| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ВИСНОВОК |
||
|
1) обраної моделлю взаємин державної влади та місцевого самоврядування; 2) особливостями взаємозв'язків різних рівнів публічної влади; 3) територіальними межами юрисдикції муніципального освіти (територіальною основою місцевого самоврядування); 4) наявністю і ступенем розвитку форм прямої демократії на рівні муніципальних утворень, тобто ступенем залученості населення в здійснення влади на місцевому рівні; 5) особливостями впливу держави на формування і функціонування системи органів місцевого самоврядування; 6) економічними ресурсами, якими володіє як держава в цілому, так і місцеве самоврядування, і механізмами їх перерозподілу. Проведене дослідження факторів, що впливають на особливості взаємин державної влади та місцевого самоврядування, дозволило виявити специфіку взаємодії цих інститутів, підкреслити їх особливості. Держава, безумовно, робить вирішальний вплив на визначення природи місцевого самоврядування, його місце і роль в суспільстві і державі. Вплив держави на місцеве самоврядування виявляється практично у всіх сферах суспільного життя і реалізується в основному через механізм правового регулювання. У свою чергу місцеве самоврядування, будучи відносно самостійним інститутом суспільства, в рамках оптимальної моделі взаємовідносин повинно впливати на державу та її структури при взаємодії з ними. Це вплив проявляється в обов'язковості розгляду органами державної влади та державними посадовими особами звернень органів та посадових осіб місцевого самоврядування; реалізації представницькими органами місцевого самоврядування права законодавчої ініціативи в законодавчому (представницькому) органі державної влади суб'єкта Російської Федерації; праві органів і посадових осіб місцевого самоврядування звертатися з скаргами на дії державних органів або їх посадових осіб до суду або арбітражного суду з позовами про захист своїх прав і законних інтересів; прийнятті владних загальнообов'язкових рішень при здійсненні делегованих окремих державних повноважень. Крім того, ефективність взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування вимагає надання сприяння з боку органів державної влади органам місцевого самоврядування, найбільш важливими формами якого є: врахування думки органів місцевого самоврядування при прийнятті рішень, що зачіпають інтереси муніципальних утворень , координація роботи органів місцевого самоврядування всіх муніципальних утворень з вирішення питань місцевого значення, створення погоджувальних комісій для розгляду спорів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Аналіз Федерального закону 1995 р. і Федерального закону 2003 дозволяє зробити висновок про те, що федеральний законодавець намагається відмежувати муніципальну владу від державного і суспільного форм влади. Від громадської влади муніципальна влада відрізняється тим, що її рішення носять загальнообов'язковий характер і мають територіальні межі дії - межі муніципального освіти. Але, незважаючи на таке відмежування, муніципальної влади притаманні і громадські риси, що відрізняють її від влади державної. Вони проявляються в праві населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення, в можливості самоорганізації мешканців для управління місцевими справами; населення безпосередньо або через представницький орган здійснює контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Нарешті, право прийняття нормативних актів створює на рівні місцевого самоврядування можливість саморегуляції суб'єктами місцевого самоврядування своєї діяльності. Але публічний характер муніципальної влади, здійснення нею функцій управління частиною суспільства, в тому числі заснованого на методі примусу, тісно зближує її з владою державною. Органи місцевого самоврядування мають право приймати загальнообов'язкові на території муніципального освіти нормативні акти, і видання таких актів як раз і є формою управління справами муніципального освіти. Досліджені тенденції розвитку муніципального законодавства дозволяють зробити висновок про те, що держава зараз прагне посилити в місцевому самоврядуванні державні початку. Як було показано, саме в цьому полягає принципова відмінність Федерального закону 2003 від Федерального закону 1995 р., який, навпаки, прагнув послабити державний характер місцевого самоврядування та створював умови для розвитку в ньому громадських начал. У зв'язку з цим, слід приєднатися до точки зору тих дослідників, які, оцінюючи хід реформи місцевого самоврядування, вказали на поступове згладжування державою таких основних особливостей російського місцевого самоврядування, як самоорганізація і саморегуляція. Таким чином, видається некоректним подальше (і цілком справедливе в період з 1993 по 2003 рр..) Визначення російської муніципальної влади як суспільно-державної. Аналіз нового законодавства про місцеве самоврядування дозволяє зробити висновок про те, що воно змінює природу місцевого самоврядування, яке стає державною владою, хоча при цьому зберігає і окремі риси влади суспільної. Ці громадські риси муніципальної влади досить яскраво виражені, і їх наявність не дозволяє повністю ототожнити муніципальну владу з державною та, відповідно, органи місцевого самоврядування з органами державної влади. Але діяльність органів місцевого самоврядування повністю регулюється і контролюється за новим Законом органами державної влади. З цього випливає, що державна влада і місцеве самоврядування в Російській Федерації утворюють функціонально пов'язану, але інституційно розділену систему. Муніципальна влада, таким чином, може характеризуватися як форма публічної влади, що володіє окремими рисами самостійності. З точки зору теорії муніципального права слід зробити висновок про те, що сьогоднішні взаємини місцевого самоврядування та державної влади в Російській Федерації засновані на принципах теорії дуалізму муніципального управління. Ця теорія визнає у природі місцевого самоврядування наявність державних і громадських рис. Дана теорія не перешкоджає встановленню повної залежності місцевого самоврядування від держави, вона цілком узгоджується навіть з можливим поглинанням місцевого самоврядування державою, тобто встраиванием його в систему державної влади. Як зазначав видатний вітчизняний державознавець Г.В. Барабашев, побудова взаємин державної влади та місцевого самоврядування на базі цієї теорії може з легкістю привести до заміни місцевого самоврядування місцевою державною владою. Природа місцевого самоврядування безпосередньо впливає на модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. З теоретичної точки зору можна виділити три основні моделі такого взаємини: адміністративну, децентралізовану і дуалістичну. Перша характеризується підпорядкованістю органів місцевого самоврядування органам державної влади, убудованість місцевої влади у державну владу. Послідовна реалізація даної моделі означає припинення самостійного місцевого самоврядування, його заміну системою місцевого державного управління. Децентралізована модель, при якій органи місцевого самоврядування повністю відокремлені від системи державної влади, практично не зустрічається в світі, так як місцеве самоврядування не може ігнорувати потреби держави, а держава не може повністю дистанціюватися від місцевих справ. Поєднання першої та другої моделей утворює дуалістичну модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Ця модель передбачає контроль держави за місцевим самоврядуванням, хоча цей контроль не є всеосяжним. Але жодна з цих моделей не є оптимальною у разі, якщо не розмежовані повноваження між рівнями публічної влади та чітко не закріплені джерела їх фінансування. Державна влада не повинна вирішувати питання суспільного характеру, а громадські інститути не можуть ефективно вирішувати питання державного значення. Спроба такого розмежування функцій здійснюється зараз в Російській Федерації, проте стосовно моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування можна говорити про неповну її реалізації. У цілому ряді питань російський місцеве самоврядування є самостійним. У рамках сформованої в Росії моделі можна говорити про подвійну природу місцевого самоврядування: з одного боку, воно є частиною держави, з іншого - має риси, притаманними суспільним інститутам. Модель такого роду реалізується в Російській Федерації протягом останніх років починаючи з моменту прийняття Конституції Російської Федерації, тобто з 1993 р. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. розвинув її і заклав тенденцію її еволюції в напрямку децентралізованої моделі. Аналіз даного Закону дозволяє простежити наділення місцевого самоврядування такими громадськими характеристиками, як самоорганізація, саморегуляція і самоконтроль. Але подібна концепція не може бути реалізована без розвинених інститутів демократії, без активного громадянського суспільства. Росія не мала цих передумов (не має вона їх і зараз), тому спроба розвинути в ній суспільно-державне місцеве самоврядування не відбулася. За своєю природою дана модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування не може бути постійною. Вона трансформується або в адміністративну модель, або в децентралізовану. Тенденція до перетворення російської моделі в децентралізовану зовсім чітко простежувалася в період з 1995 по 2000 рр.. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. надав органам місцевого самоврядування велику ступінь самостійності. Але цим Законом держава поставила себе в такі рамки, в яких воно не в змозі було здійснювати ефективний контроль за місцевим самоврядуванням. Тому з кінця 90-х рр.. XX в. держава, підвищуючи ступінь керованості муніципальних утворень, змінило напрямок розвитку моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Податковий та Бюджетний кодекси поставили матеріальні ресурси муніципальних утворень під контроль держави. У 2003 р. були змінені і загальні принципи організації місцевого самоврядування, причому так, що держава вийшла навіть за рамки конституційної моделі місцевого самоврядування. Цю тенденцію продовжив Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003: нова реформа місцевого самоврядування послаблює в ньому громадські риси і підсилює державні. Держава уникнення конфліктів місцевої влади з державною, які неминуче негативно впливають на ступінь керованості територіями, вбудовує місцеву владу в державну, у зв'язку з чим і позбавляє місцеве самоврядування рис, притаманних суспільної влади. Якщо цю тенденцію не зупинити (а зробити це може тільки сама держава), то надалі місцеве самоврядування втратить нинішню дуалістичну природу і стане, по суті, рівнем державної влади. Формально цьому перешкоджає ряд норм Конституції Російської Федерації, насамперед ст. 12. Не можна не визнати, що вона вельми жорстко закріпила ступінь співвідношення державної влади і місцевого самоврядування, ігноруючи той факт, що на різних етапах розвитку моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування воно може бути різним, моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування можуть і повинні змінюватися. Але спроба реалізації нової моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування без зміни основ конституційного ладу і інших норм Конституції Російської Федерації, як це відбувається зараз, неминуче веде до того, що відповідні конституційні положення стають фіктивними. Чи відбудеться це з нормами Конституції Російської Федерації, регулюючими місцеве самоврядування, покаже судова практика, насамперед рішення Конституційного Суду Російської Федерації, якому доведеться розглядати запити про відповідність Конституції Росії окремих норм Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 г . Незмінними у взаєминах державної влади та місцевого самоврядування залишилися регулювання органами державної влади загальних принципів організації місцевого самоврядування, визнання общеобязательности рішень органів місцевого самоврядування, компетенція місцевого самоврядування, що охоплює дві сфери відносин - окремі державні повноваження і питання місцевого значення. Держава продовжує забезпечувати судовий захист місцевого самоврядування, продовжує здійснювати контроль за діями і рішеннями місцевого самоврядування, включаючи адміністративний контроль у сфері делегованих повноважень. Принципові зміни торкнулися регулювання територіальних основ місцевого самоврядування, структури і компетенції органів місцевого самоврядування, тобто визначення меж його самостійності, економічних і фінансових основ місцевого самоврядування. Нові принципи територіальної організації місцевої влади також дозволяють зробити висновок про наявність в Російській Федерації дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Але внесені зміни в основи територіального устрою місцевого самоврядування підтверджують і тенденцію перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну модель. Аналіз правових норм показує, що законодавець, по суті, відмовився від виконання конституційної норми про можливість регулювання на федеральному рівні лише загальних принципів організації місцевого самоврядування. Вичерпна регламентація у Федеральному законі 2003 територіальних основ місцевого самоврядування суперечить і правовими позиціями Конституційного Суду Російської Федерації. Ряд проблем, пов'язаних з територіальною організацією місцевого самоврядування, новим Законом вдалося вирішити, але пропоновані ним рішення викликали нові правові проблеми, більше того, виникли колізії правових норм і на федеральному рівні. Отже, прийняття нового Федерального закону не тільки не додало стабільності системі законодавства про місцеве самоврядування, а й залишило її заплутаною і суперечливою. Особливо слід підкреслити той факт, що суперечності ці змістилися з рівня "федеральне законодавство - законодавство суб'єкта Російської Федерації" або "федеральне законодавство - система правових актів муніципального освіти" на рівень "федеральний закон - федеральний закон" і навіть "федеральний закон - Конституція Російської Федерації ": так, неможлива реалізація норм ст. 12 Конституції Російської Федерації, що гарантують самостійність місцевого самоврядування, так само як і реалізація п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції, новий Федеральний закон, по суті, ігнорує норми її ст. 131, ст. 132 та інших. З точки зору теорії муніципального права співвідношення територіального та адміністративно-територіального рівнів влади в суб'єктах Російської Федерації не має змінитися і на практиці цього, по всій ймовірності, не відбудеться. Але нове федеральне законодавство істотно обмежує права суб'єктів Російської Федерації з регулювання питань свого територіального устрою. Прийняття Федерального закону 2003 р., заснованого також на концепції дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, але змінив напрямок її розвитку в бік адміністративної моделі, призвело до перетворення як системи місцевого самоврядування в цілому, так і окремих організаційних форм, за допомогою яких здійснюється місцеве самоврядування. Місцевий референдум зберіг своє значення як найважливіший інститут місцевої прямої демократії, але в цілому ступінь участі населення у вирішенні питань місцевого значення дещо знижена. Напряму населенням такі питання, як прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін, затвердження місцевого бюджету, прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти тощо, можуть вирішуватися тільки в муніципальних утвореннях, в яких проживає не більше 100 виборців. Звуження можливостей жителів муніципальних утворень безпосередньо вирішити питання місцевого самоврядування означає, що держава прагне до детальної регламентації всіх місцевих справ. А це ще раз свідчить про те, що проведена реформа місцевого самоврядування веде до перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну. Аналіз норм законодавства про муніципальних виборах дозволяє стверджувати, що громадські риси зберігаються в природі місцевого самоврядування. Крім того, Федеральний закон закріплює за населенням муніципального освіти право відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування або виборного посадової особи місцевого самоврядування. Це означає, що мандат виборних представників населення у виборних органах місцевого самоврядування є імперативним, отже, здійснення місцевої влади як і раніше залишається пов'язаним з населенням муніципальних утворень, і, таким чином, природа місцевого самоврядування не може бути охарактеризована виключно як державної. Загалом, значимість тих елементів системи місцевого самоврядування, за допомогою яких населення безпосередньо вирішує питання місцевого значення, зменшилася, коло питань, що вирішуються безпосередньо населенням, законодавець обмежив. Але в цілому на місцевому рівні також помітно серйозне розширення консультативних форм прямої демократії. Вплив населення на органи місцевого самоврядування зросла внаслідок повсюдного введення інституту відкликання виборних осіб місцевого самоврядування на рівні муніципальних утворень. Таким чином, органи місцевого самоврядування зберігають постійний зв'язок з населенням муніципальних утворень і навіть залежність від нього і не перетворюються на складову частину державного механізму, хоча така тенденція, як видається, проте існує. Дуалістична модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування постійно розвивається, і зміни спрямовані в бік або децентралізованою, або адміністративної моделі. У цілому вивчення особливостей еволюції форм прямої демократії дозволяє стверджувати, що нове федеральне законодавство заохочує розвиток досліджуваних взаємин в напрямку адміністративної моделі. Принципово новими для муніципального законодавства Російської Федерації є положення Федерального закону 2003 р., що допускають безпосереднє рішення органами державної влади питань місцевого значення. Тим самим, незважаючи на пряму заборону Конституції Російської Федерації, органи державної влади набувають якість окремих елементів системи місцевого самоврядування. У числі останніх слід розглядати: органи державної влади, що організують місцевий референдум, органи державної влади, що скасовують або призупиняють муніципальні нормативні правові акти, органи державної влади, тимчасово здійснюють окремі повноваження органів місцевого самоврядування, та органи державної влади, що здійснюють тимчасове фінансове адміністрування на території муніципального освіти. Введення цих елементів свідчить про початок трансформації системи російського місцевого самоврядування в систему місцевого державного управління. Система місцевого самоврядування в різних муніципальних утвореннях стає уніфікованою і жорстко контрольованою з боку держави. Розвиток даних тенденцій федерального законодавства з часом може призвести до фактичного припинення існування місцевого самоврядування та його заміні системою місцевого державного управління. Для реалізації такого роду змін необхідно розвинене громадянське суспільство, система інститутів, які дозволяють відстоювати суспільні інтереси на місцях, і чітке розмежування питань місцевого значення та державних справ. Найважливішою основою розвитку місцевого самоврядування і раніше залишається його економіка. Тільки за умови постійного зростання економічного потенціалу муніципальних утворень, в ідеалі випереджаючого економічне зростання держави, місцеве самоврядування перестане бути "нахлібником" при державі, постійно вимагає дотацій і субсидій, який розподіляє їх непрозоро і неефективно. Тільки в такій ситуації у населення муніципальних утворень з'явиться реальна зацікавленість в управлінні місцевими справами. З точки зору теорії муніципального права різні моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування характеризують різні способи взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері економіки. Дуалістичну модель взаємин, реалізовану в Російській Федерації, характеризує, з одного боку, наявність відносин, властивих адміністративної моделі, якось: делегування місцевим самоврядним органам окремих державних повноважень з управління федеральної власністю або власністю суб'єктів Російської Федерації, контролювання економічної та фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. З іншого боку, держава встановила особливу форму власності - муніципальну, гарантувало ряд майнових прав муніципалітетам в рамках російської моделі взаємин. Органи місцевого самоврядування мають право самостійно обирати форми та методи господарювання, вони рівноправні з усіма іншими суб'єктами цивільного права у цивільно-правовому обороті, що справедливо і для взаємин місцевого самоврядування з державою в цій галузі. По суті, слід визнати, що за органами місцевого самоврядування збережено до певної міри право проведення власної економічної політики на муніципальному рівні. Але межі цієї самостійності не є стабільними, чітко і на тривалий період часу окресленими, їх визначає держава і досить легко може змінювати, причому без будь-якого узгодження з органами місцевого самоврядування, що не може бути визнано чинником, що сприяє побудові ефективної моделі взаємин державної влади та місцевого самоврядування. Зміни законодавства, що характеризують взаємини місцевого самоврядування та державної влади в економічній сфері, розширили повноваження органів місцевого самоврядування з управління державною власністю. Це пов'язано з тим, що нова модель взаємовідносин передбачає більш активну участь органів місцевого самоврядування у вирішенні покладених на них завдань, пов'язаних з реалізацією економічної політики держави, що, в свою чергу, потребують поліпшення ресурсного забезпечення органів місцевого самоврядування. Брак власних коштів може змусити органи місцевого самоврядування використовувати ці ресурси не за призначенням, тому Федеральний Закон 2003 р. вводить поняття цільового призначення окремих видів муніципального майна і детально визначає його переліки. Побічно здійснення правового регулювання в подібній формі вказує на те, що федеральна влада нині не зацікавлена в повному поглинанні місцевого самоврядування, вбудовуванні його в систему державної влади. Навпаки, вона надає органам місцевого самоврядування певну кількість ресурсів і можливостей, необхідних для самостійного вирішення місцевих економічних проблем. Це створює певні гарантії для органів місцевого самоврядування, встановлює правові бар'єри, що перешкоджають органам державної влади вимагати від органів місцевого самоврядування виконання делегованих державних повноважень за рахунок власних ресурсів муніципального освіти. У цілому не можна не відзначити, що в період з моменту прийняття Конституції Російської Федерації і до 2000 муніципальні освіти розглядалися як самостійні суб'єкти економічної діяльності та в частноправовой, і в публічно-правовій сфері. Починаючи ж з 2000 р. і до нинішніх днів, у світлі положень нового законодавства, вони зберегли свою самостійність, але тільки в певних межах, а саме у сфері приватноправових відносин. Найбільш серйозні зміни в законодавстві торкнулися область фінансових основ місцевого самоврядування. Був різко посилений фінансовий контроль за місцевими бюджетами, введені заходи юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання делегованих окремих державних повноважень в економічній області. Нормативно було закріплено право органів державної влади в ряді випадків втручатися у вирішення питань місцевого значення у сфері економіки та фінансів, включаючи право на прийняття органами державної влади або їх представниками таких найважливіших рішень, як прийняття місцевого бюджету, його зміна, визначення переліку видаткових зобов'язань муніципального освіти , встановлення порядку погашення боргів муніципального освіти і т.д. Ці зміни в регулюванні економічної та фінансової основ місцевого самоврядування ще раз свідчать про те, що держава дала імпульс розвитку дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в напрямку адміністративної моделі. У підсумку це може призвести до того, що місцеве самоврядування об'єднає власні економічні та фінансові основи з державними. Таким чином, і економічна, і фінансова основи місцевого самоврядування були змінені новим федеральним законодавством досить істотно. Засноване на теорії дуалізму муніципального управління російське законодавство не враховує того, що головна проблема реалізації цієї теорії полягає в правильному визначенні балансу між ступенем державного втручання в сферу місцевого самоврядування та межами самостійності муніципальних утворень. Як вже неодноразово зазначалося, органи місцевого самоврядування зберегли право самостійної економічної діяльності в сфері приватноправових відносин, але при цьому перестали бути хоч скільки-небудь автономними в області права публічного. Всі економічні та фінансові ресурси місцевого самоврядування в такій ситуації ставляться під повний контроль органів державного влади. Це свідчить про те, що необхідний баланс співвідношення державних і місцевих інтересів на рівні муніципальних утворень у Російській Федерації так і не знайдено. Але цей процес вже ініційований новим федеральним законодавством Російської Федерації. Весь історичний досвід російського самоврядування показує, що в Російській Федерації не можуть бути повною мірою реалізовані ні громадська, ні державна теорії місцевого самоврядування. Наділення органів місцевого самоврядування виключно господарськими функціями неможливо, так як у держави є свої інтереси на місцевому рівні, питання державного значення існують на рівні муніципальних утворень, і ніхто не зможе вирішити їх більш ефективно, ніж органи місцевого самоврядування, які можуть найбільш повно врахувати місцеву специфіку . Водночас не можна виключати ситуації, в яких органи місцевого самоврядування не реалізують покладені на них окремі державні повноваження або вирішують їх неефективно. Тому необхідно забезпечити (до певної міри) підпорядкованість органів місцевого самоврядування органам державної влади, органи державної влади повинні мати можливість здійснювати належний контроль за діями місцевої влади. Одночасно у місцевої влади мають бути необхідні повноваження і ресурси як для вирішення питань місцевого значення, так і для виконання покладених на них окремих державних повноважень. Тільки таким чином можливо побудувати оптимальну модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. І це можливо лише в тому випадку, якщо за природою своєю муніципальна влада буде не господарської, але в основі своїй державної. При цьому, як показав російський досвід реформи земського самоврядування 1890 - 1892 рр.., Надмірно висока ступінь одержавлення місцевої влади та місцевої економіки робить їх неефективними, непрацездатними, і на додаток до цього така "одержавлена" місцева влада найчастіше формує "протестний" ставлення з боку населення муніципальних утворень. Отже, в природі російського місцевого самоврядування має бути знайдено розумне поєднання державного і громадського почав, а також оптимальну кількість чітко визначених функцій, що включають вирішення питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "ВИСНОВОК" |
||
|
||