Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
А.А. МІШИН. Конституційне (державне) право зарубіжних країн, 2008 - перейти до змісту підручника

§ § § 2. Повноваження законодавчої влади


Принцип протистояння законодавчої і виконавчої влади, покладений в основу системи стримувань і противаг, знайшов своє вираження у відомій симетрії повноважень, властивих протистояли і одночасно співпрацюють властям.
Аналізу законодавчого вето слід предпослать наступну загальнотеоретичну посилку. З точки зору формально-юридичної глава виконавчої гілки влади в усіх питаннях внутрішньої політики відіграє по відношенню до Конгресу головним чином допоміжну роль. Американська доктрина зводить роль Президента у внутрішніх справах до трьох основних позиціях, виведеним з розд. 3 ст. II Конституції: інформування Конгресу про стан Союзу, рекомендація Конгресу таких законодавчих заходів, які він вважає необхідними і доцільними, і турбота про те, щоб закони застосовувалися належним чином.
Законодавче вето вперше з'явилося в політичній практиці США в 1932 р., коли був прийнятий Закон про асигнування на потреби законодавчих органів, який уповноважував Президента Г. Гувера здійснювати реорганізацію органів виконавчої влади. У цей Закон було включено положення про те, що будь-яка палата Конгресу протягом 60 календарних днів може визнати недійсним будь-який указ Президента, прийнятий на виконання повноважень, делегованих йому вищевказаним Законом. З тих пір законодавче вето отримало право на існування. Воно являє собою заборону, що накладається Конгресом в цілому, однієї з його палат або відповідним постійним комітетом на нормативні акти, прийняті Президентом по делегації Конгресу. Уповноваження на здійснення законодавчого вето із зазначенням термінів та суб'єктів, на це уповноважував, міститься кожен раз у відповідному акті Конгресу. Сам акт застосування законодавчого вето здійснюється прийняттям спільної або простий резолюції <36>.
---
<36> Див: Мішин А.А. Державне право США. М.: Наука, 1976. С. 113, 114.
На відміну від биллей та спільних резолюцій, які набирають чинності тільки з санкції Президента і відповідно можуть бути їм відкинуті, співпадаючі і прості резолюції не потребують конфірмації глави виконавчої гілки влади. Цим пояснюється особлива сила та ефективність законодавчого вето: воно є фактично абсолютним, резолютивним, а не відкладальною, суспенсівное, як конституційне вето президента. Справа дійшла до того, що в червні 1978 Президент Дж. Картер звернувся до Конгресу з Посланням, присвяченим спеціально законодавчого вето і практику його застосування. Президент висловив невдоволення з приводу активізації використання Капітолієм законодавчого вето, яке, за словами Картера, здатне принести "й не так користь, скільки шкоду" <37>.
---
<37> Див: Савельєв В.А. Законодавче вето / / США: Економіка, політика, ідеологія. 1979. N 3. С. 120.
У Посланні Президента Дж. Картера і в американській періодичній пресі були приведені вельми переконливі дані про те, що законодавче вето стає все більш грізною зброєю в руках законодавців і вельми докучає виконавчої влади. Досить сказати, що в даний час налічується вже кілька сот статутів, що передбачають застосування права законодавчого вето. Близько 200 законів передбачало можливість застосування однопалатного вето.
Активізація застосування Конгресом законодавчого вето була реакцією на ті скандальні зловживання, які були скоєні федеральної адміністрацією в 70-і рр.. У числі цих зловживань - війна у В'єтнамі, таємні бомбардування Камбоджі, уотергейтського шахрайства, участь ЦРУ в скоєнні державного перевороту в Чилі, незаконні поставки зброї, грубі порушення громадянських прав розвідувальними та іншими органами і багато іншого.
У 1973 р. була прийнята резолюція про військові повноваження, яка надала Конгресу право накладати законодавче вето на рішення Президента про посилку Збройних сил в райони бойових дій, якщо Конгрес не прийняв декларацію про оголошення війни. Це положення про введення законодавчого вето, за словами сенатора Е. Кеннеді, стало суттєвою мірою для відновлення конституційної відповідальності Конгресу оголошувати війну і набирати і утримувати армію.
Фактично институционализированная в систему стримувань і противаг практика законодавчого вето була несподівано торпедована Верховним судом США в червні 1983 р. У своєму рішенні, прийнятому більшістю (сім проти одного), Суд визнав неконституційними положення про законодавче вето 60 федеральних законів. Голова Суду У. Бергер від імені більшості заявив, що рішення обумовлене необхідністю "підтримати систему поділу влади і попередити ерозію ретельно певних меж повноважень відповідних властей". Це рішення Верховного суду викликало різке невдоволення більшості членів Палати представників і сенаторів.
В арсеналі засобів, що застосовуються Конгресом для контролю за діяльністю апарату виконавчої влади в рамках системи стримувань і противаг, особливе місце займають його расследовательские повноваження. Ці повноваження належать до числа припущених і не можуть бути виведені з якого-небудь конкретного положення Конституції.
Хоча Конституція і "батьки-засновники" ніде не згадують про расследовательскіх повноваження законодавчої влади, фактично цим правом у тій чи іншій мірі мали ще колоніальні законодавчі збори. Воно було запозичене з парламентської практики Британії.
В американській літературі в даний час майже не ставиться під сумнів той факт, що "Конституція надає Конгресу імпліцитне повноваження перевіряти діяльність виконавчої гілки влади" <38>. Зворотний бік цього повноваження Конгресу - обов'язок виконавчої влади надавати законодавцям необхідну ними інформацію - запекло заперечувалася адміністрацією Р. Ніксона в період Уотергейтського справи. Позиція Білого дому зводилася до того, що привілей виконавчої влади дозволяє Президенту і його агентам утримувати будь-яку інформацію, хоча сама привілей виконавчої влади має таку ж базу в писаної Конституції, що і расследовательские повноваження Конгресу. Коли генеральний атторней Річард Кляйндінст був викликаний в квітні 1973 р. на спільне засідання трьох підкомітетів сенаторського комітету з урядовим операціями та юридичного комітету, то він заявив, що "доктрина поділу влади надає Президенту конституційне право на свій розсуд утримувати певні документи і інформацію, що знаходиться в його володінні або у володінні виконавчої гілки влади, від насильницьких процесів законодавчої чи судової гілки уряду, якщо він вважає, що розкриття зашкодить належному здійсненню його конституційних функцій "<39>.
---
<38> Hamilton J. The power to probe. N.Y., 1977. P. 160.
<39> Hamilton J. Op. cit. P. 157.
Зараз, звичайно, політичний клімат інший, немає "уотергейтського озлоблення" у відносинах всіх трьох влади, а, як кажуть англійці, "під попелом завжди є вогонь".
Расследовательскіе повноваження до теперішнього часу визнані конституційними у низці рішень Верховного суду. Так, у рішеннях у справах Сполучені Штати проти Рамлі (1953) і Утоткінс проти Сполучених Штатів (1957) було записано, що "важливим обов'язком представницького органу є старанне спостереження за всіма справами Уряду". Суд зазначив, що "право Конгресу на проведення розслідувань ... охоплює перевірку департаментів федерального Уряду з метою виявлення корупції, неефективності та марнотратства". У цих рішеннях розвивалася ідея про те, що без расследовательскіх повноважень Конгрес не зможе повинні чином здійснювати свої конституційні права та обов'язки. Без отримання необхідної інформації, відзначали судді, не можна приймати і скасовувати закони, асигнувати гроші, стверджувати президентські призначення, ратифікувати договори і т.д. "Якщо Конгрес не буде розслідувати діяльність виконавчої гілки влади, - підсумовує Дж. Гамільтон, - він не зможе інформувати народ про стан справ у його Уряді. Коротше, позбавити Конгрес права розслідувати - це означає каструвати його" <40>.
---
<40> Ibid. P. 161.
Значну роль відіграють систематичні розслідування, здійснювані комітетами і підкомітетами Конгресу. Досить згадати досить ефективну діяльність сенатського Особливого комітету з розслідування президентських виборчих кампаній, очолюваного сенатором Семом Ервіном, який розслідував Уотергейтский скандал. Широку популярність здобула діяльність юридичного комітету Палати представників, яка завершилася прийняттям статей імпічменту, тобто обвинуваченням Президента Р. Ніксона у скоєнні злочинів і правопорушень. У 1975 - 1976 рр.. особливі комітети Палати представників і Сенату розслідували діяльність Федерального бюро розслідувань, Центрального розвідувального управління, Управління військової розвідки, Агентства національної безпеки. Ці розслідування завершилися скандальними викриттями - підготовка змов з метою вбивства лідерів іноземних держав, залякування американських громадян, а також вчинення інших правопорушень і злочинів.
Для оцінки справжнього значення расследовательскіх повноважень Конгресу, практики їх здійснення і кінцевих результатів необхідно взяти до уваги ряд дуже істотних обставин.
По-перше, людські ресурси, якими володіє Конгрес при проведенні розслідувань, досить обмежені: 535 членів обох палат Конгресу, 1600 технічних помічників і експертів, обслуговуючих конгресменів, і невеликий штат відомства генерального контролера. Їм протистоїть величезний федеральний бюрократичний апарат, до складу якого входить понад 5 млн. цивільних і військових службовців. Ці люди зайняті у величезній кількості федеральних виконавчих агентств та інших бюрократичних відомств, нерідко роблять свою роботу незалежно як від Конгресу, так і від Президента.
По-друге, будь-яке розслідування будь-яких підрозділів виконавчої гілки влади, предпринимаемое комітетами Конгресу, означає перш за все отримання відповідної інформації про діяльність підлягають розслідуванню відомств. Отримання ж такої інформації пов'язане з великими труднощами.
Для того щоб ухилитися від надання інформації комітетам Конгресу, федеральна бюрократія вдається до різних прийомів. "Хитромудрий бюрократ знає безліч шляхів, щоб ухилитися від розкриття фактів" <41>: чудово діє звичайна хрестоматійна тяганина; часто федеральна бюрократія постачає Конгрес спотвореної або просто фальсифікованої інформацією; можна завалити розслідувальний комітет надлишкової і свідомо ускладненою інформацією, що фактично рівносильно відмові у наданні інформації, і т.д. Не можна забувати про те, що в епоху науково-технічної революції діяльність багатьох виконавчих агентств спеціалізована. Але навіть у тих випадках, коли член розслідувального комітету володіє спеціальними знаннями, це йому мало допомагає, тому що експерти-бюрократи завжди можуть обвести його навколо пальця. В американській літературі зазначалося, що всякий раз, коли конгресмен намагався вторгнутися в сферу таких військових секретів, як виробництво сучасного ядерної і ракетної зброї, "він ризикував опинитися в положенні самовпевненого і неосвіченого дурня" <42>.
---
<41> Krasner MA, Chabasky St. G., Jones D.K. American Government. N.Y., 1977. P. 100.
<42> Hamilton J. Op. cit. P. 201.
Відсутність достатнього персоналу, труднощі, пов'язані з отриманням інформації, недолік експертів у відповідних областях різко знижують ефективність застосування расследовательскіх повноважень Конгресом, але аж ніяк не перетворюють їх на безплідний атрибут.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна " § § § 2. Повноваження законодавчої влади "
  1. Контрольні питання до розділу 12
    повноваження глави виконавчої влади (в рамках системи стримувань і противаг). 7. Повноваження законодавчої влади (в рамках системи стримувань і противаг). 8. Взаємовідносини законодавчої та виконавчої влади у фінансовій сфері (в рамках системи стримувань і противаг). 9. Імпічмент. Порядок процедури імпічменту. 10. У чому суть Уотергейтського
  2. § 3. Джерела муніципального права.
    Повноваження з вирішення питань місцевого значення (управління муніципальної власністю, формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку та ін), а також можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів;
  3. § 4. Організація місцевої влади в радянський період. Місцеве самоврядування в пострадянський період
    повноважень, організаційна відособленість органів місцевого самоврядування від органів державної влади, існування муніципальної власності, в тому числі на землю. Після прийняття нової Конституції Російської Федерації Президентом Росії в цілях подальшого здійснення реформи місцевого самоврядування, забезпечення його державної підтримки було видано Указ від 22 грудня 1993 р. "Про
  4.  § 2. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Росії.
      повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування. Комісією були підготовлені проекти федеральних законів "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих
  5.  § 4. Організація місцевого самоврядування на прикордонних територіях.
      повноважень шляхом прийняття політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, оборонних, прикордонних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, митних, природоохоронних, санітарно-епідеміологічних, екологічних та інших заходів. У зв'язку з цим на органи місцевого самоврядування прикордонних територій покладаються додаткові повноваження, що відбивається в
  6.  Глава 5. ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      повноважень. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим Конституцією або законом. Гарантії фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування виражаються в тому, що: 1) органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальної власністю (ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації). Стаття 51
  7.  § 2. Місцевий референдум
      повноважень органів місцевого самоврядування та про проведення дострокових виборів органів місцевого самоврядування. При цьому Конституційним Судом було зазначено, що визначення конкретних умов та порядку проведення місцевого референдуму відповідно до конституційного розмежуванням предметів ведення і повноважень між різними рівнями публічної влади, оскільки це не стосується спільного
  8.  § 3. Муніципальні вибори.
      повноважень - не пізніше ніж за шість місяців до дня голосування. Зазначені терміни не поширюються на інші зміни і доповнення, що вносяться до статуту громадського об'єднання. --- Див: пункт 25 ст. 2 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації". Там
  9.  Глава 7. ПИТАННЯ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ.
      повноваженнями, незважаючи на очевидну несумісність їхніх економічних, соціальних і демографічних потенціалів. Так, до компетенції поселень віднесене вирішення більшої частини питань місцевого значення, що безпосередньо торкається повсякденні життєві інтереси населення, а муніципальними районами значною мірою реалізуються окремі державні повноваження. У зв'язку з введенням
  10.  § 3. Витрати і доходи місцевих бюджетів
      повноваження на постійній основі, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств і установ, встановлюють муніципальні мінімальні соціальні стандарти та інші нормативи витрат бюджетів на вирішення питань місцевого значення. У муніципальних утвореннях, рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких є підставою для надання дотацій з метою вирівнювання