| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2. Конгрес США |
||
|
Проте Конституція США досить скромно характеризує роль Конгресу у здійсненні законодавчої влади, надаючи йому не законодавчу федеральну владу взагалі, як це сформульовано нею стосовно до Президента і Верховному суду США в сферах виконавчої та судової влади відповідно , а "законодавчі повноваження", встановлені Конституцією (розд. 1 ст. I). Настільки обережна формула викликана прагненням уникнути перекосу влади у бік законодавчої її гілки, що було актуально для раннього періоду історії США: саме парламент апріорі вважався найбільш могутнім органом держави. Звідси випливало прагнення батьків-засновників обмежити його владу. Виходячи з цього, розробники Конституції встановили межі компетенції Конгресу, закріпивши за ним строго певне коло повноважень. Однак компетенцію законодавчого органу США невірно було б вважати абсолютно обмеженою. Адже становище розд. 8 ст. I Конституції про те, що Конгрес має право приймати закони, які "необхідні і доречні" для здійснення повноважень, наданих Конституцією як самому Конгресу, так і уряду США в цілому (мається на увазі весь механізм федеральної влади), а також його окремим департаментам та посадовим особам, дозволяє значно розширювати сферу законотворчої діяльності Конгресу як органу, який уособлює Союз. На основі наведеної конституційної норми була сформульована доктрина припущених повноважень Конгресу, тобто тих, які прямо не згадані у Конституції, але є нею на увазі. Дана концепція отримала судове визнання, ставши офіційною після винесення Верховним судом США в 1819 р. рішення у справі Маккаллоч проти штату Меріленд, в якому констатувалося, що всі законодавчі заходи Конгресу є конституційними, якщо вони спрямовані на досягнення цілей, відповідних не тільки букві, але і духу Конституції. Таке поєднання позитивного і негативного способів формування повноважень Конгресу з концепцією його припущених повноважень дозволяє охарактеризувати його компетенцію як щодо обмежену. Конкретні повноваження Конгресу США, встановлені в розд. 8 ст. I Конституції, а також поправкою XVI до Конституції, закріплюються за Конгресом як за єдиним цілісним органом без розмежування по палатах. Дані повноваження реалізуються за допомогою прийняття законів та інших актів при формально однаковому, але роздільному участю палат. Компетенція Конгресу США охоплює цілий ряд сфер його діяльності. У фінансовій сфері Конгрес має право встановлювати і стягувати федеральні податки та інші збори однаково на всій території США, визначати розмір державних федеральних витрат, від імені США робити позики і виплачувати борги, виробляти грошову емісію, регулювати вартість валюти США, встановлювати покарання за підробку державних грошових цінних паперів і монет. Слід зазначити, що формально в даній сфері державної діяльності Конституція встановлює монополію повноважень Конгресу: за Президентом жодних фінансових правомочностей не закріплено. Однак з 1921 р. підготовка бюджету, а пізніше і найбільш великих фінансових биллей була доручена виконавчої влади, тобто ініціатива у цій важливій галузі державного управління перейшла до Президента. Втім, і Конгрес зберіг тут реальну впливовість. Прийняті ним фінансові (грошові - money bills) біллі, що передбачають збільшення, скорочення або недопущення асигнувань, запитуваних виконавчою владою, нерідко значно змінюють мету та обсяги таких асигнувань порівняно із затребуваними. До повноважень в галузі економіки і культури Конституція відносить права Конгресу приймати однакові закони з питань про банкрутство, регулювати торгівлю (commerce - точніше комерційні відносини) з іноземними державами і між окремими штатами, створювати поштові служби, сприяти розвитку науки і корисних ремесел, встановлювати одиниці мір і ваг, регулювати патентне та авторське право. У сфері зовнішньої політики, оборони і безпеки Конгрес має право оголошувати війну, формувати і утримувати армію і військово-морський флот, видавати правила з їх організації і управління ними, створювати міліцію для забезпечення правопорядку, придушення заколотів та відображення вторгнень. Звернемо увагу читача на те, що, хоча право вирішувати питання про вступ США у військові дії Конституція беззастережно відносить до компетенції Конгресу, фактично воно в більшості випадків здійснюється Президентом країни. За всю історію США тільки п'ять з приблизно 200 воєн, в яких вони брали участь, були оголошені Конгресом. У всіх інших випадках палати Конгресу лише санкціонували правомірність вже йдуть військових операцій. Прикладами можуть служити початок військових дій за розпорядженням Президентів Дуайта Ейзенхауера в Лівані, Джона Кеннеді на Кубі, Ліндона Джонсона в Домініканській Республіці, Джеймса Картера в Ірані, Рональда Рейгана в Гренаді, Лівії та Перській затоці, Джорджа Буша в Панамі та Іраку. Юридичною підставою для перерозподілу ролей Конгресу і Президента у сфері прийняття рішень про використання Збройних сил стали рішення Верховного суду США почала XIX в., Якими визнано право Президента як Головнокомандувача армією і флотом США без санкції Конгресу використовувати Збройні сили для відбиття раптового нападу на країну, а з отриманням подальшої санкції - вести "обмежені, часткові і неповноцінні (imperfect)" війни *. Остаточне розмежування компетенції Конгресу і Президента в розглянутій області сталося з прийняттям Резолюції про військові повноваження 1973 р. У відповідності з нею Президент може направляти Збройні сили для участі у військових діях за власним волевиявленням тільки в тому випадку, якщо останні є "неминучими" і тільки після попередніх консультацій з Конгресом. Протягом 48 годин після прийняття рішення Президент зобов'язаний повідомити про це Конгрес, представивши доповідь у письмовому вигляді. Якщо протягом 60 днів Конгрес не дає офіційного дозволу на їх продовження, Президент зобов'язаний відкликати війська з району військових дій. У крайніх випадках "для забезпечення безпеки виведення" американських Збройних сил цей термін може бути продовжений ще на 30 днів. Однак якщо палати візьмуть збігається резолюцію про припинення військових дій в будь-який час цього загального терміну, Президент зобов'язаний підкоритися. * Fisher L. The Constitution between Friends: Congress, the President and the Law. N. Y., 1987. P. 287. У сфері визначення правового становища людини і громадянина Конгрес має повноваження регулювати порядок натуралізації, визначати деякі злочини (скоєні у відкритому морі, передбачені міжнародним правом, що складаються в підробці цінних паперів) і встановлювати покарання за них. У сфері судової влади Конгресу належить право засновувати федеральні суди, за винятком Верховного суду США, існування якого передбачено самою Конституцією. Нарешті, Конгрес США має виключні законодавчі повноваження у федеральному окрузі Колумбія. Як видно, компетенція Конгресу визначена Конституцією США в порівнянні з більш пізніми документами конституційного характеру в інших країнах досить фрагментарно і безсистемно. У сучасному вигляді вона базується не тільки безпосередньо на конституційних положеннях, а й на нормах поточного законодавства, судових прецедентах. При цьому в деяких сферах у Конгресу з'явилися нові повноваження (завдяки концепції його мається на увазі прав), інші, спочатку існували повноваження, застаріли (видача каперских свідоцтв) або здійснюються при вирішальній участі Президента, про що вже йшлося. Позитивна регламентація компетенції Конгресу в Конституції США доповнюється, як уже говорилося, негативним способом її формулювання: Конгресу адресований цілий ряд конституційних заборон (розд. 9 ст. I). Він не має права привласнювати дворянські титули, припиняти дію Хабеас корпус, тобто допускати несудовий порядок обмеження особистої свободи людини (крім випадків заколоту або вторгнення), оподатковувати або митом товари, які з одного штату в інший, видавати гроші казначейства інакше, як на основі закону, приймати біллі про опалі (Bills of Attainder), що дають можливість прирікати людини на страту без судового розгляду, приймати закони, що мають зворотну силу (ex post facto Law), встановлювати для будь-яких штатів переваги та пільги на шкоду іншим штатам у сфері торгівлі і судноплавства. Крім того, цілий ряд заборон, адресованих Конгресу, сформульований поправками до Конституції у вигляді гарантій прав людини. Конституційна компетенція Конгресу США в цілому доповнюється компетенцією кожної з його палат. Повноваження палат розмежовані з питань, не пов'язаних з законодавством. Вони будуть розглянуті трохи далі. Актами Конгресу є закони (acts). Крім законів палати Конгресу відповідно до Конституції США (розд. 7 ст. I) з питань своєї компетенції вживають резолюції, заяви, деякі інші документи. Найбільш важливими з них є резолюції. Згідно постійним правилам палат резолюції можна поділити на спільні, співпадаючі і прості. Спільні резолюції приймаються палатами по "випадковим, незвичайним або другорядних питань законодавства" і мають нормоустанавлівающей значення. Тому на них Конституцією поширюється такий же порядок проходження через палати, санкціонування та промульгації, як і встановлений для законів. Спільні резолюції володіють і юридичною силою закону. У формі спільних резолюцій приймаються, наприклад, поправки до Конституції, рішення про продовження терміну дії законів та ін Співпадаючі резолюції - це документи, що регулюють питання взаємовідносин між палатами або виражають загальну думку обох палат з якого- небудь питання, що оголошували програму їх спільної діяльності в тій чи іншій сфері. Спільні і співпадаючі резолюції повинні бути прийняті палатами в однаковій редакції. Нарешті, прості резолюції приймаються кожною палатою окремо, відбиваючи її позицію з того чи іншого питання, а також регулюючи внутрішньоорганізаційні проблеми палати. Ні збігаються, ні прості резолюції, на відміну від спільних, не потребують схвалення Президента. Всього за рік Конгрес США в середньому приймає близько 7-10 тис. законів і резолюцій. Резиденцією Конгресу є Капітолій (найвища будівля столиці США). Північне його крило займає Сенат, південне - Палата представників, які вважаються відповідно верхньою та нижньою палатами американського парламенту. Палата представників, як і нижні палати парламентів інших країн, формується на найбільш демократичних засадах і виконує основний обсяг законотворчої діяльності парламенту. Завдяки цій обставині в американській літературі конгресменами нерідко, іменують лише депутатів Палати представників (називаючи членів верхньої палати сенаторами). Повноваження Палати представників умовно можна поділити на дві групи: що характеризують її участь у здійсненні компетенції Конгресу в цілому, а також власні повноваження. Участь Палати представників у здійсненні повноважень Конгресу виражається в тому, що більша частина законопроектів на практиці вноситься саме в неї, а проекти фінансових законів повинні вноситися тільки в неї (розд. 7 ст. I Конституції). Нарівні з Сенатом бере участь Палата і в подоланні президентського вето на законопроекти. Крім того, відповідно до Конституції Палата представників має власну компетенцію. Так, їй належить право обрання Президента в рамках екстраординарної процедури, виключне право порушення переслідування і формулювання статей звинувачення в порядку імпічменту (розд. 2 ст. I), яким палата скористалася за всю історію свого існування 65 разів. Нарешті, Конституція наділяє Палату представників повноваженнями внутриорганизационного характеру. Це обрання спікера та інших посадових осіб Палати (розд. 2 ст. I), вирішення питань, що стосуються виборів, їх результатів та відповідності її членів кваліфікаціями (розд. 5 ст. I). Палата представників складається з 435 депутатів. Таке число як максимально допустиме встановлено Актом про перерозподіл місць в Конгресі 1929 р., чинним з поправками 1941 р. Акт заборонив збільшувати число місць в Палаті. Перерозподіл місць в Палаті між штатами пропорційно чисельності їх населення здійснюється як і раніше раз на 10 років, але в рамках встановленої цифри. Перерозподіл оформляється резолюцією Палати відповідно до плану перерозподілу, який Президент зобов'язаний розробити і представити до Палати після кожної загальнонаціонального перепису населення відповідно до її даними. В даний час найбільше представництво має штат Каліфорнія (52 мандати), а найменше - Аляска, Вермонт, Вайомінг, Делавер, Південна і Північна Дакота (по одному). Крім 435 конгресменів, що володіють правом вирішального голосу, у роботі Палати беруть участь без такого по одному представнику від федерального округу Колумбія і залежних територій. Термін повноважень Палати, що становить всього два роки, один з найкоротших у світі. Однак кардинальні зміни персонального складу Палати відбуваються рідко: найчастіше одні й ті ж особи обираються в Палату багаторазово. Не більше 15% її членів завершують парламентську кар'єру першим же терміном обрання, але приблизно стільки ж перебувають в стінах Палати більше 20 років *. Пропозиції про обмеження терміну перебування парламентаріїв у палатах розглядалися Конгресом неодноразово, але жодного разу не були схвалені ні в одній палаті. * Див: Розділена демократія. Співпраця і конфлікт між Президентом і Конгресом. М., 1994. С. 44-45. Палата не може бути розпущена достроково. Процедура заповнення окремих вакансій в Палаті регламентується законодавством штатів. Зазвичай у разі дострокового вибуття конгресмена клерк графства, в якому він проживав в момент обрання, повідомляє про це губернатора свого штату. Останній призначає вибори за відповідним конгрессіональному виборчому округу. Діяльністю Палати керує спікер, який обирається Палатою на термін її повноважень на початку першої після парламентських виборів сесії Конгресу. Фактично кандидатура спікера визначається партією більшості: спікером стає один з її найбільш впливових членів. Причому на відміну від свого колеги у Великобританії спікер є відкрито партійної фігурою, продовжуючи перебувати членом відповідної партії. Згідно зі звичаєм, ця посада доручається досвідченому політику, неодноразово обирався членом Палати і досконально вивчив правила процедури. Особа, обрана спікером, зазвичай залишається на цій посаді, поки відповідної партії належить більшість у Палаті (і, природно, поки сам він обирається до її складу), переізбіраясь по кілька разів. З початку XX в. середній термін перебування спікерів у Капітолії становить 24 роки. Спікер вважається третьою особою в державі - він вступає на посаду Президента, якщо ні Президент, ні Віце-президент не можуть виконувати обов'язки глави держави. Функції спікера досить великі. Згідно з правилами Палати, він представляє її перед Президентом, іншими інститутами влади, здійснює організаційне керівництво ходом її роботи, забезпечуючи дотримання встановлених процедур. Йому належить право призначення конгресменів у спеціальні, слідчі (стосовно США у нас їх іменують расследовательскіе) і погоджувальні комітети. Він вирішує процедурні суперечки і забезпечує порядок в місці засідань Палати, засвідчує акти, прийняті Палатою, а також повістки про виклик до комітети Палати. Спікер є також хранителем друку Палати. Одна з важливих його привілеїв полягає в так званому "праві визнання", тобто в праві надавати (або не надавати) слово на засіданні Палати. Під керівництвом спікера працюють інші посадові особи Палати - клерк Палати представників, що виконує секретарські функції, його помічники (клерки), пристав, який відповідає за безпеку в Палаті, капелан, воротар, поштмейстер, експерт з парламентській практиці, іменований парламентарієм (радник спікера з процедурних і організаційних питань роботи Палати). Зазначені посадові особи на відміну від спікера не є членами Палати. Вони призначаються Палатою на початку першої після парламентських виборів сесії. Палата має постійні і тимчасові комітети. До останніх відносяться спеціальні та слідчі. Головну роль в роботі Палати грають постійні комітети. Їх статус регламентується правилами Палати представників, які встановлюють перелік комітетів, їх чисельний склад, порядок формування та повноваження. Постійні комітети створюються за основними напрямками законодавчої діяльності, маючи спеціалізований характер. Їх основна функція, як і в інших країнах, полягає в попередній опрацюванні законопроектів, поданні Палаті висновків щодо них, включаючи пропозиції про поправки, а також аналіз практики застосування чинного законодавства з питань ведення комітету. До числа правомочностей комітетів правила Палати відносять права з організації слухань, самостійного визначення місця і часу своїх засідань (в тому числі в період між сесіями і засіданнями Палати), проведення розслідувань, викликом свідків, витребування документів і матеріалів з питань своєї компетенції, приведенню до присяги і заслуховування свідчень. Формально персональний склад кожного постійного комітету визначається шляхом прийняття Палатою відповідної резолюції на початку роботи першої сесії нового скликання. Однак фактично вирішальна роль у цьому процесі належить партійним фракціям. Насамперед конкретне співвідношення представництва партій в кожному комітеті визначається за угодою між лідерами фракцій. Один конгресмен не може бути членом більш ніж двох постійних комітетів. Кожен комітет очолюється головою, який скликає і веде його засідання, визначає порядок денний, здійснює контроль за розподілом коштів, що виділяються комітету, представляє Палаті доповідь за результатами обговорення в комітеті проектів, керує допоміжним апаратом комітету. У Палаті представників діють 22 постійних комітету (по сільському господарству, з асигнувань, у справах військовослужбовців, з банківської справи, з фінансів і проблемам міст, бюджетний та ін.) Традиційно постійні комітети відіграють величезну роль у процесі законотворення. Саме їх позиція багато в чому визначає долю внесених до Палати проектів. На пленарних засіданнях Палати приблизно в 90% випадків законопроекти, схвалені профільним комітетом, приймаються Палатою практично без змін. Порядок діяльності постійних комітетів Палати представників регулюється не тільки правилами Палати, а й правилами самих комітетів (вони не повинні суперечити правилам Палати). У рамках постійних комітетів утворюються підкомітети, що мають більш вузьку спеціалізацію. В останні роки активність підкомітетів в значній мірі посилилася з причини ускладнення законотворчої діяльності. Повноваження підкомітетів в основному ті ж, що мають комітети, за винятком права звертатися безпосередньо до Палаті. Це прерогатива комітетів, яким підкомітети доповідають про свою роботу. Слідчі і спеціальні комітети Палати представників створюються нею на певний термін для розслідування або вивчення якого-небудь питання. Чисельний склад, терміни функціонування, повноваження кожного спеціального та слідчого комітету визначаються резолюцією про його освіту, виходячи з обсягу та характеру його завдань. Повноваження тимчасових комітетів аналогічні тим, які здійснюють постійні. Доповіді комітетів заслуховуються Палатою, після чого вони, як правило, розпускаються. Нарешті, комітет всієї Палати - це весь її склад, що скликається для обговорення фінансових биллей і найбільш значних законопроектів. При цьому кворум, на відміну від сесійного форми роботи, становить 100 депутатів. Головує на засіданні комітету всієї палати не спікер, а призначений ним конгресмен. Палата представників (поряд з Сенатом) бере участь і в створенні об'єднаних комітетів Конгресу - спеціалізованих постійних і тимчасових органів, створюваних палатами на паритетних засадах на основі відповідного закону або збігається резолюції палат. В даний час найбільш важливими є постійні об'єднані комітети з економіки та з атомної енергії. Деякі такі комітети, наприклад, з імміграції та натуралізації, а також з управління індіанськими племенами, навпаки, не діють. Склад комітетів немногочислен (6-10 осіб). Функції голови комітету по черзі переходять то до сенатора, то до члена Палати представників. Особливою різновидом комітетів, утворених палатами на паритетних засадах, є погоджувальні комітети. Вони мають тимчасовий характер, оскільки створюються в кожному конкретному випадку для узгодження між палатами тексту проекту закону чи резолюції, прийнятої обома палатами. Погоджувальна комітет не вправі розглядати питання, не представлені на узгодження палатами, а також виключати із законопроекту питання, узгоджені, ними. Доповідь погоджувальної комітету підлягає позачергового розгляду в палатах. Важливим структурним елементом Палати представників є і партійні фракції. Їх традиційно дві: демократична і республіканська *. У результаті виборів 1994 р. вперше з 1954 р. більшість в обох палатах стали складати республіканці. Такий же результат дали вибори 1996 і 1998 рр.. Вибори 2000 дозволили республіканцям зберегти більшість у Палаті представників. Фракція Республіканської партії налічує 221 парламентарія, Демократичної партії - 212, незалежними є 2 депутати. * У Палаті представників 105 скликання лише один депутат - соціаліст Б. Сандерс - виявився незалежним. Статус фракцій врегульовано правовими нормами вкрай фрагментарно: комплексної регламентації немає ні в законі, ні в правилах Палати. Організаційну структуру кожної фракції в Палаті представників утворюють лідер (відповідно є лідери більшості і меншості), "батоги", партійні комітети та загальні збори (конференція) фракції. Останні є вищими органами фракцій. Їх основні функції - формування стратегії фракції в Палаті, обрання лідерів і партійних комітетів, схвалення кандидатур до складу постійних комітетів Палати. Лідери фракцій більшості і меншості обираються таємним голосуванням на загальних зборах фракції. Лідер більшості - це друге після спікера за реальною впливовості та авторитетності особа не тільки у своїй фракції, а й у Палаті в цілому, хоча формально він не є посадовою особою Палати. Роль лідерів фракції хоча і не визначена юридично, але на ділі досить вагома. Вони несуть відповідальність за вироблення партійної стратегії і тактики в Палаті, забезпечують єдність фракції у законотворчій діяльності, її зв'язок з громадськістю та пресою, від їх позиції багато в чому залежать призначення в комітети Палати, підтримка ініціатив члена Палати та сприяння йому на наступних виборах з боку партії . Згідно зі звичаєм, саме лідеру в дебатах першим надається слово від відповідної фракції. У порівнянні з рядовими конгресменами лідери отримують більш високу платню, додаткові службові приміщення і більший штат апарату. Важливу роль у забезпеченні партійної дисципліни кожної фракції грають "батоги" ("whips") - партійні функціонери, також обираються на зборах фракції. "Кнути" мають таким же чином обираються помічників. Головне завдання "батогів" - забезпечити партійну дисципліну, насамперед відвідуваність засідань Палати та комітетів, а також єдність позиції депутатів своєї фракції з усіх обговорюваних в Палаті питань. Ще одним структурним елементом фракцій у Палаті представників є партійні комітети, що формуються загальними зборами фракції. Демократична партія має в нижній Палаті три комітету, а республіканська - п'ять. У число комітетів фракції демократів входять рульової і політичний комітет, комітет з проведення виборчих кампаній, комітет з кадрів. Рульовий і політичний комітет очолюється лідером. У його завдання входять формування позиції фракції з питань законодавчої діяльності, визначення персонального складу постійних комітетів від даної фракції, консультування лідера. Комітет з проведення виборчих кампаній організовує підтримку на виборах тим членам фракції, які балотуються до Палати на наступний термін. Комітет з кадрів здійснює контроль за відбором кандидатів в апарат Палати. Партійними комітетами фракції республіканців є: політичний комітет, що займається розробкою позиції партії з того чи іншого питання; дослідницький комітет, який координує проведення наукової і довідково-інформаційної роботи; комітет комітетів, основним завданням якого є визначення персонального складу постійних комітетів від фракції; комітет з проведення виборчих кампаній і комітет з кадрів. Механізми впливу органів фракції на її членів мають чисто політичний характер (відмова в підтримці на майбутніх виборах, у висуванні до престижного постійний комітет Палати і т. п.). При цьому фракції Палати діють досить відокремлено як по відношенню до фракції своєї ж партії в Сенаті, так і до партійних внепарламентским структурам. Але і внутрішньо фракції далекі від єдності. Вони розпадаються як за регіональним принципом, так і за різною політичної орієнтації своїх членів. При голосуванні парламентарії не пов'язані позицією своєї фракції. Сенат - це верхня палата американського парламенту. Її призначення в державному механізмі США, закладене "батьками-засновниками", має кілька аспектів. По-перше, це рівне представництво всіх суб'єктів федерації - по два сенатори від кожного штату. Звичайно, це має значення насамперед для захисту інтересів малих штатів, представництво яких у нижній палаті незначно. По-друге, важливе значення Сенату полягає в тому, що більш зрілий вік, а також тривалий термін повноважень і оновлюваності Сенату з третинам дають палаті можливість служити свого роду гальмом по відношенню до рішень більш демократично формованої, а тому і налаштованою найчастіше більш популістськи Палати представників ; виступати кваліфікованим експертом при розгляді кожного законопроекту. Як вже говорилося, саме функціональним призначенням палати визначається порядок її формування: помірно демократичний з акцентом на регіональному представництві. У здійсненні повноважень Конгресу Сенат бере участь як повністю рівноправна з Палатою представників палата, за винятком прийняття фінансових законів, які, як уже було сказано, можуть виходити тільки від нижньої палати. Крім того, Сенат наділений Конституцією і власними повноваженнями: з його ради і згоди Президент призначає послів та інших повноважних представників і консулів, суддів Верховного суду, а також усіх інших посадових осіб Сполучених Штатів, посади яких встановлені законом, якщо Конституцією прямо не передбачено інше (розд. 2 ст. II). Рада та згода Сенату необхідні і для набрання чинності міжнародних договорів, що укладаються Президентом (розд. 2 ст. II Конституції). Сенат також здійснює вибори Віце-президента країни в екстраординарному порядку (поправка XII). Нарешті, йому належить виключне право здійснення суду в порядку імпічменту (розд. 3 ст. I). Процедура дачі Сенатом "ради та згоди" на призначення Президентом країни позначених у Конституції посадових осіб являє собою по суті їх твердження Сенатом. Надійшли від Президента пропозиції направляються в постійні комітети (якщо інше не буде встановлено самим Сенатом), профіль діяльності яких відповідає діяльність призначуваних посадових осіб. Комітет має обговорити кандидатуру і представити палаті свої рекомендації у вигляді доповіді. Доповідь розглядається Сенатом не раніше ніж наступного дня після його подання. Затвердження проводиться шляхом голосування по кожній кандидатурі окремо, якщо сам Сенат не прийме іншого рішення. На практиці списками голосуються призначення на менш значні посади. Дача ж Сенатом згоди на заміщення ключових постів в системі виконавчої та судової влади аж ніяк не є чисто формальною процедурою. Політичної історії США, в тому числі сучасної, відомі випадки відхилення Сенатом кандидатур, запропонованих Президентом. Так, за весь час свого існування Сенат відкинув близько 20% кандидатів у члени Верховного суду США. Засідаючи як суд в порядку імпічменту, сенатори приносять присягу або роблять урочисту заяву. Якщо підсудним є Президент США, на засіданні Сенату головує головний суддя Верховного суду. Голосування є таємним. Особа вважається засудженим, якщо за це проголосувало 2/3 присутніх сенаторів. За час свого існування Сенат 12 раз розглядав справи в порядку імпічменту. Винними були визнані чотири федеральних судді - останній випадок засудження стався в 1936 р. Визнання винним у порядку імпічменту тягне зміщення з посади з позбавленням права обіймати будь-яку почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі США (розд. 3 ст. I Конституції). Нарешті, як і Палата представників, Сенат наділений правом вирішувати внутрішньоорганізаційні питання: вибирати своїх посадових осіб, утворювати комітети, застосовувати заходи стягнення до своїх членів. Такого поняття, як термін повноважень Сенату, Конституція США не знає. Кожен сенатор обирається на 6 років (лише вперше обрані в 1789 р. сенатори були розділені на три групи з різними термінами повноважень - 2 роки, 4 роки і 6 років). Склад же Сенату в цілому оновлюється поступово: через кожні два роки на 1/3. У разі утворення окремих вакансій в проміжках між цими термінами вони заповнюються шляхом призначення сенатора губернатором відповідного штату (нерідко губернатор призначає себе). Головою Сенату за посадою є Віце-президент. На випадок його відсутності або виконання ним обов'язків Президента США Конституція передбачає посаду голови Сенату pro tempore (тобто тимчасового) для заміщення Віце-президента. Його обрання здійснюється Сенатом терміном, визначається самою палатою, з числа її найбільш впливових "довгожителів", що належать до партії більшості. На практиці Віце-президент рідко користується правами голови Сенату, зокрема з ведення його засідань. Він головує тільки у випадках прийняття законопроектів особливої важливості. Правда, активність Віце-президента значно зростає в період підготовки і проведення президентських виборів, якщо він прагне зайняти пост глави держави. У звичайних же умовах належні голові функції в Сенаті найчастіше здійснює голова pro tempore. Конституція дозволяє Віце-президенту брати участь у голосуванні лише в тому випадку, якщо голоси сенаторів розділяються порівну (розд. 3 ст. I). На голови pro tempore дана норма не поширюється. Як і спікер Палати представників, голова Сенату забезпечує організаційне керівництво палатою, дотримання порядку і процедурних правил її діяльності, призначає сенаторів членами тимчасових парламентських комітетів. Однак на відміну від спікера голова Сенату не володіє "правом визнання": слово сенаторам він повинен надати в порядку черговості їх звернення до нього. Взагалі його роль значно скромніше, ніж у спікера Палати представників. Найвпливовішою фігурою в Сенаті є лідер фракції більшості. Інші посадові особи палати не є сенаторами. Це секретар Сенату (посада, аналогічна клерку Палати представників), його помічники, головний клерк з питань законодавства, експерт парламентської практики, виконавчий секретар, секретар по протоколу і журналу палати, пристав, капелан, поштмейстер, воротар. Система комітетів Сенату аналогічна тій, яка діє в Палаті представників. Персональний склад постійних комітетів формується палатою шляхом прийняття на одному з перших її засідань кожного нового скликання Конгресу (тобто після кожних чергових виборів Палати представників і 1/3 Сенату) резолюції про призначення голови та інших членів кожного комітету. Загальним правилом є відкрите голосування щодо всього списку кандидатур майбутніх членів конкретного комітету. Проте відповідно з постійними правилами Сенату на вимогу хоча б одного сенатора голосування по кандидатурі голови комітету проводиться персонально. Але це лише заключна стадія процедури формування комітетів Сенату. Всі попередні етапи здійснюються при вирішальній участі партійних фракцій подібно до того, як це відбувається в Палаті представників. Перелік і компетенція постійних комітетів Сенату, а також їх чисельний склад встановлені постійними правилами Сенату. Їх чинна редакція 1979 передбачає 16 постійних комітетів, які в своїй більшості за повноваженнями і навіть назвою дублюють комітети Палати представників. Чисельний склад постійних комітетів коливається від 11 (комітет у справах ветеранів) до 29 (комітет з асигнувань) членів. Допускається одночасне членство сенатора в одному з чотирьох комітетів, до яких відносяться комітети з бюджету, з питань правил палати, у справах ветеранів, по малому бізнесу, а також ще у двох з решти 12. Таким чином, в цілому сенатор може бути членом не більше ніж трьох постійних комітетів. Організація і порядок діяльності сенатських постійних комітетів подібні з тими, які діють в Палаті представників. Так само, як і вона, Сенат формує спеціальні та слідчі комітети. Сенатори беруть участь у роботі спільних тимчасових комітетів обох палат. В якості комітету всієї палати Сенат засідає тільки при ратифікації міжнародних договорів. Палата перетвориться в нього на стадії другого читання для обговорення договору та поправок до нього, запропонованих постійним комітетом з зовнішніх зносин та окремими сенаторами. Розгляд договору комітетом всієї палати завершується складанням доповіді палаті. Організація партійних фракцій у Сенаті також багато в чому збігається з тією, яка існує в нижній палаті, включаючи ті ж елементи: загальні збори, лідерів (відповідно більшості і меншості), "батогів", партійні комітети. У цілому вони виконують ті ж функції, що і в нижній палаті. Однак у статусі лідера більшості і організації комітетів є деякі відмінності. Так, лідер більшості - це перша особа в ієрархії не тільки самої партійної фракції, а й палати в цілому. За звичаєм з ним повинен радитися при вирішенні найбільш важливих питань голова Сенату pro tempore. У Сенаті, як і в нижній палаті Конгресу, є дві фракції. У результаті виборів 2000 р. їх чисельність виявилася однаковою: по 50 сенаторів у кожній, проте в результаті виходу згодом одного сенатора з республіканської фракції демократична стала фракцією більшості. Обидві фракції мають по, три комітети: політичний; рульової - у демократів і комітет комітетів - у республіканців; а також комітет з проведення виборчої кампанії. Статус члена Конгресу. Правове становище членів обох палат Конгресу США в загальних, найбільш істотних рисах схоже. Вони отримують мандати (правда, на різний термін) внаслідок прямих виборів. Повноваження їх починаються тільки після принесення присяги. В якості основоположної ідеї, визначальною набір і утримання параметрів статусу парламентаріїв у США, очевидно, можна вважати (як і в багатьох інших країнах) принцип їх незалежності, яка їм необхідна для ефективної роботи в якості законодавців. Тому мандат і конгресменів, і сенаторів - вільний, принаймні від волі виборців. На забезпечення матеріальної незалежності парламентаріїв спрямований частково индемнитет, а також деякі соціальні пільги. Нарешті, незалежність у взаєминах з органами державної влади, комерційними структурами, іншими корпораціями посилюється завдяки правилу про несумісність їх статусу з певними видами діяльності. Парламентський ж імунітет у США має вкрай обмежений вміст. Втім, і значення свободи мандата для забезпечення незалежності парламентаріїв не слід перебільшувати. Їх юридична невідповідальність за свою діяльність перед ким би то не було (виключаючи випадки протиправної поведінки) поєднується з наявністю морально-політичної відповідальності і перед виборцями свого округу, і перед партійною фракцією, і перед органами державної влади штатів, що організують вибори. Як буде показано, незалежність парламентарія не є абсолютною. Вона забезпечується остільки, оскільки сприяє його ефективної діяльності. На це ж спрямований і комплекс прав парламентаріїв. Предмет цих прав складають відвідування засідань палат; участь у дебатах і голосуваннях; законодавча ініціатива; право обирати і бути обраним на посади в палаті, а також до складу комітетів. Деякі з цих прав виступають одночасно як обов'язки. Це обов'язок бути присутніми на засіданнях палати, причому у разі відсутності кворуму явка може бути забезпечена примусово. Чи не має право парламентарії і ухилятися від участі в голосуванні, якщо тільки сама палата не дасть на це згоди. Нарешті, вони зобов'язані дотримуватися коректності у своїх виступах, не допускаючи образливих висловлювань на адресу колег і штатів; не переривати інші виступи шумом і криком. У разі порушення обов'язків і заборон може настати відповідальність членів Конгресу: згідно розд. 5 ст. I Конституції, "кожна палата ... може карати своїх членів за поведінку, що порушує порядок". В арсеналі заходів відповідальності маються позбавлення слова; позбавлення статусу "старшинства" ("система старшинства" означає порядок, при якому привілейоване становище, насамперед право на першочергове виступ, належить парламентаріям, що займає ключові посади в палаті, а також тривалий час перебувають в ній) ; виключення зі складу комітету; нарешті, виключення зі складу палати. Усі перелічені заходи стягнень застосовуються за рішенням палати її абсолютною більшістю, а остання як найбільш сувора - за рішенням не менше ніж 2/3 обраних і прийняли присягу членів палати. Крім позбавлення мандата, підставами його дострокового припинення є смерть, добровільна відставка парламентарія або припинення відповідності вимогам, які висуваються законодавством до суб'єктів активного і пасивного виборчого права. Розділ 6 ст. I Конституції США гарантує членам обох палат Конгресу деякі парламентські привілеї, що об'єднуються поняттями парламентського імунітету і індемнітету. Імунітет полягає в тому, що вони не можуть бути піддані арешту під час їх присутності на сесії відповідної палати, а також проходження в палату і повернення з неї за винятком випадків зради, тяжкого злочину (фелоніі) і порушення громадського порядку. Наведена конституційна формулювання, по-перше, обмежується лише випадками знаходження в палаті або прямування в неї або з неї. По-друге, виключення з імунітету в принципі охоплюють всі випадки протиправної поведінки. Тому й можна стверджувати, що імунітет американських парламентаріїв - вужче, ніж у їхніх колег в багатьох інших країнах. Їх особистий индемнитет також носить обмежений характер: Конституція в тому ж розд. 6 ст. I встановлює не повну юридичну невідповідальність парламентаріїв за виступи або участь в дебатах, а лише неможливість піддати їх допиту ким би то не було, крім самої палати. Зате матеріальний аспект індемнітету має повноцінне утримання: сенатори і представники отримують за свою службу винагороду, встановлений законом і виплачується казначейством США. З 1990 р. і сенатори, і члени Палати представників отримують платню в розмірі 120 тис. дол на рік *. * Див: Лафитский В. І. Основи конституційного ладу США. М., 1998. Слід зазначити, що в 1992 р., через більш ніж 200 років після її прийняття Конгресом, вступила в силу XXVII поправка до Конституції, яка забороняє набуття чинності закону, що змінює розмір винагороди членам палат, до наступних виборів до Палати представників. Крім платні парламентарії отримують різні компенсаційні виплати, мають різноманітні матеріальні та соціальні пільги. Протягом однієї сесії кожному з них оплачуються дорожні витрати на 15 поїздок у свої виборчі округи. Парламентаріям оплачуються витрати на меблювання та технічне обладнання їхніх офісів, які є у них як у Вашингтоні, так і в своєму виборчому окрузі. Вони володіють і деякими матеріальними пільгами в сфері інформації. Велике значення має, наприклад, так звана поштова привілей парламентаріїв - безкоштовна розсилка поштою матеріалів, у яких парламентарії інформують виборців про свою діяльність у Конгресі. Парламентарії мають право і на безкоштовне використання телеграфного і телефонного зв'язку. Їм безкоштовно надаються Звід законів США, різноманітні довідкові видання. Досить вагомі і пільги соціального характеру: право на державне страхування життя на суму 45 тис. дол, страхування здоров'я на пільгових умовах (40% страхових внесків оплачуються з коштів федерального бюджету), право на безкоштовне отримання першої медичної допомоги. Кожен парламентарій має власний апарат співробітників: конгресмен - до 18, сенатор - від 20 до 30 (залежно від величини округу і штату). Конституція встановлює несумісність мандата стосовно до якої б то не було посади на федеральної цивільної службі, яка була створена або дохід від якої збільшився в період мандата; також і особи, що займають посаду на федеральній службі, не можуть бути членами жодної з палат (розд. 6 ст. I). Правила палат поширюють цю норму на роботу в державних або підконтрольних державі корпораціях, фінансових установах, підприємствах, організаціях. Крім того, норми про несумісність, сформульовані правилами палат, забороняють парламентаріям всяку оплачувану діяльність під час роботи палат, а також якщо вона заважає сумлінному виконанню покладених на них обов'язків; парламентарії також не має права дозволяти використовувати своє ім'я будь-якій фірмі, компанії, асоціації та корпорації. Як видно, положення про несумісність мандата члена Конгресу сформульовані не настільки суворо, як у деяких інших країнах, де парламентаріям заборонено займатися всякою оплачуваною діяльністю. Однак, допускаючи комерційну активність парламентаріїв, правила палат містять її певні фінансові обмеження: "сторонні доходи" членів Конгресу не повинні перевищувати 15% від розміру їх парламентського платні. Втім, в поняття "сторонні доходи" не входять такі, як винагорода, отримана членом Конгресу у вигляді компенсації за дійсно надані їм особисто послуги; авторські гонорари (їх допустима сума також зафіксована в правилах); доходи, отримані від продажу творчих творів; грошові надходження від продажу акцій, якщо ціна їх відповідає обгрунтованим і справедливим ринковим цінам; доходи від сімейних підприємств і дивіденди по акціях. Спеціальні положення правил палат присвячені подарункам. Забороняється приймати подарунки на суму більше 100 дол на рік від будь-якої особи або корпорації, зацікавлених в законодавчих актах, прийнятих Конгресом, а також від іноземних публічних осіб. Дана норма не поширюється на дарунки від родичів, подарунки, вартістю не більше 35 дол, подарунки, виражають гостинність, та подарунки іноземного приватної особи. Важливою гарантією проти зловживань і корупції парламентаріїв є їх обов'язок щорічно надавати клерку (секретарю) палати докладні фінансові декларації, в яких вказуються всі джерела отриманих ними доходів. Зміст і порядок подання декларації докладно регламентовані Актом про етику в органах влади 1978 Декларація подається до 15 травня року, наступного за тим, протягом якого отримані декларовані доходи. Клерк (секретар) надсилає копії декларацій в комітет з етики відповідної палати. Комітет перевіряє своєчасність, повноту та дотримання форми і порядку поданої декларації. По кожній з них комітет приймає рішення. Якщо приймається рішення про невідповідність декларації вимогам, що пред'являються законом, парламентарій сповіщається про це і зобов'язаний вжити всіх необхідних заходів щодо усунення невідповідності. Якщо цього не сталося, комісія може повідомити про це генеральному атторней. Останній має право подати позов до федерального окружного суду, який може стягнути з винної особи штраф до 5 тис. дол Проте всі ці строгості цілком уживаються з таким явищем, як лобізм, поняття якого і законодавче регулювання в США ми розглянули в п. 2 § 3 гл. VIII Загальної частини підручника. США - батьківщина лобізму. Точний час виникнення даного інституту невідомо. Однак широкий розмах він вперше придбав під час правління 18-го американського Президента Улісса Гранта (1869-1877 рр..). У вестибюлі одного з готелів (нагадаємо, що англійське слово lobby якраз і означає "вестибюль", "коридор", "кулуари") міністри і парламентарії в неформальній обстановці зустрічалися з різними людьми, вислуховували їхні прохання і обіцяли розібратися в них, а при їх обгрунтованості - виконати. З тих пір лобізм міцно укорінився в політичній практиці США, поступово породивши особливу професію. З'явилися цілі лобістські організації, що відстоюють за винагороду будь-які, іноді протилежні інтереси різних угруповань, навіть іноземних. Масштабність цього явища привела до прийняття в 1946 р. спеціального Акта про регулювання лобізму, зміст якого викладено в Загальній частині підручника та який передбачав обов'язкову (під страхом кримінальної відповідальності) реєстрацію і систематичну підконтрольність лобістів. З 1995 р. діє Акт про розкриття лобістської діяльності, який включив в її поняття надання впливу не тільки на парламентаріїв, а й на будь-яких осіб, що рішення або реально впливають на їх прийняття (так званих охоплених посадових осіб). Таким чином, нині лобізм в США - інститут не тільки парламентського права. Бурхливий розвиток лобізму призвело до утворення в 1979 р. собою професійної асоціації - Американської ліги лобістів. Найважливіше завдання ліги полягає в тому, щоб затвердити професію лобіста як самостійну і загальновизнану, підняти її престиж в громадській думці, сприяти підвищенню якості та професіоналізму лобістської діяльності *. * Див: Зяблюк Н. Г. Лобізм у США як політичний інститут / / США: економіка, політика, ідеологія. 1995. № 1. С. 55; Зяблюк Н. Г. З'єднання Штати Америки: новий закон про лобістську діяльність / / Кредитування і політика. 1996. № 3. Загальна процедура Конгресу і його палат регламентується Конституцією США, окремими законодавчими актами, найважливішими з яких є Акти про реорганізацію Конгресу 1946 і 1970 рр.., Звичаями, судового прецендент, а також постійними правилами кожної з палат. Слід зазначити, що постійні правила Сенату як безперервно працюючого органу формально діють з самого моменту його виникнення, тобто з 1789 р., в той час як постійні правила Палати представників формально приймаються заново кожним її скликанням на одному з перших засідань палати після чергових парламентських виборів . Однак фактично таке твердження кардинальних змін, як правило, не несе. Конгрес функціонує в сесійному порядку. Щороку проводиться одна чергова сесія. Вона починається опівдні 3 січня, якщо сам Конгрес не встановить іншого (розд. 4 ст. I і розд. 2 поправки XX Конституції США). Однак у надзвичайних випадках Президент може скликати палати або одну з них і в інший час до настання цього терміну. Якщо ж, навпаки, палати приймають збігається резолюцію про відстрочку сесії і між ними з цього питання немає єдності, Президент сам переносить її на такий час, яке визнає за необхідне (розд. 3 ст. II Конституції). Після початку сесії її подальший хід визначають самі палати. При цьому відповідно до Конституції жодна з них не може без згоди іншої відстрочити свої засідання більш ніж на три дні або призначити їх не в тому місці, в якому мають засідати обидві палати. Переривається сесія прийняттям збігається резолюції палат про перенесення засідань на певний термін або на невизначений час. Прийняття останнього варіанта рішення фактично означає закінчення сесії, тобто оголошення парламентських канікул. Сесія триває більшу частину року: відповідно до Акту про реорганізацію Конгресу 1946 сесія триває до 31 липня, якщо палати прийняттям збігається резолюції не ухвалять інакше. Зазвичай такі рішення приймаються, і сесії тривають до початку осені. У Палаті представників діє правило дісконтінуітета, що означає неприпустимість перенесення одного законопроекту або будь-якого іншого питання з однієї сесії в іншу. У Сенаті згадане правило має набагато вужчу сферу дії - відноситься тільки до міжнародних договорів, а також до процедури дачі згоди на вироблені Президентом призначення. Сесія складається з роздільних засідань палат. Спільні засідання проводяться лише в деяких випадках. Найбільш важливі з них - визначення результатів президентських виборів і заслуховування послань Президента. Засідання палат вважаються правомочними тільки за наявності кворуму, який у більшості випадків складає абсолютну більшість належним чином обраних і принесли присягу парламентаріїв. У меншому складі палати можуть лише приймати рішення про перенесення засідання з одного дня на інший і "застосовувати до відсутніх членам передбачені кожною палатою міри покарання з метою забезпечити відвідування ними засідань" (розд. 5 ст. I Конституції). За загальним правилом, засідання палат проводяться відкрито. Однак постійні правила палат не виключають і закритих засідань. Так, в Сенаті рішення про це приймає головуючий, якщо хоча б один з сенаторів внесе відповідну пропозицію і вона буде підтримана іншим сенатором. З метою забезпечення гласності в роботі палат в залах їх засідань обладнані спеціальні галереї - окремо для публіки і представників преси. Із залів по каналах кабельного телебачення Сі-Спен і Сі-Спен-2 здійснюється пряма трансляція загальним обсягом мовлення приблизно 2 тис. годин на рік. Питання процедури на засіданнях палат регламентуються їх постійними правилами досить докладно, особливо в Палаті представників. Засідання палат проводяться щодня, крім суботи та неділі, коли палата буде прийняте інше рішення (про відстрочки засідань вже йшлося). Кожен день засідання складається з двох частин - ранкової та вечірньої. Вранці його відкриває молитва капелана палати. Слідом за цим головуючий займає своє місце і оголошує реєстрацію присутніх членів палати з використанням електронної системи. При наявності кворуму головуючий відкриває засідання. Його початковою стадією є читання і виправлення неточностей у записах журналу палати за минулий законодавчий день. По її завершенні палата приступає до наступної стадії засідання - "ранковим питань", які включають розгляд послань Президента, доповідей і повідомлень глав департаментів, іншої інформації, що надійшла в палату. Далі на ранковому засіданні палата розглядає ті законопроекти, резолюції та інші матеріали, які залишилися "на столі голови", тобто не були розглянуті в попередній день. Завершує "ранкові питання" внесення членами палати петицій, прохань, доповідей постійних комітетів, законопроектів та проектів резолюцій палати. Рівно опівдні засідання переривається молитвою капелана палати. Основний обсяг законотворчої роботи палат припадає на вечірню частину щоденних засідань палат. Порядок денний будується відповідно до календарів основних законодавчих заходів палат. За загальним правилом, проекти законів, резолюцій та інших документів підлягають розгляду палатою в тій черговості, в якій вони були внесені в календарі. Цей загальний підхід коригується нормами "порядку перевагу", що представляє собою систему звичаїв, прецедентів і деяких положень постійних правил палат про те, які проекти підлягають першочерговому розгляду в палаті. Відносно регламентації дебатів між постійними правилами палат спостерігаються помітні відмінності. Слово для виступів надається головуючим. При цьому в Сенаті бажаючий виступити член палати повинен встати і звернутися до головуючого за дозволом. Голова надає слово тому з сенаторів, який звернувся до нього раніше. В цілому постійні правила Сенату досить ліберально регламентують процедуру дебатів. Так, вони не містять прямих обмежень, що стосуються часу одного виступу, а також відведеного на дебати по законопроекту в цілому; не вимагають того, щоб виступи стосувалися тільки обговорюваного питання (широко відомий випадок, коли один з сенаторів в 1944 р. у своєму виступі в продовження двох днів читав Біблію). Сенатор не може бути позбавлений слова, якщо їм не порушені постійні правила Сенату. Останні все ж містять деякі обмеження. Кожен сенатор може виступати протягом одного календарного дня не більше двох разів. Додатково слово надається тільки з дозволу палати, що приймається більшістю голосів. Крім того, хід дебатів може перервати резолюція Сенату про їх припинення, процедура прийняття якої досить складна. У Палаті представників правила дебатів регламентовані більш строго. У виступах конгресмени не можуть відхилятися від обговорюваного питання. Тривалість виступів не повинна перевищувати однієї години з основного питання і п'яти хвилин при обговоренні поправок. Час дебатів розподіляється порівну між фракціями. Дебати перериваються, якщо палатою прийнята відповідна резолюція. Прийняття рішень в палатах здійснюється шляхом голосування. Рішення, як правило, приймаються абсолютною більшістю голосів присутніх і голосуючих членів палати. Саме так приймаються законопроекти. В окремих випадках, прямо передбачених Конституцією або постійними правилами палат, необхідна кваліфікована більшість голосів: від числа "належним чином обраних і принесли присягу" членів кожної палати, наприклад при внесенні поправок до Конституції (2/3), або від числа присутніх і що у голосуванні членів палати - при подоланні президентського вето, прийнятті рішення в рамках процедури імпічменту, схвалення Сенатом міжнародних договорів (2/3) або прийнятті резолюції про припинення дебатів (3/5). Нарешті, з деяких питань (призупинення положень постійних правил палати, внесення поправок до проекту після припинення дебатів по ньому) потрібне одноголосне рішення. У палатах Конгресу застосовуються п'ять способів голосування: - Голосом, коли його результати визначаються головуючим за силою вигуків прихильників того чи іншого варіанту вирішення питання (акламацію); - Вставанням, при якому прихильники того чи іншого рішення піднімаються зі своїх місць, а противники продовжують сидіти (підрахунок голосів здійснюється відповідно клерком Палати представників або секретарем Сенату за допомогою спеціально призначених палатою лічильників); - Поділом, коли члени палати діляться на групи відповідно до своєї позиції з питання, винесеного на голосування, і кожна група проходить повз лічильників, що підраховують її чисельність; - Поіменної перекликом, проведеної секретарем (клерком) шляхом опитування депутатів у випадках, спеціально передбачених Конституцією або постійними правилами палат (наприклад, при подоланні президентського вето або на вимогу 1/5 присутніх членів палати - розд. 5, 7 ст. I Конституції США) , і яка передбачає занесення всіх голосів, поданих "за" і "проти", в журнал палати; - Нарешті, таємною подачею голосів, яка проводиться з використанням бюлетенів і застосовується тільки в суворо визначених випадках: для обрання Президента та Віце-президента в порядку екстраординарної процедури, а також голів постійних комітетів палат, якщо цього вимагає хоча б один член палати, а також при виборах фракціями своїх лідерів. Перераховані способи дозволяють виділити три форми голосування в палатах Конгресу США: усну, з використанням електронної системи (застосовувану тільки для проведення поіменного голосування) і з використанням бюлетенів. Лише в останньому випадку голосування проводиться таємно. Законодавчий процес. Свої повноваження Конгрес і його палати здійснюють шляхом прийняття законів, резолюцій, деяких інших документів. Найбільш важливими з них, що приймаються з участю обох палат, є, природно, закони. Право законодавчої ініціативи, виходячи з концепції жорсткого поділу влади, формально надано тільки членам палат Конгресу США. Однак на ділі, за звичаєм, законотворча діяльність Конгресу в чому зумовлюється змістом щорічних та інших послань Президента США. Біллі (законопроекти), крім фінансових, можуть вноситися в ту палату, членами якої є ініціатори. На ділі біллі нерідко вносяться одночасно і представниками, і сенаторами (звідси подвійні позначення деяких законів: Сміта-Коннелі, Тафта-Хартлі - за прізвищами ініціаторів в обох палатах). Постійні правила палат допускають внесення як розробленого проекту, так і законопредложенія. Останнє вноситься у формі петиції, що пропонує розглянути питання про доцільність ухвалення закону. Якщо палата винесе позитивну резолюцію щодо петиції, розробка білля доручається постійному комітету, профіль діяльності якого відповідає змісту закону. Процедура внесення білля досить проста, особливо в Палаті представників, де текст проекту опускається в спеціальний ящичок - "хопер", що стоїть на столі у клерка палати. У Сенаті внесення законопроектів здійснюється в рамках "ранкових питань". Воно супроводжується короткою промовою сенатора після надання йому слова головуючим. Друга стадія законодавчого процесу - обговорення білля - найбільш об'ємна. У кожній палаті білль проходить три читання, що проводяться, як правило, в три різних дні. У ході першого читання клерк Палати представників або секретар Сенату зачитують лише назва проекту, після чого обговорюється доцільність його прийняття в тій концепції, яка запропонована. Потім питання ставиться на голосування. Якщо білль прийнятий у першому читанні, він направляється в постійний комітет, відповідний профілю проекту. Друге читання в кожній палаті починається з оголошення тексту законопроекту клерком (секретарем) палати. Після цього голова або доповідач комітету викладає пропозиції про поправки, вироблені комітетом. Постійні правила палат встановлюють, що доповідь постійного комітету щодо законопроекту не може розглядатися палатою раніше ніж через два календарних дні (не рахуючи субот, неділь та святкових днів) після того, як члени палати отримають його у віддрукованому вигляді. Після оголошення доповіді комітету відбувається постатейне обговорення законопроекту. У ході дебатів депутати висловлюються з поправок, запропонованих комітетом, і висувають власні пропозиції про поправки. Пропоновані поправки не повинні суперечити змісту проекту в цілому. Поправка включається в текст проекту в разі її схвалення більшістю голосів присутніх членів палати. Після завершення другого читання законопроект знову передається в постійний комітет. Останній може допрацьовувати його лише в редакційному відношенні. Тільки редакційні поправки припустимі і в ході третього читання. Палата може повернутися до другого читання, тобто до внесення поправок по суті, тільки прийнявши про це одноголосне рішення. Третє читання завершується голосуванням з питання про прийняття білля. Білль має бути прийнятий в ідентичній редакції обома палатами. Тому білль, схвалений однією палатою, направляється в іншу. Якщо друга палата схвалює його, то після підписання головами палат (першим підписує спікер) білль передається Президенту. Якщо законопроект відхиляється одній з палат, то його текст разом із запропонованими поправками повертається в палату, спочатку прийняла його. Вона може погодитися з поправками або відхилити їх. В останньому випадку скликається погоджувальна комітет. Вироблений їм текст білля ставиться на голосування в палатах. Вони не вправі його змінити. Якщо у запропонованій погоджувальною комітетом редакції текст законопроекту не буде прийнятий обома палатами, то або створюється новий узгоджувальний комітет (у разі прийняття обома палатами збігається резолюції про це), або білль вважається відкинутим. Як видно, у законодавчому процесі палати американського Конгресу рівноправні: закон може бути прийнятий тільки за згодою обох палат. Отримавши прийнятий в ідентичній редакції білль, Президент має підписати його протягом 10 днів (не враховуючи недільних днів). З моменту підписання Президентом акт набуває юридичної сили, якщо в ньому самому не вказано іншого терміну. Але протягом цього терміну Президент може відхилити закон, використавши право вето. У цьому випадку закон із запереченнями Президента відправляється в ту палату, в яку він був внесений. За загальним правилом, Президент може відкинути тільки весь закон цілком: Конституція вибіркового вето не передбачає. Конституція США передбачила відкладальною характер вето Президента: воно може бути подолано Конгресом шляхом повторного прийняття палатами білля, причому спочатку тій, в яку він був внесений. Білль має бути прийнятий поіменним голосуванням в колишній редакції, тобто без врахування зауважень Президента, 2/3 голосів членів кожної палати, присутніх на даному засіданні та беруть участь у голосуванні. У цьому випадку білль відразу після схвалення палатами стає законом, тобто вступає в силу без підпису Президента. Таке ж наслідок (вступ закону в силу) настає і в тому випадку, якщо протягом 10 днів, відведених для підписання актів парламенту, Президент не підпише законопроект і не поверне його до Конгресу (розд. 7 ст. I Конституції). Дане правило не поширюється на ті випадки, коли білль надійшов до Президента менш ніж за 10 днів до закінчення сесії. Справа в тому, що в даній ситуації термін, відведений Президенту для підписання білля, не встигне минути до кінця сесії, а постійні правила Палати представників, як уже згадувалося, встановлюють правило дісконтінуітета щодо биллей. Тому в даному випадку президентське вето набуває по суті абсолютний характер. Таку різновид президентського вето називають у США "кишеньковим" (Президент як би кладе білль в кишеню). Втім, він може згодом все ж таки підписати білль і ввести його в дію. В цілому практика показує, що президентське вето - це вельми потужне знаряддя впливу глави виконавчої влади на законодавчий процес. До початку 90-х рр.. президенти застосовували вето 1421 разів. І тільки в 103 випадках Конгресу вдалося подолати його *. * Див: Уряд, міністерства і відомства в зарубіжних країнах. М., 1994. С. 40. Проходження фінансових (грошових) биллей має деякі особливості. Як уже згадувалося, вони можуть бути внесені тільки в Палату представників, причому не як законопредложенія, а лише у формі розроблених биллей. У нижній палаті фінансові біллі володіють привілеєм позачергового розгляду. Особливий порядок має проходження бюджету. Він регулюється Актом про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом 1985 Закон передбачає декілька етапів проходження бюджету. До першого понеділка після 3 січня Президент направляє Конгресу проект бюджету на наступний фінансовий рік. Одночасно проект повинен бути переданий в бюджетне управління Конгресу (допоміжний орган парламенту, в завдання якого входять розробка і подання палатам доповідей, висновків і досліджень з питань бюджетної політики), яке до 15 лютого має подати доповідь по ньому бюджетним комітетам палат. Останні розсилають його в інші постійні комітети, які до 25 лютого повинні представити в бюджетні комітети висновки і пропозиції з питань свого ведення. До 1 квітня бюджетний комітет Сенату готує проект збігається резолюції по бюджету. До 15 квітня Конгрес повинен прийняти її. На основі резолюції по бюджету Конгрес приймає Акт про асигнування, що передбачає основні напрямки доходів і витрат федерального бюджету на наступний фінансовий рік. Палатою представників він має бути прийнятий не пізніше 30 червня. Фінансовий рік починається в США з 1 жовтня. В останні роки в США різко загострилася проблема своєчасного прийняття актів про асигнування. Терміни такого прийняття все частіше порушуються через розбіжності між Президентом і Конгресом. Своєрідним рекордом стало підписання Президентом Акта про асигнування на 1997 фінансовий рік 26 квітня 1997, тобто через майже сім місяців після початку фінансового року Спробою подолати труднощі прийняття бюджету, що придбали систематичний характер, стало прийняття в квітні 1996 р. Акту про постійне вето на акти про асигнування, який набув чинності 1 листопада 1997 року та буде діяти до 31 грудня 2002 р. Акт вніс істотні корективи в процедуру прийняття бюджету, поповнивши її особливості ще однієї вельми істотною деталлю. При отриманні акту про асигнування, прийнятого Конгресом, Президент протягом п'яти днів може представити парламенту послання, в якому будуть перераховані відкидаємо їм статті. Якщо протягом певного терміну Конгрес не прийме відповідні статті в колишній редакції 2/3 голосів постатейним голосуванням, акт набирає чинності в редакції Президента. Якщо візьме, акт знову направляється Президенту, який має право накласти повторне вето на рішення Конгресу. Воно знову-таки може бути подолано, але вже 1/3 голосів плюс один голос присутніх парламентаріїв кожної палати. Після закінчення процедури подолання вето акт про асигнування набуває чинності негайно в редакції Конгресу, якщо вето подолане, або в редакції Президента - якщо ні. На думку багатьох американських юристів, зроблені зміни в бюджетному процесі порушують конституційні норми про відкладальне і тотальному характері президентського вето *. * Див про це: Травкіна Н. М. Законодавчий бюджетний процес в США: крах чи діалектичний розвиток / / США: економіка, політика, ідеологія. 1996. № 12. С. 34. Всі біллі, прийняті Конгресом США, підрозділяються на публічні та приватні. Публічні закони являють собою акти, що встановлюють загальні правила поведінки, прийняті за головним питань внутрішньої і зовнішньої політики. Саме вони складають основну масу статутів. Приватні, ж парламентські акти регулюють правовий статус окремих осіб і корпорацій. Ці два види биллей вносяться в різні календарі палат, причому приватні розглядаються у спрощеному порядку - при меншому кворумі і без постатейного обговорення. У США існує два видання, які здійснюють офіційне опублікування законів. Безпосередньо після набрання чинності публічні закони опубліковуються у виданнях серії "Публічне право". Наприкінці року всі акти Конгресу зводяться воєдино і публікуються в хронологічному порядку в черговому номері щорічного видання "Повне зібрання статутів Сполучених Штатів" ("United States Statutes at Large"). Крім того, положення законів публікуються і в Зводі законів США ("The United States Code"). Особливість його структури полягає в тому, що окремі норми законів (а не закони цілком) зводяться з предметів їх регулювання, складаючи 50 титулів (розділів) Зводу. Кожен титул підрозділяється на глави і параграфи. По кожному параграфу наводиться перелік попередніх актів. Звід перевидається один раз на шість років. У 2000 р. мало місце чергове видання. Щорічно публікуються доповнення до Зводу, в яких також за титулами фіксуються зміни законодавства за рік. Всі зміни поглинаються черговим виданням Зводу. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2. Конгрес США" |
||
|
||