| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Економічна основа місцевого самоврядування |
||
|
Органи місцевого самоврядування - це органи, що входять в систему публічної влади, і вирішують вони передусім завдання публічно-правового характеру. Цілком логічно припустити, що вони повинні володіти власними матеріальними і фінансовими ресурсами в розмірі, достатньому для реалізації їх функцій. Хоча є й інші точки зору. Так, на думку А.А. Акмалова, "не може розглядатися як загальний принцип організації місцевого самоврядування принцип пропорційності рішень муніципальних органів матеріально-фінансовим можливостям муніципальних утворень. Якщо даний принцип спробувати дотриматися в сучасних соціально-економічних умовах, муніципальні органи повинні відмовитися від значної частини своїх рішень ще на стадії розробки" "*". --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2003. С. 119. З цією позицією неможливо погодитися, особливо якщо заперечується принцип розглядати через призму взаємовідносин системи державної влади та місцевого самоврядування. З одного боку, якщо допустити на місцевому рівні прийняття економічно необгрунтованих рішень, то несприятливі соціальні наслідки, які їх прийняття неминуче спричинить, усувати доведеться державі, що, природно, призведе до прямих (і, як правило, істотним) фінансових втрат. Таким чином, даний принцип повинен діяти як "стримуючий" місцеве самоврядування від непродуманих рішень. З іншого боку, наявність даного принципу не дозволяє державі та її органам покладати на місцеве самоврядування вирішення своїх завдань в тому випадку, якщо вони матеріально і фінансово не забезпечені. Як видається, це найважливіша умова співіснування державної влади та місцевого самоврядування, і якщо його скасувати, місцеве самоврядування може виявитися "задавленим" соціальними зобов'язаннями, які будуть на нього перекладені федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Тому вищевказаний принцип не тільки не повинен заперечуватися, але і його здійснення має бути предметом особливого контролю як з боку державних, так і з боку муніципальних органів та інститутів громадянського суспільства. Чи не узгоджується висновок А.А. Акмалова і з практикою: судова влада не тільки підтверджує наявність, а й послідовно контролює дотримання принципу пропорційності делегованих органам місцевого самоврядування повноважень переданим їм матеріальних і фінансових ресурсів. Як приклад доречно навести Визначення Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від 24 березня 2004 р. N 22-Г04-1 "*". Розглядаючи питання про те, чи повинні органи місцевого самоврядування фінансувати з місцевого бюджету діяльність адміністративно-технічних комісій суб'єкта Російської Федерації, Верховний Суд Російської Федерації вказав, що в ст. 6 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" перераховані питання місцевого значення, що знаходяться у веденні місцевого самоврядування. Організація та утримання адміністративних комісій цим Законом не віднесені до відання органів місцевого самоврядування. Згідно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення та п. 15 ст. 5 названого Федерального закону створення адміністративних комісій та прийняття законів про адміністративні правопорушення з питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування, віднесено до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Отже, повноваження, пов'язані зі створенням адміністративних комісій, є державними повноваженнями. --- "*" Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації. 2004. N 10. Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1. У разі наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, як це передбачено ч. 4 ст. 6 згаданого Закону, одночасно їм повинні передаватися необхідні матеріальні і фінансові кошти. Органи державної влади не наділені правом розподіляти кошти місцевого бюджету. За таких обставин не можна погодитися з тим, що матеріально-технічне забезпечення діяльності адміністративних комісій може бути покладено на муніципальні освіти і що зазначене положення закону суб'єкта Федерації, не суперечить федеральному законодавству. Таким чином, у разі передачі муніципальних утворень органами державної влади суб'єктів Російської Федерації окремих державних повноважень їм повинні передаватися і необхідні матеріальні і фінансові кошти. Муніципальна власність (майно, що перебуває у власності муніципальних утворень) служить джерелом поповнення місцевих фінансів або, навпаки, статтею витрати в місцевому бюджеті. Очевидно, що самостійність органів самоврядування повинна спиратися на економічну основу у вигляді землі та природних ресурсів, муніципальних підприємств, інших об'єктів місцевого господарства, що створюють джерела місцевих доходів. З іншого боку, реформування системи місцевого самоврядування на принципах самоорганізації, самозабезпечення передбачає активну роботу з розширення фінансування муніципальної економіки, пошуку нових джерел фінансової підтримки економічних програм муніципальних утворень. Майнові права, надані Конституцією Російської Федерації і Федеральними законами "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" як 1995 р., так і 2003 муніципальних утворень і їх органам, дають їм можливість ефективно управляти муніципальними підприємствами і отримувати від них доходи. Наявність у кожного муніципального освіти місцевого бюджету зміцнює його економічну самостійність, активізує господарську діяльність, дозволяє розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. Існує ряд економічних категорій, що роблять безпосередній вплив на взаємини державної влади та місцевого самоврядування. Основними такими категоріями є муніципальна власність, приватизація, інвестиційна діяльність та підприємницька діяльність. Муніципальна власність - найбільш важливий елемент економічної основи місцевого самоврядування. Наявність муніципальної власності - це невід'ємна ознака муніципального освіти, саме муніципальна власність забезпечує самостійність муніципальних утворень. Приватизація - це процес передачі державної або муніципальної власності в інші форми власності. Розвиток господарської діяльності - в даний час найважливіший економічний інструмент, що впливає на стан місцевого самоврядування. Низький рівень податкових доходів у місцевих бюджетах і значні витрати на утримання соціальної сфери, забезпечити які не зможе навіть перерозподіл доходів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, породжують необхідність пошуку інших доходів, які, зокрема, можуть бути отримані при здійсненні підприємницької діяльності. "Зараз у фінансах Росії склалася така ситуація, що коштів бракує навіть на заробітну плату, пенсії і т.д. і перерозподіляти фактично нічого. У зв'язку з цим видається можливим лише один вихід - створення власної виробничої бази" "*", т.е . місцевої виробничої інфраструктури. Інвестиційна діяльність - залучення додаткових фінансових ресурсів на територію муніципальних утворень. В умовах браку бюджетних і кредитних ресурсів для розвитку виробництва залучення інвестицій, у тому числі й іноземних, може стати одним з найістотніших джерел поповнення місцевих фінансів. --- "*" Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Історія, теорія, практика. М., 1995. С. 125. Формування економічної основи місцевого самоврядування тісно пов'язане з загальноекономічними перетвореннями в Російській Федерації. Оцінку цих перетворень можна звести до наступних аспектам: 1. Проблеми економічного розвитку місцевого самоврядування безпосередньо пов'язані із проведеною в країні економічною реформою, передумовою і фоном для якої були суттєві політичні перетворення, що кардинально змінили конституційний лад Росії. Разом з тим впровадження нових економічних відносин стало серйозним стимулом політичних змін в організації муніципальної влади. 2. Результати економічних перетворень не можна оцінювати однозначно. З одного боку, очікуваного ефекту економічна реформа за минулі роки не принесла. Соціальні наслідки економічної реформи також не можуть задовольняти: не відбувається істотного підвищення реальних доходів населення (хоча в останні роки має місце відповідність рівня підвищення доходів населення та рівня інфляції), не збільшується істотно купівельна спроможність громадян, зростає безробіття, соціальна сфера життя залишається далекою від необхідного рівня. З іншого боку, структурні та функціональні перетворення, спрямовані на забезпечення економічної реформи, правове оформлення її інститутів свідчать про безумовне просуванні такої реформи. Діяльність відповідних органів, реалізація нормативних установлень служать вирішенню завдань економічного розвитку, накопиченню досвіду. Його всебічна оцінка приводить до висновків про необхідність продовження реформування економіки муніципальних утворень при коригуванні (у ряді випадків принципової) використовуються в ході економічних перетворень методів. 3. Економічні перетворення в муніципальних утвореннях здійснюються в ході реалізації економічної політики держави, яка отримує правове закріплення як на рівні Російської Федерації, так і в нормативних актах суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. 4. Особливе значення для розвитку економічної основи місцевого самоврядування має створення правових та організаційних умов розвитку підприємницької діяльності та здійснення антимонопольної політики. Для цього повинні бути розроблені заходи по стабілізації кредитно-фінансової системи, створені сприятливі умови для функціонування комерційних і муніципальних банків. На початковому етапі економічної реформи її нормативна база була вельми бідною. В основному, для проведення заходів з впровадження та розвитку ринкових відносин використовувалося союзне і російське законодавство (Закони РРФСР "Про власність в РРФСР" (1), "Про підприємства і підприємницької діяльності" (2), "Про додаткові повноваження місцевих Рад народних депутатів у умовах переходу до ринкових відносин "(3), Основи законодавства СРСР про оренду (4), Постанова Верховної Ради РРФСР" Про заходи з підготовки процесів приватизації державного та муніципального майна на території РРФСР "(5), Постанова Ради Міністрів РРФСР" Про затвердження положення про акціонерні товариства "(6) та ін.) Разом з тим в деяких суб'єктах Російської Федерації були прийняті нормативні акти, що визначають умови і процедурні правила проведення найважливіших ринкових заходів у муніципальних утвореннях. Так, рішенням Московської обласної Ради народних депутатів від 4 червня 1991 р. N 23/4 були затверджені Положення про порядок розмежування обласної державної власності та муніципальної власності районів і міст Московської області та що у яких адміністративно-територіальних одиниць та Положення про порядок роздержавлення та приватизації підприємств і організацій обласної державної власності та муніципальної власності районів і міст Московської області (7). Подібні правові акти заповнювали прогалини в союзному та республіканському законодавстві та були зорієнтовані на конкретні умови регіонів, хоча особливої регіональної специфіки у регулюванні суспільних відносин у них не було. --- (1) Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1990. N 30. Ст. 416. (2) Там же. Ст. 418. (3) Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1990. N 26. Ст. 322. (4) Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР. 1989. N 25. Ст. 481. (5) Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1991. N 18. Ст. 569. (6) Зібрання постанов Уряду РРФСР. 1991. N 6. Ст. 92. (7) Архів адміністрації Московської області. Правові засади регулювання економічної діяльності в Російській Федерації були створені лише до 2000 р. Найбільш загальними і важливими законами, які регулюють економічну діяльність на федеральному рівні, є Цивільний кодекс Російської Федерації; Федеральний закон від 21 грудня 2001 р. N 178-ФЗ "Про приватизацію державного та муніципального майна "(з ізм. від 27 липня 2006 р.) (1); закони, що регулюють інвестиційну діяльність: Федеральний закон від 25 лютого 1999 р. N 39-ФЗ" Про інвестиційну діяльність в Російській Федерації, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень "(2) (з ізм. від 2 лютого 2006 р.), Федеральний закон від 9 липня 1999 р. N 160-ФЗ" Про іноземні інвестиції в Російській Федерації "(3) (з ізм. від 22 липня 2005 р.) , Федеральний закон від 29 листопада 2001 р. N 156-ФЗ "Про інвестиційні фонди" (4) (з ізм. від 15 квітня 2006 р.). На рівні суб'єктів Російської Федерації найважливішими актами, що регулюють відносини в економічній сфері, є закони про власність, про формування, управлінні та розпорядженні муніципальної власністю, законодавство про підтримку підприємництва. --- (1) Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 4. Ст. 251. (2) Відомості Верховної Ради України 1999. N 9. Ст. 1096. (3) Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 28. Ст. 3493. (4) Збори законодавства Російської Федерації. 2001. N 49. Ст. 4562. Право муніципальної власності має першорядне значення для організації та діяльності місцевого самоврядування. Про першорядне значення, яке надає держава цьому інституту, говорить вже те, що в Конституції Російської Федерації норми про власність включені в першу главу, тобто віднесені до основ конституційного ладу. У ч. 2 ст. 8 Конституції Російської Федерації вказується, що в Російській Федерації визнаються і захищаються так само приватна, державна, муніципальна й інші форми власності. Правове регулювання відносин власності - найважливіший інструмент організації місцевого самоврядування. На федеральному рівні воно здійснюється в рамках конституційного законодавства (зокрема, згаданими положеннями Конституції Російської Федерації, актами, розмежовують власність) і нормами цивільного законодавства, насамперед Цивільного кодексу Російської Федерації. За допомогою законодавчого регулювання економічних інструментів Російська Федерація і суб'єкти Російської Федерації визначають і основи фінансового розвитку муніципальних утворень, основні напрямки розвитку ринку, на якому діють муніципальні освіти, створюють правову основу реалізації економічної і фінансової політики. За справедливим зауваженням В.А. Щепачева, "в цілому сучасна ситуація у сфері розвитку відносин публічної власності характеризується в основному вже відбувся до теперішнього часу і триваючим формальним розподілом майна між Федерацією, її суб'єктами та органами місцевого самоврядування. При цьому зберігаються значні економічно не виправдані відмінності між суб'єктами Федерації за часткою окремих видів публічної власності "" * ". До сказаного слід додати, що такого ж роду диспропорції існують і на рівні муніципальних утворень. Вирішення цієї проблеми вбачається в чіткому визначенні функцій місцевої публічної влади і, як наслідок, в чіткому нормативному визначенні тих видів майна, власником яких є муніципальне утворення. --- "*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. Оренбург, 2004. С. 141 - 142. Певні позитивні кроки в цьому напрямку зроблені новим Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Так, відповідно до ст. 49 Закону економічну основу місцевого самоврядування становлять знаходиться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. Федеральний закон виділяє кілька видів майнових об'єктів, залежно від їх цільового призначення: 1) майно, призначене для вирішення питань місцевого значення; 2) майно, призначене для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування; 3) майно, призначене для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств і установ відповідно до нормативних правових актів представницького органу муніципального утворення. Крім того, у власності муніципальних утворень можуть перебувати об'єкти культурної спадщини (пам'ятки історії та культури) незалежно від категорії їх історико-культурного значення у випадку, якщо такі об'єкти необхідні для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, і ряді інших випадків, встановлених законами. Також у власності муніципальних утворень може перебувати майно, необхідне для здійснення повноважень, право здійснення яких надано органам місцевого самоврядування федеральними законами. В цілому слід зазначити, що федеральне законодавство в основному шляхом прийняття правових актів, що відносяться до цивільно-правовій сфері, детально регулює відносини власності. Муніципальні ж освіти в цій сфері практично не здійснюють власного правового регулювання, хоча федеральне законодавство (як нове, так і колишнє) не тільки не забороняє, але й прямо наказує органам місцевого самоврядування здійснювати таке регулювання. Необхідно вказати, що регулювання інститутів власності в цивільно-правовій сфері можливе тільки на рівні Російської Федерації, оскільки відповідно до п. "о" ст. 71 Конституції Російської Федерації цивільне законодавство віднесено до сфери предметів ведення Російської Федерації. Разом з тим на рівні місцевого самоврядування можливе прийняття правових актів, що регулюють порядок управління муніципальною власністю. Воно надасть безпосередній вплив на становлення самостійного місцевого самоврядування, оскільки дозволить сформувати джерела доходів місцевих бюджетів, визначити статті витрат, провести муніципальну приватизацію, залучити інвестиції під об'єкти муніципальної власності, утворити муніципальні унітарні підприємства, які також могли б стати джерелом доходів для муніципального освіти. На рівні місцевого самоврядування в даній сфері досі існує правовий пропуск, який необхідно заповнити. Управління муніципальної власністю віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування, які відповідно до норм цивільного законодавства здійснюють права власника щодо майна, що до складу муніципальної власності, діючи від імені муніципального освіти. У ряді випадків ці права здійснює безпосередньо населення муніципального освіти. Дослідники відзначають, що системне управління муніципальної власністю складається з чотирьох основних методів: організаційно-правового, організаційно-економічного, фінансового та обліково-аналітичного "*". --- "*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. С. 146. Перший метод полягає у виданні органами та посадовими особами місцевого самоврядування правових актів, що регулюють питання управління муніципальною власністю. Це можуть бути, наприклад, рішення про участь у товариствах і товариствах, рішення про розвиток комунальної інфраструктури муніципального освіти, про розвиток муніципального транспорту і пр. Як видається, в цілому даний метод є універсальним, оскільки не тільки організаційні, але й економічні, і фінансові методи управління власністю об'єктивуються і формалізуються за допомогою прийняття правових рішень. Організаційно-економічний метод, до якого відносять ведення реєстрів майна, планування його використання, його інвентаризацію, аудит і т.п., на сьогоднішній день недостатньо розвинений в більшості муніципальних утворень. Його реалізація також нерозривно пов'язана з виданням правових актів, але не нормативних, ухваленням яких, за справедливим думку багатьох учених, зайво "захоплено" місцеве самоврядування, а правозастосовних. Цьому методу надолужити в даний час приділяти першочергову увагу, та органи державної влади повинні створювати умови, а також встановлювати в своїх нормативних актах такі приписи, які сприяли б розвитку даного роду діяльності в муніципальних утвореннях. Фінансовий метод тісно пов'язаний з економічним, різниця полягає лише в тому, що враховуються і плануються доходи і витрати муніципальних утворень. Цей вид діяльності в достатній мірі розвинений в муніципальних утвореннях, оскільки без нього неможливо здійснення бюджетного процесу, який буде аналізуватися нижче. Нарешті, обліково-аналітичний метод дозволяє визначити, якого роду діяльність муніципального освіти і якого роду об'єкти власності приносять дохід, а які - тягнуть витрати, спрогнозувати їх співвідношення і, з урахуванням цього, запропонувати оптимальний план розвитку муніципального освіти. Найважливішими галузями муніципального господарювання є: - Управління діяльністю муніципальних організацій, насамперед підприємств сфери житлово-комунального господарства; - Управління комплексом нерухомості муніципального освіти; - Розвиток на території муніципального освіти сфери послуг; - Участь (у формах, дозволених державою) в ринковому обороті, цивільно-правових відносинах. Незважаючи на велику кількість прийнятих законів, спрямованих на вирішення проблем розвитку і кодифікації законодавства у сфері житлово-комунального господарства в Російській Федерації, систематизованого законодавства в даній області в нашій країні, на жаль, до цих пір не створено. В даний час продовжують діяти кілька десятків законів, які в якійсь частині не втратили силу ще з радянських часів. Також багато російські закони, прийняті в період 1990 - 1993 рр.., Не відповідають Конституції 1993 р., але проте не скасовані. Ця проблема ускладнюється тим, що на сьогоднішній день фактично ніде і ніким не встановлена ієрархія діючих нормативних актів, що не визначено вичерпний список їх видів для різних нормотворчих органів. Тому постійно виникають конфлікти між федеральними нормативними актами та законами суб'єктів Федерації, між різними федеральними нормативними актами, між правовими актами та договорами. Спостерігається тенденція підміни законів підзаконними актами, з одного боку, і підміна предмета закону предметом підзаконного акта - з іншого. Саме тому Конституційний Суд Російської Федерації "перевантажений" справами про відповідність нормативних правових актів Конституції Росії. Правозастосовні та правоохоронні органи працюють в екстремальних умовах, а головними постраждалими, як завжди в подібних ситуаціях, стають суб'єкти правовідносин, і в першу чергу населення і суб'єкти економічної діяльності, яким анітрохи не легше від виведення вчених про те, що "в російській історії законом не пощастило ". Ці проблеми можуть бути вирішені лише реальним забезпеченням прямої дії федеральних законів, а також систематизацією чинного законодавства. Крім того, в законодавстві останніх років помітно посилилася така негативна тенденція, як "знецінення" норм права. Найбільш яскраво вона проявилася серед норм, що встановлюють юридичну відповідальність. Законодавець майже завжди передбачає, в тому числі і в нормах законодавства у сфері житлово-комунального господарства, спеціальні норми, що встановлюють відповідальність за порушення положень прийнятого закону. Проте найчастіше справа зводиться до повторення тієї загальновідомої істини, що винні особи несуть відповідальність відповідно до законодавства Російської Федерації. Дублювання нормативних приписів - ще одна правова проблема - порушує один з найважливіших принципів законодавчої техніки - принцип економії правових норм при викладі правових приписів, недопущення їх повторів. Відступ від цих принципів призводить і до збільшення кількості законів, в яких стає важко орієнтуватися правопріменітелю, і до поширення правового нігілізму. Не менш важливо вказати в даному контексті і на проблеми підвищення ефективності роботи судової системи, що, як і 15 років тому, коли почалася судова реформа, як і раніше залишається актуальним. Система правосуддя має стати здатною вирішувати в розумні терміни надійшли заяви та забезпечувати безумовне виконання прийнятих судами рішень. Для цього необхідно, по-перше, підвищення ефективності заходів процесуального примусу. Нікчемні штрафи за неявку в судове засідання зводять нанівець всі зусилля суду з якнайшвидшому розгляду справи і, більше того, породжують впевненість, що виклик до суду може бути безкарно проігноровано. Застосування ж більш суворих заходів адміністративного законодавства за неповагу до суду настільки громіздко, що не прискорює процедуру, а лише ускладнює її. По-друге, необхідне вдосконалення діяльності служби судових приставів. Як і раніше їм не вистачає штатів, немає належного забезпечення технікою. Є прогалини в законодавчому регулюванні застосування ними засобів примусу, в тому числі утримання осіб, щодо яких винесено судове рішення про привід, законодавчому регулюванні проникнення приставів у житлові приміщення. По-третє, необхідне спрощення процедур розгляду справ. Нагромадження різних процедур, як, наприклад, зараз йде справа з арештом майна, веде лише до більшого відтворенню порушень, збільшення часу, необхідного як для дотримання встановлених правил, так і для контролю за їх виконанням. По-четверте, необхідно збільшення штатів суддів, яке дозволить зменшити навантаження на одного суддю до нормальної. Кількість звернень до судів, в першу чергу за дозволом цивільно-правових і арбітражних спорів, збільшується з кожним роком, і ця тенденція, очевидно, збережеться в найближчі роки. По-п'яте, необхідно вирішити питання оскарження рішень. Жодна з існуючих правових систем не функціонує без судових помилок і механізмів їх виправлення. Якщо ж рішення при перегляді залишено в силі, то спору про його незаконність бути не може, оскільки джерело невдоволення корениться в самому існуванні протилежних сторін спору, одна з яких завжди буде незгодна з рішенням. Реформування законодавства про податки і збори також є актуальним при розгляді питань вдосконалення законодавства у галузі житлово-комунального господарства. Необхідно прийняття глав Податкового кодексу, що регулюють порядок обчислення і сплати всіх федеральних, регіональних і місцевих податків, а також розробка спеціальних податкових режимів. Необхідно вирішувати і виниклі проблеми застосування НК РФ. Виклад багатьох питань у частині другій Податкового кодексу РФ відрізняється від наявного в раніше діяли положеннях законодавства. Реалізація ряду його норм потребує розробки підзаконних актів. У податковому законодавстві є прогалини, неточності, протиріччя, які дозволяють неоднозначно тлумачити окремі положення. Податкова реформа має реально забезпечити істотне зниження податкового тягаря. Податковий тягар потрібно перерозподіляти. Слід скасовувати неефективні і недіючі податки. Звичайно, часті зміни в податковій сфері серйозно ускладнюють життя, причому як платникам податків, так і податковим органам. Однак струнка система податкового законодавства повинна сформуватися. Також слід запропонувати, щоб податкові відрахування, які відповідно до норм Податкового кодексу надаються фізичним особам у разі придбання нерухомості при сплаті прибуткового податку, були істотно збільшені. Проблеми розвитку та кодифікації законодавства у сфері житлово-комунального господарства повинні бути тісно ув'язані з питанням скорочення державних і муніципальних витрат і "дебюрократизації економіки". Для цього необхідні координація діяльності федеральних органів державної влади щодо усунення зайвого та неефективного адміністративного регулювання і підвищення ефективності витрат державних та місцевих бюджетів; вирішення питання про застосування конкретних форм державного регулювання підприємницької діяльності (особливо у сфері ЖКГ, будівництва, у банківській сфері) та підготовка пропозицій про доцільність їх подальшого використання; підготовка пропозицій про впорядкування дозвільних і контрольних (наглядових) функцій федеральних органів виконавчої влади, їх підрозділів та підвідомчих державних установ, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та посадових осіб, уповноважених на здійснення державного контролю (нагляду), за винятком податкової та фінансової сфер; організація взаємодії органів державної влади у питаннях розмежування дозвільних і контрольних (наглядових) функцій уповноважених органів і організацій; вдосконалення форм і методів проведення дозвільних і контрольних (наглядових) процедур з метою захисту прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при здійсненні державного контролю (нагляду). Проведення реформи, званої "дебюрократизація економіки", вимагає: внесення змін і доповнень до Містобудівна кодекс Російської Федерації з метою спрощення процедури погодження та отримання дозвільної документації; приведення законодавчих актів у відповідність з Федеральним законом "Про основи технічного регулювання в Російській Федерації"; приведення законодавства Російської Федерації у відповідність з Федеральним законом "Про ліцензування окремих видів діяльності"; встановлення правових основ діяльності організацій саморегулювання; посилення відповідальності за порушення прав споживачів. Робота по "дебюрократизації" вимагає її перенесення на рівень суб'єктів Російської Федерації. Стійке економічне зростання є найбільш загальною передумовою для оздоровлення всієї системи житлово-комунального господарства. В даний час на регіональному та місцевому рівні немає достатньої зацікавленості в проведенні структурних реформ, забезпечення рівних умов конкуренції, залучення економічної активності та інвестицій, скорочення субсидій економіці, санації неефективних підприємств, дебюрократизації економіки. У суб'єктах Російської Федерації має бути забезпечено поетапне прийняття нормативних документів з дебюрократизації контрольних та реєстраційних функцій державних органів суб'єктів Російської Федерації. Найбільші проблеми муніципального господарювання пов'язані зі сферами житлово-комунального господарства (ЖКГ) і муніципальної нерухомості, тягар утримання яких в повному обсязі лежить на органах місцевого самоврядування. Проведення реформ у сфері житлово-комунального господарства давно назріло, і це очевидно для всіх. Президент Російської Федерації В.В. Путін неодноразово підкреслював необхідність реформування житлово-комунального господарства. За словами глави держави, "затягувати реформу - це тільки погіршувати хвороба" "*". --- "*" Прес-конференція Президента Російської Федерації В.В. Путіна 24 червня 2002 Цит. по: Муніципальна політика. 2002. N 5 - 6. Загальновідомо, що протягом останніх десяти років житлово-комунальна сфера постійно деградувала "*". Для її підтримки в робочому стані сьогодні потрібно все більше коштів. Так, якщо на дотації ЖКГ з бюджетів усіх рівнів у 1987 - 1990 рр.. йшло 1,1 - 1,3% ВВП, то в останні три роки цей показник впритул наблизився до 10%. --- "*" Див: Громадська палата м. Волгограда. Громадська експертиза ситуації в житлово-комунальному господарстві Волгограда. Проблеми та шляхи їх вирішення / / Архів Волгоградської обласної Думи. Основні фонди теплопостачання сьогодні зношені на 60%, електропостачання - на 70%, водопровідні мережі - на 55%, каналізаційні - на 30%. Втрати води і тепла в трубопроводах і тепломережах становлять від 20 до 40%. Кількість аварій на 100 кілометрів мереж збільшилася з 15 - 20 в середині 90-х рр.. до 70 на мережах водопостачання та каналізації, до 200 - на мережах теплопостачання. Аналіз стану житлового фонду показує, що понад 300 млн. кв. м потребує невідкладного капітального ремонту, а ще близько 250 млн. кв. м - в реконструкції. При таких темпах загальний знос будівель дуже скоро досягне 60%, і вдома доведеться зносити. Сьогодні в Росії в старих і аварійних будинках проживає кілька мільйонів чоловік. Міський житловий сектор, так само як і комунальне господарство, як і раніше майже повністю знаходиться під управлінням структур публічної влади. Його відрізняє низька якість житла, інфраструктури життєзабезпечення і їх обслуговування, хронічно дефіцитне фінансування, нецільове використання, пряме розкрадання грошових коштів і прискорені процеси руйнування. Як результат, житловий фонд в Росії, незважаючи на спекулятивні ціни на нерухомість у найбільших містах, особливо в Москві, за світовими стандартами є одним з найбільш не пристосованих серед розвинених країн і не забезпечує прийнятної якості життя. З початку 90-х річна плата за комунальні послуги росла приблизно в півтора рази швидше, ніж доходи громадян. У результаті борги населення підприємствам житлово-комунального господарства становлять понад 50 млрд. руб. При цьому держава змушена субсидувати ЖКГ у вельми серйозних для економіки країни масштабах "*". --- "*" Див: Громадська палата м. Волгограда. Громадська експертиза ситуації в житлово-комунальному господарстві Волгограда. Проблеми та шляхи їх вирішення / / Архів Волгоградської обласної Думи. Незважаючи на всі спроби перетворень, економічна ефективність галузі залишається вкрай низькою. Навіть в економічно найбільш благополучних містах, таких як Москва і Санкт-Петербург, цією галуззю так і не освоєні ринкові механізми саморозвитку, накопичення матеріальної бази для безперервної модернізації. Російське ЖКГ давно стало гальмом розвитку економіки, постійним фактором соціально-демографічних катаклізмів. В останні роки кожна російська зима перетворюється на катастрофу саме через зношеність ЖКГ. На Заході - інша картина. У деяких західних країнах ЖКГ є прибутковим бізнесом. Звичайно, прибутковими є не всі його сектора. Наприклад, у ФРН практично скрізь діяльність комунальних служб дотується. Природно, там населення в основному повністю оплачує комунальні послуги, але самі комунальні служби в багатьох країнах, в тому числі і в ФРН, не є приватними підприємствами саме тому, що цей бізнес потребує державної або муніципальної підтримки. У ФРН він перебуває під контролем міської влади. США і Великобританія - приклади країн, де цей бізнес більш-менш прибутковий "*". --- "*" Див про це: Товариство власників житла: Інформаційно-методичний посібник. Перм, 2000. Багато в чому така картина стала можливою завдяки наявності відмінної від російської системи управління житлом. Так, в європейських країнах житлова сфера характеризується різноманітністю форм власності. Житлові кооперативи, де проживають власники і орендарі, приватні багатоквартирні будинки, в яких квартири здаються в оренду, муніципальні будинки для соціально незахищених верств населення, багатоквартирні будинки-кондомініуми, в яких проживають власники квартир, об'єднані відповідно до закону в асоціації власників житла, - це ще неповний перелік всіх форм. У законодавстві багатьох європейських країн, на відміну від російського, використовується поняття "асоціація власників житла" (тотожне російському - "товариство власників житла"). Асоціація створюється для управління кондоминиумом ("кондомініум" від лат. "Співволодіння", "спільне користування"). Кожен домовласник в кондомініумі є також власником земельної ділянки, що входить до складу кондомініуму. На Заході, в США особливо, велика частина житлового фонду знаходиться в приватній власності. Житлові будинки або повністю належать одному власнику, муніципалітету або приватній особі, або є кондомініумами. І там немає будинків, в яких були б одночасно муніципальні та приватні квартири "*". --- "*" Див: Економіка і час. 2 листопада 2000 N 42. Відносини між домовласниками регулюються статутом асоціації, і кожен власник квартири чи нежитлового приміщення автоматично стає членом асоціації. Крім того, кожна асоціація на додаток до статуту приймає внутрішні правила, які визначають права і обов'язки домовласників. На Заході широко поширена судова практика у справах за участю асоціацій власників житла. Такі справи стосуються в основному заборгованостей по обов'язкових платежах домовласників або порушення встановлених в кондомініумі правил. У країнах, де ринок послуг, пов'язаних з житлом, добре розвинений, участь в управлінні власним міським будинком сприймається домовласниками як їх перевагу. Західні домовласники цінують можливість раціонального та економного витрачання коштів, вкладених в якість і комфортність проживання. У 60 - 70-х рр.. кондомініуми в США формувалися в будинках, які перш здавалися в оренду. Колишні власники будинків розпродавали свої будівлі поквартирно орендарям та іншим особам, які бажають отримати власне житло. З початку 80-х процес перетворення існуючого орендного житла в кондомініуми кілька ущух і на перший план вийшли приватні компанії-забудовники. Будівництво кондомініумів перетворилося на надзвичайно вигідний бізнес: житло в таких будинках володіє 100-процентною ліквідністю. Організація самоврядування мешканців - асоціація власників житла - завжди представляється забудовниками та агентами з продажу квартир як додаткова вигода покупцям. Вони набувають право голосу у вирішенні внутрішніх питань, можливість безпосередньої участі в справах асоціації, самостійний вибір керуючих та експлуатуючих організацій, право впливу на якість і вартість наданих ними послуг. Всі положення, що стосуються прав і обов'язків домовласника в кондомініумі, викладаються в попередньому договорі купівлі-продажу. У США добре розвинений ринок оренди житла. Але більшість американців прагнуть придбати власне житло. Ідеальним вважається проживання у власному окремому будинку або квартирі за умови, що вона відповідає високим вимогам якості. Тому кондомініуми вельми популярні серед населення США. У західноєвропейських країнах частка житлового фонду, що належить державі і муніципалітетам, набагато вище, ніж в США. Значне становище в житловому секторі займають кооперативи. В основному це великі організації, які володіють численними житловими будинками. Кооперативи особливо широко поширені в скандинавських країнах і ФРН. Однак в останнє десятиліття в Європі прокотилася хвиля перетворень кооперативів в кондомініуми. Право власності на квартиру дає мешканцеві більше переваг, ніж просто володіння паєм. Зареєструвавши будинок як кондомініум, мешканці стають власниками свого житла, і їхні квартири набувають нову, більш високу вартість. Використовувати позитивний досвід Заходу в організації управління житлом, реформування ЖКГ, звичайно, потрібно. Але не можна його сліпо копіювати, оскільки в Росії річний дохід на душу населення ненабагато перевищує 1500 дол США, а у Великобританії і США він в 20 разів більше. Відповідно і платоспроможність населення цих країн вище на кілька порядків. Не можна забувати і відзначене вище старий стан нашого житлового фонду. Це не тільки соціальна проблема, а й потужний фактор гальмування реформи сектора. Важливим елементом регулювання діяльності житлово-комунального господарства є контроль за порядком укладення та виконання умов договорів між органами місцевого самоврядування (або уповноваженими ними службами, які виконують функції замовника), виробниками послуг та їх споживачами, а також нагляд за станом житлового фонду і комунальних об'єктів будь-якої форми власності. Ці функції покладаються на органи місцевого самоврядування та державної житлової інспекції суб'єкта Російської Федерації. Проте створені органи житлової інспекції нерідко діють формально, реально ж контроль за порядком укладання та виконання договорів, станом основних фондів майже повсюдно не здійснюється. Причинами такого стану є відсутність достатньої нормативно-правової бази, що регламентує їх статус, права та відповідальність. Практика показує, що підтримка регіональними та місцевими органами влади тарифів на житло і комунальні послуги на необгрунтовано низькому рівні не робить їх більш доступними для населення, оскільки значно знижує якість послуг. Крім того, фактичні збори платежів виявляються значно нижче встановлених з причини заборгованості з оплати послуг. Витрати на надання стандартного набору житлово-комунальних послуг найчастіше істотно різняться між регіонами, що знаходяться в порівнянних економічних і природно-кліматичних умовах. У деяких містах застосовуються підвищені ставки для оплати наднормативної площі житла та наднормативного споживання комунальних послуг. При цьому існують різні підходи до встановлення тарифів за наднормативну площу. Так, у містах Кемеровській області плата за наднормативну площу встановлюється на рівні 10-процентного покриття витрат, але ця плата не поширюється на пенсіонерів, інвалідів та ряд інших категорій громадян. У містах Нижегородської і Іркутської областей існує додаткова квота до соціальної нормі площі житла, і тільки понад цю квоту стягується плата за наднормативну площу. Існують і такі підходи: ставки і тарифи на оплату соціальної норми площі житла встановлюються на поточний період відповідно з граничним рівнем платежів, а на оплату наднормативної площі житла та наднормативного споживання комунальних послуг - на рівні межі, затвердженого на наступний період. Таким чином, кожен з цих підходів має на меті, з одного боку, забезпечити отримання домовласником додаткових доходів, забезпечити більш раціональне використання існуючого соціального житлового фонду, а з іншого - захистити інтереси незаможних громадян, в першу чергу пенсіонерів, найчастіше мають невелике перевищення житлової забезпеченості над соціальною нормою при вкрай низькому доході. Як показує практика, для таких груп населення при встановленні підвищених платежів за наднормативну площу або підвищується сама соціальна норма, або обмежується рівень наднормативних платежів. Однією з найбільш відчутних проблем в забезпеченні підприємств фінансовими ресурсами є заборгованість з оплати за житло та комунальні послуги. Так, при середньому по Росії рівні збору платежів з населення 75 - 80% в Тамбовської області ця величина складає близько 90%, а в містах, наприклад, Алтайського краю, Республіки Карелія, Псковської області та ін вона не перевищує 50 - 60%. При цьому, як показує практика, на рівень заборгованості з оплати за послуги житлово-комунального господарства значний вплив робить організація збору платежів, доведення до населення інформації про фактичну вартість послуг і розмір оплати, пропонованої населенню. Проблеми, що постають на шляху реформування ЖКГ, відомі давно. У реальному житті при проведенні "локальних" реформ ЖКГ всі ці проблеми виявилися відсунуті на другий план. А на першому плані, як сказано в урядовій програмі, - "фінансове оздоровлення житлово-комунальних підприємств", тобто збільшення фінансового навантаження на населення. Провести "оздоровлення" намагалися шляхом "накачування" ЖКГ грошима, вилученими у громадян, і одночасно у форсованому режимі намагалися провести приватизацію зазначених підприємств, обслуговуючих житловий фонд. Існує реальна небезпека дискредитації самої ідеї реформи ЖКГ і різкого зростання невдоволення населення. Зараз пропонується замінити субсидії підприємствам ЖКГ субсидіями кожному жителю, якому вдасться довести, що його витрати на оплату ЖКГ перевищують 25% доходів. Сама по собі ідея абсолютно вірна. Але до чого це реально призведе в нинішніх умовах? Для однієї частини населення (найбільш забезпеченої) це буде означати різке збільшення витрат на оплату ЖКГ. Інший частини населення доведеться пройти процедуру отримання різних підтверджень низького рівня своїх доходів, а також зробити багато інших юридичних дій: наприклад, відкрити рахунок в банку і т.п. Крім того, малоймовірно, що органам місцевого самоврядування вдасться впоратися з істотним обсягом роботи з організації індивідуального перерахування та обліку субсидій для кожного жителя. Очевидно, що це може призвести до зростання соціальної напруженості. У такій ситуації будь-які дії муніципальної влади щодо продовження реформ у сфері ЖКГ будуть сприйматися негативно. Видається, що індивідуальні рахунки можна буде вводити не раніше проведення структурних реформ ЖКГ і лише після того, як державна влада в особі Міністерства податків і зборів встановить ефективний контроль за доходами і витратами громадян. У ситуації, коли офіційні доходи населення в два рази менше загального обсягу споживання в країні, впровадження описаних субсидій стане лише ще одним стимулом для приховування доходів. Друга проблема одностороннього "фінансового" підходу до реформування ЖКГ полягає в тому, що не пропонується ніякого стимулу для об'єднання громадян за місцем проживання, щоб стати реальними замовниками послуг ЖКГ. Але ніяка реформа неможлива доти, поки самі громадяни не почнуть контролювати якість надаваних послуг і розпоряджатися своїми субсидіями, що йдуть в оплату цих послуг. Тому самоорганізація громадян необхідна: в іншому випадку ми отримаємо лише "зміну вивісок" у все тих же неефективних структурах, які організовують ЖКГ в даний час. Результати реформи, обмеженою таким одностороннім підходом, передбачити неважко. По-перше, від того, що житлова система буде отримувати більше грошей, в ній не зміниться нічого. Як нічого не зміниться і від того, що стане іншим співвідношення вступників у галузь фінансових потоків. Зараз їх два: один - платежі від населення, другий - субсидії з бюджету. При зростанні тарифів перший потік стане сильнішим, другий - слабше. Але ні до яких змін всередині галузі це призвести не може за визначенням. По-друге, приватизація житлових підприємств, проведена не після, а до демонополізації галузі, - досить ризикований крок, оскільки може серйозно ускладнити формування реального, а не бюрократичного ринку в цьому секторі. Контрольні органи повинні будуть зробити все, щоб не допустити наступного варіанта: спочатку житлові підприємства будуть "приватизовані" по "інсайдерським" цінами, а потім вони будуть диктувати умови громадянам і довільно підвищувати вартість своїх послуг. По-третє, встановлення єдиної для всіх регіонів граничної частки платежів громадян за житлово-комунальні послуги означає проведення реформи насамперед за рахунок малозабезпечених громадян. Ще одну ключову проблему реформи ЖКГ виділив глава Міністерства економічного розвитку і торгівлі Г.О. Греф: проблемою ЖКГ є штучний монополізм, який так і не вдалося усунути за довгі роки модернізації житлово-комунального комплексу Росії. Для успішного функціонування ЖКГ необхідна конкуренція, але при існуючій системі фінансування монополізм на цьому ринку послуг неминучий. Ресурси, які направляються в житлово-комунальний комплекс, як і раніше витрачаються нераціонально. Опитування громадської думки показують, що переважна більшість росіян не вірить, що з ростом цін на комунальні послуги їх якість підвищиться: 70% опитаних вважають, що воно залишиться таким же, а 16% думають, що воно навіть погіршиться. І лише 9% учасників опитування впевнені в поліпшенні якості послуг. Тим часом способи вирішення проблем ЖКГ відомі: необхідно забезпечити "прозорість" фінансування житлово-комунальної сфери, постійно проводити аудит організацій ЖКГ, розробити процедури встановлення тарифів (причому тарифи повинні бути обгрунтованими з економічної точки зору). Нарешті, дана сфера повинна бути демонополізована, вона повинна стати конкурентною. Рішення проблем ЖКГ необхідно шукати не тільки в збільшенні витрат на утримання та експлуатацію житла. Необхідно шукати і знаходити нові технологічні рішення, які можуть принести реальну економію. Один із прикладів такого рішення - перехід на автономне теплопостачання в муніципальному секторі. Впровадження автономних систем теплопостачання дозволяє економити енергоресурси більш ніж в чотири рази щодо сьогоднішніх ТЕЦ, а скорочення супутніх витрат, що визначаються сьогодні рамками діяльності комунального господарства, збільшить значення ефективності більш ніж у вісім разів. А це означає, що при зростанні тарифів скоротиться обсяг споживаної енергії, тобто витрати кінцевих споживачів якщо і зростуть, то незначно. Це і буде головним економічним ефектом альтернативної реформи ЖКГ "*". --- "*" Див: Громадська палата м. Волгограда. Громадська експертиза ситуації в житлово-комунальному господарстві Волгограда. Проблеми та шляхи їх вирішення / / Архів Волгоградської обласної Думи. Концепція проведення житлово-комунальної реформи Будь-яка концепція реформи ЖКГ має бути заснована на наступних принципах: по-перше, зростання вартості послуг у сфері ЖКГ має відповідати зростанню добробуту, реальних доходів населення, і, по-друге, підвищення цін на ці послуги має відбуватися одночасно з відчутним для кожного їх споживача підвищенням якості їх надання. Реформа ЖКГ не може розглядатися сама по собі, окремо від інших системних реформ в економіці. Її проведення необхідно пов'язувати насамперед з реформами в сфері електроенергетики, газової галузі, з реформами інших природних монополій. Ця реформа особливо потребує детальної економічної опрацювання та належному правовому забезпеченні. Які ж завдання має вирішити реформа ЖКГ? Як не парадоксально, коріння проблеми лежить не в нестачі коштів, а у відсутності стимулів у підприємств ЖКГ та постачальників тепла та енергії покращувати ситуацію. Виступаючи на прес-конференції 24 червня 2002, Президент Російської Федерації заявив, що "сьогодні мільярди рублів направляються підприємствам ЖКГ, які займають монопольне становище на ринку". "Вони з'їдять ще в два рази більше - тільки давай" "*", - сказав Президент. Справді, який сенс в поліпшеннях, якщо чим гірше якість, тим вище обсяги ремонтних робіт, а значить, більше витрати, вище дотації. Навіщо вкладати кошти в енергозбереження або економію води, якщо чим вище споживання, тим вище дохід постачальників-монополістів і знову ж таки більше дотацій. Ситуація посилюється також тим, що населення є не замовником, а лише пасивним споживачем послуг ЖКГ, не маючи можливості будь-як впливати на постачальників послуг. --- "*" Прес-конференція Президента Російської Федерації В.В. Путіна 24 червня 2002 Цит. по: Муніципальна політика. 2002. N 5 - 6. Таким чином, завдання реформи ЖКГ - це не підвищення частки населення в оплаті до 100% (тим більше що, за оцінками фахівців, 100-відсоткова оплата насправді означає переплату в 1,5 - 4 рази від собівартості реально наданих послуг). Головне завдання - зміна механізмів функціонування галузі таким чином, щоб виробники послуг ЖКГ були зацікавлені в підвищенні їх якості і зниженні витрат. Зробити це можна тільки в тому випадку, якщо населення стане реальним замовником послуг ЖКГ, розпорядником коштів, що виділяються на ЖКГ, і зможе вибирати постачальників послуг. Іншими словами, необхідно створення ринкової, конкурентного середовища у сфері ЖКГ. Створення нової системи відносин у ЖКГ має дві сторони - структурну і фінансову. Структурний аспект полягає в тому, що функції замовника послуг ЖКГ повинні бути передані від ДЕЗів безпосередньо представникам населення, які отримають право вибору постачальника послуг. Фінансовий аспект полягає в передачі субсидій від підприємств ЖКГ самим жителям. В даний час слід констатувати, що реалізується лише одна складова реформи - фінансова. Але не можна не визнати, що без структурних змін таке реформування зведеться лише до переорієнтації фінансових потоків, але не призведе до покращення ситуації в галузі. У зв'язку з цим пропонується інший підхід до проведення реформи ЖКГ. Реформа повинна початися з повсюдною організації товариств власників житла (далі - ТСЖ) або (в разі наявності неприватизованих квартир) товариств мешканців (далі - ТЖ), які і стануть одержувачами субсидій та замовниками послуг ЖКГ. Організація товариств повинна бути покладена на самих громадян, у разі нестворення ними ТСЖ або ТЖ субсидії з певного терміну припиняються, і це означатиме автоматичний перехід на повну оплату послуг ЖКГ. Представляється, що обов'язок присутності на зборах ТЖ буде для громадян більш комфортною, ніж необхідність збирання довідок для отримання індивідуальних субсидій. Не виключено, що спочатку багато ТЖ будуть створені на базі існуючих дирекцій єдиного замовника (далі - ДЕЗ), але, на відміну від ДЕЗів, керівництво ТЖ буде виборним, а значить, реально відображатиме волевиявлення мешканців. У результаті такого підходу вирішуються два завдання: по-перше, фінансове реформування не зачіпає інтереси громадян, по-друге, створюється цілком завершена організаційна схема для проведення структурної реформи. Новостворені ТЖ і ТСЖ на першому етапі в обов'язковому порядку обслуговуються у існуючих муніципальних підприємств ЖКГ. Цим підприємствам необхідно буде лише розрахувати обсяг субсидій для кожного ТЖ і ТСЖ, що технічно зробити нескладно. ТЖ отримають можливість встановити прилади індивідуального обліку на вході в кожен будинок (або квартиру) і оплачувати тільки реально надані послуги. В результаті муніципальні підприємства будуть позбавлені можливості перекладати оплату витрат, пов'язаних з їх власної неефективністю, на споживачів - населення муніципальних утворень, що стане стимулом для відмови від методів витратного господарювання. На другому етапі ТЖ і ТСЖ отримають право вибору постачальників послуг, а функція розрахунку субсидій може бути делегована незалежному органу відповідно до створеної нормативною базою. Все викладене дозволить "м'яко" перейти до ринкових відносин: там, де умов для конкуренції не буде, ТЖ і ТСЖ залишаться на обслуговуванні в муніципальних підприємствах. Але там, де існуючі підприємства не впораються зі своїми завданнями, а жителі будуть готові довести оплату за поліпшення якості до рівня рентабельності, розвинеться ринок послуг ЖКГ. Сам факт існування такого ринку, нехай навіть лише у великих містах, стане потужним стимулом для муніципальних підприємств до підвищення якості послуг. Оцінюючи перспективи реформи ЖКГ в цілому, можна констатувати наступне. При нинішньому стані житлово-комунального сектора, крайньої зношеності комунікацій Росія не може ставити за мету перетворення ЖКГ в прибутковий бізнес найближчим часом. Галузь буде поетапно рухатися до обгрунтованої оплату населенням житлово-комунальних послуг, одночасно проводячи структурні перетворення і створюючи базу для розвитку ринкових відносин. Реформа ЖКГ, незважаючи на всі складнощі, виглядає цілком реалістичною і здійсненним. При цьому слід враховувати, що в різних суб'єктах Російської Федерації реформа буде здійснюватися різними темпами, що неминуче при існуючих розбіжностях в їх рівнях соціального і економічного розвитку. У процесі проведення реформи ЖКГ в її концепцію напевно будуть вноситися зміни, що враховують як регіональні особливості, так і складнощі, що виникають при проведенні перетворень. Проте стратегічний напрямок реформи, перевірене часом і враховує невдачі колишніх років, напевно залишиться незмінним. Взагалі, житлово-комунальне господарство - це область, в якій особливо ясно можна простежити механізми взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Як приклад можна привести Визначення касаційної колегії Верховного Суду Російської Федерації від 11 лютого 2003 р. N КАС03-27 "*". Суть справи полягала у розгляді вимоги про визнання п. 8 Постанови Уряду Російської Федерації від 2 серпня 1999 р. N 887 "Про вдосконалення системи оплати житла і комунальних послуг та заходи з соціального захисту населення" (з ізм. Від 1 липня 2002 р. N 490) в частині наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями щодо встановлення ставок і тарифів на житлово-комунальні послуги недійсним і підлягає скасуванню, оскільки наявність цього пункту дозволяє посадовим особам органів місцевого самоврядування незаконно в односторонньому порядку встановлювати нові тарифи на надавані громадянам послуги, тобто змінювати одне з таких істотних умов договору, як його ціна (даний пункт передбачає, що ставки і тарифи на житлово-комунальні послуги з урахуванням реалізації заходів щодо їх зниження в результаті виявляються при проведенні експертизи тарифів на товари, роботи і послуги, що враховуються в їх оплаті , необгрунтованих витрат затверджуються органами місцевого самоврядування; прийняттю рішення з перегляду розмірів ставок і тарифів на житлово-комунальні послуги повинна передувати проведена в обов'язковому порядку експертиза економічної обгрунтованості тарифів на товари, роботи і послуги, що враховуються при оплаті відповідних послуг; при цьому встановлення граничних розмірів плати населення за житло та комунальні послуги нижче федерального стандарту не може служити підставою для перерозподілу коштів). --- "*" Архів Верховного Суду Російської Федерації. Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 33. Ст. 4116. Верховний Суд Російської Федерації вказав, що згідно ст. 7 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" місцеве самоврядування здійснюється відповідно до Конституції Російської Федерації, названим Федеральним законом, іншими федеральними законами. В силу ст. 115 Конституції Російської Федерації Уряд Російської Федерації на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів, нормативних указів Президента Російської Федерації видає постанови і розпорядження, забезпечує їх виконання. Постанови і розпорядження Уряду Російської Федерації обов'язкові до виконання в Російській Федерації. Таким чином, постанови і розпорядження Уряду Російської Федерації обов'язкові для всіх підприємств і організацій, а також органів виконавчої влади і громадян, у тому числі й органів місцевого самоврядування. У зв'язку з чим суд першої інстанції правомірно відкинув доводи про те, що місцеве самоврядування в Російській Федерації здійснюється виключно відповідно до Конституції Російської Федерації і федеральними законами. Місцеве самоврядування в Російській Федерації відповідно до ст. 2 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р. - це визнається і гарантується Конституцією Російської Федерації самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через орган місцевого самоврядування питань місцевого значення. Відповідно до ст. 1 зазначеного Закону під питаннями місцевого значення розуміються питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Згідно ж п. 2 ст. 6 цього Закону до питань місцевого значення відносяться утримання та використання муніципального житлового фонду. Отже, комунальне обслуговування населення ставиться до питань, що входять до компетенції органів місцевого самоврядування. Статтею 30 Закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. передбачено право органів місцевого самоврядування відповідно до закону створювати муніципальні підприємства, визначати їх цілі та порядок діяльності, затверджувати статути, а також здійснювати регулювання цін і тарифів на їх продукцію . Відповідно до ст. 31 названого Закону органи місцевого самоврядування здійснюють регулювання цін і тарифів на продукцію (послуги) на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у муніципальній власності, затверджують їх статути, призначають і звільняють керівників. З питань, що не входять до компетенції органів місцевого самоврядування, згідно ст. 32 цього ж Закону їх відносини з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у муніципальній власності, а також з фізичними особами будуються на основі договору. Оскільки питання комунального обслуговування населення відносяться до питань місцевого значення, регулювання цін і тарифів на послуги, що надаються різним групам споживачів, у тому числі населенню, здійснюється органами місцевого самоврядування відповідно до ст. 31 вищевказаного Закону. Отже, надання оспорюваним пунктом Постанови Уряду Російської Федерації органам місцевого самоврядування права встановлення ставок і тарифів з урахуванням реалізації заходів щодо їх зниження в результаті виявлених необгрунтованих витрат нижче федерального стандарту узгоджується з вимогами ст. 15 Закону Російської Федерації "Про основи федеральної житлової політики" та прав громадян не порушує. Як видно, суди виходять з права органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення, але при цьому їх діяльність повинна узгоджуватися з владними рішеннями органів державної влади, в тому числі і виконавчої її гілки. Актуальним для більшості органів місцевого самоврядування поселень у світлі проведеної реформи є вирішення питань управління багатоквартирними будинками, встановлення вимог до утримання спільного майна власників приміщень у багатоквартирних будинках. На рівні муніципальних утворень у зв'язку з цим потрібне проведення серйозної роботи з підготовки та прийняття муніципальних нормативних актів, але орієнтири для їх прийняття мають бути задані і на федеральному рівні, і на рівні суб'єктів Російської Федерації. Перш за все, необхідна (на рівні Уряду Російської Федерації) розробка та прийняття комплексного нормативного правового акта про організацію управління багатоквартирними будинками, метою якого стане створення умов для здійснення управління багатоквартирними будинками відповідно до положень нового Житлового кодексу Російської Федерації, а також забезпечення прав громадян на участь в управлінні багатоквартирними будинками. Крім того, повинні бути врегульовані питання обліку житлової площі, питання, пов'язані з наданням та розподілом житлових субсидій, повинен бути розроблений і затверджений порядок встановлення нормативів споживання комунальних послуг. Слід зазначити, що серйозний крок у цьому напрямку вже було зроблено Урядом Російської Федерації - Постановою від 13 серпня 2006 р. N 491 було затверджено Правила утримання спільного майна в багатоквартирному будинку і Правила зміни розміру плати за утримання і ремонт житлового приміщення у разі надання послуг і виконання робіт з управління, утримання та ремонту спільного майна в багатоквартирному будинку неналежної якості та (або) з перервами, що перевищують встановлену тривалість "*". Але ряд проблем досі не вирішено. Насамперед потрібно створити спеціальний федеральний орган виконавчої влади, уповноважений здійснювати державне регулювання, контроль та нагляд у сфері пайового будівництва багатоквартирних будинків. Необхідно розробити і прийняти в якості правового акта Уряду Російської Федерації обов'язкові правила, які повинні виконуватися при укладенні та виконанні договору участі в пайовому будівництві. Необхідно визначити порядок виплати компенсації за рахунок скарбниці Російської Федерації за втрату права власності на житлове приміщення. Слід ввести правила регулювання тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу, тарифів на підключення до систем комунальної інфраструктури, а також надбавок до тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу та надбавок до тарифів для споживачів. Уряд повинен затвердити правила, якими слід керуватися при укладенні та виконанні публічних договорів, що укладаються при підключенні до систем комунальної інфраструктури. Повинні бути визначені умови діяльності організацій комунального комплексу, зміна яких впливає на вартість товарів і послуг цих організацій. Цю роботу, як видається, доцільно вести далі з урахуванням напрямів, запропонованих вищевикладеної концепцією реформи ЖКГ. --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 2006. N 34. Ст. 3680. Нормативна база, спрямована на вирішення названих проблем, повинна, як вже було зазначено, створюватися і на рівні муніципальних утворень. Необхідно вирішити і врегулювати питання, що стосуються можливостей перебудови приміщень, тобто проведення будівельних робіт, у тому числі робіт з реконструкції, переплануванні, переобладнанню в цілях зміни експлуатаційних властивостей приміщень. Слід розробити та прийняти нормативні акти, що регулюють процедуру надання керуючим організаціям бюджетних коштів на утримання та поточний ремонт спільного майна в багатоквартирних будинках. Для цього також мають бути введені стандарти оплати утримання та ремонту спільного майна власників приміщень у багатоквартирному будинку. Повинні бути затверджені у формі нормативного акта критерії оцінки діяльності керуючих організацій. Муніципальних утворень слід рекомендувати ведення реєстрів керуючих організацій (на федеральному рівні і рівні суб'єктів Російської Федерації органам місцевого самоврядування може бути надано методичну допомогу в даному питанні - може бути розроблений модельний муніципальний правовий акт про реєстр керуючих організацій муніципального освіти). Актуальною проблемою, пов'язаною з проведеною реформою, є питання про порядок передачі органам управління багатоквартирними будинками технічної, бухгалтерської та іншої документації на будинок; це стає особливо актуальним при зміні керуючої організації. Доцільно нормативне закріплення обов'язку власників приміщень багатоквартирних житлових будинків використовувати житлове приміщення відповідно до його призначення, не порушувати права і законні інтереси інших осіб, дбайливо ставитися до спільної власності, забезпечувати її збереження, дотримуватися правил користування та утримання багатоквартирного будинку та прилеглої до нього території, виконувати встановлені законодавством санітарно-гігієнічні, екологічні, архітектурно-містобудівні, протипожежні та експлуатаційні вимоги, нести витрати по утриманню та ремонту житла, своєчасно оплачувати фактично надані комунальні послуги. Невиконання даних обов'язків має вести до застосування заходів адміністративної та інших видів юридичної відповідальності (які повинні бути встановлені законом суб'єкта Російської Федерації - тут чітко видно необхідність взаємодії державної влади та місцевого самоврядування). Актуальним на даному етапі є надання методичної допомоги власникам багатоквартирних будинків. Зокрема, така допомога може бути надана органами місцевого самоврядування при розробці типового статуту товариства власників житла, рекомендацій щодо проведення загальних зборів власників приміщень у багатоквартирних будинках, примірного договору управління багатоквартирним будинком. В даний час норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" лише "злегка" стосуються всіх цих важливих питань муніципального господарювання, встановлюючи (а точніше кажучи - підтверджуючи) обов'язки муніципальних утворень з підтримання цієї сфери. Тим часом всі принципові засади розвитку муніципальної економіки повинні обов'язково знайти відображення в спеціальному федеральному законі. В іншому випадку неминуче продовжаться зловживання, і муніципальна економіка залишиться неефективною. Органи місцевого самоврядування наділені Законом 1995 правом передавати об'єкти муніципальної власності у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, відчужувати в установленому порядку, а також здійснювати з майном, що перебуває в муніципальній власності, інші угоди, визначати в договорах і угодах умови використання приватизованих або переданих в користування об'єктів. Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть в інтересах населення встановлювати умови використання земель, що у межах муніципального освіти. Порядок і умови приватизації муніципальної власності визначаються населенням безпосередньо або представницькими органами місцевого самоврядування самостійно. Закон 2003 закріплює це право тільки за представницьким органом місцевого самоврядування. Арбітражні суди активно розглядають економічні спори за участю органів місцевого самоврядування, і це підтверджує практика. Зокрема, Постанова Президії Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації від 12 жовтня 2004 р. N 7739/04 "*". Прокурор Новосибірської області звернувся до Арбітражного суду Новосибірської області із заявою про визнання нечинним п. 6.1 Положення про порядок здачі в оренду муніципального майна, що перебуває у власності м. Куйбишева, затвердженого рішенням Ради депутатів м. Куйбишева Новосибірської області від 25 лютого 2003 р. N 10 . Пунктом 6.1 Положення встановлено, що розмір орендної плати визначається постановою глави муніципального освіти "Місто Куйбишев" і може бути змінений в односторонньому порядку. Арбітражний суд першої інстанції при розгляді цієї справи виходив з того, що оспорюваний нормативний правовий акт органу місцевого самоврядування поширює свою дію на юридичних і фізичних осіб, а Федеральний закон від 28 липня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації "не містить критеріїв для віднесення справ про оскарження подібних актів до підвідомчості арбітражних судів, що виключає їх компетенцію в силу положень п. 1 ст. 29 і ч. 3 ст. 191 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації. Суд касаційної інстанції з таким обгрунтуванням і висновками погодився. Тим часом судовими інстанціями не враховано, що відповідно до п. 1 ст. 29 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації арбітражні суди розглядають в порядку адміністративного судочинства виникають з адміністративних та інших публічних правовідносин економічні суперечки і інші справи, пов'язані із здійсненням організаціями та громадянами підприємницької та іншої економічної діяльності, у тому числі справи про оскарження нормативних правових актів, які зачіпають права і законні інтереси заявника в сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, якщо федеральним законом їх розгляд віднесено до компетенції арбітражного суду. Згідно ст. 52 Федерального закону від 28 липня 1995 р. N 154-ФЗ рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, рішення і дії (бездіяльність) органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені до суду або арбітражного суду у встановленому законом порядку. Названий Закон, по суті, встановив, що до компетенції арбітражних судів віднесено розгляд заяв про визнання нечинними правових актів, прийнятих органами місцевого самоврядування, в тому числі і нормативних правових актів, якщо таку заяву подано організацією або громадянином, які вважають, що оспорюваний нормативний правовий акт порушує права і законні інтереси організацій чи громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. Оспорюване прокурором Положення є нормативним правовим актом, що зачіпають права і законні інтереси юридичних осіб та громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. Таким чином, суди дійшли помилкового висновку про непідвідомчість даної справи арбітражному суду. Наведений приклад чітко показує, що судова влада грає дуже істотну роль в моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. --- "*" Архів Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації. Архів адміністрації м. Куйбишева. Управління органів місцевого самоврядування об'єктами муніципальної власності дозволяє або отримувати доходи від неї, або вимагає твори витрат. Пункт 1 ст. 215 Цивільного кодексу Російської Федерації оголошує суб'єктами права муніципальної власності міські, сільські поселення та інші муніципальні освіти. На основі цієї норми можна зробити наступні висновки. По-перше, суб'єктами муніципальної власності є різні муніципальні освіти в цілому, а не їх органи місцевого самоврядування. По-друге, муніципальна власність не є різновидом державної, так як її суб'єкти не є державними утвореннями. Однак вона відноситься до публічної, а не до приватної власності, оскільки її суб'єкти - муніципальні освіти - є публічно-правові освіти: "Як політичне явище, різновид публічної влади місцеве самоврядування можна аналізувати як певну сукупність публічно-правових відносин. Це відносини, які виникають в результаті організації місцевого самоврядування як інституту народовладдя або у зв'язку з організацією представницьких і виконавчо-розпорядчих органів місцевого самоврядування, а також діяльністю депутата представницького органу місцевого самоврядування, голови місцевого самоврядування (муніципального утворення) та інших виборних посадових осіб і муніципальних службовців. Такі відносини пов'язані із здійсненням предметів ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації в галузі місцевого самоврядування, а також з передачею повноважень з рівня Російської Федерації і її суб'єктів на муніципальний рівень. Вони виникають у процесі взаємодії муніципальних утворень на рівні регіону, держави та міждержавних утворень та ін Публічно -правові відносини, як правило, регулюються федеральними та регіональними актами. Але і в актах місцевого самоврядування значну питому вагу займають рішення, що визначають владне (панівне) вплив суб'єктів муніципально-правових відносин. Основний акцент в них, безумовно, робиться на впливі органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (в межах власної компетенції) на організацію життєдіяльності місцевого співтовариства, діяльність господарюючих суб'єктів на території муніципального освіти "" * ". --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 69. Від імені відповідного муніципального освіти його правомочності відповідно до своєї компетенції можуть здійснювати відповідно до ст. 125 та ч. 2 ст. 215 Цивільного кодексу Російської Федерації органи місцевого самоврядування, але це не робить їх власниками відповідного майна. Як і органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть виступати в майновому обороті як самостійних юридичних осіб - муніципальних установ, що володіють самостійним речовим правом оперативного управління на закріплене за ними майно (ст. 296). Частиною цього майна - грошовими коштами - вони будуть відповідати за своїми зобов'язаннями "*". При здійсненні ними правомочностей власника - муніципального освіти - вони отримують можливість розпоряджатися майном цього муніципального освіти, що становить його скарбницю. І саме майно скарбниці, в першу чергу кошти відповідного бюджету, складають базу самостійної майнової відповідальності такого муніципального (публічного) власника за його боргами . --- "*" Коментар частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації. М., 1996. С. 277. Там же. С. 278. У суб'єктах Російської Федерації до теперішнього часу був прийнятий цілий комплекс правових актів, що закріпив державне регулювання відносин власності на рівні регіону. До правових актів суб'єктів Російської Федерації, що регулює відносини власності, належать закони, що визначають порядок формування муніципальної власності, управління та розпорядження нею, закони, що регулюють порядок передачі об'єктів власності суб'єктів Російської Федерації в інші форми власності (у тому числі за допомогою приватизації), закони, що розмежовують власність, в тому числі муніципальну, та ін З моменту вступу нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в силу всі ці акти необхідно буде скасувати, оскільки, як уже зазначалося, суб'єкти Федерації вправі будуть здійснювати регулювання місцевого самоврядування лише з тих питань, які прямо вказані в новому Федеральному законі. А право регулювати питання управління муніципальної власністю новий Закон суб'єктам Російської Федерації не надає. У новому Законі визначено загальні принципи володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю. Так, органам місцевого самоврядування надано право прийняття нормативних актів з питань володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю безпосередньо на основі норм Конституції Російської Федерації і федеральних законів, тобто минаючи рівень суб'єктів Російської Федерації. Органи місцевого самоврядування мають право передавати муніципальне майно у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, органам державної влади Російської Федерації (органам державної влади суб'єкта Російської Федерації) і органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, відчужувати, здійснювати інші угоди на підставі тільки лише федеральних законів. Порядок та умови приватизації муніципального майна визначаються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральних законів. Органи місцевого самоврядування можуть створювати муніципальні підприємства та установи, брати участь у створенні господарських товариств, у тому числі міжмуніципальний, необхідних для здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення. Органи місцевого самоврядування визначають цілі, умови і порядок діяльності муніципальних підприємств і установ, затверджують їх статути, призначають на посаду і звільняють з посади керівників даних підприємств та установ, заслуховують звіти про їх діяльність у порядку, передбаченому статутом муніципального освіти. Відповідно до законодавства органи місцевого самоврядування мають право виступати замовником на виконання робіт з благоустрою території муніципального освіти, комунальному обслуговуванню населення, будівництва та ремонту об'єктів соціальної інфраструктури, виробництву продукції, наданню послуг, необхідних для задоволення побутових та соціально-культурних потреб населення відповідної території, на виконання інших робіт з використанням передбачених для цього власних матеріальних і фінансових коштів. Такого роду дії муніципальних утворень називаються муніципальним замовленням. Однак з точки зору муніципального права під муніципальним замовленням слід розуміти систему взаємовідносин між замовником (муніципальним освітою, персоніфікованим у вигляді конкретного органу місцевого самоврядування) та виконавцем (постачальником, підрядником) муніципального замовлення, що виникають при поставках товарів, виконанні робіт та наданні послуг з метою забезпечення муніципальних потреб, передбачених у складі витрат місцевого бюджету. Крім "вузьких" цілей, тобто власне виконання робіт (надання послуг) конкретного виду, муніципальне замовлення сприяє вирішенню і більш широкого кола завдань: розвитку конкуренції в муніципальній освіті, забезпечення ефективності та відкритості процесу витрачання коштів місцевого бюджету, сприяння зайнятості населення, розвитку демократичних засад в економіці. Розміщення муніципального замовлення здійснюється шляхом проведення тендерів або іншими способами, обумовленими чинним законодавством, наприклад підбором виконавця для виконання муніципального контракту. Муніципальні потреби можуть бути різними, в загальному вигляді їх можна визначити як невосполненной потреби у продукції для нормального функціонування та розвитку об'єктів житлово-комунального господарства муніципального освіти, соціальної сфери, інженерної та транспортної інфраструктури, діяльності органів місцевого самоврядування. Оскільки в даній сфері органи місцевого самоврядування можуть виступати і як суб'єкт публічного права (визначення муніципальних потреб), і як суб'єкт приватного права (цивільно-правові відносини з приводу розміщення та оплати муніципальної позики), видається особливо важливою необхідність здійснення державного контролю за їх діяльністю - такий збіг функцій веде до ряду можливих зловживань і на стадії визначення потреб, і на стадії оцінки витрат, і на стадії визначення переможця тендера і т.д. Органи, які контролюють дотримання законності, повинні виявляти подібні випадки і припиняти їх. Не менш важливими в даному випадку є і форми громадського контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У ряді муніципальних утворень діяльність з розміщення виконавчим органом місцевого самоврядування муніципальних замовлень контролюється спеціальним незалежним органом, наприклад наглядовою радою. Така рада, як правило, є постійно діючим органом, він створюється рішенням представницького органу місцевого самоврядування для колегіального розгляду, контролю та вироблення рішень з питань створення ефективної системи муніципального замовлення та витрачання коштів бюджету муніципального освіти. Рада має право залучати до своєї роботи незалежних експертів, отримувати у виконавчому органі місцевого самоврядування муніципального освіти та її структурних підрозділах відомості та матеріали, що відносяться до компетенції Ради, вносити пропозиції з питань формування муніципального замовлення для розгляду на засіданнях представницького органу місцевого самоврядування, брати участь у роботі конкурсної комісії. Муніципальний замовлення фінансується в порядку, передбаченому спеціальним нормативним актом муніципального освіти. І в ряді випадків пробельность федерального законодавства не дозволяє органам державного контролю ефективно перевіряти законність нормативних правових актів. Так, у доповіді Генерального прокурора Російської Федерації від 18 січня 2005 р. "Про стан законності та правопорядку в Російській Федерації в 2004 році" було відзначено, що "чинне законодавство не містить обов'язку органів місцевого самоврядування вести реєстр прийнятих, змінених, а також скасованих нормативних правових актів. Ця обставина не тільки перешкоджає реалізації громадянами на території конкретного муніципального освіти своїх прав, а й сприяє тиражуванню правових помилок новопризначеними або обраними посадовими особами, які не знають про акти, прийнятих їх попередниками. Не випадково за останні три роки прокурорам довелося опротестувати і оскаржити майже 3,5 тис. актів, виданих з порушенням закону "" * ". --- "*" Архів Генеральної прокуратури Російської Федерації. В умовах ринку соціально-економічний розвиток муніципальних утворень багато в чому залежить тепер не від центру і не від регіональної влади, а від власних ресурсів муніципальних утворень. Зросла економічна самостійність муніципальних утворень дає можливість для прояву більшої ініціативи органам місцевого самоврядування, хоча при цьому і покладає на них велику відповідальність за проведену на території муніципального освіти економічну політику. Один з напрямків вирішення проблеми дефіциту місцевих бюджетів, реалізації місцевих інвестиційних програм, ослаблення залежності муніципального освіти від дотацій федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Федерації - випуск муніципальних позик. Муніципальна позика - це залучення фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування у разі дефіциту місцевого бюджету або на позабюджетні мети за допомогою боргових цінних паперів. Муніципальна позика, таким чином, здійснюється за допомогою випуску і продажу муніципальних цінних паперів, як правило, облігацій, в яких міститься зобов'язання муніципального освіти через певний термін при настанні певної умови (або без цього) виплатити певну грошову суму або надати якесь матеріальне благо. Шляхом емісії (випуску) таких цінних паперів органи місцевого самоврядування залучають додаткові фінансові ресурси. Вони можуть бути використані для тимчасового наповнення місцевого бюджету відсутніми засобами, для кредитування різних муніципальних програм і т.п. Слід зазначити, що отримання прибутку зазвичай не є метою муніципальної позики. Не можна не відзначити, що в сучасній Росії такий спосіб поповнення місцевого бюджету, як муніципальний позику, до цих пір знаходиться в стадії зародження, або, точніше, відродження, оскільки раніше, в дореволюційній Росії він широко використовувався в практиці російських муніципалітетів. За допомогою муніципальної позики фінансові ресурси залучаються на порівняно сприятливих умовах, оскільки ставка прибутковості по ним зазвичай невисока, а термін обігу, як правило, тривалий. Виконавчий орган місцевого самоврядування або його спеціальний структурний підрозділ контролює ефективність і цільовий характер використання залучених коштів. При вирішенні питання про випуск муніципальної позики найбільш важливим є визначення його "вартості", тобто того, скільки орган місцевого самоврядування повинен буде заплатити за залучення ресурсів (у вигляді відсотків, наприклад). Цілі, для яких випускаються муніципальні позики, можуть бути різними. Найчастіше до цього способу органи місцевого самоврядування змушені вдаватися зважаючи тимчасового дефіциту бюджету, наприклад у зв'язку з необхідністю авансових виплат сільгоспвиробникам, оплати "північного завезення" і т.п. Інший випадок - необхідність погашення раніше розміщеного муніципальної позики. Досить часто муніципальні позики випускаються з метою фінансування інвестиційних програм і проектів муніципального освіти, наприклад програми житлового будівництва або реконструкції автодоріг. Практика показує, що в муніципальних утвореннях не виданих комплексні акти, що регулюють питання проведення муніципальних позик. Як правило, по кожному випадку, тобто під кожен окремий муніципальну позику, розробляється спеціальна нормативна база. Проблеми, які можуть виникнути в даній сфері, пов'язані, як і у випадку з муніципальною позикою, з тим фактом, що в рамках даного інституту знову перетинаються публічно-правові та приватноправові функції місцевого самоврядування. Тому велика можливість зловживань і звідси гостро необхідний державний контроль за діями і рішеннями органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Слід пам'ятати і про те, що відповідальність за своїми зобов'язаннями муніципальне утворення несе всім своїм майном, насамперед коштами бюджету. Тому соціальна ціна невірних дій у цій галузі є вкрай високою, і в силу цього представляється необхідним встановити механізми не тільки наступного державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо залучення муніципальних позик, але й елементи попереднього контролю, зокрема, обов'язковість узгодження позик з органами державної влади суб'єктів Федерації, обов'язковість отримання висновку компетентних фінансових органів і (можливо) незалежних експертів (аудиторів). Як видається, найбільш суттєві питання, що стосуються можливості залучення муніципальних позик, повинні регулюватися на рівні закону, а не виключно на рівні муніципального правового акту. Крім того, можливість запозичень для муніципальних утворень зараз законодавчо обмежена: муніципальні позики можуть бути тільки внутрішніми. Представляється, що серйозні інвестиції можуть бути залучені в муніципальну економіку лише за умови отримання муніципальними утвореннями доступу на міжнародний ринок запозичень. Ефективність такого підходу підтверджена і міжнародним досвідом: органи місцевого самоврядування багатьох західних країн, наприклад Франції або Нідерландів, мають (практично нічим не обмежене) право залучення зовнішніх інвестиційних позик. Але при цьому органи державної влади, безумовно, повинні мати у своєму розпорядженні ефективні механізми контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування у цій сфері. --- "*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. С. 164. Загалом, слід зазначити, що вбудовування місцевого самоврядування у державну владу супроводжується певним розширенням повноважень органів місцевого самоврядування в галузі управління власністю. На цей факт, зокрема, вказував Президент Російської Федерації: "Дуже важливо, щоб у місцевого самоврядування була можливість створювати власні джерела формування бюджету за рахунок розвитку малого бізнесу, ефективного використання земель, іншої нерухомості" "*". Такий підхід пояснюється тим, що органам місцевого самоврядування, крім власних господарських питань, доводиться вирішувати і покладені на них завдання, пов'язані з реалізацією економічної політики держави. Разом з тим органи державної влади явно прагнуть запобігти можливість того, що ресурси, що надаються органам місцевого самоврядування для вирішення питань державного значення, будуть використовуватися ними в інших цілях. Саме тому новий Федеральний закон вводить різні за цільовим призначенням види муніципального майна і робить спробу детального визначення переліків муніципального майна. Проте здійснення правового регулювання у зазначеній формі означає, що держава на даний момент не ставить перед собою завдання повного поглинання місцевого самоврядування, повного його підпорядкування державним потребам. Як було показано вище, у органів місцевого самоврядування залишається достатня кількість ресурсів і можливостей для вирішення місцевих господарських проблем. Крім того, регулювання подібного роду створює і певні гарантії для органів місцевого самоврядування, створюючи бар'єри, що перешкоджають органам державної влади вимагати від органів місцевого самоврядування виконання делегованих державних повноважень за рахунок муніципальних ресурсів. --- "*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002 N 71. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Економічна основа місцевого самоврядування" |
||
|
||