 (СЗ СРСР. 1936. N 22. Ст. 202). Дано по: Бюджетна система Союзу РСР (збірка законодавчих матеріалів). М., 1947. С. 614. Контрольні та фінансові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень здійснюють контроль за правомірним, цільовим та ефективним здійсненням операцій одержувачами та розпорядниками коштів відповідного бюджету; за дотриманням одержувачами коштів бюджетних кредитів, інвестицій і державних і муніципальних гарантій умов їх отримання, використання і повернення. Фінансові органи реалізують свої контрольні повноваження в ході підготовки звіту про виконання бюджету, перевіряючи і підводячи підсумок виконання бюджету його учасниками. Контрольно-рахункові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень мають повноваження, аналогічні повноважень Рахункової палати Російської Федерації, щодо відповідних бюджетів. Зокрема, контрольно-рахункові органи здійснюють контроль за виконанням бюджету та територіального державного позабюджетного фонду; експертизу проектів законів про бюджети; зовнішню перевірку річних звітів про виконання бюджетів; контроль за законністю, результативністю, ефективністю і економністю використання коштів бюджетів; контроль за дотриманням встановленого порядку управління та розпорядження державним і муніципальним майном; контроль за законністю, результативністю, економністю та ефективністю надання міжбюджетних трансфертів. Деякі повноваження контрольно-рахункових органів можна виділити в групу повноважень з аудиту: оцінка ефективності надання податкових та інших пільг та переваг, бюджетних кредитів, законності надання державних гарантій та поручительств, інших забезпечень виконання зобов'язань по операціях, що здійснюються юридичними особами та індивідуальними підприємцями; фінансово- економічна експертиза проектів нормативних правових актів у частині встановлення витратних зобов'язань відповідного бюджету, аналіз бюджетного процесу та підготовка пропозицій щодо його вдосконалення. Відомо кілька видів контрольних заходів, за допомогою яких здійснюється бюджетний контроль: ревізія, перевірка, аналіз, обстеження. Ревізії та перевірки здійснюються в ході проведення подальшого контролю, інші контрольні заходи можуть проводитися в ході поточного контролю. Основними видами контрольних заходів при проведенні бюджетного контролю є ревізія та перевірки. Ревізія являє собою систему контрольних дій з перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єкта контрольних заходів за певний період. Перевірка - система контрольних дій за окремими напрямами або питань з переважним використанням прийомів вибіркового документального контролю, яка може бути тематичною, комплексної, зустрічної. Обстеження має на меті попередню, оперативну оцінку стану справ на об'єкті, що перевіряється для, наприклад, проведення ревізії. Аналіз - системне і Пофакторние дослідження окремих питань фінансово-господарської діяльності, в результаті чого формулюється оцінка (1). Моніторинг (спостереження), яке можна охарактеризувати як стеження, при проведенні бюджетного контролю практично не застосовується, переважно используясь для діяльності з регулювання фінансових ринків, з протидії легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, а також при неспроможність (банкрутство). --- (1) Див: Родіонова В.М., Шлейник В.І. Фінансовий контроль. М., 2002. С. 49 - 50. Результати перевірок і ревізій оформляються у вигляді спеціальних актів - подань і приписів. Уявлення - акт контрольного органу, що носить рекомендаційний характер, складається посадовою особою контрольного органу і підписується його керівником. Подання має бути розглянуто в термін, зазначений у ньому, після закінчення зазначеного строку в контрольний орган має бути направлене повідомлення про вжиті заходи щодо реалізації подання. Припис - обов'язкова для виконання акт контрольного органу, який видається за результатами контрольних заходів при виявленні порушень, що завдають прямої шкоди бюджету і вимагають у зв'язку з цим невідкладного припинення; при необхідності повернення до бюджету коштів, використаних не за цільовим призначенням; при недотриманні термінів і порядку розгляду подань; при створенні перешкод для проведення контрольних заходів, включаючи неподання документів в обсязі і терміні, встановленому органом бюджетного контролю. Факти, виявлені в ході проведення ревізії або перевірки, безпосередньо відображаються в акті ревізії або перевірки. Акт складається безпосередньо по завершенні ревізії та перевірки і дається на підписання керівнику перевіряється органу, який має право відмовитися від підпису. У разі відмови від підпису складається відповідний акт відмови від підпису, до матеріалів перевірки можуть бути долучені заперечення за актом. Як правило, оцінка виявлених порушень проводиться не під час складання акта, а пізніше, в ході затвердження подання або припису, а також при складанні протоколів про адміністративне порушення або прийняття рішенні про передачу матеріалів до правоохоронних органів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Бюджетний контроль." |
||
|
||