| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 3. Окремі джерела муніципального права |
||
|
--- "*" Див: Російське законодавство: проблеми і перспективи. М., 2001. С. 176. Таким чином, в основі ієрархії муніципального законодавства знаходиться Конституція РФ. В її нормах місцеве самоврядування характеризується як одна з основ конституційного ладу країни, форма народовладдя, вони закріплюють недержавний, але владно-публічний статус органів місцевого самоврядування. Конституція поширює на місцеве самоврядування республіканську організацію апарату влади, але виводить його зі сфери дії принципу поділу влади, засновує інститут муніципальної власності, вказуючи, що муніципальна власність визнається і захищається нарівні з приватної, державної, іншими формами власності (гл. 1). У ній визначено, що місцеве самоврядування покликане забезпечити самостійне рішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. Населення здійснює місцеве самоврядування безпосередньо (за допомогою форм прямої демократії), а також через органи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування, відповідно до Конституції РФ, самостійно управляють муніципальної власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення. Конституція передбачає необхідність гарантій врахування думки населення при зміні кордонів місцевого самоврядування, самостійного визначення населенням структури органів місцевого самоврядування. Конституція передбачає можливість наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, судовий захист місцевого самоврядування, обов'язковість компенсації додаткових витрат місцевого самоврядування, що виникли у зв'язку з рішеннями державних органів, заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених самою Конституцією і федеральними законами. Міжнародні договори РФ. Поступаючись за юридичною силою Конституції РФ (тільки вона безпосередньо втілює державний суверенітет Росії), а отже, і законам РФ про поправки до Конституції РФ, міжнародні договори мають пріоритетом стосовно іншим актам російського законодавства. Згідно ч. 4 ст. 15 Конституції РФ загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Росії є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором РФ встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Для вітчизняного місцевого самоврядування основоположним міжнародним актом є Європейська хартія місцевого самоврядування. Існує точка зору, згідно з якою Хартія за юридичною силою вище Конституції РФ "*", однак із цим навряд чи можна погодитися. --- "*" Див: Дмитрієв Ю., Тарасов О. Європейська хартія місцевого самоврядування та російське законодавство / / Право і життя. 1997. N 12. С. 162 - 172. Рада Європи, визнаючи роль місцевих громад у розвитку демократії, створив в 1957 р. Постійну конференцію місцевих та регіональних влад європейських країн (з червня 1994 р. - Конгрес місцевих і регіональних влад Європи). Конференція в 1968 р. виступила з пропозицією взяти в цілях захисту і посилення самостійності місцевих властей Декларацію принципів місцевого самоврядування. Ініціативу підтримала парламентська Асамблея Ради Європи, і така Декларація була прийнята. Постійна конференція винесла на розгляд Комітету міністрів Ради Європи підготовлений на основі Декларації проект Європейської хартії місцевого самоврядування. В остаточному вигляді Хартія була прийнята Комітетом міністрів у червні 1985 р. у формі конвенції та відкрита до підписання 15 жовтня того ж року. У цей день Хартію підписали Австрія, Бельгія, Данія, Франція, ФРН, Греція, Італія, Ліхтенштейн, Люксембург, Португалія, Іспанія. У подальшому до них приєдналися інші європейські країни. 28 лютого 1998 міністр закордонних справ РФ підписав від імені Російської Федерації Європейську хартію місцевого самоврядування. 11 квітня 1998 Президент РФ підписав Федеральний закон про ратифікацію Хартії "*". --- "*" Див про це: Основи Європейської хартії місцевого самоврядування. М., 2000. С. 8 - 10. Європейська хартія місцевого самоврядування містить принципові положення про організацію місцевого самоврядування. Ряд з них країнами, які ратифікували Хартію, обов'язково повинні вводитися у внутрішнє законодавство. Серед названих положень: визнання і, по можливості, закріплення в конституції держави принципу місцевого самоврядування (ст. 2); визначення місцевого самоврядування як права і реальної здатності органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Дане право реалізується радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Поради або збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Згідно ст. 3 "це положення не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом"; вказівка на те, що основні повноваження органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом, що не виключає надання органам місцевого самоврядування інших повноважень для виконання конкретних завдань. Органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повну свободу дій для реалізації власної ініціативи з будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і не перебуває у віданні якого іншого органу влади. Статус місцевих виборних осіб також передбачає вільне здійснення їх мандата. Надані органам місцевого самоврядування повноваження, як правило, мають бути повними і виключними (п. п. 1, 2 і 4 ст. 4, п. 1 ст. 7); допущення зміни меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, тільки з урахуванням думки населення відповідних територій, у тому числі шляхом проведення референдуму, якщо це допускається законом (ст. 5); пов'язування адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, цілями забезпечення законності та конституційних принципів. Адміністративний контроль може включати контроль доцільності, але щодо завдань, виконання яких доручено органам місцевого самоврядування (п. 2 ст. 8); закріплення права органів місцевого самоврядування в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансовими ресурсами, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом. Щонайменше, частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого самоврядування мають право визначати в межах, встановлених законом (п. п. 1 - 3 ст. 9); закріплення права органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень у рамках закону співпрацювати і вступати в асоціацію з іншими органами місцевого самоврядування для здійснення завдань, що становлять спільний інтерес (п. 1 ст. 10); закріплення права органів місцевого самоврядування на судовий захист для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і дотримання закріплених в Конституції чи національному законодавстві принципів місцевого самоврядування (ст. 11). Законодавчі джерела. Положення Конституції РФ, Європейської хартії місцевого самоврядування отримали розвиток у Федеральному законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування 2003 р., вступає в силу, за винятком його окремих положень, з 1 січня 2006 р. Він покликаний замінити однойменний Закон від 28 серпня 1995 , носить комплексний характер і відіграє роль своєрідних основ законодавства про місцеве самоврядування. Його співвідношення з іншими законами муніципальної спрямованості розглядається в юридичній літературі як поєднання статутного і галузевих; базового і видових законів "*"; систематизованого акта і тематичних законів . --- "*" Див: Російське законодавство: проблеми і перспективи. С. 86, 179. Див: Шугріна Е.С. Указ. соч. С. 7. Зазначений Закон доповнюється рядом інших законів, спрямованих на регулювання відносин місцевого самоврядування, в тому числі Федеральними законами від 26 листопада 1996 р. "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "" * ", від 8 січня 1998 р." Про основи муніципальної служби Російській Федерації " . --- "*" СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005. СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 2002. N 30. Ст. 3029. Закон від 6 жовтня 2003 р. має пріоритетом по відношенню до законів, які регулюють відносини місцевого самоврядування, в частині закріплення принципових територіальних, організаційних і правових форм місцевого самоврядування (територія і межі муніципальних утворень, структура органів місцевого самоврядування, порядок їх діяльності, акти органів місцевого самоврядування та порядок їх прийняття). При регулюванні інших відносин місцевого самоврядування пріоритет може належати й іншим актам федерального законодавства. Так, при регулюванні муніципальних бюджетних, податкових відносин більшу юридичну силу повинні володіти відповідно БК РФ і НК РФ. Зрештою на регулювання відносин місцевого самоврядування направлено ряд ключових федеральних законів, в тому числі кодексів. Серед них Цивільний, Трудовий, Кримінальний, Бюджетний, Податковий, Земельний, Водний, Лісовий кодекси, Кодекс про адміністративні правопорушення, Федеральний закон від 12 червня 2002 р. "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" "* ". --- "*" СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2004. N 33. Ст. 3368. Закон від 6 жовтня 2003 р. передбачає прийняття законів, що встановлюють порядок наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, державні мінімальні соціальні стандарти, порядок передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність і т.п. В основі законодавства про місцеве самоврядування суб'єктів Федерації, що будується на фундаменті загальноросійського законодавства, лежать норми конституцій республік у складі Росії, статутів інших суб'єктів, присвячені регулювання місцевого самоврядування. На їх базі приймаються законодавчі акти суб'єктів Федерації: комплексні (про місцеве самоврядування), спеціалізовані (про порядок виборів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, про порядок утворення, перетворення і скасування муніципальних утворень та ін.) Підзаконні джерела. Джерелами муніципального права можуть виступати постанови палат Федеральних Зборів РФ. Як приклад можна навести Постанова Державної Думи від 10 липня 1996 р. "Про хід виконання Федерального закону" Про загальні принципи організацію місцевого самоврядування в Російській Федерації "і про забезпечення конституційних прав населення на самостійне вирішення питань місцевого значення" "*". --- "*" СЗ РФ. 1996. N 30. Ст. 3576. На федеральному рівні регулювання питань місцевого самоврядування здійснюється Указами Президента РФ, в тому числі від 23 травня 1996 р. "Про організацію підготовки державних мінімальних соціальних стандартів для визначення фінансових нормативів формування бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів "(1), від 24 травня 1996 р." Про Федеральної комплексну програму розвитку малих і середніх міст Російської Федерації в умовах економічної реформи "(2), від 10 березня 1997 р." Про заходи щодо реалізації Постанови Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 по справі про перевірку конституційності закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці" (3), від 15 жовтня 1999 р. "Про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації "(4). --- (1) СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2666. (2) СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2667. (3) Російська газета. 1997. 12 березня. (4) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011. З питань місцевого самоврядування, що вимагає єдиної регламентації в межах всієї Російської Федерації, приймаються постанови Уряду РФ. Як приклад можна привести Постанови: від 27 грудня 1995 р. "Про Федеральної програмою державної підтримки місцевого самоврядування" "*", від 15 серпня 1997 р. "Про Раду керівників органів місцевого самоврядування з проблем соціально-економічної реформи при Уряді Російської Федерації" , від 19 січня 1998 р. "Про федеральний реєстрі муніципальних утворень у Російській Федерації" . --- "*" СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 121. СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3984. СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 486. Муніципальну спрямованість мають і акти окремих федеральних міністерств і відомств. Так, Наказом Міністерства у справах федерації, національної та міграційної політики РФ (в даний час скасовано) затверджено Інструкцію щодо складання реєстру муніципальних утворень в РФ "*". Наказом Державного комітету з житлової і будівельної політики (нині скасований) від 26 червня 1998 затверджено низку матеріалів щодо реалізації концепції реформи житлово-комунального господарства в Російській Федерації, в тому числі зразки муніципального контракту на організацію і виконання поставки товарів, робіт, послуг для муніципальних потреб, договору на виконання муніципального замовлення з технічного обслуговування, санітарного утримання та поточного ремонту житлового фонду та прибудинкових територій. --- "*" Див: Російська газета. 2001. 22 берез. Муніципальні правові акти. До числа підзаконних джерел муніципального права відносяться акти муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування. Заняття правотворчої діяльністю випливає з правової природи місцевого самоврядування і є вираженням народовладдя "*". Муніципальний нормативний акт (нормативний акт місцевого самоврядування) - рішення з питань місцевого значення або з питань здійснення окремих державних повноважень, прийняте населенням муніципального освіти безпосередньо, органом місцевого самоврядування та (або) посадовою особою місцевого самоврядування, документально оформлене, обов'язкове для виконання на території муніципального освіти, що встановлює, змінює загальнообов'язкові правила. У число муніципальних правових актів поряд з нормативними актами входять акти індивідуальні, правозастосовні, містять індивідуальні норми. --- "*" Див: Кулушева М.А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації. Автореф. дис ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 27. В ряду муніципальних нормативних актів центральне місце займають статути муніципальних утворень. Статут являє собою комплексний кодифікаційний акт. Органи місцевого самоврядування в рамках власних правотворчих повноважень приймають і інші нормативні правові акти. Детальніше про муніципальних правових актах буде розказано в гол. 13 цього підручника. Договірні джерела. Певне місце в системі джерел муніципального права займають нормативні договори. У 90-ті роки XX в. активно укладалися договори і угоди між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень, предметом яких були і питання місцевого самоврядування. Так, п. 1 ст. 2 Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Саха (Якутія) від 29 червня 1995 році визначалася необхідність розмежування повноважень виконавчих органів влади РФ і Республіки Саха (Якутія) у сфері розробки та реалізації загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування "*". Договором про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ, органами державної влади Іркутської області та входить до її складу Усть-Ординського Бурятського автономного округу від 27 травня 1996 р., зокрема, до предметів спільного ведення сторін Договору були віднесені формування фінансової та економічної основи місцевого самоврядування в області та в окрузі (ст. 2), право обласних та окружних органів влади встановлювати адміністративну відповідальність за порушення актів органів місцевого самоврядування (ст. 10) . --- "*" Див: Збірник договорів і угод між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень / Упоряд. І.В. Гранкін, М.В. Деменков, В.Б. Ісаков та ін М., 1997. С. 124. Див: там же. С. 398, 403. Проте в даний час практика укладання таких договорів і угод у зв'язку з негативним ставленням до них федерального центру пішла на спад. Спостерігається процес розірвання раніше укладених договорів. У справі розмежування предметів ведення і повноважень федеральний центр робить нині акцент не на договірному, а на законодавчому механізмі. Водночас договірна практика розмежування предметів ведення і повноважень вкрай важлива в так званих сложноустроенную суб'єктах Федерації (Іркутська, Тюменська області), до складу яких входять інші суб'єкти Федерації. І ті, й інші мають рівний статус, рівні предмети ведення і повноваження, в тому числі у сфері місцевого самоврядування. Видається, що чітко розмежувати предмети ведення і повноваження в сложноустроенную суб'єктах Федерації без укладання договорів та угод неможливо. Договірна форма використовується муніципальними утвореннями для створення спілок (асоціацій) муніципальних утворень, вирішення інших питань. Судові джерела. Важливе джерело муніципального права - правові позиції Конституційного Суду РФ, який неодноразово звертався до проблематики місцевого самоврядування "*". --- "*" Див Постанови Конституційного Суду РФ: від 30 травня 1996 р. "У справі про перевірку конституційності п. 1 ст. 58 та п. 2 ст. 59 Федерального закону від 28 серпня 1995 р." Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Вісник Конституційного Суду РФ. 1996. N 3; від 24 січня 1997 р." У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 р. "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці" / / Відомості РФ. 1997. N 5. Ст. 708; від 16 жовтня 1997 р. "У справі про перевірку конституційності п. 3 ст. 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 р." Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної. 1997. N 42. Ст . 4002; від 3 листопада 1997 р. "У справі про перевірку конституційності п. 1 ст. 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 р. "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" у зв'язку із запитом Тульського обласного суду "/ / Відомості Верховної. 1997. N 45. Ст. 5241; від 10 червня 1998 р. "У справі про перевірку конституційності положень п. 6 ст. 4, пп. "А" п. 3 та п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 та п. 2 ст. 58 Федерального закону від 19 вересня 1997 р. "Про основні гарантії виборчих прав і право на участь у референдумі громадян Російської Федерації" / / Вісник Конституційного Суду РФ. 1998. N 5; від 30 листопада 2000 р. "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 р." Про внесення змін та доповнень до Статуту (Основний закон) Курської області " / / Російська газета. 2000. 19 грудня.; від 2 квітня 2002 р. "У справі про перевірку конституційності окремих положень Закону Красноярського краю" Про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування "та Закону Коряцького автономного округу" Про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування в Корякском автономному окрузі "у зв'язку з скаргами заявників А.Г. Злобіна і Ю.А. Хнаева "/ / Вісник Конституційного Суду РФ. 2002. N 3. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 3. Окремі джерела муніципального права" |
||
|
||