| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ § § 1. Односторонні повноваження глави виконавчої влади |
||
|
Найважливішими односторонніми повноваженнями глави виконавчої влади, застосування яких не пов'язане з позитивним участю Конгресу, є право вето, привілей виконавчої влади та право відсторонення вищих федеральних посадових осіб від посади. Право вето досить докладно регламентується в розд. 7 ст. I Конституції. Основний зміст даного конституційного положення зводиться до наступного. По-перше, об'єктом президентських заперечень (терміну "право вето" в розд. 7 немає) є все біллі, а також накази, резолюції і рішення, що приймаються спільно обома палатами Конгресу, а не однієї з них. По-друге, якщо біллі і інші спільні документи приймаються простою більшістю голосів присутніх депутатів, складових кворум в кожній палаті, то для подолання президентських заперечень потрібна кваліфікована більшість у кожній з палат. Іншими словами, процедура подолання вето набагато складніше, ніж звичайна законодавча процедура схвалення биллей та інших спільних документів. По-третє, Президент може відхилити або схвалити весь білль або інший документ цілком, а не окремі його положення або статті. По-четверте, для розгляду білля чи іншого документа Конституція представляє Президенту 10-денний термін, в який не зараховуються неділі. Підписання Президентом білля протягом цього терміну означає схвалення білля і його вступ в силу (промульгация). Утримання від підпису протягом названого терміну, якщо він не перерваний закінченням сесії Конгресу або дострокових перервою в його роботі, також означає схвалення білля або спільного документа. По-п'яте, в разі перерви 10-денного терміну вищевказаними обставинами все біллі і спільні документи, які не підписані Президентом, вважаються відхиленими, як якби глава виконавчої гілки влади застосував по відношенню до них своє право вето. До конституційної конструкції президентського права вето життя і судова практика додали деякі суттєві риси, що додало цьому повноваженням той вигляд, який йому притаманний в даний час. Привілей виконавчої влади набула особливого значення в період Уотергейтського кризи і привернула до себе увагу як вчених і публіцистів, так і державних діячів і політиків. Проте до цих пір в американській літературі не існує скільки загальноприйнятого тлумачення цього поняття. Найбільший авторитет в американському конституційному праві професор Лоуренс трайб починає відповідний розділ своєї монографії наступними словами: "Привілей виконавчої влади не згадується ні в Конституції, ні в конституційних дебатах. Незважаючи на цей факт, президенти часто вдавалися до такого привілею, коли з тих чи інших причин вони хотіли накинути на себе тогу секретності "<21>. --- <21> Tribe LH American Constitutional law. N.Y., 1978. P. 202. Інший гарвардський професор, найбільший авторитет в галузі історії американського права Рауль Бергер у своїй обширнейшей монографії "Привілей виконавчої влади: конституційний міф" пише, що на відміну від більшості інших міфів, походження яких загубилося у пітьмі століть , міф про привілеї виконавчої влади є продуктом XIX сторіччя. Уявлення про неї склалося в результаті прецедентів, створених поруч президентів за відповідних обставин <22>. Сам термін "привілей виконавчої влади", тобто з'єднання двох англійських слів "виконавча влада" і "привілей" (по-англійськи два слова, а не три. - А.М.), з'явився в одному із судових рішень в 1958 р. І дійсно, до певного часу ні в солідних монографіях , ні в юридичних і політичних словниках цього терміна не було. Проте поняття "привілей виконавчої влади" зараз загальноприйнято і тісно пов'язане з поняттям "поділ влади". --- <22> Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. Cambridge (Mass), 1975. P. 1. Саме загальне визначення привілеї виконавчої влади зводиться до права Президента утримувати від Конгресу та судової гілки влади інформацію, яка, на його думку, є конфіденційною. Це право пояснюється міркуваннями державної безпеки. У нього включено також право Президента утримуватися від надання двом іншим гілкам влади інформації, що стосується його приватного життя. Привілеї виконавчої влади протистоїть передбачуване право законодавчої і право судової влади отримувати всі необхідні їм відомості про діяльність виконавчої влади. На стику цих двох відкрито протистоять один одному претензій виникають найгостріші конфлікти, прямо зачіпають весь механізм системи стримувань і противаг. У рішенні Верховного суду у справі Сполучені Штати проти Ніксона (1974) було сказано: "Привілей (виконавчої влади) є фундаментальною для діяльності Уряду і своїми коренями пронизує всю систему поділу влади, передбачену Конституцією" <23>. --- <23> United States v. Nixon, 418 US 683, 708 (1974). Конфлікти з приводу привілеї виконавчої влади зачіпають не тільки самого Президента, 535 законодавців Конгресу і 9 суддів Верховного суду, а й незмірно більш широке коло федеральних посадових осіб. Конституційний обов'язок піклуватися про сумлінному виконанні законів формально покладено на Президента, але фактично цією діяльністю займаються сотні федеральних бюро і агентств, які в малому ступені контролюються главою держави і членами його кабінету. Існує міф про те, пише Філіп Курлянд, що законодавчі функції здійснюються 100 сенаторами і 435 конгресменами, належним чином для цього обираються. "Насправді ж існує полупостоянная бюрократія на Капітолійському пагорбі, яка здійснює більшість законодавчих функцій більшості законодавців" <24>. --- <24> Kurland Ph. B. Watergate and the Constitution. Chicago, 1978. P. 35. Привілей виконавчої влади, як вже зазначалося, абсолютно не інституціоналізована, невідома Конституції, федерального законодавства і судам. Проте вона практично застосовується президентами для захисту незалежності виконавчої влади від посягань законодавців і суддів "заради інтересів національної безпеки". Цей привілей донедавна формулювалася і обгрунтовувалася самими президентами. Після Уотергейту становище змінилося, але єдності поглядів ні щодо обсягу цього привілею, ні щодо меж і способів її застосування не існує. Найбільш поширеною є думка, згідно з яким до складу привілеї виконавчої влади включається два права Президента. По-перше, це право на конфіденційність, відповідно до якого він може відмовити Конгресу, точніше, його комітетам, у вимозі надати інформацію і документацію, що стосуються самого процесу прийняття рішень виконавчою владою. У цьому випадку мова йде найчастіше про здійснення Президентом його повноважень Верховного головнокомандуючого Збройними силами і лідера зовнішньої політики, тому що саме в цих сферах конфіденційність найтісніше пов'язана з національною безпекою. Зазвичай маються на увазі приватні консультації та поради, якими забезпечує Президента його штабний апарат. По-друге, співробітників виконавчої влади, і насамперед апарат Білого дому, не можуть зобов'язати свідчити перед комітетами Конгресу про внутрішні відносинах у відомстві глави виконавчої влади. Справа віце-президента Спіро Агню і Уотергейтский скандал висунули на авансцену ще одну проблему - надання суду такий що вважається конфіденційною з точки зору Білого дому інформації, яка, на думку суду, є доказом по даній їм справі. Обгрунтовуючи відмову Президента надати расследовательскіе підкомітетові Сенату магнітофонні записи, що стосуються Уотергейтського справи, представник Білого дому заявив: "Президент здійснює свій привілей виконавчої влади, щоб зберегти приватність консультацій Президента з його радниками і зберегти незалежність виконавчої влади від вторгнення законодавчої гілки "<25>. --- <25> United States News and World Report. 1973. July, 30. P. 17. У листі від 6 липня 1973 Президент підтвердив, що його відмова надати названу інформацію заснований на його конституційного обов'язку зберегти в недоторканності повноваження і прерогативи виконавчої гілки влади. "Жоден президент, - писав він, - не зміг би здійснювати свої функції, якби приватні ділові папери, підготовлені його особистим апаратом, були надані публічній критиці. Формування здорової державної політики вимагає, щоб Президент і його особистий штаб були здатні спілкуватися між собою в обстановці повної довіри і щоб їх попередні судження і відверті коментарі щодо внутрішньо-і зовнішньополітичних проблем і відповідних осіб залишалися конфіденційними "<26>. Однак атака законодавчої та судової влади на привілей виконавчої влади виявилася не тільки сильною, але і користувалася підтримкою громадської думки. Конгрес сформулював положення про те, що він має право отримувати від Президента будь-яку інформацію, яку він вважає необхідною для ефективного здійснення законодавчої діяльності. --- <26> Ibid. P. 18. Конгрес не ставив під сумнів саме існування привілеї виконавчої влади (на відміну від професора Рауля Бергера, він не вважав її міфом. - А.М.), але заявив, що володіє правом допуску до всіх документів , що знаходяться у відомствах виконавчої влади, якщо вони мають відношення до вироблених розслідуванням. Конгрес визнав право Білого дому на конфіденційність тільки в питаннях національної безпеки, але не більше. При цьому було обумовлено, що саме поняття "національна безпека" повинно бути витлумачено у власному розумінні слова і ні за яких обставин не підлягає розширювальної інтерпретації. Позицію Конгресу дуже виразно висловив сенатор Сем Ервін: "Я не думаю, що привілей виконавчої влади може взагалі прикривати будь-яку політичну діяльність ... Я також дотримуюся позиції, що привілей виконавчої влади не уповноважує Президента зберігати в секреті інформацію, що стосується злочинної поведінки його помічників або кого-небудь ще "<27>. --- <27> Ibid. Аналогічні претензії були пред'явлені Президенту і федеральними судами. Їх позиція зводилася до того, що привілей виконавчої влади не може перешкодити їм отримати будь-яку інформацію, яка може мати відношення до справ, які у їх виробництві. Як відомо, в кінцевому рахунку Президент змушений був поступитися і надати Конгресу і судам необхідну ними інформацію, включаючи документи та магнітофонні записи. Спеціальний прокурор з розслідування Уотергейтського справи Леон Джаворскі 24 травня 1974 звернувся безпосередньо до Верховного суду з проханням остаточно вирішити питання про те, чи має Президент право утримувати від суду докази злочинів, скоєних його помічниками <28 >. Верховний суд прийняв справу до виробництва і, одноголосно ухваливши, що Президент такого права не має, зобов'язав Р. Ніксона передати суду додатково 64 магнітофонні записи, опублікування яких призвело до першої в історії США дострокову відставку глави виконавчої гілки влади. У своєму знаменитому липневому рішенні 1974 Верховний суд ухвалив: "Ми прийшли до висновку, що коли підстава для підтвердження привілеї (виконавчої влади) щодо витребуваних судом матеріалів, необхідних для розгляду кримінальної справи, спирається тільки на спільну зацікавленість у конфіденційності, воно не може превалювати над фундаментальним вимогою належної правової процедури в чесному відправленні кримінального правосуддя. Загальне підтвердження привілеї має відступити перед явною і конкретною потребою в доказі при розгляді кримінальної справи ". Відповідно до цієї Постанови Верховного суду федеральний суддя Джон Сірика, що розглядав кримінальну справу уотергейтського "водопровідників", був уповноважений вирішити, які матеріали підпадають під дію привілеї виконавчої влади, а які повинні бути передані спеціальному прокурору <29>. Таким чином, привілей виконавчої влади втратила той абсолютний характер, якою їй намагалися надати президенти <30>. --- <28> Jaworski L. The right and the power. N.Y., 1977. Ch. XII. <29> Hamilton J. The power to probe. N.Y., 1977. P. 178. <30> The fall of a President. Wash., 1974. P. 194, 195. Під час Уотергейтського справи дискусія навколо привілеї виконавчої влади вийшла за спочатку поставлені рамки. Запитання було сформульоване значно ширше: чи зобов'язаний Президент інформувати про всі своїх рішеннях націю і Конгрес? Чи зобов'язаний він на вимогу законодавчої та судової влади надавати необхідну їм інформацію про всі аспекти діяльності виконавчої гілки влади, включаючи процедуру прийняття рішень? Ліберально мислячі вчені і публіцисти відповіли на це питання позитивно. Професор Р. Бергер приходить до наступного висновку: "Той, хто контролює потік інформації, керує нашими долями. Одна війна у В'єтнамі дала того незліченні докази. Засновники Конституції зовсім не вважали, що народ і Конгрес повинні отримувати лише стільки інформації, скільки для них, на думку Президента, буде достатньо. Як партнер, старший партнер, в справі управління нашою державою Конгрес має право на отримання всієї інформації, що відноситься до його діяльності "<31>. Слід, однак, зауважити, що остаточно це питання вирішене лише доктриною, а не Конгресом і судами. З точки зору строго конституційної в проблемі практичного застосування привілеї виконавчої влади залишається ще багато білих плям, які можуть бути ліквідовані остаточно тільки Конгресом і судом. --- <31> Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. P. 388. Право Президента США відстороняти вищих федеральних посадових осіб від посади неодноразово було яблуком розбрату між виконавчою і законодавчою гілками влади, тому що Конституція не містить з цього предмету скільки-конкретних і не допускають пересудів постанов. Право відсторонення тісно пов'язане з правом призначення. У Конституції говориться про двох процедурах призначення федеральних посадових осіб. Вищі посадові особи, зазначені у Конституції, і всі ті, що можуть бути засновані Конгресом, призначаються спільно Президентом і Сенатом. Встановлена Конституцією процедура передбачає дві стадії: підбір кандидатури Президентом і пропозиція її Сенату та затвердження кандидатури двома третинами голосів присутніх і голосуючих сенаторів за порадою і за згодою Сенату. Нижчі посадові особи, створюються актом Конгресу, призначаються без участі Сенату одноосібно Президентом, судами або головами департаментів. Щодо процедури і підстав дострокового відсторонення від посади Конституція містить лише одне положення (ст. II, розд. 4), згідно з яким всі цивільні посадові особи Сполучених Штатів можуть бути притягнуті до відповідальності в порядку імпічменту за вчинення зради, хабарництва або іншого тяжкого злочину чи мисдиминор : у разі визнання їх винними вони усуваються від посади. Оскільки процедура імпічменту застосовувалася вкрай рідко і тільки щодо президентів і федеральних суддів, можна укласти, що Конституція фактично залишила відкритим питання про дострокове відсторонення від посади всіх вищих федеральних осіб. Професор Л. трайб говорить про це наступне: "Конституція ніде ясно не вказує, чи мають Конгрес або Президент або обидва разом право відсторонення від посади яких інших призначуваних посадових осіб, крім федеральних суддів і підлеглих найманих службовців" <32>. Процедура імпічменту навіть теоретично не могла вважатися основним способом відсторонення федеральних посадових осіб. Навряд чи кому-небудь могло прийти в голову, що голова федерального окружного суду може звільнити найнятого ним клерка тільки за згодою Сенату. Проте знадобилося спеціальне рішення Верховного суду, в якому було повністю відкинуто припущення про те, що Конституція ввела імпічмент як єдиний спосіб дострокового звільнення федеральних посадових осіб <33>. --- <32> Tribe L.H. American Constitutional law. P. 186. <33> Shurtleff v. United States. 180 US, 311 (903). Близько 80 років Конгрес не заважав Президенту достроково відстороняти чиновників виконавчої гілки влади від посади. Положення змінилося в 1876 р. з прийняттям Акту про терміни перебування на посаді, який заборонив Президенту звільняти членів кабінету, що призначаються за порадою і за згодою Сенату, без згоди верхньої палати. Проте втручання Конгресу у здійснення Президентом права відсторонення від посади тривало всього лише 20 років. У 1887 р. Акт 1867 був скасований, а по закінченні ще 40 років Верховний суд США в рішенні по справі Майерс проти Сполучених Штатів (1926) визнав неконституційним Акт 1867 та деяких інших законів, що стосуються дострокового відсторонення від посади. Верховний суд у рішенні 1935 сформулював положення про те, що створювані Конгресом Квазізаконодавчо і квазісудові агентства повинні здійснювати свої права і обов'язки незалежно від контролю виконавчої влади, а дострокове відсторонення посадових осіб цих агентств може бути здійснено тільки з причин, зазначених у Законі, їх що заснував. Судова практика у справах про відсторонення від посади чиновників регулюючих агентств свідчить про те, що суди ніколи не намагалися примусити Президента поновити на посаді звільненого ним чиновника агентства. Мова завжди йшла лише про виплаті не отриманого чиновником платні. Теоретично суд може своїм наказом попередити звільнення чи поновити на посаді звільненого, але він ніколи цього не робив. В даний час склалася наступна ситуація у сфері здійснення права відсторонення від посади. Вважається, що Президент може відсторонювати федеральних посадових осіб за власним розсудом тільки в тих випадках, якщо вони зайняті у виконавчих агентствах, безпосередньо підпорядкованих главі виконавчої гілки влади. Якщо ж йдеться про агенції, заснованих Конгресом, але лише формально входять у федеральну адміністрацію і які не є в повному розумінні слова виконавчими, то дискреційні повноваження Президента можуть бути обмежені. Іншими словами, в цьому випадку потрібне схвалення або згода Конгресу. По суті, можна говорити про те, що Президент володіє дискреційними повноваженнями звільняти тих федеральних посадових осіб вищого ешелону, які є політичними виконавцями і в своїй діяльності суворо підпорядковані партійним інтересам. Вони в широкому сенсі слова складають команду Президента і залишаються на посаді протягом строку його повноважень, якщо не звільняються достроково за рішенням глави виконавчої гілки влади. З точки зору американських політичних стандартів Президент Дж. Форд поступив цілком правомірно, відсторонивши Дж. Шлесинджер від посади міністра оборони без попереднього повідомлення. "Вашингтон пост" так коментувала цю подію: "Президент раптово змістив Шлесинджер, поставивши його тим самим у незручне становище. З цього приводу не було дано жодного публічного пояснення, крім заяви про те, що після перебування Шлесинджер на посаді протягом 15 місяців і проведення їм "успішної зовнішньої політики" він (Дж. Форд. - А.М.) хоче мати в Пентагоні і ЦРУ "своїх хлопців" <34>. --- <34> The Washington Post. 1975. Nov. 12. Влітку 1982 р. Президент Рональд Рейган змусив піти у відставку державного секретаря Олександра Хейга, не порозумівся з деякими друзями Президента. Коли Рейгана запитали на прес-конференції, чому він зробив це в розпал средневосточного кризи, Р. Рейган відповів спокійно і туманно: "Якби я думав, що в цьому є щось таке, що стосується благополуччя американського народу і йому потрібно про це знати, то я був би відвертий ... і розповів би "<35>. Призначення нового державного секретаря Джорджа Шульца пройшло в Сенаті цілком благополучно. --- <35> Newsweek. 1982. July 12. P. 17. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ § § 1. Односторонні повноваження глави виконавчої влади" |
||
|
||