ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 2. Фінансові ресурси муніципальних утворень

За справедливим зауваженням Президента Російської Федерації, "великою проблемою місцевого самоврядування залишається недостатність його власної доходної бази. Але саме з місцевих органів влади населення запитує і за виконання федеральних законів, таких як Закон про ветеранах, і за роботу житлово-комунального господарства, і за дуже багато чого, багато чого іншого "" * ". Сукупність місцевих фінансових ресурсів утворює фінансову основу місцевого самоврядування. А як інститут муніципального права фінансова основа місцевого самоврядування являє собою сукупність правових норм, що регулюють порядок і процедуру утворення, розподілу і використання місцевих коштів.
--------------------------------
"*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002 N 71.
Як вже зазначалося, муніципальне право - це похідне утворення, що виникло в результаті розвитку місцевого самоврядування та законодавства про нього, відокремилися дані норми в самостійну галузь. До особливостей правових інститутів, до числа яких належить і інститут фінансової основи місцевого самоврядування, що формують такі похідні галузі, відноситься те, що дані інститути є похідними від інститутів основних галузей права. Так, інститут фінансової основи місцевого самоврядування є похідним від правових інститутів, що регулюють фінансову систему держави, що існують у рамках фінансового права. Виділення інституту фінансової основи місцевого самоврядування (виходячи з розмежування суспільних відносин у Конституції Російської Федерації) слід проводити за рівнем регулювання суспільних відносин. Так, правові інститути, що діють в рамках фінансової системи у фінансовому праві, регулюють відносини, що складаються у сфері фінансів на рівні держави та її органів, а інститут фінансової основи місцевого самоврядування регулює лише фінансові правовідносини, що виникають у рамках муніципального освіти.
Фінансова основа місцевого самоврядування може розглядатися як інститут муніципального права з наступних причин. Правовий інститут - це система взаємопов'язаних норм, що регулюють відносно самостійну сукупність суспільних відносин або які-небудь їх компоненти, властивості. В якості юридичних критеріїв відокремлення фінансової основи місцевого самоврядування в окремий правовий інститут муніципального права можуть служити три ознаки. По-перше, це подібність, однорідність правових відносин, регульованих нормами фінансового права на рівні місцевого самоврядування. Як цілісне утворення даний правовий інститут характеризується єдністю змісту, яке виражається в східних загальних положеннях та категоріях, зокрема використовуваних у Федеральних законах "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р. і 2003 р. і Федеральному законі "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації "1997 р., а також в законах суб'єктів Російської Федерації. По-друге, це всебічність регулювання суспільних відносин, що існують в рамках даного інституту. Складові його норми є дефінітивного, управомочивающими, зобов'язуючими, заборонними та іншими і в комплексі забезпечують повноту правового регулювання відповідної групи суспільних відносин. По-третє, це формальне відокремлення норм, що утворюють інститут фінансової основи місцевого самоврядування в главах, розділах, частинах та інших структурних одиницях законів та інших нормативно-правових актів.
Необхідно відзначити, що інститут фінансової основи місцевого самоврядування є складним правовим утворенням, що належать до числа найбільш важливих в галузі муніципального права. Разом з тим трактування поняття правового інституту неоднозначна в теорії права. Воно може застосовуватися і до складних правових утворень, і до досить вузьким групам однорідних, близьких за змістом норм. Головним критерієм об'єднання норм в правовий інститут виступає ознака однорідності сфери регульованих ними суспільних відносин, спільна для них правова специфіка. Тому можна стверджувати, що інститут фінансової основи місцевого самоврядування складається з ряду більш простих інститутів муніципального права, таких як інститут бюджетного устрою і бюджетного процесу, інститут місцевої податкової системи, інститут гарантій фінансових прав органів місцевого самоврядування та ін галузей російського права відомі подібні комплексні, складові інститути. Так, в якості конституційно-правового інституту розглядаються норми, що встановлюють правовий статус законодавчої влади. Але одночасно в теорії конституційного права говорять і про інститут законодавчого процесу, хоча складові його норми є складовою частиною інституту законодавчої влади.
Термін "бюджет" вживається у двох значеннях. З одного боку, це економічна категорія, а з іншого - правова. Бюджет як економічна категорія має також дві сторони - матеріальну і соціальну. З матеріального боку бюджет являє собою централізований фонд грошових коштів (відповідно місцевий бюджет - це місцевий фонд грошових коштів), а з соціальної - це система економічних відносин, пов'язана із збиранням та використанням централізованого фонду грошових коштів. З правової точки зору місцевий бюджет є основним нормативним актом муніципального освіти, що дозволяє й яка стверджує витрачання грошових коштів.
Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних джерел доходів і правом визначати напрями їх використання і витрачання. Власні дохідні джерела бюджетів - це, в основному, закріплені законом дохідні джерела і відрахування по регулюючим дохідних джерел. Але реальну незалежність бюджету можуть гарантувати тільки закріплені доходи, так як вони встановлюються на тривалий термін. Регулюючі ж доходи періодично (як правило, один раз на рік) переглядаються органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і можуть змінюватися в будь-яку сторону шляхом підвищення або зниження нормативів відрахувань до бюджету суб'єкта Російської Федерації. В даний час у місцевих бюджетах зберігається низький рівень власних, закріплених за ними доходів. Як і раніше переважають відрахування від регулюючих доходів, нормативи за якими можуть щорічно змінюватися, а це не забезпечує стійкість взаємин між бюджетами різних рівнів. На це звернув увагу і Президент Російської Федерації: "Державна влада, враховуючи видаткові повноваження муніципалітетів, могла б забезпечити їм довгострокові нормативи відрахування від регулюючих податків" "*".
--------------------------------
"*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002 N 71.
Таким чином, незважаючи на законодавче визначення бюджетної самостійності муніципальних утворень, реально власними бюджетними ресурсами вони майже не володіють, насамперед через недотримання органами державної влади суб'єктів Російської Федерації вимог законодавства. Для створення дійсно самостійної системи місцевих бюджетів необхідно створити правовий механізм реалізації цього принципу, систему федеральних гарантій їх виконання, які повинні бути підкріплені можливістю відповідальності як дисциплінарної - стосовно посадових осіб, винних у прийнятті неправомірних рішень, так і матеріальної - коштами бюджету - за невиконання приписів закону.
Стаття 52 нового Федерального закону встановлює, що кожне муніципальне утворення має власний бюджет. Бюджет муніципального району та зведення бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, складають консолідований бюджет муніципального району. У якості складової частини бюджетів поселень можуть бути передбачені кошторису доходів і витрат окремих населених пунктів, які не є поселеннями. Порядок розробки, затвердження та виконання зазначених кошторисів визначається органами місцевого самоврядування відповідних поселень самостійно. Ці положення відтворюють і норми нової редакції Бюджетного кодексу "*". Не можна не відзначити декларативність даних положень. Як показує практика, недостатньо просто "проголосити" самостійність місцевого бюджету для того, щоб вона виникла на практиці. Недостатньо просто назвати ряд доходних джерел, щоб дійсно сформувати реальний місцевий бюджет: необхідний фінансовий аналіз - в різних муніципальних утвореннях різне значення мають джерела доходів: наприклад, ринкова вартість нерухомості в муніципальних утвореннях Московської області та за полярним колом відрізняється в тисячі разів. Очевидно, що в такій ситуації і надходження від податку на нерухомість (проект Федерального закону про внесення змін до Податкового кодексу Російської Федерації передбачає визначення ставки податку на підставі ринкової вартості майна) до місцевих бюджетів будуть відрізнятися в десятки, а то й сотні разів.
--------------------------------
"*" Див: Федеральний закон від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин" / / Парламентська газета. 25 серпня 2004 N 155 - 156.
Органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати збалансованість місцевих бюджетів та дотримання встановлених федеральними законами вимог до регулювання бюджетних правовідносин, здійснення бюджетного процесу, розмірами дефіциту місцевих бюджетів, рівня і складу муніципального боргу, виконання бюджетних і боргових зобов'язань муніципальних утворень . Видається, що і дані вимоги Закону можуть виконуватися досить формально: "на папері" можна "зрівняти" доходи і видатки бюджету, але на практиці це може призвести до того, що ряд найважливіших питань місцевого значення не буде профінансований.
Формування, затвердження, виконання місцевого бюджету та контроль за його виконанням здійснюються органами місцевого самоврядування самостійно з дотриманням вимог, встановлених Бюджетним кодексом Російської Федерації і новим Федеральним законом, а також прийнятими відповідно до них законами суб'єктів Російської Федерації. Однак забезпечення даної самостійності проблематично: так, норми Федерального закону 2003 вимагають, щоб органи місцевого самоврядування в порядку, встановленому федеральними законами та прийнятими відповідно до них іншими нормативними правовими актами Російської Федерації, представляли у федеральні органи державної влади та (або) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації звіти про виконання місцевих бюджетів. Самостійність не може поєднуватися з підзвітністю. Якщо орган місцевого самоврядування підзвітний, значить, він не самостійний, значить, його звіт може бути не затверджений, і, як наслідок, на орган місцевого самоврядування може бути покладена відповідальність. І саме такі механізми містить новий Федеральний закон. Причому наявність даних механізмів слід визнати виправданим. Розвинене місцеве самоврядування передбачає широкий громадський контроль за витрачанням публічних коштів. Так, наприклад, у Великобританії звіти про виконання місцевих бюджетів офіційно опубліковуються і будь-який житель британського муніципалітету має право звернутися і отримати вичерпну інформацію з приводу будь-яких витрат, вироблених з місцевого бюджету. Очевидно, що в таких умовах контроль держави за місцевим самоврядуванням може бути мінімальний. І проте Великобританія від нього не відмовляється. Механізм так званого контролю урядових органів охоплює дуже істотну частину питань витрачання коштів місцевих бюджетів: структурні плани, інвестиційні програми і т.д. Причому контроль носить попередній характер: для витрачання коштів місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування повинні отримати попереднє схвалення відповідного міністра "*".
--------------------------------
"*" Див про це: Харлоф Е. Місцеві органи влади в Європі: Пер. з англ. М., 1992.
Структура місцевого бюджету складається з двох елементів - статей доходу і статей витрати. Власні фінансові ресурси місцевого самоврядування та надійшли грошові кошти з вищих бюджетів акумулюються в дохідних статтях бюджету. У місцевих бюджетах окремо передбачаються доходи, що направляються на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, та субвенції, надані для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, а також здійснюються за рахунок зазначених доходів і субвенцій відповідні видатки місцевих бюджетів.
Власні доходи муніципалітетів за ознакою техніки утворення можуть бути розділені на публічно-правові та приватноправові. До публічно-правовим відносяться доходи, отримані адміністративним шляхом: місцеві податки, збори та штрафи. Приватноправовими доходами є надходження, отримані муніципальним освітою як суб'єктом ринкових, цивільно-правових відносин. У цю групу входять кошти, виручені від приватизації муніципального майна, від здачі муніципального майна в оренду, від місцевих позик і лотерей, від зовнішньоекономічної діяльності, дивіденди від муніципальної частки в статутному капіталі підприємств і організацій.
  У новому Федеральному законі з'явилася стаття, яка перераховує всі можливі види власних доходів бюджетів муніципальних утворень. Частина 1 ст. 55 відносить до них:
  1) кошти самооподаткування громадян;
  2) доходи від місцевих податків і зборів;
  3) доходи від регіональних податків і зборів;
  4) доходи від федеральних податків і зборів;
  5) безоплатні перерахування з бюджетів інших рівнів, включаючи дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень, інші кошти фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів;
  6) доходи від майна, що знаходиться в муніципальній власності;
  7) частину прибутку муніципальних підприємств, що залишається після сплати податків і зборів та здійснення інших обов'язкових платежів, в розмірах, що встановлюються нормативними правовими актами представницьких органів муніципального освіти, і частина доходів від надання органами місцевого самоврядування та муніципальними установами платних послуг, що залишається після сплати податків та зборів;
  8) штрафи, встановлення яких у відповідності з федеральним законом віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування;
  9) добровільні пожертвування;
  10) інші надходження відповідно до федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації і рішеннями органів місцевого самоврядування.
  Найважливішим джерелом доходів місцевого бюджету повинні стати місцеві податки, право встановлення яких органами місцевого самоврядування закріплено в Конституції Російської Федерації. Розглядаючи податки як інструмент економічної політики, необхідно відзначити, що їх вплив на економічне зростання може стати обернено пропорційним їх ролі як джерела доходу, у разі якщо в муніципальному освіту буде проводитися політика екстенсивного збільшення податкового тягаря. У цій сфері дієвим інструментом, що безпосередньо впливають на стимулювання економічного розвитку території, є визначення ставок податків і зборів, що справляються на території муніципального освіти. З одного боку, чим нижче ці ставки, тим більш ефективно розвивається економіка муніципального освіти, але, з іншого боку, гострі соціальні проблеми, які потребують негайного фінансування, часто змушують органи місцевого самоврядування збільшувати розміри ставок. Встановлюються ставки місцевих податків шляхом прийняття рішення представницьким органом місцевого самоврядування.
  Відповідно до ч. 4 ст. 12 Податкового кодексу Російської Федерації місцевими визнаються податки і збори, що встановлюються Кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування, що вводяться в дію відповідно до Кодексу нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування і обов'язкові до сплати на територіях відповідних муніципальних утворень. Місцеві податки і збори в містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі встановлюються і вводяться в дію законами даних суб'єктів Російської Федерації. При встановленні місцевого податку представницькими органами місцевого самоврядування в нормативних правових актах визначаються наступні елементи оподаткування: податкові ставки в межах, встановлених Кодексом, порядок і терміни сплати податку, а також форми звітності з цього місцевого податку. Інші елементи оподаткування можуть встановлюватися виключно Податковим кодексом Російської Федерації. Таким чином, органи місцевого самоврядування жорстко обмежені в праві встановлення та зміни ставок місцевих податків.
  Позитивна сторона такого підходу пов'язана з охороною прав громадянина, чітким визначенням рамок конституційно встановленої обов'язку сплачувати податки. Дані обмеження покликані забезпечити єдність податкової системи на всій території Російської Федерації. У цьому також полягає заслуга проекту Податкового кодексу. Негативна ж сторона такого рішення полягає в тому, що місцеві бюджети будуть позбавлені додаткових доходних джерел, скоротиться податкова база, кошти місцевих бюджетів зменшаться.
  Одним з найдієвіших інструментів стимулювання розвитку економіки є податкові пільги. Податкова політика в цій її частині має бути ув'язана з прогнозами соціально-економічного розвитку та програмами соціально-економічного розвитку муніципального освіти. Норми Податкового кодексу закріплюють, що при встановленні місцевого податку представницькими органами місцевого самоврядування можуть також передбачатися податкові пільги та підстави для їх використання платником податків.
  Згідно ст. 15 Податкового кодексу до місцевих податків і зборів належать тільки земельний податок і податок на майно фізичних осіб. При цьому норми Бюджетного кодексу Російської Федерації містять спеціальні положення, що регулюють порядок зарахування податкових та інших доходів до бюджетів муніципальних утворень. Зарахування тих чи інших податків залежить від виду муніципального освіти. Так, до бюджетів поселень зараховується 100% земельного податку та 100% податку на майно фізичних осіб. Крім того, поселення отримують відрахування від федеральних податків: 10% податку на доходи фізичних осіб, 30% єдиного сільськогосподарського податку. До розмежування державної власності на землю поселення зараховують до своїх бюджетів всі доходи від продажу і передачі в оренду перебувають у державній власності земельних ділянок, розташованих в межах поселень і призначених для цілей житлового будівництва. Як вже зазначалося, поселення також вправі отримувати відрахування від регіональних податків відповідно до законодавства суб'єктів Російської Федерації.
  Муніципальні райони отримують у свої бюджети 100% земельного податку та податку на майно фізичних осіб, що стягуються на межселенних територіях, 20% федерального податку на доходи фізичних осіб, 90% єдиного федерального податку на поставлений дохід для окремих видів діяльності, 30% єдиного федерального сільськогосподарського податку , 100% державного мита за вчинення цілого ряду дій, наприклад за нотаріальне завірення документів, за розгляд справ судами загальної юрисдикції і т.д. Також до бюджетів муніципальних районів зараховується 40% плати за негативний вплив на навколишнє середовище. До розмежування державної власності на землю райони зараховують до своїх бюджетів всі доходи від продажу і передачі в оренду перебувають у державній власності земельних ділянок, розташованих на межселенних територіях і призначених для цілей житлового будівництва. Муніципальні райони вправі отримувати і відрахування від регіональних податків відповідно до законодавства суб'єктів Російської Федерації. Особливо слід відзначити, що норми ст. 63 Бюджетного кодексу дозволяють муніципальним районам розподіляти доходи своїх бюджетів між поселеннями. При цьому повинні бути дотримані наступні умови: відрахування повинні бути єдиними для всіх поселень, розташованих на території муніципального району, і нормативний акт, яким вони вводяться, повинен мати безстроковий характер дії (хоча право змінити або скасувати його в органів місцевого самоврядування муніципального району не вилучається ). Нарешті, міські округи отримують і податкові доходи, що зараховуються до бюджетів поселень, і доходи, що зараховуються до бюджетів муніципальних районів.
  Частина 6 ст. 12 Кодексу закріплює, що не можуть встановлюватися будь-які місцеві податки чи збори, не передбачені Податковим кодексом. Ця норма, таким чином, істотно обмежує закріплене ст. 132 Конституції Російської Федерації право органів місцевого самоврядування самостійно встановлювати місцеві податки.
  Дане обмеження в цілому слід підтримати, оскільки з ст. 57 Конституції Російської Федерації випливає принцип рівноправності платників податків і, на думку окремих дослідників, принцип встановлення податків тільки законом.
  Для забезпечення ефективного надходження коштів від збору місцевих податків до бюджетів муніципальних утворень Федеральний закон "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" надав органам місцевого самоврядування право створювати муніципальну податкову службу. Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації в інформаційному листі від 20 жовтня 1997 р. N С5-7/ОЗ-703 "Про Федеральному законі" Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації "звернув увагу на те, що відповідно до ст. 14 Федерального закону зазначена муніципальна податкова служба може створюватися лише за рахунок коштів місцевого бюджету і тільки для збору місцевих податків. Крім того, діяльність органів муніципальної податкової служби має здійснюватися відповідно до Закону Російської Федерації від 21 березня 1991 р. N 943-1 "Про податкові органи Російської Федерації "" * "в частині, що відноситься до предметів відання місцевого самоврядування. Як відомо, Федеральний закон" Про фінансові основи місцевого самоврядування "припиняє свою дію з 1 січня 2009 р. (характеризуючи цей Закон, В.С. Мокрий дуже вірно помітив, що "названий Федеральний закон практично залишився як би" непоміченим "для застосування" ), і це означає, що муніципальні податкові служби можуть виявитися "поза правового поля". Однак це не означає, що дані служби в тих муніципальних утвореннях, де вони створені, повинні припинити своє існування. Оскільки норми Федерального закону 2003 дозволяють органам місцевого самоврядування створювати будь спеціалізовані органи, які вирішують питання місцевого значення, в тому числі й у фінансовій сфері, необхідно на рівні суб'єктів Російської Федерації розробити відповідні закони, і на їх базі органи місцевого самоврядування будуть приймати власні нормативні акти, на підставі яких дані служби зможуть функціонувати.
  --------------------------------
  "*" Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1991. N 15. Ст. 492; Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1992. N 33. Ст. 1912; N 34. Ст. 1966; 1993. N 12. Ст. 429; Відомості Верховної Ради України. 1999. N 28. Ст. 3484; 2002. N 1. Ст. 2; 2003. N 21. Ст. 1957.
   Мокрий В.С. Місцеве самоврядування: шляхи становлення і розвитку / / Журнал російського права. 2002. N 10.
  В даний час процес реформування податкової системи Російської Федерації, в тому числі і місцевої податкової системи, триває, і він ще далекий від повного завершення. Після прийняття Конституції Російської Федерації в 1993 р. проблема реформування податкової системи безпосередньо пов'язується із становленням місцевого самоврядування в Росії. Питання про особливості правового регулювання місцевого оподаткування представляється в даний час одним з найбільш актуальних "*". У зв'язку з цим, досвід функціонування існуючої податкової системи дозволяє виділити основні проблеми, що виникають при встановленні і стягуванні місцевих податків і зборів.
  --------------------------------
  "*" Кочергіна М.Е. Про особливості правового регулювання місцевого оподаткування та про податкові правах місцевого самоврядування / / Основи діяльності місцевого самоврядування в Московській області. М., 1997. С. 80.
  Ні в одній країні світу місцеве оподаткування не є повністю автономним, інакше можуть виникнути штучні бар'єри, які не сприяють конституційному принципу дотримання єдиного економічного простору. При формуванні нормативно-правової основи місцевого оподаткування повинні враховуватися такі моменти, що грунтуються на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування та досвіді фінансової діяльності місцевого самоврядування в інших країнах.
  1. Місцеве оподаткування завжди в тій чи іншій мірі має перебувати під державним контролем з метою встановлення можливості управління загальним податковим тягарем, регулювання механізму перерозподілу частини доходів між бюджетами.
  2. У період переходу до ринкової економіки становлення цілісної системи місцевих податків розвиватиметься у міру дозрівання умов.
  Місцеві податки є значущим соціально-економічним інструментом впливу на сучасне суспільство, тому спочатку необхідно вводити невелике коло податків, найбільш простих, ощадливих і зрозумілих при зборі.
  3. Особливу увагу на місцевому рівні слід приділяти земельного і майнових податків з урахуванням міжнародного досвіду місцевого оподаткування.
  4. Прояв органами місцевого самоврядування податкової ініціативи в рамках своєї компетенції.
  5. Місцеві податки повинні відображати умови місцевої територіальної специфіки (курортне, культурне значення).
  6. Облік такої особливості місцевого оподаткування, як обмеженість використання непрямих податків. У разі ж введення непрямих місцевих податків необхідні взаємоузгоджені рішення на сусідніх територіях. Згідно зарубіжного досвіду, різниця в ціні товарів не може перевищувати п'яти відсотків.
  Специфіка місцевого оподаткування полягає в тому, що місцеві податки фактично є "лакмусовим папірцем" довіри виборців, що проживають на території даного муніципального освіти, до "своїх" органам місцевого самоврядування. В основному, реакція виборців при невдоволенні тим, як вирішуються питання їх життєдіяльності, що фінансуються за їх власний рахунок, проявляється в процесі виборів посадових осіб муніципального освіти "*".
  --------------------------------
  "*" Див: Кочергіна М.Е. Про особливості правового регулювання місцевого оподаткування та про податкові правах місцевого самоврядування / / Основи діяльності місцевого самоврядування в Московській області. С. 80.
  Про значення місцевих податків серед інших дохідних джерел місцевих бюджетів можна судити за наступними даними. У середньому по Росії частка місцевих податків у місцевих бюджетах не перевищує 10%, в той час як структура ресурсів бюджетів місцевих органів влади в зарубіжних країнах становить (у% станом на 1990 р.):
  1. У США: місцеві податки - 65, державні субсидії - 23, інші джерела - 12.
  2. У Японії: місцеві податки - 41,6, державні субсидії - 40, інші джерела - 27,4.
  3. У ФРН: місцеві податки - 21, державні субсидії - 45,3, інші джерела - 33,7.
  4. У Франції: місцеві податки - 41,7, державні субсидії - 33,8, інші джерела - 24,5.
  5. У Бельгії: місцеві податки - 30, державні субсидії - 54, інші джерела - 10.
  6. У Данії: місцеві податки - 36, державні субсидії - 44, інші джерела - 10 "*".
  --------------------------------
  "*" Див: Кочергіна М.Е. Про особливості правового регулювання місцевого оподаткування та про податкові правах місцевого самоврядування / / Основи діяльності місцевого самоврядування в Московській області. С. 83.
  За підсумками функціонування місцевих податків, на сьогоднішній день можна зробити висновок про ефективність їх введення. Вони в даний час не роблять істотного впливу на формування дохідної частини місцевих бюджетів і, як правило, не мають цільового характеру застосування засобів.
  Існує необхідність в узагальненні всіх прийнятих органами місцевого самоврядування нормативних правових актів з оподаткування, їх ретельному аналізі, експертизі та розробці модельних актів. Така робота необхідна з метою приведення у відповідність місцевих актів федеральному податковому законодавству.
  Норми нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" також містять положення, що регулюють питання забезпечення муніципальних утворень податковими надходженнями. В якості таких новий Федеральний закон виділяє кошти самооподаткування громадян, доходи місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів, доходи місцевих бюджетів від регіональних податків і зборів та доходи місцевих бюджетів від федеральних податків і зборів.
  Під засобами самооподаткування громадян, як і у Федеральному законі 1995 р., розуміються разові платежі, що здійснюються місцевими жителями для вирішення конкретних питань місцевого значення. Розмір платежів у порядку самооподаткування громадян повинен бути встановлений в конкретних сумах (в абсолютній величині), і ця сума, що підлягає внесенню, повинна бути рівною для всіх жителів муніципального освіти, за винятком окремих категорій громадян, чисельність яких не може перевищувати 30% від загального числа жителів муніципального освіти і для яких розмір платежів може бути зменшений. Ця умова свідчить про намір законодавця забезпечити баланс принципу рівності прав і свобод громадян, закріпленого в ч. 2 ст. 19 Конституції Російської Федерації, та принципу соціальної справедливості. Питання про введення і використанні таких разових платежів громадян можуть бути вирішені тільки самим населенням муніципального освіти на місцевому референдумі або на сході громадян.
  Відносно доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів федеральний законодавець встановлює правило, відповідно до якого не тільки перелік місцевих податків і зборів, а й повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх встановлення, зміни та скасування регулюються законодавством Російської Федерації про податки і збори. Норми ст. 57 Федерального закону 2003 конкретизують це правило. Так, наприклад, органи місцевого самоврядування міського округу володіють повноваженнями щодо встановлення, зміни та скасування місцевих податків і зборів, встановлених законодавством Російської Федерації про податки і збори і для органів місцевого самоврядування поселень, і для органів місцевого самоврядування муніципальних районів. Тим часом дані норми є досить спірними з точки зору гарантованого Конституцією Російської Федерації принципу самостійності місцевого самоврядування. Оскільки норми ст. 132 Конституції закріплюють право органів місцевого самоврядування самостійно встановлювати місцеві податки, то навіть зведене до процедури "вибору ставки" зазначене положення Конституції передбачає певну ступінь свободи дій органів місцевого самоврядування в даному питанні. У тому випадку, якщо муніципальні органи позбудуться і цього права, ст. 132 Конституції Російської Федерації у відповідній частині доведеться визнати фіктивною.
  Доходи від місцевих податків і зборів зараховуються до бюджетів муніципальних утворень за податковими ставками, встановленими рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори, а також за нормативами відрахувань (хоча з цього правила можуть бути і винятки, які окремо обумовлюються у федеральних законах). До бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, відповідно до єдиних для всіх даних поселень нормативами відрахувань, встановлених нормативними правовими актами представницького органу муніципального району, можуть зараховуватися доходи від місцевих податків і зборів, що підлягають зарахуванню відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і соборах до бюджетів муніципальних районів. Встановлення таких нормативів рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік чи іншим рішенням на обмежений строк не допускається. Доходи від регіональних податків і зборів новий Федеральний закон також визнає можливим направляти в місцеві бюджети, так само як і доходи від федеральних податків і зборів.
  До складу власних доходів бюджетів муніципальних районів у разі, якщо формування представницьких органів муніципальних районів відбувається шляхом кооптації голів поселень або депутатів представницьких органів поселень, що входять до складу представницького органу муніципального району, включаються субвенції, що надаються з бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, на вирішення питань місцевого значення міжмуніципальної характеру. Розмір зазначених субвенцій визначається представницьким органом місцевого самоврядування муніципального району за єдиним для всіх поселень, що входять до складу даного муніципального району, нормативу в розрахунку на одного жителя або споживача бюджетних послуг відповідного поселення. Склад власних доходів місцевих бюджетів може бути змінений федеральним законом тільки в разі зміни встановленого нормами Федерального закону 2003 переліку питань місцевого значення або зміни системи податків і зборів Російської Федерації. Федеральний закон, який передбачає зміну складу власних доходів місцевих бюджетів, набирає чинності з початку чергового фінансового року, але не раніше ніж через три місяці після його прийняття. У доходи місцевих бюджетів зараховуються також субвенції, що надаються на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. Облік операцій з розподілу доходів від податків і зборів відповідно до нормативів відрахувань здійснюється в порядку, встановленому Бюджетним кодексом Російської Федерації.
  Дане регулювання, безсумнівно, більшою мірою сприятиме наповнюваності місцевих бюджетів. Однак і воно не вирішує фундаментальної проблеми забезпечення органам місцевого самоврядування власних джерел доходів в обсязі, достатньому для повного фінансування питань місцевого значення. А без досягнення цієї мети будь-яка самостійність органів місцевого самоврядування є декларативною. Вирішення даного питання вбачається в тому, щоб визначити мінімальні соціальні стандарти життя і встановити обсяг доходів місцевих бюджетів виходячи з цих стандартів, а джерела, з яких ці доходи надходять, закріпити за місцевими бюджетами на постійній основі.
  Витратні статті місцевого бюджету визначені у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р. у досить загальному вигляді. У ст. 53 йдеться про те, що витрати місцевих бюджетів здійснюються у формах, передбачених Бюджетним кодексом Російської Федерації. Положення бюджетного законодавства, що регулюють питання витрачання коштів місцевих бюджетів, постійно змінюються, уточнюються, удосконалюються. Останнім прикладом такого роду стало прийняття Федерального закону від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин" "*". У цьому Законі, зокрема, дається поняття видаткового зобов'язання муніципального освіти. Під ним розуміється встановлена ??нормативним правовим актом, договором або угодою обов'язок муніципального освіти надати фізичним або юридичним особам, органам державної влади, органам місцевого самоврядування, іноземним державам, міжнародним організаціям або іншим суб'єктам кошти місцевого бюджету. Формування видатків місцевих бюджетів Російської Федерації здійснюється відповідно до видатковими зобов'язаннями, зумовленими встановленим законодавством Російської Федерації розмежуванням повноважень федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, виконання яких відповідно до законодавства Російської Федерації, міжнародним та іншими договорами та угодами повинно відбуватися в черговому фінансовому році за рахунок коштів відповідних бюджетів. Органи місцевого самоврядування ведуть реєстри видаткових зобов'язань муніципальних утворень відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації в порядку, встановленому рішенням представницького органу муніципального утворення.
  --------------------------------
  "*" Парламентська газета. 25 серпня 2004 N 155 - 156.
  Не можна не відзначити той факт, що критерії відповідності дохідних джерел видатковим зобов'язаннями, які містить даний Федеральний закон, є досить розпливчастими, умовними і тому не дозволяють забезпечити їх дійсне відповідність. Причина такої розпливчастості полягає в тому, що так і не були встановлені нормативи соціального забезпечення (соціальні стандарти). Крім того, вводиться Законом система розподілу податкових доходів між рівнями бюджетної системи Російської Федерації на перше місце ставить процеси регулювання і вирівнювання, що не дозволяє створити надійну і передбачувану основу формування дохідної бази місцевих бюджетів "*".
  --------------------------------
  "*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. С. 128.
  Витратні зобов'язання муніципального утворення, що виникають у зв'язку з вирішенням питань місцевого значення, встановлюються органами місцевого самоврядування самостійно і виконуються за рахунок власних доходів місцевого бюджету. Витратні зобов'язання муніципального утворення, що виникли у зв'язку із здійсненням окремих державних повноважень, виконуються за рахунок субвенцій з регіонального фонду компенсацій. При цьому органи місцевого самоврядування не вправі встановлювати і виконувати витратні зобов'язання, пов'язані з вирішенням питань, віднесених до компетенції федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, за винятком випадків, встановлених відповідно федеральними законами або законами суб'єктів Російської Федерації. Витрати бюджетів муніципальних районів на вирішення питань місцевого значення міжмуніципальної характеру у випадку, якщо формування представницьких органів муніципальних районів відбувається шляхом кооптації голів поселень або депутатів представницьких органів поселень, що входять до складу муніципального району, здійснюються в межах і за рахунок субвенцій, що надаються з бюджетів поселень, входять до складу муніципального району, в порядку, врегульованому спеціальними нормами федерального закону.
  Даний підхід законодавця породжує серйозні проблеми, головною з яких є виникнення так званих зустрічних фінансових потоків. Особливо це справедливо для дотаційних муніципальних утворень (а їх зараз більше 90%, і навряд чи ця цифра зміниться), оскільки спочатку вони збирають податки та інші платежі, потім переводять їх на рівні державної влади, потім від органів державної влади отримують субвенції та дотації на покриття витрат місцевого бюджету, а потім ці кошти у вигляді "негативного трансферту" відправляють знову "наверх" на рівень району для вирішення питань міжмуніципального значення. Видається, що така система, яка постійно пов'язана з переказом коштів з одного рівня на інший, не може бути ефективною. Крім того, чим "більший шлях" проробляють грошові кошти, тим більше створюється можливостей для зловживань і їх неефективного використання. Таким чином, бюджетну систему і раніше бракує чіткості, ясності, прозорості.
  Відповідно до норм Бюджетного кодексу Російської Федерації органи місцевого самоврядування наділені рядом бюджетних повноважень, причому повноваження органів місцевого самоврядування різних типів муніципальних утворень неоднакові. Так, органи місцевого самоврядування поселень наділені компетенцією щодо встановлення порядку складання і розгляду проекту, затвердження і виконання місцевого бюджету, здійснення контролю за його виконанням і затвердження звіту про виконання; встановленню і виконанню видаткових зобов'язань муніципального освіти; визначення порядку надання міжбюджетних трансфертів з місцевих бюджетів; здійсненню муніципальних запозичень тощо А органи місцевого самоврядування муніципальних районів, крім перерахованих вище повноважень, встановлюють нормативи відрахувань до бюджетів поселень від федеральних, регіональних і місцевих податків і зборів, визначають порядок та умови надання міжбюджетних трансфертів з бюджету муніципального району бюджетам міських, сільських поселень, визначають цілі та порядок надання субвенцій з бюджетів поселень до бюджетів муніципальних районів на вирішення питань місцевого значення міжмуніципальної характеру і т.д.
  Порядок здійснення видатків місцевих бюджетів на здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, встановлюється відповідно федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. У випадках і порядку, передбачених названими законами та прийнятими відповідно до них іншими нормативними правовими актами Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, витрати місцевих бюджетів на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, можуть регулюватися нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування.
  Зі сказаного можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування далеко не завжди самостійно розпоряджаються коштами місцевих бюджетів. Це означає, що органи місцевого самоврядування мають право самостійно визначати лише окремі статті витрат, які можуть включати будь-які напрямки фінансування: промисловості, соціальної інфраструктури, системи транспорту і комунікацій в муніципальній освіті і т.д. Але всі основні параметри місцевих бюджетів підлягають узгодженню з органами державної влади (фінансовими управліннями органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації), що істотно обмежує принцип самостійності місцевої бюджетної системи; окремі види видатків місцевих бюджетів також вимагають узгодження. Нарешті, Міністерство фінансів Російської Федерації та його територіальні підрозділи здійснюють, про що вже було сказано, постійний контроль за процесом виконання місцевого бюджету. Таким чином, фактично місцева бюджетна система тісно пов'язана з іншими рівнями бюджетної системи Російської Федерації, вона не є самостійною, і процес накопичення і витрачання грошових коштів у її рамках знаходиться під жорстким контролем з боку держави.
  Незважаючи на те що дані положення фактично не відповідають принципу самостійності місцевого самоврядування, їх наявність слід визнати розумним, оскільки нерозвиненість російських інститутів громадянського суспільства не дозволяє забезпечити належний громадський контроль за витрачанням ресурсів, справляння яких здійснюється в публічно-правовому порядку.
  Існує питання про правомірність створення місцевих позабюджетних фондів у рамках діючої бюджетної системи. Бюджетний кодекс Російської Федерації говорить тільки про державних позабюджетних фондах і не передбачає можливості утворення місцевих позабюджетних фондів. Так, ст. 6 Кодексу визначає державний позабюджетний фонд як форму освіти і витрачання грошових коштів, утворених поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Державний позабюджетний фонд суб'єкта Російської Федерації - це фонд грошових коштів, утворений поза бюджету суб'єкта Російської Федерації і призначений для реалізації конституційних прав громадян на пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальне забезпечення у випадку безробіття, охорону здоров'я та медичну допомогу. Витрати і доходи державного позабюджетного фонду формуються в порядку, встановленому законом. Глава 17 Кодексу "Державні позабюджетні фонди" встановлює загальні принципи і правовий статус державних позабюджетних фондів, визначає склад державних позабюджетних фондів Російської Федерації, регулює порядок складання, подання і затвердження бюджетів державних позабюджетних фондів, закріплює доходи і витрати державних позабюджетних фондів, загальні принципи виконання бюджетів державних позабюджетних фондів, порядок звіту про виконання бюджету державного позабюджетного фонду та контролю за виконанням бюджетів державних позабюджетних фондів.
  Розглядаючи питання про правомірність формування муніципальних позабюджетних фондів, не можна не враховувати і правову позицію Конституційного Суду Російської Федерації, викладену в Постанові від 17 червня 2004 р. N 12-П "У справі про перевірку конституційності пункту 2 статті 155, пунктів 2 і 3 статті 156 та абзацу двадцять другого статті 283 Бюджетного кодексу Російської Федерації у зв'язку із запитами Адміністрації Санкт-Петербурга, Законодавчих Зборів Красноярського краю, Красноярського крайового суду та Арбітражного суду Республіки Хакасія "" * ". На думку Конституційного Суду, принципами бюджетного устрою і нормами чинного законодавства Російської Федерації зумовлений публічно-правовий характер регулювання бюджетних відносин, які у ролі економічного вираження суверенітету держави, матеріальної основи здійснення публічних функцій і повноважень Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень. Тому їх діяльність як публічних суб'єктів в силу ст. ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 та ч. 2), 66 (ч. 1 та ч. 2), 76 (ч. ч. 1, 2 і 5) Конституції Російської Федерації повинна здійснюватися у фінансово-бюджетній сфері виключно на правових підставах і в межах, дозволених Конституцією Російської Федерації та чинним законодавством.
  --------------------------------
  "*" Збори законодавства Російської Федерації. 2004. N 27. Ст. 2803.
  Стаття 29 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. включає муніципальні позабюджетні фонди до складу муніципальної власності, ст. 41 цього ж Закону встановлює, що представницькі органи місцевого самоврядування мають право утворювати цільові позабюджетні фонди в порядку і на умовах, встановлених законодавством Російської Федерації. Проте дані норми припинять свою дію з 1 січня 2009 р. Таким чином, оскільки в Бюджетному кодексі не встановлено можливість формування місцевих позабюджетних фондів, а Закон Російської Федерації "Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік у складі Російської Федерації, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування "" * "скасований, у органів місцевого самоврядування немає правової бази у вигляді норм бюджетного законодавства на федеральному рівні для створення місцевих позабюджетних фондів. Більше того, відповідно до нової редакції ст. 14 Бюджетного кодексу Російської Федерації використання органами місцевого самоврядування інших форм освіти і витрачання грошових коштів для виконання витратних зобов'язань муніципальних утворень не допускається . Це означає, що муніципальні освіти не зможуть приймати нормативні акти, а також укладати будь договори і угоди, що визначають витрачання коштів позабюджетних фондів для вирішення питань місцевого значення. Це робить існування позабюджетних фондів більш ніж проблематичним: утворювати їх прямо не заборонено, але витрачати для вирішення питань місцевого значення не дозволяється.
  --------------------------------
  "*" Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1993. N 18. Ст. 635.
   Федеральний закон від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин" / / Парламентська газета. 25 серпня 2004 N 155 - 156.
  Незважаючи на це, існує певна кількість нормативних актів на рівні суб'єктів Російської Федерації і рівні муніципальних утворень, що регулюють питання створення та використання місцевих позабюджетних фондів. Отже, практика свідчить про те, що створення місцевих позабюджетних фондів необхідно органам місцевого самоврядування для вирішення питань місцевого значення, і, незважаючи на проблеми в правовому регулюванні, такі фонди створюються і використовуються для вирішення місцевих завдань.
  Важливим є питання про доцільність створення таких фондів: для чого органам місцевого самоврядування необхідно мати інші грошові кошти, крім бюджетних? Призначення позабюджетних фондів, мабуть, полягає в тому, щоб залучити додаткові, крім фіксованих бюджетних джерел, кошти, необхідні для підвищення рівня життя населення "*". Позабюджетні фонди необхідні для розвитку господарської діяльності органів місцевого самоврядування, залучення до неї підприємств, організацій та громадян. Створення таких фондів орієнтується не на владно-розпорядчі, а на об'єднавчі, що організують початку, властиві органам місцевого самоврядування. В основі позабюджетних фондів - благодійність, меценатство, спонсорство, піклування .
  --------------------------------
  "*" Див: Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Позабюджетні фонди / / Народний депутат. 1990. N 15. С. 36.
   Там же.
  Бюджетні кошти, податки та інші платежі, призначені для зарахування до бюджету, не повинні перераховуватися в позабюджетні фонди; при недостатності коштів таких фондів для цільового фінансування на ці ж цілі можуть додатково виділятися кошти безпосередньо з бюджету. Існує і зворотний зв'язок: припустимо і навіть доцільно направляти позабюджетні кошти на ті ж цілі, що й бюджетні, якщо мова йде про соціально-культурних заходах, соціальної допомоги. Але при цьому потрібна застереження, що в ряді випадків має існувати заборона на використання цих коштів, наприклад, для збільшення апарату управління, витрат на його утримання. Накопичення і витрачання коштів з місцевого бюджету здійснюються в рамках бюджетного процесу, який являє собою регламентовану законом діяльність органів місцевого самоврядування щодо складання, розгляду та затвердження бюджетів. Федеральні закони "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і "Про фінансові основи місцевого самоврядування" не регламентують діяльність органів місцевого самоврядування в рамках бюджетного процесу. Бюджетний кодекс Російської Федерації лише визначає коло органів на рівні місцевого самоврядування і вказує їх найбільш загальні повноваження: представницькі органи місцевого самоврядування розглядають і затверджують бюджети та звіти про їх виконання, здійснюють наступний контроль за виконанням бюджетів, формують і визначають правовий статус органів, що здійснюють контроль за виконанням бюджету. Федеральний законодавець, регулюючи це питання, виходить з того, що дана сфера повинна регулюватися законами суб'єктів Російської Федерації і нормативними актами муніципального освіти.
  У ряді муніципальних утворень були прийняті положення про місцеве бюджетний устрій і бюджетний процес, закріпили процедуру підготовки бюджету. Відповідно до чинного законодавства представницький орган місцевого самоврядування приймає положення про бюджетний процес на території муніципального освіти, в якому він закріплює порядок розгляду і затвердження бюджету. Такі положення прийняті і діють в більшості муніципальних утворень. Норми Бюджетного кодексу Російської Федерації не регулюють процедуру виконання місцевого бюджету. Виходячи з норм федеральних законів дана процедура повинна регламентуватися положенням про бюджетний процес в муніципальній освіті, прийнятою на основі федеральних законів, які визначають загальні принципи організації бюджетного процесу на території Російської Федерації, і законів суб'єктів Російської Федерації, що регламентують основи бюджетного процесу в муніципальних утвореннях. У ряді муніципальних утворень діють положення про місцеве бюджетному процесі, розроблені до прийняття Бюджетного кодексу. У них визначається процедура виконання місцевого бюджету.
  Нове федеральне законодавство внесло ряд принципових змін в регулювання бюджетного процесу в муніципальних утвореннях. Насамперед, ці зміни пов'язані з тим, що в ряді випадків стало можливим здійснення місцевого бюджетного процесу безпосередньо органами державної влади суб'єктів Російської Федерації або призначуваними ними посадовими особами. Згідно ст. 75 Федерального закону 2003 р., якщо діяльність органів місцевого самоврядування призвела до того, що прострочені борги муніципального освіти перевищують його власні доходи у звітному фінансовому році більш ніж на 30%, якщо бюджет муніципального освіти не виконаний на 40% або більше (за умови, що воно отримало відповідні асигнування з федерального бюджету чи бюджету суб'єкта Російської Федерації), а також у разі нецільового використання субвенцій, виділених на виконання делегованих державних повноважень, або у разі встановленого судом факту порушення законодавства Російської Федерації, органи місцевого самоврядування, по суті, позбавляються своїх бюджетних прав. Ці права переходять до тимчасової фінансової адміністрації (її статус був розглянутий у § 2 гл. IV цієї роботи), яка має право розробляти та вносити до органів місцевого самоврядування проекти нормативних правових актів з будь-яким фінансових питань, включаючи і питання формування нового проекту бюджету. У разі якщо підготовлений тимчасової фінансової адміністрацією проект рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет не прийнятий протягом одного місяця представницьким органом місцевого самоврядування або прийнятий з внесенням змін, не узгоджених із главою тимчасової фінансової адміністрації, він прямує чолі суб'єкта Російської Федерації, який вносить цей проект в законодавчий орган суб'єкта Російської Федерації. Останньому відповідно надається право затвердження такого рішення. Тобто законодавчий орган суб'єкта Російської Федерації ухвалює рішення з найважливішого питання місцевого значення - твердженням місцевого бюджету. Це положення не відповідає ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації, відповідно до якої органи місцевого самоврядування самостійно формують і затверджують місцевий бюджет.
  Основними документами, які має розробити і реалізувати тимчасова фінансова адміністрація, є план відновлення платоспроможності муніципального освіти і новий місцевий бюджет. План розробляється тимчасової фінансової адміністрацією в термін до двох місяців з дня набрання рішенням арбітражного суду про введення тимчасової фінансової адміністрації в муніципальній освіті в законну силу. Він повинен включати: строк реалізації, необхідний для повного погашення прострочених видаткових зобов'язань муніципального освіти (не більше п'яти років), частку власних доходів місцевого бюджету, щорічно спрямовується на виконання прострочених зобов'язань (не більше 15%), обсяги і умови залучення позикових коштів на рефінансування муніципального боргу, графік виконання прострочених зобов'язань суб'єкта муніципального освіти, заходи з оздоровлення муніципальних фінансів, включаючи перелік необхідних для їх реалізації нормативних правових актів.
  Новий місцевий бюджет (на термін до закінчення поточного фінансового року) розробляється протягом 15 днів з дня затвердження арбітражним судом плану відновлення платоспроможності муніципального освіти і оформляється проектом рішення про внесення змін до рішення про бюджет муніципального освіти на поточний фінансовий рік. Новий проект має бути розглянутий і прийнятий представницьким органом місцевого самоврядування протягом 15 днів з дня його подання тимчасової фінансової адміністрацією. Проект місцевого бюджету на черговий фінансовий рік, внесений тимчасової фінансової адміністрацією, повинен розглядатися і затверджуватися представницьким органом місцевого самоврядування протягом одного місяця. Наслідки його відхилення або внесення до нього принципових змін представницьким органом місцевого самоврядування були описані вище. Абсолютно незрозуміло, для чого закон встановив дані норми. Ухвалення рішення в таких умовах з очевидністю буде містити порок волі представницького органу. Воно не може вважатися легітимним, оскільки приймається під загрозою повного відсторонення представницького органу місцевого самоврядування від участі у вирішенні місцевих фінансових питань. Більш того, власні поправки до місцевого бюджету у вигляді окремих рішень представницький орган місцевого самоврядування не вправі приймати, якщо глава тимчасової фінансової адміністрації не представив по ним позитивного висновку. Навряд чи можна в таких умовах говорити про самостійність органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері.
  Виконує місцевий бюджет тимчасова фінансова адміністрація. Глава тимчасової фінансової адміністрації має право призначити в виконавчі органи місцевого самоврядування та бюджетні установи, що фінансуються з місцевого бюджету, своїх представників, до яких переходять всі повноваження розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Це означає, що органи та посадові особи потрапляють у пряму адміністративну залежність від представників державної влади, що порушує норму ст. 12 Конституції, згідно з якою органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.
  У разі створення керівником фінансового органу муніципального утворення перешкод у виконанні тимчасової фінансової адміністрацією своїх повноважень, а також у разі вчинення керівником фінансового органу муніципального утворення дій, що порушують права та інтереси муніципального освіти та її кредиторів, бюджетне законодавство Російської Федерації або план відновлення платоспроможності муніципального освіти, голова тимчасової фінансової адміністрації має право клопотати перед арбітражним судом про відсторонення керівника фінансового органу муніципального освіти від посади та про покладення його повноважень на голову тимчасової фінансової адміністрації.
  Розглядаючи дані питання, не можна не відзначити, що тимчасова фінансова адміністрація вводиться не довільно, а тільки в надзвичайних ситуаціях - якщо місцеве самоврядування проявить себе як неефективний суб'єкт господарювання, діяльність якого завдає серйозної шкоди державним фінансам. Слід погодитися з тим, що в умовах недостатньо активно функціонуючих систем громадського контролю (а часто і просто відсутніх) за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування встановлення жорсткого державного контролю - практично єдиний спосіб забезпечення законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування у фінансовій сфері . Хоча, з іншого боку (особливо в застосуванні до порівняно невеликого числа економічно успішних муніципальних утворень), наявність таких механізмів може дозволити органам державної влади та їх посадовим особам повністю контролювати місцеве самоврядування на відповідній території і навіть фактично замінювати його місцевим державним управлінням, що не може бути визнано правильним, оскільки не відповідає ні нормам російського законодавства, ні міжнародним зобов'язанням Російської Федерації, прийнятим нею при ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування.
  Крім прямої участі органів місцевого самоврядування у вирішенні фінансових питань на місцевому рівні, існує і інший ключовий механізм впливу держави на місцеву фінансову систему - міжбюджетні відносини. Згідно ст. 129 Бюджетного кодексу міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, пов'язані з розподілом бюджетних ресурсів. Міжбюджетні відносини стосовно до місцевих бюджетам грунтуються на низці принципів:
  розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи Російської Федерації;
  розмежування (закріплення) на постійній основі та розподілу за тимчасовими нормативами регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи Російської Федерації;
  рівності бюджетних прав муніципальних утворень;
  вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості муніципальних утворень;
  рівності місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації.
  Федеральний закон від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин" включив до їх числа новий принцип: розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів. Цей принцип означає закріплення доходів і витрат за бюджетами в залежності від тих повноважень, якими наділені органи державної влади та місцевого самоврядування відповідних рівнів.
  Новий Федеральний закон 2003 передбачає зміну регулювання міжбюджетних відносин "муніципальне утворення - суб'єкт Федерації". Концептуально нові відносини повинні бути побудовані за наступною схемою: з метою здійснення повноважень за кожним рівнем влади закріплюються власні джерела доходів. У тих випадках, коли один рівень влади делегує іншому виконання ряду повноважень, потрібно і одночасна передача фінансових ресурсів для їх реалізації. Мета введення такої схеми - створення більш чіткої системи бюджетного фінансування витрат муніципальних органів. Обов'язок з фінансування власних повноважень муніципального освіти буде покладено виключно на місцевий бюджет, тоді як всі інші витрати, пов'язані із здійсненням делегованих державних функцій, фінансуватимуться за рахунок домірних субвенцій з бюджету суб'єкта Федерації.
  Однак не слід забувати, що принцип "гроші йдуть за повноваженнями" лише декларовано новим Законом. Для його успішної реалізації необхідно значна зміна норм бюджетного та податкового законодавства, причому не тільки федерального, а й суб'єктів Федерації. Поки ж питання про те, чи буде формований по-новому бюджет кожного муніципального освіти дійсно відповідати покладеним на нього видатковими зобов'язаннями, залишається відкритим. Цілком можливо також, що передбачені в Законі механізми вирівнювання доходів муніципальних утворень на практиці перетворяться на інструмент вилучення "зайвих" доходів у "благополучних" муніципальних утворень або стануть інструментом політичного тиску в руках влади суб'єкта Федерації, використовуючи який можна буде постійно "нав'язувати" свої рішення органам місцевого самоврядування муніципальних утворень. У підсумку це може призвести до того, що муніципальні освіти будуть позбавлені всякої зацікавленості в активному економічному розвитку своєї території.
  У нових правових умовах формування фінансів муніципальних утворень буде досить жорстко засноване на вищеназваних принципах, встановлених Бюджетним кодексом. Так, наприклад, принцип розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи Російської Федерації означає, що місцеве самоврядування має своїм власним, чітко визначеним переліком доходів місцевого бюджету, наприклад це податок на майно, земельний податок. Це зроблено для того, щоб кожен рівень влади, в тому числі муніципальна влада, фінансував віднесені до її відання витрати переважно за рахунок "власних" доходів. Крім того, відповідно до нової редакції ст. 58 Бюджетного кодексу Російської Федерації додатково законом суб'єкта Російської Федерації можуть бути встановлені єдині для всіх поселень (а також - окремо - для муніципальних районів) нормативи відрахувань до бюджетів поселень від окремих федеральних або регіональних податків і зборів, податків, передбачених спеціальними податковими режимами, що підлягають зарахуванню , згідно із законодавством, до бюджету суб'єкта Російської Федерації. Відповідно до бюджетів міських округів ці відрахування надходитимуть сумарно. Крім того, дана стаття встановлює обов'язок суб'єкта Російської Федерації зараховувати до місцевих бюджетів не менше 10% надходжень від податку на доходи фізичних осіб, що враховуються в консолідованому бюджеті суб'єкта Російської Федерації "*".
  --------------------------------
  "*" Федеральний закон від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин".
  Проте формувати місцеві бюджети виключно за рахунок власних джерел доходів навряд чи можливо. Занадто великі відмінності між муніципальними утвореннями, надто різними доходами володіють різні території, причому, за оцінками експертів, ці доходи різняться в десятки, а то і в сотні разів. Якщо підійти до реалізації даного принципу формально, то багато муніципальних освіти виявляться абсолютно без ресурсів, а інші стануть "сверхобеспеченнимі".
  Щоб цього уникнути, державі необхідно вилучати частину доходів до бюджетів більш високого рівня і перерозподіляти їх між муніципальними утвореннями за допомогою дотацій, субсидій і субвенцій. Дотації - це кошти, що надаються бюджетом одного рівня бюджету іншого рівня на безоплатній та безповоротній основі для покриття будь-яких витрат. Субсидії - це кошти, що надаються бюджету на умовах часткового фінансування цільових витрат. Субвенції - це бюджетні кошти, що надаються бюджетом одного рівня бюджету іншого рівня на безоплатній та безповоротній основі на здійснення певних цільових видатків. Відповідно вибудовується і ціла система фінансових взаємин держави і муніципальних утворень, в яку як підсистем включаються відносини "федеральний бюджет - місцеві бюджети" і "бюджет суб'єкта Російської Федерації - місцеві бюджети". Перша з названих підсистем функціонує наступним чином. Якщо органи місцевого самоврядування дотримуються всі норми бюджетного законодавства Російської Федерації і законодавства Російської Федерації про податки і збори, в певних випадках їм можуть бути надані трансферти з федерального бюджету. До таких випадків відносяться рішення Уряду Російської Федерації про надання дотацій або субсидій місцевим бюджетам, наприклад для фінансування будь-яких інвестиційних проектів, і надання субвенцій з Федерального фонду компенсацій на виконання окремих видаткових зобов'язань муніципальних утворень (субвенція - не пряма, вона направляється спочатку в регіональний фонд компенсацій).
  Друга підсистема повинна стати основною у взаємовідносинах органів державної влади та місцевого самоврядування. Вона включає: по-перше, фінансову допомогу місцевим бюджетам, у тому числі дотації з регіональних фондів фінансової підтримки поселень, дотації з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) та інших дотацій і субсидій. По-друге, в неї входять субвенції місцевим бюджетам з регіональних фондів компенсацій, інші субвенції. По-третє, її частиною є бюджетні кредити місцевим бюджетам. Як і у випадку з взаємовідносинами "федеральний бюджет - місцеві бюджети", трансферти можуть бути надані муніципальних утворень лише за умови дотримання органами місцевого самоврядування бюджетного законодавства Російської Федерації і законодавства Російської Федерації про податки і збори. Умовою надання бюджетного кредиту є відсутність простроченої заборгованості перед бюджетом суб'єкта Російської Федерації. Крім того, отримані бюджетні кредити не можуть використовуватися для кредитування будь-яких юридичних осіб. Додаткові умови надання фінансової допомоги місцевим бюджетам має право встановити будь-який суб'єкт Російської Федерації, прийнявши з даного питання спеціальний закон, якщо протягом трирічного терміну вона два роки дотує місцеві бюджети більш ніж на 50% від обсягу власних доходів. Якщо органи місцевого самоврядування починають порушувати умови надання трансфертів, суб'єкт Російської Федерації має право призупинити їх перерахування.
  Особливу увагу федеральне законодавство приділяє питанню функціонування на рівні суб'єктів Російської Федерації спеціальних бюджетних фондів, метою яких є здійснення міжбюджетних відносин з муніципальними утвореннями. До них відносяться регіональний фонд фінансової підтримки поселень, регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів), фонд муніципального розвитку суб'єкта Російської Федерації, регіональний фонд співфінансування соціальних витрат і регіональний фонд компенсацій. В обов'язковому порядку кожен суб'єкт Російської Федерації має утворити фонди фінансової підтримки та регіональний фонд компенсацій, створення інших фондів залежить від рішення кожного окремого суб'єкта Російської Федерації.
  Фонди фінансової підтримки утворюються відповідно до ст. ст. 137 - 138 Бюджетного кодексу Російської Федерації і законами суб'єктів Російської Федерації. Їх метою є вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень допомогою надання дотацій. Розміри дотацій визначаються окремо для кожного муніципального освіти виходячи з чисельності його жителів і рівня їх забезпеченості місцевими бюджетними коштами за спеціальними методиками, що затверджуються суб'єктами Російської Федерації.
  Наприклад, для муніципальних районів і міських округів вводиться розрахунковий рівень бюджетної забезпеченості. Він визначається співвідношенням податкових доходів на одного жителя, які можуть бути отримані бюджетом муніципального району чи міського округу виходячи з рівня розвитку та структури економіки або податкового потенціалу території та аналогічного показника в середньому по муніципальних районах і міських округах даного суб'єкта Російської Федерації з урахуванням відмінностей в структурі населення, соціально-економічних, кліматичних, географічних та інших об'єктивних факторів та умов, що впливають на обсяг виплат у розрахунку на одного жителя. Такі методики повинні бути єдиними і забезпечувати порівнянність податкових доходів муніципальних утворень. Закон суб'єкта Російської Федерації може наділити органи місцевого самоврядування муніципальних районів державним повноваженням за розрахунком сум таких дотацій. Нарешті, дані дотації можуть і зовсім не виплачуватися, а бути повністю або частково замінені додатковими відрахуваннями до місцевих бюджетів за рахунок регіонального податку на доходи фізичних осіб. У цьому випадку регіональний фонд фінансової підтримки у відповідній частині не утворюється.
  Регіональний фонд компенсацій утворюється відповідно до ст. 140 Бюджетного кодексу Російської Федерації. Метою його створення є фінансове забезпечення виконання органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень. У цей фонд включаються субвенції з Федерального фонду компенсацій і власні доходи бюджету суб'єкта Російської Федерації в обсязі, необхідному для здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади.
  Регіональний фонд компенсацій надає місцевим бюджетам тільки субвенції. Вони розподіляються відповідно з єдиними методиками, затверджуваними законом суб'єкта Російської Федерації між усіма муніципальними утвореннями суб'єкта Російської Федерації, що здійснюють окремі державні повноваження одного виду. При цьому федеральні нормативні акти можуть встановлювати вимоги щодо складання даних методик. Субвенція повинна бути пропорційна чисельності споживачів відповідних бюджетних послуг, чисельності осіб, які мають право на отримання трансфертів, іншими показниками з урахуванням об'єктивних умов, що впливають на обсяги виплат. Державним повноваженням щодо розрахунку та надання субвенцій можуть бути наділені органи місцевого самоврядування муніципальних районів. Розподіл субвенцій затверджується законом про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік окремо по кожному муніципальному освіті і виду субвенції. Якщо дане повноваження делеговано муніципальним районам, відповідні рішення приймають представницькі органи місцевого самоврядування районів. Порядок витрачання субвенцій регулюється і контролюється виконавчими органами державної влади.
  Створення інших фондів не є обов'язком суб'єкта Російської Федерації. Стаття 139 Бюджетного кодексу говорить про те, що суб'єкт Російської Федерації має право їх утворювати в тих чи інших випадках. Наприклад, для часткового фінансування інвестиційних програм чи проектів розвитку муніципальної інфраструктури може бути створений фонд муніципального розвитку суб'єкта Російської Федерації. Він надає субсидії муніципальних утворень на реалізацію і розподіл між муніципальними утвореннями тих інвестиційних програм чи проектів, які пройшли відповідний відбір у порядку, встановленому законами суб'єкта Російської Федерації. Пріоритетні соціально значущі видатки місцевих бюджетів можуть надаватися субсидія з регіонального фонду співфінансування соціальних витрат. Цільове призначення, умови та порядок надання та витрачання субсидій також визначаються законами суб'єкта Російської Федерації. Місцеві бюджети за рішенням суб'єкта Російської Федерації можуть отримувати і інші дотації та субсидії. Єдина умова їх надання, передбачений ст. 139 Бюджетного кодексу Російської Федерації, полягає в тому, щоб загальний обсяг цієї додаткової допомоги не перевищував 10% основного обсягу фінансової допомоги суб'єкта Російської Федерації місцевим бюджетам (тобто коштів, що виплачуються з фондів, що створюються в обов'язковому порядку).
  Слід вказати на те, що загальновизнаним недоліком принципу фінансового вирівнювання є те, що в ньому ніяким чином не враховується дефіцит місцевих бюджетів. За словами В.А. Щепачева, "практика ... свідчить, що більшість місцевих бюджетів є дефіцитними, і тому визначення бюджетної забезпеченості без урахування реальних, фактичних доходів і витрат муніципальних утворень не стимулює їх на розвиток. Можлива ситуація, коли у відносно швидко розвивається муніципальній освіті рівень бюджетної забезпеченості населення перевищить середній встановлений законом поріг у два рази, бюджет все ще залишатиметься дефіцитним, але муніципальне утворення може бути позбавлена ??в цьому випадку фінансової допомоги ... Тому втрачається стимул для економічного розвитку "" * ".
  --------------------------------
  "*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. С. 125 - 126.
  Дана система доповнює прямі відрахування від федеральних і регіональних доходів до місцевих бюджетів. Недолік її очевидний: муніципальне утворення, яке не має власних ресурсів у достатньому обсязі, знаходиться в постійній залежності від суб'єкта Російської Федерації або федерального центру. І в якийсь момент воно може просто не отримати необхідні ресурси, що неминуче призведе до кризи.
  У системи закріплення за різними рівнями бюджетної системи різних переліків доходів є й інші недоліки. Наприклад, інвестору достатньо складно буде визначити, наскільки економічно виправдано вкладати гроші в ту чи іншу територію: суб'єкт Федерації буде стягувати свої податки за одним ставками, місцевий бюджет буде стягувати інші податки за іншими ставками. Як визначити, що вигідніше - високі регіональні податки при низьких місцевих, чи навпаки? У такій ситуації, безсумнівно, і самі муніципальні освіти будуть не дуже-то зацікавлені в залученні нових ресурсів (інвестицій), у розвитку свого муніципального освіти.
  Одним з достоїнств нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" є те, що вводиться ним система розподілу дотацій і субвенцій між муніципальними утвореннями стає досить ясною і прозорою. Вводиться якийсь перелік об'єктивних критеріїв, при дотриманні яких муніципальне утворення отримує право на дотації або субвенції в тому чи іншому обсязі.
  Істотним і, мабуть, безпосередньо впливає на все "успішні" (тобто володіють високим рівнем власних доходів) муніципальні освіти нововведенням Закону є запровадження так званих негативних трансфертів. Слід зазначити, що остання редакція Бюджетного кодексу передбачила не обов'язково, а лише можливість такого зворотного фінансування: ст. 142.2 говорить про те, що на "процвітаючі" муніципальні освіти може бути покладено законом суб'єкта Російської Федерації обов'язок направлення субвенцій до бюджету суб'єкта Російської Федерації в тому випадку, якщо податкові доходи відповідних місцевих бюджетів вище рівня, встановленого законом суб'єкта Російської Федерації. У разі прийняття такого закону до бюджету суб'єкта Російської Федерації буде надходити до 50% різниці між розрахунковими податковими доходами окремого місцевого бюджету та дворазовим середнім рівнем розрахункових податкових доходів муніципальних утворень суб'єкта Російської Федерації у відповідному році. Але оскільки таке право надане суб'єкту Російської Федерації, швидше за все, воно буде активно використовуватися.
  Наслідки цієї дії, природно, можуть бути самими несприятливими для розвинених муніципальних утворень. Насамперед, вирівнювання бюджетної забезпеченості для всіх своїх муніципальних утворень суб'єкт Федерації все одно, ймовірно, не доб'ється. Але при цьому зникнуть стимули до пошуку нових доходних джерел, до зростання добробуту для успішних муніципальних утворень. Збережеться вплив "суб'єктивних" (особистісних) факторів при розрахунку бюджетної забезпеченості муніципальних утворень. Як результат, все це призведе до формування так званої перераспределительной психології місцевих властей. І в результаті в ході реформи на місцевому рівні може скластися не місцеве самоврядування, а нижній рівень державної бюрократичної системи, на якому буде постійно відчуватися нестача фінансових ресурсів і який постійно вимагати від органів державної влади (або неформально домовлятися з ними) перерозподілу на свою користь фінансових потоків.
  С.А. Авакьян справедливо зауважив, що за новим Законом місцеве самоврядування і в його представницької частини, і в її виконавчих органах, і в його контрольних органах може бути підмінене, замінено, залежно від ситуації, органами виконавчої влади суб'єкта Федерації. А оскільки повноваження покладаються на орган виконавчої влади, завжди існує небезпека певної бюрократизації управління "*".
  --------------------------------
  "*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів.
  Абсолютно точним виглядає і зауваження І.І. Овчинникова, який вказав, що "зворотним боком надмірної централізації стає патерналізм, а платою за бажання все контролювати з центру - інертне населення, що чекають від влади подачок, та ще незадоволене і роздратоване їх асортиментом і якістю" "*".
  --------------------------------
  "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. М., 1999. С. 18.
  Незважаючи на систему федерального дотування і субсидування, проблеми з фінансами на місцевому рівні, мабуть, не зникнуть. За підрахунками експертів, вся сукупність доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації в даний час складає близько 3,5 трлн. руб. А їх витратні зобов'язання (передусім соціальні - допомоги, пенсії, пільги та ін) оцінюються в 5,5 трлн. руб. Відмова від соціальних зобов'язань (скасування, призупинення дії законів "*") в ході проведеної в 2004 р. реформи, названої "монетизація пільг", склав близько 500 млрд. руб. Таким чином, суб'єкти Російської Федерації отримали близько 40 повноважень (у їх числі виплата дитячих посібників, посібників ветеранам, інвалідам, зміст технікумів і ПТУ), які навіть у принципі не можуть бути забезпечені якими-небудь дохідними джерелами. Очевидно, що ці повноваження суб'єкти Російської Федерації негайно делегували органам місцевого самоврядування. У результаті в 2006 р. зростання доходів муніципальних утворень склав 5,6%, а зростання витрат - 9%, в той час як в суб'єктах Російської Федерації доходи зросли на 24%, а витрати - на 2,1%. У підсумку до цих пір всі муніципальні освіти в Росії є дотаційними, при цьому вкрай високий рівень високодотаціонних муніципальних утворень (тобто таких, які отримують від інших рівнів бюджетної системи від 60 до 100% всіх грошових коштів) - він становить 63%. Більше того, як показує практика, приписи закону про обов'язковість передачі органам місцевого самоврядування матеріальних і фінансових ресурсів разом з витратними повноваженнями цілком можуть ігноруватися суб'єктами Російської Федерації. І органи самоврядування, не маючи відповідних ресурсів (яким просто нізвідки взятися), виявляються в безвихідній ситуації: виконувати повноваження необхідно, в іншому випадку можуть бути застосовані вищеперелічені санкції, а оскаржити відповідне рішення органів державної влади неможливо: міжбюджетні суперечки не підвідомчі жодному суду.
  --------------------------------
  "*" Див, наприклад: Федеральний закон від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федеральних законів" Про внесення змін і доповнень в Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Російська газета. 31 серпня 2004 N 188.
  Цей факт (непідсудність) прямо підтверджує і сама судова влада. Так, в Ухвалі Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від 21 січня 2003 р. N 61-В02пр-7 (1) зазначено: Бюджетний кодекс Російської Федерації не містить норми про те, що суперечки між муніципальними утвореннями і виконавчими органами державної влади республік у складі Російської Федерації з приводу перерахування грошових коштів до бюджету муніципального освіти підвідомчі арбітражним судам. У протесті прокурора міститься лише твердження про те, що виникла суперечка носить економічний характер. Однак будь-яких доводів на його обгрунтування в протесті не наведено. Суперечки, які з бюджетних правовідносин, Арбітражним процесуальним кодексом Російської Федерації (2) прямо не віднесені до ведення арбітражних судів, які не віднесені вони до їх відання та іншими федеральними законами. З іншого боку, на думку заступника Генерального прокурора Російської Федерації, такого роду спори непідвідомчі суду загальної юрисдикції, оскільки носять економічний характер (3).
  --------------------------------
  "*" Архів Верховного Суду Російської Федерації.
   Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 30. Ст. 3012.
   Архів Верховного Суду Російської Федерації.
  У результаті складається ситуація, при якій органи місцевого самоврядування не в змозі реалізувати гарантоване їм Конституцією Російської Федерації право на судовий захист. Тим часом позиція заступника Генерального прокурора Російської Федерації представляється абсолютного обгрунтованою: міжбюджетні відносини - це, по суті, форма економічних взаємовідносин держави і муніципальних утворень. Тому в таких випадках, як видається, цілком може застосовуватися ч. 1 ст. 27 АПК Російської Федерації, згідно з якою арбітражному суду підвідомчі справи з економічним суперечкам і інші справи, пов'язані із здійсненням підприємницької та іншої економічної діяльності.
  Таким чином, економічні основи місцевого самоврядування піддалися дуже істотною модифікації, яка перш за все торкнулася фінансові ресурси муніципальних утворень. Побудоване на основі теорії дуалізму муніципального управління російське законодавство, як видно, не знайшло ще баланс між ступенем державного втручання і ступенем самостійності муніципальних утворень. Органам місцевого самоврядування надано свобода економічної діяльності, але лише в сфері приватноправових відносин. У сфері публічного права органи місцевого самоврядування таку самостійність втратили. Це проявилося і в обмеженні конституційного права місцевого самоврядування на встановлення місцевих податків і зборів, і в "заданості" багатьох параметрів місцевого бюджету, і в новому регулюванні, набагато більш жорсткому порівняно з раніше діючим законодавством, міжбюджетних відносин, і в можливості прийняття місцевого бюджету законодавчим (представницьким) органом суб'єкта Російської Федерації.
  У ряді випадків органи державної влади отримали право прямого вирішення питань місцевого значення у фінансовій сфері, при цьому законно обрані органи та посадові особи місцевого самоврядування або тимчасово відсторонюються від виконання своїх повноважень, або розпускаються (отрешаются від посади). Всі економічні та фінансові повноваження в такій ситуації зосереджуються в руках тимчасово призначених представників органів державного влади. Отже, ще раз підтверджується раніше сформульований висновок про те, що нестабільність дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування дозволяє трансформувати її в адміністративну модель. Але ні наявність першого, ні наявність другої моделі не дозволяють автоматично зробити місцеве самоврядування (так само як і місцеве державне управління) успішним, ефективним, належним чином враховує і інтереси держави, і інтереси населення муніципального освіти.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 2. Фінансові ресурси муніципальних утворень"
  1.  § 3. Джерела муніципального права.
      фінансових коштів; місцевому самоврядуванню гарантується право на судовий захист; місцевому самоврядуванню гарантується компенсація додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади; встановлюється заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами. Спеціальної 8-й
  2.  § 2. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Росії.
      фінансові) в суб'єкті Федерації, повинні вирішуватися регіональною владою. У першу чергу це питання соціальної політики, надання заходів соціальної допомоги окремим категоріям громадян, які проживають у відповідних суб'єктах Російської Федерації. Це відноситься також і до координації діяльності муніципальних утворень і здійсненню міжмуніципальних програм у ряді сфер (наприклад, в області
  3.  Глава 5. ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування. Найважливішою гарантією самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення виступає закріплюється законодавством фінансово-економічна основа місцевого самоврядування. Європейська хартія місцевого самоврядування встановлює (ст. 9), що органи місцевого самоврядування мають право в рамках
  4.  § 4. Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень
      фінансову допомогу з інших бюджетів, і лише кілька муніципальних утворень є фінансовими донорами, перераховуючи значну частину своїх доходів у регіональний і федеральний бюджети (це в основному муніципальні освіти з великими запасами природних ресурсів). Природно, що в таких умовах можливості бюджетів багатьох муніципальних утворень не дозволяють забезпечити повноцінну
  5.  Глава 19. КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ОРГАНІВ І ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      фінансових коштів. Загальні положення про здійснення такого контролю визначені у ст. 21 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Детально ж порядок здійснення органами державної влади контролю за здійсненням переданих повноважень і найменування контрольних органів встановлюються федеральним або регіональним законом,
  6.  § 2. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою.
      фінансових коштів (ч. 3 ст. 20). Дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування з ініціативи органів державної влади має місце у ряді зарубіжних держав. Однак на практиці цей захід дії використовується досить рідко. Конституційний Суд РФ в Постанові від 16 жовтня 1997 року зазначив, що передбачена Федеральним законом "Про загальні принципи організації
  7.  § 4. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони навколишнього середовища, екології, природокористування, землекористування та надрокористування
      фінансових коштів. На підставі звернень осіб, які належать до нечисленних народів, і громад нечисленних народів або їх уповноважених представників рішеннями органів місцевого самоврядування можуть бути утворені території традиційного природокористування місцевого значення. А граничні (максимальні і мінімальні) розміри земельних ділянок, наданих громадянам у власність із
  8.  § 1. Правотворчі повноваження в сфері місцевого самоврядування
      фінансово-економічних відносин у муніципальних утвореннях. Згідно п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституції РФ до сфери виняткових повноважень Російської Федерації відноситься і встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, цивільне законодавство. Цивільне законодавство визначає участь муніципальних утворень, їх органів в
  9.  § 3. Окремі джерела муніципального права
      фінансовими ресурсами, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом. Щонайменше, частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого
  10.  § 1. Територіальна організація місцевого самоврядування.
      фінансових ресурсів. Як вважає В.І. Васильєв, перехід до однорівнева місцевому самоврядуванню повинен бути поступовим. Особливо треба бути обережним у сільській місцевості, де доведеться дуже багато зробити, щоб позбутися від нинішньої прив'язки соціально-побутового обслуговування населення до районного центру. Якщо десятиліттями об'єкти соціально-економічної інфраструктури зосереджувалися в
енциклопедія  бешбармак  яловичина  кабачки  начинка