| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Форми державного устрою |
||
|
При аналізі політичної системи держави важливе значення має форма державного (територіального) устрою, під якою зазвичай розуміють національно-територіальну організацію держави, а також взаємини центральних і регіональних органів. Питання про державний устрій - це питання про те, як організована територія даної держави, з яких частин вона складається і яке їх правове становище. У це поняття входить проблема співвідношення та взаємозв'язку між різного роду органами (федеральними, суб'єктів федерації, муніципальними), існуючими в територіальних структурах даної держави, з центральними органами державної влади. Форма державного устрою в певній країні залежить від цілого ряду соціальних, історичних, національних, географічних та інших умов. Саме ці умови визначають специфіку конкретної форми державного устрою, яка ніколи не може бути результатом випадкового збігу обставин, але завжди детермінована. Форми державного устрою зарубіжних країн різноманітні і суто індивідуальні. Проте в науці конституційного права виділяють дві основні форми - унітарну і федеративну, що, звичайно, ніяк не виключає існування змішаних форм державного устрою. Унітарна форма державного устрою є переважаючою. До числа унітарних держав відносяться Великобританія, Франція, Італія, Швеція, Норвегія, Фінляндія, Греція, Іспанія, Нідерланди, Португалія, переважна більшість країн Латинської Америки і Африки, Камбоджа, Лаос, Таїланд, Японія і ряд інших країн. Для країн з унітарною формою державного устрою (такі держави називаються простими або злитими) характерна наявність наступних основних ознак: 1. Єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території країни без будь-яких вилучень або обмежень. 2. Єдина система вищих органів державної влади (глава держави, уряд, парламент), юрисдикція яких поширюється також на територію всієї країни. Функціональна, предметна і територіальна компетенція вищих органів державної влади та підпорядкованій їм центральної адміністрації ні юридично, ні фактично не обмежена повноваженнями будь-яких регіональних органів. 3. Єдине громадянство. Населення унітарної держави має єдину політичну приналежність. Ніякі адміністративно-територіальні одиниці власного громадянства мати не можуть. 4. Єдина система права. Органи влади на місцях зобов'язані застосовувати у відповідних адміністративно-територіальних одиницях нормативні акти, прийняті центральними органами державної влади. Їх власна нормотворча діяльність носить суто підлеглий характер. 5. Єдина судова система, яка здійснює правосуддя на всій території країни, керуючись єдиними нормами матеріального і процесуального права. Судові органи, створювані в адміністративно-територіальних одиницях, являють собою ланки єдиної централізованої судової системи. 6. Територія унітарної держави підрозділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які не можуть володіти політичною самостійністю. Створювані в цих адміністративно-територіальних одиницях місцеві органи управління в тій чи іншій мірі підпорядковані центральним органам державної влади та центральної адміністрації. Їхній правовий статус визначається правовими нормами єдиної загальнодержавної системи права. Таким чином, унітаризм передбачає бюрократичну централізацію всього державного апарату. Прийшовши на зміну феодальної роздробленості і партикуляризму, унітаризм історично був прогресивним явищем, він викликався потребами єдиного ринку, зручностями здійснення державної влади і не ставилося в зв'язок з національно-етнічної чи расової структурою населення. Властива унітарних держав централізація може виявлятися в різних формах і різною мірою. У деяких адміністративно-територіальних одиницях муніципальні органи взагалі відсутні, вони управляються призначаються агентами центральної влади. В інших країнах місцеві виборні органи самоврядування створюються, але вони поставлені під прямий (Туреччина, Японія) або непрямий (Великобританія, Нова Зеландія) контроль центральної адміністрації. Розходження в ступені і формах контролю над місцевими органами самоврядування з боку центральної адміністрації дають певні підстави для поділу унітарних держав на централізовані (Туреччина, Японія) і децентралізовані (Великобританія, Нова Зеландія), проте цей поділ носить суто формальний характер. Федеративна форма державного устрою, на відміну від унітарної, складна і багатолика і в кожному конкретному випадку має унікальні специфічними особливостями. Незважаючи на переважання унітаризму, федерація є досить поширеною формою державного устрою і існує в цілому ряді країн (США, Канада, Аргентина, Бразилія, Венесуела, Мексиканські Сполучені Штати, Німеччина, Австрія, Бельгія, Швейцарія, Індія, Федерація Малайзія, Нігерія, Танзанія, Ефіопія, Австралійський Союз та ін.) У 1993 р. бельгійський Парламент затвердив конституційну реформу державного устрою країни, що завершила розпочатий в 70-і рр.. процес федералізації. Королівство Бельгія було перетворено на федеративну державу, що складається з трьох регіонів - Фландрії, Валлонії та Брюсселя і трьох мовних громад - фламандської, французької та німецької. Федерація являє собою складне (союзне) держава, що складається з державних утворень, які мають юридичної й певної політичної самостійністю. Складові федеративну державу державні утворення (штати, землі, провінції, кантони) є суб'єктами федерації і мають своє власне адміністративно-територіальний поділ. Федеративна форма державного устрою має такими характерними ознаками, що відрізняють її від унітаризму: 1. Територія федеративної держави в політико-адміністративному відношенні не являє собою єдиного цілого. Вона складається з територій суб'єктів федерації. У деяких федераціях поряд з державними утвореннями наявні такі територіальні одиниці, які не є суб'єктами федерації. У США в самостійну одиницю виділений федеральний округ Колумбія, в межах якого розташована столиця країни - Вашингтон. Територія Бразилії складається з штатів і федерального округу; крім того, Конституція 1988 передбачає можливість створення керованих з центру федеральних територій. У Індії разом з 26 штатами є 6 союзних територій. Державні утворення, складові федерацію, не є державами у власному розумінні слова, бо вони не володіють суверенітетом, під яким слід розуміти властивість державної влади бути незалежною у сфері як внутрішніх, так і зовнішніх відносин. Наявна в західній літературі тенденція розглядати суб'єкти федерації як суверенні держави не узгоджується з дійсністю. Суб'єкти федерації юридично позбавлені права самостійної участі в міжнародних відносинах. Хоча Конституції деяких держав (Швейцарії, Німеччини) допускають, що суб'єкти федерації за певних умов можуть укладати договори з іноземними державами, ці повноваження обумовлені чи необхідністю отримання згоди федерального уряду (Німеччина), або вкрай вузькою сферою його застосування (Швейцарія). В даний час канадський Квебек і австрійські землі вступають в міжнародні відносини тільки в сфері культури; близько 20 штатів США мають свої представництва в зарубіжних країнах, але за згодою федеральних органів. У разі порушення союзної конституції або союзного законодавства центральна влада має право застосування примусових заходів по відношенню до суб'єкта федерації. Так, федеративні держави Латинської Америки (Аргентина, Бразилія, Венесуела, Мексика) закріплюють інститут інтервенції: при надзвичайних обставинах президент, залучаючи армію, може розпустити будь-які органи суб'єкта федерації і призначити на їх місце своїх представників. Такі права центральної влади по відношенню до суб'єкта федерації можуть бути закріплені в конституції (Індія, Аргентина, Венесуела та ін.), але і в тих випадках, коли подібних норм в конституції немає, центральна влада завжди має можливість силою примусити суб'єкт федерації до покори. Суб'єкти федерації зазвичай не володіють правом одностороннього виходу (право сецесії) з союзу; лише Конституція Ефіопії 1994 визнає право виходу з федерації. Однак всупереч широко поширеній думці навряд чи можна вважати відсутність права сецесії обов'язковою ознакою федерації. Історія знає цілий ряд випадків, коли сецесія здійснювалася фактично (Громадянська війна в США, сецесія Сенегалу з Федерації Малі, сецесія Сінгапуру з Федерації Малайзія, сецесія Бангладеш з Пакистанської федерації); ще більше було невдалих спроб здійснення сецесії. Немає жодних органічних причин, які виключали б юридичне закріплення права сецесії в конституції. 2. Суб'єкт федерації, як правило, наділяється установчою владою, тобто йому надається право прийняття власної конституції. Слід відразу ж обумовити, що деякі федерації не наділяють суб'єкти установчою владою. Наприклад, з 26 штатів Індії тільки штат Джамму і Кашмір має власну конституцію. Ні провінції Канади, ні штати Венесуели своїх конституцій не мають. Наділення суб'єктів федерації установчою владою зазвичай закріплюється у відповідних положеннях союзної конституції. Однак федеративні конституції встановлюють принцип субординації, згідно з яким конституції суб'єктів федерації повинні відповідати союзним конституціям. Так, стаття 28 (1) Основного Закону ФРН говорить: "Конституційний лад земель повинен відповідати основним принципам республіканського, демократичного і соціальної правової держави в дусі справжнього Основного Закону". Не менш категоричне припис міститься в ст. 49 федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації: "Федеральне право має приматом по відношенню до кантонального праву, якщо останнє йому суперечить". Принцип відповідності конституцій суб'єктів федерації союзної конституції неухильно дотримується і в тих випадках, коли в окремих державних утвореннях зберігаються конституції, прийняті ними до вступу у федерацію (в Баварії і Гессені Конституції були прийняті в 1946 р., в Рейнланд-Пфальці, Саарі і Бремені - в 1947 р., в штаті Массачусетс діє Конституція, прийнята в 1780 р., в штаті Нью-Гемпшир - в 1783 р.). 3. Суб'єкти федерації наділяються в межах встановленої для них компетенції правом видання законодавчих актів. Ці акти, які діють лише на території суб'єкта федерації, повинні відповідати союзному законодавству. Принцип пріоритету загальнофедерального закону є загальним для всіх без винятку федерацій. Відповідні норми містяться в конституціях. Так, стаття 31 Основного Закону ФРН постановляє: "Федеральне право має перевагу перед правом земель". Більш детально це положення регулюється в ст. 251 Конституції Індії: "... якщо будь-яке положення закону, виданого легіслатурою штату, суперечить якомусь положенню закону, виданого Парламентом ... переважну силу має закон, виданий Парламентом, незалежно від того, чи був він прийнятий до або після видання закону легіслатурою штату ". Слід мати на увазі також і те, що в межах суб'єктів федерації діють загальносоюзні закони. Крім того, федеральні законодавчі органи можуть, як правило, приймати закони спеціально для певних членів федерації. 4. Суб'єкт федерації може мати свою власну правову і судову систему. Конституція союзу і відповідного державного утворення визначає порядок організації, процедуру і межі юрисдикції судових органів суб'єкта федерації. Зазвичай незалежно від числа членів федерації судова система будується за єдиним зразком. Найбільш типовий приклад в цьому відношенні - судові системи 50 американських штатів. Вищою судовою інстанцією штату є Верховний суд штату, склад якого або обирається населенням, або призначається губернатором за згодою сенату штату. Верховний суд штату займається головним чином розглядом апеляцій на рішення нижчих судів. Подібно Верховному суду США, Верховні суди окремих штатів є вищими органами конституційного нагляду в межах своєї юрисдикції. Вони не тільки можуть фактично скасувати будь-який закон штату під приводом його невідповідності конституції штату, а й ревізувати конституцію штату. Верховний суд штату може визнати недійсним будь-який розділ конституції штату на тій підставі, що він суперечить федеральної Конституції. У великих штатах створюються проміжні апеляційні суди, наділені апеляційної юрисдикцією щодо рішень загальних судів першої інстанції. До останніх відносяться окружні суди штатів, які розглядають справи по першій інстанції, в тому числі за участю присяжних засідателів. У ці суди оскаржуються рішення нижчих судів обмеженою або спеціальної юрисдикції (мирові судді, поліцейські суди, муніципальні суди, суди у справах про сімейні спорах, у справах про заповіти і ін.) У разі оскарження рішення нижчого суду справа переглядається окружним судом заново в повному обсязі. 5. Одним з формальних ознак федерації є наявність громадянства суб'єктів федерації: кожен громадянин вважається громадянином союзу і відповідного державного утворення. Така система закріплюється конституціями більшості федеративних держав, наприклад в США закріплюється розд. 2, ст. 4, і розд. 1 XIV поправки до Конституції. Відповідні положення містяться в Конституціях ФРН, Швейцарії, Австрії. Конституції деяких федерацій (Індія, Малайзія та ін.) визнають тільки союзне громадянство. Надання суб'єктам федерації права власного громадянства є, по суті справи, звичайною юридичною фікцією, тому що цей інститут на практиці ніяких правових наслідків не породжує. 6. Тривалий час обов'язковою ознакою федеративної форми державного устрою вважалася двопалатна структура союзного парламенту (бікамералізм). Винятки з цього загального правила з'явилися тільки після Другої світової війни у зв'язку з утворенням молодих держав. Вперше однопалатна система при федеративної форми державного устрою була введена Конституцією Ісламської Республіки Пакистан 1956 р., але вона проіснувала лише до жовтневого перевороту 1958 Конституція Пакистану 1962 відновила федеративну форму державного устрою і однопалатний Парламент. Згідно з Конституцією 1973 федеральний Парламент Пакистану складається з двох палат - Національних зборів і Сенату. Однопалатна система встановлена Конституцією Венесуели 1999 р., існує в Танзанії. В даний час в переважній більшості федерацій існує двопалатний парламент - закріплюється інститут бікамералізму. Нижня палата розглядається як орган загальносоюзного представництва і обирається по територіальних виборчих округах. Верхня палата представляє інтереси суб'єктів федерації. Застосовується два принципи представництва суб'єктів федерації у верхній палаті: рівного і нерівного представництва. При рівному представництві кожен суб'єкт федерації незалежно від чисельності населення посилає у верхню палату однакове число депутатів (у Сенат Конгресу США - по два сенатори від кожного з 50 штатів). Згідно з принципом нерівного представництва норма представництва суб'єкта федерації у верхній палаті встановлюється залежно від чисельності населення. Так, за Конституцією Швейцарії 1998 6 з 23 кантонів обирають до Ради кантонів Союзної зборів з 1 депутату, а решта 17 - по 2 депутати. Кожна земля ФРН займає бундесраті не менше ніж трьома голосами; землі з населенням понад два мільйони жителів мають чотири голоси, а землі з населенням понад шість мільйонів жителів - п'ять голосів. Число представників, що посилаються землями Австралії в Союзна рада, коливається від 3 до 12. У Канаді встановлено такі норми представництва провінцій в Сенаті: Онтаріо і Квебек - по 24, Нова Шотландія і Нью-Брансвік - по 10, Манітоба, Британська Колумбія, Альберта, Саскачеван і Ньюфаундленд - по 6, острів Принца Едуарда - 4. В Індії норма представництва штатів в Раді штатів коливається від одного (Нагаленд, Маніпур, Сіккім та ін.) до 34 (Уттар-Прадеш), норма представництва союзних територій - від одного (Пондішері та ін.) до трьох (Делі). Принцип рівного представництва на практиці призводить до того, що переважний вплив у верхніх палатах отримують малонаселені суб'єкти федерації. За методом формування верхні палати федеральних парламентів поділяються на виборні (Сенат США, Мексики, Австралійського Союзу) і призначаються (Сенат Канади, бундесрат ФРН). Всі перераховані вище ознаки федерації відрізняють її як від унітарної держави, так і від конфедерації, яка не представляє собою форми державного устрою, а є формою об'єднання суверенних держав. При аналізі федералізму одним з найбільш складних питань є юридична і фактичне розмежування компетенції між союзом і суб'єктами федерації. Йдеться про встановлення загальних принципів визначення обсягу предметної компетенції як союзу, так і суб'єктів федерації. Встановлення принципів розмежування компетенції має велике значення насамперед тому, що від цього залежить юридичне становище державного утворення в союзі і характер тих відносин, які складаються між союзом і членами федерації. Згідно з принципом дуалістичного федералізму конституція встановлює сферу виняткової компетенції союзу (дається перелік питань, по яких тільки союз може видавати законодавчі акти). Всі інші питання, що не містяться в конституційному переліку (так звана залишкова компетенція), являють собою предмети ведення нормотворчих органів суб'єктів федерації. Вперше подібна система розмежування компетенції була здійснена в США. Американська Конституція встановила систему дуалістичного федералізму, в основу якого покладено жорстке розмежування сфер компетенції Союзу і штатів. Розділ 8 ст. 1 містить перелік предметів правового регулювання, належать до виключної компетенції Союзу. У нього входять: регулювання междуштатной і зовнішньої торгівлі; карбування монети; встановлення стандартів мір і ваг; установа поштових служб і поштових доріг; видача патентів і авторських свідоцтв; встановлення ознак піратства у відкритому морі і покарань за його вчинення; оголошення війни; видача каперских свідоцтв та дозволів на репресалії; набір і утримання армії; створення та утримання військово-морського флоту; скликання міліції; ведення зовнішніх зносин і керування територіальними володіннями. Всі питання, не згадані в цьому переліку, згідно з поправкою X відносяться до виключної компетенції штатів. Найважливішими з них є: проведення виборів; регулювання внутрішньо штатних торгівлі; встановлення органів місцевого управління, підтримання охорони здоров'я, громадського порядку та громадської моралі; зміна конституцій штатів та їх органів влади і управління; ратифікація поправок до Конституції Сполучених Штатів Америки. Ця схема доповнюється принципом припущених повноважень, який виводиться з останнього абзацу розд. 3 ст. 1 Конституції. Суть його зводиться до того, що всі знову виникаючі предмети правового регулювання належать тільки до компетенції Союзу. Далі, з духу Конституції і практики її застосування виводиться ще чотири положення, коригувальні названу схему. По-перше, встановлюється сфера співпадаючих повноважень. Відносяться до неї питання входять у компетенцію як Союзу, так і штатів. До їх числа відносяться: 1) прийняття законів та їх застосування; 2) оподаткування, 3) витрачання грошей на підтримку "загального народного добробуту"; 4) позики; 5) встановлення і регулювання діяльності судової системи; 6) регулювання порядку організації та діяльності банків і корпорацій; 7) придбання власності для суспільних цілей. По-друге, Конституція містить розпорядження, що забороняють здійснення певних дій як Союзу, так і штатам: обкладання податком експортованих товарів; платню дворянських титулів; дозвіл рабовласництва. По-третє, Конституція забороняє Союзу: 1) вводити прямі податки безвідносно до населення штатів, 2) встановлювати неоднакові непрямі податки; 3) надавати привілеї в галузі торгівлі одному штату на шкоду іншому; 4) змінювати межі штатів без їх згоди; 5) обмежувати застосування Білля про права. По-четверте, штатам, у свою чергу, забороняється: 1) вступати в міжнародні договори, 2) карбувати монету; 3) утримувати війська і військові кораблі в мирний час; 4) приймати закони, що порушують договірні зобов'язання; 5) оподатковувати імпортовані товари ; 6) позбавляти громадян рівного правового захисту; 7) позбавляти громадян права голосувати на основі раси, кольору шкіри, статі або несплати виборчого податку; 8) порушувати федеральну Конституцію і не виконувати федеральні закони. Таким чином, ми бачимо, що юридично жорстка межа між союзної і штатної сферами компетенції навіть з точки зору букви Конституції аж ніяк не володіє абсолютною визначеністю. На практиці ж вона дуже рухлива, і фактичні відносини між федерацією і штатами постійно розвиваються. Дуалістичний принцип розмежування компетенції між союзом і членами федерації застосовується з певними доповненнями і поправками в Швейцарії, Австралії, Мексиці, Бразилії. Згідно з Конституцією Австралії 1900 штати мають залишкової компетенцією, а влада Союзу обмежена переліком, що містяться у ст. 51. Однак припускаються повноваження, на відміну від США, зберігаються за штатами. Принцип двох виняткових сфер компетенції застосовується в тих країнах, основний закон яких встановлює перелік предметів відання як законодавчого органу союзу, так і законодавчих органів суб'єктів федерації. Однак цей принцип істотно спотворюється положенням, за яким перелік питань, що відносяться до виключної компетенції членів федерації, вважається остаточним, а виняткова компетенція союзу може доповнюватися і розширюватися за рахунок включення у відповідний перелік нових пунктів. Цілком природно, що розглянутий принцип розмежування компетенції надає федерації значно більший централізм, ніж американський дуалістичний федералізм. Вперше принцип двох виняткових сфер компетенції був введений в Канаді згідно з Актом про Британську Північній Америці 1867 Налякані Громадянською війною в США тодішні канадські лідери постаралися створити сильне федеральний уряд і обмежити права провінцій (цей принцип збережений Конституцією Канади 1982 р.). У деяких федераціях (Німеччина, Австрія) встановлюється дві сфери компетенції: виключна компетенція союзу і сфера конкуруючої компетенції. Найбільш строго ця система проведена в Основному Законі ФРН. Подібна система розмежування компетенції залишає за союзом право у разі потреби взагалі паралізувати законодавчу діяльність суб'єктів федерації і тим самим ліквідувати федеративну форму державного устрою. У двох Федераціях (Індія і Малайзія) встановлена тричленна система розмежування компетенції між Союзом і суб'єктами Федерації. Розглянемо цю систему на прикладі Індійського Союзу. Конституція Індії встановлює три сфери повноважень, суворо визначаючи межі кожної з них. Розмежування компетенції між Союзом і штатами регулюється гл. I ч. XI Конституції і сьомим додатком до Конституції. У першу сферу повноважень входять питання, віднесені до виключної компетенції Союзу. Перелік I - Перелік питань, віднесених до компетенції Союзу - містить близько 100 пунктів. Другу сферу повноважень становлять питання, віднесені до компетенції штатів (близько 70 пунктів). Однак ця сфера не носить виняткового характеру, т.к. в умовах надзвичайного стану союзний Парламент може приймати закони з будь-якого питання, віднесеного додатком сьомим (Перелік II) до компетенції штатів. Так, у разі видання Президентом Індії прокламації про введення надзвичайного стану всяке розмежування компетенції між Союзом і штатами ліквідується і країна перетворюється на унітарну державу. Крім того, за рішенням верхньої палати Парламенту, прийнятому 2/3 голосів, Федерація може віднести до свого відання будь-яке питання виключної компетенції штатів. Третю сферу повноважень становлять питання, віднесені до спільної компетенції Союзу і штатів (близько 50 пунктів). З усіх цих питань законодательствовать може як союзний Парламент, так і легіслатури штатів, але в разі колізії законів пріоритет завжди залишається за законом Союзу. Що стосується тих питань, які не передбачені жодним з трьох Переліків додатки сьомого, то всі вони віднесені до компетенції Союзу. Таким чином, встановлена Конституцією Індії система розмежування компетенції між федерацією і штатами, незважаючи на свою зовнішню визначеність, фактично носить досить відносний характер і ставить суб'єкти Федерації в залежність від Союзу. Аналогічна система розмежування компетенції між Федерацією та державами була встановлена Конституцією Федерації Малайзія (1957 р.), яка також передбачає три сфери компетенції, предметний зміст яких визначено трьома Переліками, наявними в дев'ятому додатку до Конституції. Істотна відмінність від індійської системи полягає в тому, що залишкові повноваження, що не містяться ні в одному з Переліків, залишають не за федерацією, а за штатами. Розглянуті юридичні системи розмежування компетенції між союзом і суб'єктами федерації мають велике значення, але правильна їх оцінка неможлива без встановлення фактичного розмежування компетенції, яке складається на практиці. Суб'єкти федерації, володіючи певними початковими повноваженнями, які вони мають не в силу делегації, а за власним правом, проте знаходяться в залежності від центральної влади. Перш за все, слід мати на увазі, що суб'єкти федерації позбавлені фінансової самостійності. Їхні власні доходи вкрай обмежені, і вони можуть існувати лише за рахунок субсидій і дотацій, одержуваних від союзного уряду. Фінансова залежність є істотним доповненням до того конституційним механізмом, за допомогою якого центральна влада підпорядковує і контролює суб'єкти федерації. Система державних органів суб'єктів федерації регулюється або союзними конституціями (Індія), або конституціями державних утворень (США, ФРН, Мексика, Аргентина тощо). Загальною закономірністю є те, що організація державних органів суб'єктів федерації майже завжди копіює федеральну систему. Про форму правління і державний устрій суб'єктів федерації можна говорити лише умовно, оскільки вони, як про це вже було сказано, не є державами. У державних утвореннях, становлять федерацію, повсюдно створюються законодавчі органи, які можуть бути як однопалатними, так і двопалатними. У деяких країнах (Швейцарія, Австрія, Мексика, Венесуела) законодавчі органи всіх суб'єктів федерації є однопалатними. У Німеччині у всіх землях, крім Баварії, законодавчі органи (ландтаги) теж однопалатні. У Канаді двопалатна система застосовується тільки у франкомовній провінції Квебек, а в США однопалатна легіслатура існує тільки в штаті Небраска. В Австралії всі штати, крім Квінсленда, мають двопалатні законодавчі збори. В Індії двопалатні легіслатури діють в 6 штатах з 26. Однопалатні законодавчі органи і нижні палати двопалатних органів обираються тим же способом, що і федеральні парламенти. У деяких федераціях (США, Німеччина, Канада) державні утворення самі встановлюють виборче право і виборчу систему. Верхні палати законодавчих органів суб'єктів федерації або обираються шляхом прямих (США, Аргентина) або багатоступеневих (Індія) виборів, або призначаються (Канада). Виконавчі органи суб'єктів федерацій утворюються у відповідності з тими стандартами, які притаманні президентських і парламентарних форм правління. У тих федераціях, які є президентськими республіками, виконавчий орган формується позапарламентським шляхом і не несе відповідальності за свою діяльність перед законодавчими зборами (США, Аргентина, Мексика). У федераціях з парламентською формою правління (Канада, Індія, Німеччина, Австралія) виконавчий орган формується парламентським шляхом і несе політичну відповідальність за свою діяльність перед Законодавчими зборами. У деяких федераціях в системі органів влади державних утворень є орган, який займає положення, що відповідає положенню глави держави в парламентарних країнах (губернатор в індійських штатах, лейтенант-губернатор в канадських провінціях, правителі в монархічних державах Федерації Малайзія і т.д.). Суб'єкти деяких федерацій (США, Німеччина, Індія) мають власні органи конституційного нагляду, що здійснюють контроль за відповідністю регіонального законодавства Конституції. Розглянемо найбільш типові приклади організації державних органів в суб'єктах федерацій. У штатах США система державних органів будується відповідно з президентською формою правління. Вищою посадовою особою штату, носієм виконавчої влади, є губернатор, який у всіх штатах, за винятком Міссісіпі (там губернатор обирається виборщики), обирається прямими виборами на строк від 2 до 4 років. У більшості штатів по тій же системі, що і губернатор, обирається лейтенант-губернатор, який у разі вакантності посади губернатора є його наступником. Губернатор є виконавчим органом влади в штаті. Він спрямовує і координує діяльність адміністрації штату. Повноваження губернатора як глави Уряду залежать від того, яка система адміністративних органів прийнята в даному штаті. Його повноваження менше в тих штатах, де вищі посадові особи обираються безпосередньо населенням. У тих же штатах, які замість системи незалежних відомств заснували за прикладом федерального Уряду департаменти, які здійснюють контроль за галузевими органами управління, повноваження губернатора значно вагомішим. Губернатор здійснює призначення на цілий ряд посад в адміністрації штату, але в багатьох випадках його рішення набуває юридичну силу тільки після затвердження Законодавчих зборів. Слід також мати на увазі, що ряд посадових осіб штату (секретар штату, скарбник, аудитор, генерал-атторней та ін.) обираються або населенням, або Законодавчими зборами. Губернатор є головнокомандувачем міліції штату, йому належить право помилування, він здійснює зв'язок з Урядом федерації та урядами окремих штатів. У законодавчій сфері губернатор має низку важливих повноважень. Він скликає Законодавчі збори штату на позачергові сесії, звертається до нього з посланнями, які фактично являють собою законодавчу програму. У всіх штатах, крім Північної Кароліни, губернатор має право відкладального вето, причому в більшості штатів губернаторське вето носить більш гнучкий характер, ніж президентське, т.к. він може опротестувати окремі статті законопроекту (вибіркове або постатейне вето) <6>. --- <6> Див гл. 8 цього Підручника. Губернатор не тільки має значні повноваження у сфері виконавчої і законодавчої, але і є главою правлячої партії в штаті. Він займає центральне положення в адміністрації штату і в деяких відносинах володіє, звичайно, в порівнянних масштабах, навіть більшими повноваженнями, ніж федеральний Президент. Згідно конституціям штатів законодавчі повноваження належать легіслатурам, які (за винятком штату Небраска) будуються за двопалатної системи. Нижні палати переобираються у встановлені терміни цілком, верхні палати оновлюються частково. Легіслатури штатів мають право приймати закони з усіх питань, які федеральної Конституцією віднесені до їх компетенції. Їх законодавчі повноваження обмежуються губернаторами в тій же мірі і тими ж способами, що й законодавчі повноваження Конгресу Президентом. Законодавча процедура легислатур штатів будується у відповідності з тими ж принципами, які застосовуються в Конгресі. Федеральний Уряд не може ні змістити губернатора, ні розпустити Законодавчі збори штату. В Індії система державних органів штатів (за винятком штату Джамму і Кашмір) будується відповідно до положень союзної Конституції. Формально наділяється виконавчими повноваженнями губернатор штату, який призначається союзним Президентом строком на п'ять років і в будь-який час може бути або відсторонений від посади, або позбавлений належних йому повноважень. Повноваження губернатора в цілому аналогічні повноважень союзного Президента: він призначає головного міністра штату, а за порадою головного міністра - міністрів; йому надано право призначення цілого ряду інших вищих посадових осіб штату. У законодавчій сфері губернатор здійснює такі повноваження: він скликає законодавчий орган штату (легіслатури) на сесії, має право розпустити нижню палату легіслатури - Законодавчі збори; він має право звертатися з посланнями до легіслатурі, що на практиці означає надання йому законодавчої ініціативи; всі законопроекти, прийняті легіслатурою, направляються губернатору на розгляд, і губернатор може накласти на законопроект вето, яке долається в тому випадку, якщо легіслатура повторно схвалить опротестований ним законопроект, він може також зарезервувати прийнятий легіслатурою законопроект для розгляду останнього союзним Президентом; в період між сесіями легіслатури штату губернатор має право видавати укази, що мають силу, з усіх питань, віднесених до компетенції легіслатури. Повноваження губернатора штату по букві Конституції досить значні, але фактично він позбавлений самостійності. Це пояснюється тим, що в силу сформованого конституційного звичаю губернатор або виступає як агент центральної влади, або її повноваження здійснюються Радою міністрів штату. Уряд штату - Рада міністрів, керований головним міністром штату, - формально засновується для того, "щоб допомагати і давати поради губернатору в здійсненні його функцій". Рада міністрів несе колегіальну відповідальність за свою діяльність перед Законодавчими зборами (нижньою палатою) або однопалатной легіслатурою. Він залишається при владі до тих пір, поки користується підтримкою більшості в легіслатурі штату. Між губернатором і Радою міністрів штату існують ті ж відносини, що і між союзним Президентом і Кабінетом. Усі повноваження губернатора (за винятком тих випадків, коли ст. 163 Конституції йому надано право діяти на власний розсуд) здійснюються Радою міністрів, що діє від його імені. Законодавчі повноваження Конституція надає однопалатним або двопалатним легіслатурам. Законодавчі збори і однопалатні легіслатури обираються населенням відповідних штатів строком на п'ять років і, як було вже сказано, можуть бути достроково розпущені губернатором штату. Верхні палати - законодавчі ради - створюються за дуже складною системою: близько 1/3 членів законодавчої ради обираються колегією виборців, що складається з депутатів органів місцевого самоврядування; 1/12 - обираються особами, що мають вищу освіту; 1/12 - обираються вчителями; близько 1 / 3 - обираються Законодавчими зборами штату з числа осіб, які не є його депутатами. Частина членів законодавчої ради призначається губернатором. Законодавча рада кожні два роки оновлюється на одну третину. Законодавчий орган штату працює відповідно до тих же правил процедури, що і союзний Парламент. У двопалатних легислатурах правове становище палат аналогічно системі, що застосовується в союзному Парламенті. Конституція Індії передбачає можливість розпуску державних органів будь-якого штату (крім штату Джамму і Кашмір) і введення в ньому президентського правління. У разі отримання інформації, що дає підставу вважати, що управління штатом відповідно до Конституції неможливо, Президент видає прокламацію про розлад конституційного апарату в штаті. Видання такої прокламації породжує такі наслідки: Президент може прийняти на себе функції будь-якого державного органу штату, за винятком його легіслатури; Президент може оголосити, що повноваження легіслатури штату здійснюватимуться союзним Парламентом. У разі передачі законодавчих повноважень штату Парламенту останній, у свою чергу, може передати їх Президенту, тобто практично Уряду Федерації. Подібне конституційне положення ставить державні органи штату в повну залежність від союзного Уряду. Правляча партія неодноразово застосовувала ці положення для розпуску опозиційних урядів в штатах. Введення президентського правління може мати місце і в тому випадку, якщо "який-небудь штат не підкориться розпорядженням або не здійснить в життя розпорядження, дані Союзом в порядку здійснення ним виконавчої влади на підставі будь-якого з положень цієї Конституції ..." (Ст. 365 Конституції). Переважна більшість країн, що розвиваються є унітарними. У деяких з них вводилася федерація, але вона проіснувала недовго (Федерація Малі, Республіка Сполучених Штатів Індонезії, Федеративна Республіка Камерун). Федеративна форма в державах, що розвиваються відрізняється високим ступенем централізації, що знаходить своє вираження як у методі розмежування компетенції між союзом і державними утвореннями (Індія, Федерація Малайзія), так і у встановленні конституційного механізму контролю над державними органами суб'єктів федерації з боку центрального уряду (Індія) . Характерно, наприклад, те, що високий ступінь централізації, введена Конституцією Індії, використовується рядом індійських учених як доказ відсутності федеративних відносин між штатами і центральним індійським Урядом. Істотні нововведення, що відрізняють федеративну форму країн, що розвиваються від класичного федералізму, пояснюються, крім усього іншого, впливом національно-державного будівництва в колишньому СРСР. До їх числа відноситься створення суб'єктів федерації за національною (лінгвістичного) принципом. Принциповою відмінністю від класичного федералізму було також введення однопалатной системи у Федеративній Республіці Камерун та Ісламській Республіці Пакистан. У деяких державах в тому чи іншому вигляді існує адміністративна автономія, яка надається їх структурним підрозділам, що володіє істотними національними, етнічними, географічними або історичними особливостями. В даний час до числа таких країн належать Великобританія, Данія, Іспанія, Італія, Фінляндія, Португалія, Шрі-Ланка та Індія. Зазвичай це країни з унітарною формою державного устрою. Загальні положення про автономію встановлюються конституціями відповідних країн. Крім того, їх парламенти приймають спеціальні закони про автономний статус конкретних територіальних підрозділів. Автономні освіти наділяються ширшими правами, ніж муніципальні органи звичайних адміністративно-територіальних одиниць. Створювані в автономних утвореннях представницькі установи та органи управління більш самостійні по відношенню до центральної влади, ніж звичайні муніципалітети. Таким чином, створюються юридичні гарантії того, що управління автономними утвореннями здійснюватиметься з урахуванням властивих їм певних специфічних особливостей. Слід мати на увазі, що, як правило, обсяг повноважень автономних утворень значно менше, ніж у суб'єктів федерації. Структура органів управління автономними утвореннями мало чим відрізняється від звичайної структури державних органів суб'єктів федерації. Зазвичай автономне утворення обирає свій представницький орган і формує органи управління. Як правило, центральна влада має в автономному утворенні свого представника, наділеного контрольними повноваженнями. Так, наприклад, на Фарерських островах, які отримали автономний статус в рамках Датського Королівства в 1948 р., місцеве населення обирає свій міні-парламент - Лігтінг, який здійснює законодавчу владу і формує свій виконавчий орган. Центральне Уряд представляє намісник, призначуваний Королевою за поданням Ради міністрів. Намісник здійснює контроль за виконанням на Фарерських островах законів датського Парламенту, очолює місцеву поліцію і виконує деякі інші адміністративні функції. У 1979 р. статус автономного утворення отримала Гренландія. У 1984 р. місцевим населенням був обраний представницький орган - Ландстинг. Виконавчі повноваження здійснюються губернатором, який призначається в тому ж порядку, що і намісник на Фарерських островах. В даний час існує декілька унітарних держав (Великобританія, Іспанія, Італія, Данія, Фінляндія та ін.), державний устрій яких характеризується наявністю адміністративної автономії для деяких структурних підрозділів території. До складу унітарної Великобританії входять Шотландія і Північна Ірландія (Ольстер), які користуються обмеженою автономією. За Шотландією згідно з Актом про унію 1707 збережена привілей мати власну правову і судову систему, власну церкву. В обох палатах британського Парламенту за Шотландією резервуються місця. Згідно Акту про управління Ірландією 1920 Північної Ірландії надані права напівавтономною території, яка юридично являє собою інтегральну частину Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії. З 1997 р. лейбористський Уряд Е. Блера здійснює деволюція - поступову вибіркову передачу загальнодержавних повноважень регіональним органам. Політика деволюції закріплена в актах про Шотландії, Уельсі та Північній Ірландії, прийнятих британським Парламентом в 1998 - 1999 рр.. Так, в Шотландії і Північної Ірландії працюють місцеві законодавчі органи (асамблеї) і уряду, в Уельсі - тільки асамблея. Одночасно наділяється правами регіонального управління власне Англія. Введення обласної автономії передбачається Конституцією Італії. Загальна норма, що стосується автономії, міститься в ст. 5 Конституції: "Республіка, єдина і неподільна, визнає місцеві автономії і сприяє їх розвитку; здійснює найширшу адміністративну децентралізацію в залежних від держави службах; пристосовує принципи і методи свого законодавства до завдань автономії і децентралізації". Згідно з Конституцією кожна з 19 італійських областей повинна мати свій власний статут, який приймається обласною радою та затверджується законом Республіки. Певні елементи обласної автономії є і в Фінляндії. В особливу автономну одиницю виділені Аландські острови, населені переважно шведами. Згідно із Законом про самоврядування Аландських островів 1957 законодавчі повноваження здійснює Ландстинг, що обирається населенням, а виконавчі - губернатор, який призначається Президентом Республіки. Конституція Іспанії 1978 "визнає і гарантує право на автономію для національностей і регіонів, її складових ..." (Ст. 2). Процес реального втілення в життя цих конституційних приписів формально завершився в 1983 р., коли було створено чотири національні області (Країна Басків, Каталонія, Андалусія і Галісія) і 13 історичних областей. Правовий статус автономних співтовариств на підставі приписів гл. 3 Конституції визначається органічним законом, що приймається центральним Парламентом для кожної спільноти (області) окремо. Проекти цих законів розробляються обласними асамблеями. Національні області наділяються ширшими повноваженнями, ніж історичні. Діяльність обласної влади поставлена під контроль Уряду, Конституційного суду і деяких інших органів центральної адміністрації. Автономізація Іспанії була здійснена під сильним впливом італійської Конституції 1947 р., яка передбачає наділення всіх областей загальним і спеціальним автономним статусом. Згідно прийнятої в 1956 р. 7-й поправці до Конституції Індія допускає обмежену автономію для союзних територій. В окремих штатах деяким районам надається статус автономних округів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Форми державного устрою" |
||
|
||